От редактора

Усиление значения информации во всех сферах общественной жизни привело к возникновению и развитию особой области деятельности людей – информационной. Возникли и новые формы правонарушений. Это с неизбежностью потребовало правового регулирования отношений в информационной сфере и привело к формированию новой юридической науки, отрасти права и учебной дисциплины - «Информационное право». В структуре Федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002-2010 гг.)» на первом месте стоит «совершенствование государственного регулирования и правового обеспечения». Вполне очевидно, что успехи на ниве информатизации напрямую зависят от информационной и правовой грамотности и культуры специалистов и пользователей.

Важную роль в системе образования и подготовки кадров играет дисциплина «Информатика», все еще находящаяся в стадии своего становления. В Государственном образовательном стандарте высшего профессионального образования приводится следующая трактовка понятия: «Информатика – комплексное научное направление, имеющее междисциплинарный характер, активно содействующее развитию других научных направлений и тем самым выполняющее интегративную функцию в системе наук».  При этом подчеркнуто, что воспитание у обучающихся информационной культуры включает в себя, прежде всего, «отчетливое представление роли этой науки в становлении и развитии цивилизации в целом и современной социально-экономической деятельности, в частности».[1]

Информатика затрагивает многие стороны жизни человека и, как следствие, привлекает внимание самых разнообразных слоев современного общества. Однако представления об информатике существенно различаются в зависимости от того, к какой социальной группе относится человек. Изучение информатики должно не только обеспечить приобретение знаний и умений в соответствии с государственными образовательными стандартами, но и содействовать фундаментализации образования, формированию мировоззрения и развитию системного мышления обучающихся. Весьма показательно, что в совокупность знаний по информатике в соответствии с американской системой подготовки по ACM и IEEE Computer Society включены, в частности: «Социальный контекст информатики» и «Конфиденциальность и гражданские свободы».[2] У нас же на практике термин «информатика» часто фактически отождествляется с английским «Computer science», который переводят, искажая смысл, как «вычислительные (читай - компьютерные) науки». «В конце ХХ века интеллигенция СССР не смогла правильно оценить наступление информационного общества, … а большинство советских ученых подменило широкое понятие информатизации на узкое ремесленничество программирования».[3]

Первой составляющей национальных интересов в информационной сфере в утвержденной Президентом Доктрине информационной безопасности Российской Федерации названо «соблюдение конституционных прав и свобод человека и гражданина в области получения информации и пользования ею, обеспечение духовного обновления России, сохранение и укрепление нравственных ценностей общества, традиций патриотизма и гуманизма, культурного и научного потенциала страны».[4] Совершенствование правовых механизмов регулирования общественных отношений, возникающих в информационной сфере, является приоритетным направлением государственной политики в области обеспечения информационной безопасности Российской Федерации. Однако любые правовые нормы и механизмы могут быть эффективны только тогда, когда они осознаны и усвоены общественным сознанием.

Информационные права человека относятся к естественным и фундаментальным правам, которые в решающей степени определяют не только его существование и развитие как личности, но и развитие всего социума. Элементарные знания из области информационного права необходимы сегодня каждому.

Предлагаемое учебное пособие включает четыре темы-лекции, в которых предпринята попытка на популярном уровне осветить вопросы фундаментальных прав человека на информацию и на неприкосновенность частной жизни. В первой дается общее представление о правовом регулировании отношений в информационной сфере; вторая посвящена основному институту информационного права – праву на информацию. В третьей лекции рассматриваются общие характеристики правовых режимов информации; в заключительной - аспекты права на информационную приватность. Авторы выражают надежду, что подготовленный ими учебный материал окажется полезным не только студентам и преподавателям в рамках курсов общей информатики и правоведения, а также сможет заинтересовать учащихся колледжей и старших школьников.

М.А. Вус – кандидат технических наук, лауреат премии Правительства России в области образования, член-корреспондент Международной академии информатизации и Академии информатизации образования.

  «Неотъемлемой составной частью всех усилий по внедрению в общество знания в сфере информации является информационное право».                        

[акад. Б.Н. Топорнин] 

Лекция 1.

ПРАКТИЧЕСКАЯ ИНФОРМАТИКА

(Общие представления[5]).

1.1.  Век информации, информационное право

Наступивший XXI век по праву именуют веком информации. Бурно развивающаяся на наших глазах информатизация в ее социальном аспекте представляет собой процесс перехода общества от одной формы своего существования к другой, стоящей на более высокой ступени общественного развития. Формирующееся сегодня информационное общество в своей основе предполагает новое качество и роль информационного обмена, сопровождается как модернизацией уже существующих социально-экономических структур, так и созданием совершенно новых. При этом меняется не столько суть самой информации, сколько интенсивность воздействия, контексты применения.  Так, например, развитие Интернета сопровождается массовым переносом людьми своей информационной активности, а также и информационных взаимодействий друг с другом из среды, создаваемой традиционными информационно-коммуникационными технологиями, в виртуальную среду. [6]

Возрастание роли информации практически во всех областях жизнедеятельности обусловлено многими факторами и, прежде всего, формированием информационного сектора экономики, равного по значимости, а порой и превосходящего по ресурсному потенциалу такие традиционные ее подразделения, как промышленность, сельское хозяйство и услуги. Стремительное развитие в последние десятилетия средств вычислительной техники, связи и телекоммуникации создало новые уникальные возможности для включения информации в гражданский и иной обороты, включая возможности  распространения на нее статуса товара.

Информация является сегодня стратегическим ресурсом, от эффективного использования которого зависит формирование гражданского общества, обеспечение безопасности общества, государства и каждого отдельного человека. Распространение информационных технологий изменяет относительную ценность ресурсов, выводя на первый план интеллект и финансы как наиболее мобильные в условиях современной экономики, для которой все возрастающее значение играет время и скорость бизнес-процессов.

Формирование информационного общества сказывается на характере общественных отношений, складывающихся между членами этого общества, а также между ними и государством. Информационные и телекоммуникационные технологии зримо и весомо способствуют революционным преобразованиям в образе жизни человека и всего общества; информатизация связывает воедино экономику и политику, экономику и власть. Повсеместное внедрение таких технологий и основанных на них информационных и телекоммуникационных сетей привело к формированию глобального межгосударственного информационного виртуального пространства, в котором информация обращается в непривычной для традиционного права электронной форме. Интернет и Интранет меняют облик документирования информации. В обиход управленческой деятельности прочно входит электронный документ.[7]

Информатизация общества, давшая серьезный толчок интеграционным процессам в национальном и международном масштабах, в то же время спровоцировала процессы, глубоко противоречивые по своему характеру, еще больше осложнившие социальную и политическую ситуацию в современном мире. В традиционном противостоянии политических оппонентов растет значимость информационно-психологического воздействия, а в экономике растет уязвимость экономических структур от недостоверности, запаздывания и незаконного использования экономической информации. В сфере духовной жизни возникает опасность развития агрессивной потребительской идеологии, тотальной коммерциализации культуры, распространения идей насилия и нетерпимости, воздействия на психику разрушительных форм мифологизированного сознания. 

Сегодняшняя зависимость цивилизации от информационной составляющей сделала ее гораздо более уязвимой в этом отношении. Исследователи с тревогой отмечают, что возможности современных информационно-телекомменикационных сетей и сетевых технологий у некоторых людей и целых сообществ формируют мнение о вседозволенности и безнаказанности. Возникли и прогрессируют новые виды противоправной деятельности, использующие информационные компьютерные технологии. Массовый характер носит, например, нарушение авторских прав в глобальной сети Интернет.

Происходящая в мире глобализация – это далеко не только интеграция политической и социально-культурной жизни на основе развития компьютерных технологий. Глобальность информационной сферы предопределяет изменения в привычном спектре сфер борьбы за лидерство в современном мире. Облик системы политических отношений информационного общества на глобальном (геополитическом) уровне определяет явление, получившее название информационного противоборства. Информационное противоборство – это соперничество социальных систем в информационно-психологической сфере по поводу влияния на те или иные сферы социальных отношений и установления контроля над источниками стратегических ресурсов, в результате которого одни участники соперничества получают преимущества, необходимые им для дальнейшего развития, а другие утрачивают.

В области политики связь и информация превращаются в орудие принуждения или просто орудие достижения властных целей. При этом государственное, административное и иное силовое принуждение все больше заменяется сегодня на информационное воздействие и психологическое принуждение. «Иметь важную информацию значит иметь власть; уметь отличать важную информацию от неважной означает обладать еще большей властью; возможность распространять важную информацию в собственной режиссуре или умалчивать ее означает иметь двойную власть» — так лаконично, но ярко и образно раскрывают роль и значение информационно-психологического воздействия на людей немецкие политологи — авторы крупнейшего современного учебного пособия по политологии ФРГ.[8] 

Арсенал сил и средств информационного воздействия является одним из важнейших инструментов, определяющих достижение стратегических преимуществ в современном мире. Информация существует сегодня в двух измерениях: как один из главных продуктов экономики постиндустриального общества и как наступательное оружие, которое делает прозрачными и незащищенными границы государств. В научный оборот и политический лексикон вошли такие понятия, как «информационные войны» и «информационное оружие».[9] Однако само информационное оружие не является изобретением нашего века.[10] Просто сегодня его возможности удивительным образом попали в резонанс с возможностями нового этапа развития цивилизации – информационного. В настоящее время информационное воздействие стало присоединять новые средства, направленные, прежде всего, против технических и виртуальных компонентов информационной среды.[11]

Информационные технологии делают несущественным параметром географическое расстояние. Бурное развитие открытых информационно-телекоммуникационных сетей и сетевых технологий влечет за собой мощное воздействие на сознание как отдельных людей, так и общества в целом. Лавинообразный рост информационных потоков, в которых смешивается нужная и ненужная информация ("информационные шумы"), затрудняет поведение человека при принятии тех или иных решений. Одновременно возросла роль публичной информации в принятии политических решений, в результате чего сфера политики стала намного публичнее и намного более управляемой.[12] Вследствие этого на первый план все более выдвигаются обстоятельства социально-культурного порядка.

Информация, с одной стороны,  есть средство, обеспечивающее возможность адаптации человека и общества к условиям существования, средство накопления знаний об окружающем мире, на основе которых человек и общество выбирают линию поведения в целях удовлетворения своих потребностей, реализации интересов. Эффективность человеческого действия во многом зависит от правильного управленческого решения, что, в свою очередь, зависит от информационного моделирования ситуации, от поиска нужной информации и ее переработки. С другой стороны, информация есть средство управления человеком, его поведением, деятельностью общественных организаций, органов государственной власти, функционированием технических систем. Механизм информационного воздействия основан на манипулировании сознанием масс и внесении в это сознание целенаправленной достоверной либо недостоверной информации (в последнем случае – дезинформации). Сознательно отобранная и целеустремленная информация обладает большой убедительной силой и способна серьезным образом изменить образ мыслей, мнение каждого отдельного человека, а с ним и общественное мнение, формировать взгляды и поступки людей.[13]  

Возросшие возможности вторжения в деловую, личную и общественную жизнь с использованием современных информационно-телекоммуникационных технологий влекут трансформацию определенных принципов морали и этики. Серьезного внимания, например, заслуживает появление социально-ориентированных информационных технологий. Это особая разновидность высоких технологий (high-tech), получивших по аналогии название (high-hume). Разработка и распространение таких технологий сопряжено с большими соблазнами и опасностями. Эффективность воздействия информационных технологий на сознание порождает соблазн решения реальных проблем не путем корректировки действительности, а методами изменения индивидуальных и массовых представлений о сложившейся ситуации. В результате злоупотребления методами виртуализации реальной жизни ослабевает политическое и духовное единство общества, выхолащивается суть демократических процедур, размывается реальная база прогрессивных социально-экономических преобразований.[14]

В процессе информационного обмена возникают общественные отношения, главным элементом которых является информация. Процессы в сфере создания, преобразования и потребления информации во многом определяются спецификой возникающих в ней общественных отношений. Такие отношения весьма различны по своему содержанию, входят как обязательный элемент во многие виды нашей деятельности и требуют вследствие этого правового регулирования.  Право и само имеет информационную природу, поскольку, например, любая норма российского права, заключенная в любом нормативно-правовом акте, - это социальная информация.

Воздействуя непосредственным образом на ход информационных процессов, право определяет и поддерживает те направления, которые формируют облик информационного общества. Так, например, нормы конституционного права не только закрепляют и регулируют общественное и государственное устройство, соответствующие экономические и социальные отношения в России, но и фиксируют исходные положения информационной деятельности в стране, право человека на информацию как одно из фундаментальных прав человека (статьи 24, 29 и др. Конституции РФ).

Информационное общество как наиболее организованная социальная система предполагает не только более высокий уровень оборота информации, но и более высокую степень регулирования возникающих при  этом общественных отношений. Авторы академического учебника «Информационное право» обращают внимание на объективные законы организации и ограничения информации в социальных системах: «чем выше уровень организованности системы (где информация выступает одновременно и средством организации системы, и качественной характеристикой степени ее организованности), тем выше должен быть уровень регуляции и ограничений».[15] При формировании информационного общества в условиях многократно возрастающих объемов потребления информации и при отсутствии в нашей стране гражданского общества, ответственность за социальное регулирование этих процессов лежит, прежде всего, на государстве.

Развитие информационных отношений в начале 90-х г. XX в. повлекло за собой появление информационного законодательства, необходимость принятия значительного количества нормативных актов, направленных на регулирование таких отношений. К числу  основополагающих актов информационного законодательства можно отнести: 

Закон РФ "О средствах массовой информации" от 27.12.1991 г. № 2124-1 (действует в ред. от 29.06.2004 г.);

Закон РФ «О государственной тайне» от 21.07.1993 г. № 5485-1 (действует в ред. от 29.06.2004 г.);

Федеральный закон от 20.02.1995 г. № 24-ФЗ "0б информации, информатизации и защите информации" (в ред. от 10.01.2003 г.); 

Федеральный закон от 04.07.1996 г. 85-ФЗ "0б участии в международном информационном обмене" (в ред. от 29.06.2004 г.); 

Федеральный закон от 07.07.2003 № 126-ФЗ "О связи" (в ред. от 23.12.2003 г.); 

Федеральный закон «Об электронной цифровой подписи» от 10.01.2002 г.;

Федеральный закон «О коммерческой тайне» от 29.07.2004 г. и др. 

Лавинообразно нарастающие потребности информационного общества в правовом регулировании возникающих в нем общественных отношений и привели к формированию новой комплексной отрасли права, называемой ныне информационным правом. Как образно подметил академик Б.Н. Топорнин: «Информационное право — путь, ведущий к «встрече» информационных технологий и институтов государства и права».[16] Хотя юридическая наука заговорила об информационном праве сравнительно недавно, на рубеже 60-70-х гг. XX столетия, но уже в  начале и середине 90-х гг. термин "информационное право" использовался в научной литературе многими учеными.[17] 

Сегодня информационное право – это формирующаяся юридическая наука, изучающая совокупность норм права, регулирующих информационные отношения в обществе и содержащих предписания, которые относятся к информационной деятельности в целом. Право, как известно, не сводится к нормативному массиву, собранию законов и других правовых актов. Любая отрасль права призвана отражать ценности человеческой цивилизации, передовые идеи и концепции, вырабатываемые в ходе общественного прогресса. Как межотраслевая юридическая наука информационное право изучает вопросы правового регулирования общественных отношений, возникающих по поводу информации. Особенностью науки информационного права является использование ею методов информатики и кибернетики. 

Формальным актом  официального признания информационного права как юридической науки принято считать октябрь 2000 г., когда приказом Министерства науки и технологий РФ "О внесении изменений и дополнений в номенклатуру специальностей научных работников" специальность 12.00.14 "Административное право; финансовое право" была дополнена научной дисциплиной "Информационное право".  Сегодня информационное право рассматривается не только как формирующаяся юридическая наука, но и как учебная дисциплина.  Учебная дисциплина информационного права представляет собой совокупность наиболее общих знаний, теорий и идей о правовом регулировании отношений, возникающих в процессе создания, хранения, преобразования, распространения, потребления и охраны информации. 

Особенности норм информационного права определяются тем, что они регулируют общественные отношения, возникающие в процессе создания, преобразования, хранения, распространения и потребления информации. Информационное право включает в себя различные информационно-правовые нормы. С его помощью не только регулируются сложившиеся отношения, но и происходит расширение сферы информационной деятельности, диктуемое общественными потребностями. Так, например, особый участок информационного права, требующий сегодня повышенного внимания – электронная экономическая деятельность.[18]

Объем информационного законодательства в настоящее время уже достаточно велик (по оценкам свыше 500 нормативных актов) и имеет дальнейшую тенденцию к росту. Вместе с тем еще и сегодня нередко фактически существующие отношения по поводу информации не имеют адекватного юридического закрепления и регулирования. 

На практике существующие противоречивость и неразвитость правового регулирования общественных отношений в информационной сфере приводят к серьезным негативным последствиям. Так, например, недостаточность нормативного правового регулирования отношений в области реализации возможностей конституционных ограничений свободы массовой информации в интересах защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан, обеспечения обороноспособности страны и безопасности государства существенно затрудняет поддержание необходимого баланса интересов личности, общества и государства в информационной сфере. Несовершенное нормативное правовое регулирование отношений в области массовой информации затрудняет, в частности, формирование на территории РФ конкурентоспособных российских информационных агентств и СМИ. Совершенно неразработанной остается сегодня проблема правового обеспечения противодействия акциям информационно-психологической агрессии и операциям информационно-психологической войны. Отсутствие юридической квалификации таких деяний не позволяет использовать в полной мере действующее уголовное законодательство в целях пресечения агрессивного информационно-психологического воздействия.

1.2.  Феномен информации

Информация издревле циркулировала в обществе как средство общения, овладения новыми знаниями, обучения и воспитания, сопровождения движения товаров и услуг, свидетельствования о заключенных сделках, разрешения споров, подтверждения событий и фактов и т.п.  В прагматическом аспекте информация – это разнообразные сведения, факты, данные о явлениях и процессах, происходящих в природе и обществе, в технических устройствах и живых организмах. Информация является не только способом получения сведений, воспринимаемых мозгом через органы чувств, но и способом получения выгоды, обмена знаниями и самосовершенствования.

Первично понятие информация воспринималось как элемент языка повседневно-бытовой коммуникации. Сам термин "информация" (informatio) в переводе с латинского означает ознакомление, разъяснение.  Как многогранное явление информация рассматривается с позиций не только точных и естественных, но и гуманитарных наук. При этом высшим, наиболее сложным и многообразным типом информации является социальная информация. К социальной информации относится информация касающаяся, прежде всего, отношений людей, их взаимодействия, их потребностей, интересов и т.п. Основными видами социальной информации являются, прежде всего, естественно-научная, социально-политическая (включая нормативно-правовую), экономическая, техническая, эстетическая, идеологическая.

Авторы одного из первых пособий по информатике писали: «Информация – есть сырой материал, который состоит из простого собрания данных, тогда как знание предполагает некоторое размышление и рассуждение, организующее данные путем их сравнения и классификации».[19]

В обществе информация выполняет следующие основные функции:

-          интегративную – сплочение членов общества и социальных групп в единое целое;

-          коммуникативную – общения и взаимопонимания;

-          инструментальную – участия в организации производства и управлении;

-          познавательную – как средство отражения объективной реальности и передачи данных.

По определению ЮНЕСКО информация - это «универсальная субстанция, пронизывающая все сферы человеческой деятельности, служащая проводником знаний и мнений, инструментом общения, взаимопонимания и сотрудничества, утверждения стереотипов мышления и поведения». Информация является единственным средством доведения до человека содержания социальных и технических норм, предупреждения его о возможных негативных последствиях их несоблюдения. Право на информацию и его гарантии относятся в демократическом государстве к ряду важнейших важнейших конституционных прав и свобод,  поскольку оно является основой реализации других прав человека и гражданина.

Процессы сбора, накопления, переработки и распространения информации для выработки управляющих воздействий и достижения целей управляемой системы являются необходимым условием любого процесса управления или познания, осуществляемого в живом организме, технической системе или человеческом обществе. Естественными науками установлено, что любые отношения (взаимоотношения) в природе и обществе в том или ином виде есть обмен (оборот) информации: поиск, сбор, обработка, распространение и т. д. Любая информация является побуждающим моментом для принятия решений или осуществления каких-либо действий. В повседневной жизнедеятельности людей непрерывно происходит создание информации путем ее «снятия» с объективно протекающих событий, совершающихся фактов в жизни общества и отдельных его структур. Формируясь как отображение реального мира, различных общественных процессов и отношений, информация может существенно влиять на дальнейшее развитие этих процессов и отношений. 

Первые попытки изучения информации как научной категории предпринимались в рамках гуманитарных наук.  Характеристики информации, оказавшие впоследствии воздействие на теорию массовых коммуникаций, начали выявляться и изучаться в теории и практике журналистики еще в 20-х годах ХХ века.[20] Но теория информации начинается с работ Клода Шеннона, опубликованных в конце 40-х годов ХХ века. К. Шеннон предложил понимать информацию как средство уменьшения неопределенности; ввел единицу измерения информации – бит, приписав каждому сигналу априорную вероятность его появления. Однако его математическая теория, хорошо применимая при расчетах технической коммуникации, абстрагирующаяся от содержательной (семантической) стороны сообщения, не дает методов оценки качества информации, что нередко имеет решающее значение при анализе биологических систем. Чтобы вообще воспринять какую-либо информацию от внешних источников, система-приемник должна обладать неким минимальным запасом знаний, который обозначается термином «тезаурус», или, иначе говоря, система должна содержать некую начальную, пороговую внутреннюю информацию.[21]

Объектом глубокого научного исследования информация стала с появлением кибернетики, доказавшей, что информация имеет непосредственное отношение к процессам управления и развития, обеспечивающим устойчивость и выживаемость любых систем. Основатель кибернетики Н. Винер при определении информации указывает, что "это информация, а не энергия и не материя". Здесь им отражены важные признаки этого понятия, которые признаются большинством исследователей информации как феномена. Во-первых, указывается, что информация нематериальна. Именно этот признак обусловливает специфику правового регулирования информационных отношений. Во-вторых, информация - это определенное содержание, то есть сведения, факты, получаемые из внешнего мира в процессе приспособления, а, следовательно, в процессе взаимодействия с внешним миром. К информации не применимо понятие физического износа, она подвержена лишь моральному старению.

Появление и начало широкого использования во второй половине ХХ века средств компьютерной техники ознаменовалась бурным развитием науки информатики и ростом интереса к информации. «Встав в один ряд с такими категориями, как материя и энергия, информация превратилась в необычайно широкое понятие и продолжала раскрываться все шире и глубже».[22] Хотя информация не относится к энергии и материи, но она связана с ними, фиксируется и передается посредством материального носителя. Сама информация есть отражение окружающего нас материального мира, а источники информации, как правило, материальны. Информация в широком смысле присуща любой материи, по определению академика В.М. Глушкова: "Информация представляет собой меру неоднородности распределения материи и энергии в пространстве и во времени, меру изменений, которыми сопровождаются все протекающие в мире процессы".[23] 

Как объект научного исследования и изучения информация предполагает выделение семантических, синтаксических, прагматических и технических аспектов. Определить понятие «информация» с позиций правовой науки, исходя из такой многоаспектности подходов, достаточно сложно. На основе анализа различных дефиниций, сформулированных в отечественных и зарубежных источниках, возможно, дать определение информации через признаки, содержащиеся в этом понятии. Словарь русского языка С. И. Ожегова трактует понятие «информация» как: 1) сведения об окружающем мире и протекающих в них процессах, воспринимаемые человеком или специальным устройством; 2) сообщения, осведомляющие о положении дел, о состоянии чего-нибудь.[24] Там же раскрывается понятие «сведения» - это познания в какой-либо области, известия, сообщения, знания, представление о чем-либо.[25] Именно в этом смысле, в его прагматическом аспекте употребляется сегодня понятие информация в нормативно-правовых актах.

1.1.      Информация как объект права

Вполне очевидно, что основным объектом информационного права является собственно информация. Все общественные отношения, которые согласно теории права только и могут выступать предметом правового регулирования, имеют информационную природу и представляют собой оборот социально значимой информации. Сущность и характер общественных отношений, возникающих между различными субъектами в информационной сфере, во многом определяются особенностями и юридическими свойствами информации — основного объекта, по поводу которого и возникают эти отношения. Однако даже в середине 1980-х гг. специалисты отмечали, что информация как предмет правовых отношений или самостоятельный объект права не имеет единого определения.

Только в конце 1994 г. ГК РФ легализовал категорию «информация» в качестве одного из объектов гражданских прав, и поставил его в один ряд с такими объектами гражданских прав, как вещи, включая деньги и ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права; работы и услуги; результаты интеллектуальной деятельности, в том числе исключительные права на них (интеллектуальная собственность); нематериальные блага (ст. 128 ГК РФ). Согласно статье 129 ГК РФ информация, как объект гражданских прав, может быть оборотоспособной, ограниченой в обороте  или изъятой из гражданского оборота.[26] 

На практике существует множество различных критериев классификации информации.  Так, например, информация может подразделяться: 

а) по степени организованности (упорядоченности) — например, документированная и иная информация; 

б) по виду носителя (форме закрепления) — например, на бумажном носителе, видео- и звуковая, электронная или компьютерная информация; 

в) по функциональному назначению (по сфере применения и производства) — например, научная, управленческая, экономическая; массовая информация: распространяемая через СМИ, системы телерадиовещания;

г) по степени доступа — информация открытая, общедоступная;  информация, не подлежащая ограничению по доступу к ней; информация с ограниченным доступом (отнесенная к государственной тайне и конфиденциальная); информация, оборот которой запрещен в силу опасности (возможности причинения вреда)  для общества и человека; 

д) по условиям распространения и оборота — платное и бесплатное распространение и предоставление информации. 

В качестве объекта правового регулирования информация обладает специфическими особенностями и юридическими свойствами, которые во многом определяют и отношения, возникающие при ее обращении между субъектами, и характер их поведения. В определенных формах информация входит элементом в любые правоотношения (государственные, административные, гражданские, трудовые и т.д.). По функциональному предназначению информацию, как объект права, можно подразделить на массовую, отраслевую и профессиональную. Первый по хронологии акт информационного законодательства новой России - Закон РФ «О средствах массовой информации», принятый в 1991 году, включает следующее определение: «массовая информация – предназначенные для неограниченного круга лиц печатные издания, аудио-, аудиовизуальные и иные сообщения и материалы».[27]

Информация в форме знаний является источником, ресурсом для создания, получения результатов работы или интеллектуальной деятельности. Ученые и практики выделяют более двадцати видов информации по ее отраслевой принадлежности и востребованности в обществе (научная, техническая, правовая, медицинская, экономическая, финансовая, маркетинговая и др.). Специалисты в области трудового права, например, рассматривают один из видов отраслевой правовой информации - трудоправовую информацию (сведения о работнике и работодателе, необходимые для реализации индивидуальных и коллективных трудовых прав и предоставляемые в случаях и порядке, предусмотренном трудовым законодательством).[28]

Принятый в России в феврале 1995 г. специальный Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации», рассматриваемый как базовый, в статье 2 определяет понятие «информация» как «сведения о лицах, предметах, фактах, события, явлениях и процессах независимо от формы их представления».[29] Учитывая социальный аспект рассматриваемого предмета, следует добавить: «в виде понятном для восприятия человеком».[30] Данный Закон регулирует наиболее общие вопросы информационной сферы: порядок образования государственных информационных ресурсов, доступа к ним, производство информационных систем, защиту информации и др.

При многообразии форм проявления информации в природе (звуковая, световая, биологическая и т.п.), в социальной сфере существует особая организационная форма представления информации. Производимая в обществе и государстве информация, как правило, облекается в материально-вещную форму: документы, письма, статьи, научные отчеты и др. Документ – явление социальное, он является материальным посредником информационного обмена. Его появление было связано с возникновением письменности, посредством которой фиксировались события, акты, сделки. Назначение документа – признаваемое обществом, т.е. легитимное (от лат. legitimus – согласное с законами, правомерное), объективно существующее формальное информационное основание тех или иных действий участников информационного обмена. Вследствие того, что документ является элементарной единицей, своего рода квантом, системообразующим элементом  информационного потока для информационных технологий в социальной системе, эта категория выделяется в правовом поле общественных отношений.[31]

Названный выше Закон имеет в виду только документированную информацию, представляемую в виде алфавитных или цифровых знаков, сочетания которых оформляют определенные сведения независимо от вида носителя этих сведений.  «Документированная информация (документ) – зафиксированная на материальном носителе информация с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать». В то же время программы для электронных вычислительных машин (ЭВМ) в соответствии с этим законом отнесены к средствам обеспечения автоматизированных информационных систем и их технологий.

Понятие "документированная информация" основано на двуединстве информации (сведений) и материального носителя, на котором она отражена в виде символов, знаков, букв, волн или других способов отображения. Новая информация, получаемая в результате творческой или рутинной работы, может быть воплощена в разных формах авторской продукции, объектах промышленного права, однако она всегда вначале предстает в форме документированной, представленной в письменном или цифровом отображении информации, т.е. в бумажном или электронном документе либо комплекте таких документов.

Формирование информационного общества связано с факторами, которые затрагивают сферу обращения документированной информации. Сегодня организация работы органов власти и управления связана с такими явлениями, как база и банк данных, сервер, сайт, портал, с необходимостью сочетать привычные бумажные документы и документы, получаемые с помощью ЭВМ. В связи с информатизацией различных сфер жизнедеятельности социума в обиход управленческой деятельности прочно входит электронный документ.

Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации» в статье 5 определяет, что «документ, полученный из автоматизированной информационной системы, приобретает юридическую силу после его подписания должностным лицом в порядке, установленном законодательством Российской Федерации» и устанавливает, что «юридическая сила документа, хранимого, обрабатываемого и передаваемого с помощью автоматизированных информационных и телекоммуникационных систем, может подтверждаться электронной цифровой подписью». Специфика применения электронной цифровой подписи в электронных документах получила закрепление в 2002 году в Федеральном законе «Об электронной цифровой подписи», установившем правила, соблюдение которых влечет признание равнозначности электронной подписи собственноручной.[32]

Принцип овеществления информации является сегодня одним из базовых принципов информационного права. Суть его состоит в том, что объектом правоотношений может являться только овеществленная информация, закрепленная на материальном носителе. Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации» ввел в правовое поле определения понятий «информационные процессы» и «информационные ресурсы». «Информационные ресурсы» – отдельные документы и отдельные массивы документов, документы и массивы документов в информационных системах (библиотеках, архивах, фондах, банках данных, других информационных системах)» и в статье 5 устанавливает, что «документирование информации является обязательным условием включения информации в информационные ресурсы».

Следует однако отметить, что в четырех действующих сегодня в Российской Федерации федеральных законах дефиниции документированной информации, которая по общей оценке является главным объектом их правового регулирования, существенно разнятся между собой. В одном случае документированная информация (документ) — это «зафиксированная на материально носителе информация с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать» (ст. 2 ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации», а также ст. 2 ФЗ «Об участии в международном информационном обмене»[33]). В другом случае - под документом понимается «материальный объект с зафиксированной на нем информацией в виде текста, звукозаписи или изображения, предназначенный для передачи во времени и пространстве в целях хранения и общественного использования» (ст. 1 ФЗ от 29 декабря 1994 г. «Об обязательном экземпляре документов»[34]; ФЗ от 29 декабря 1994 г. «О библиотечном деле»[35]).

Общим признаком документированной информации является фиксация сведений (содержания информации) на материальном носителе. В действующем законодательстве отсутствует понятие «материальный объект». Понятие «материальный носитель» использует Закон «Об информации», но дефиниции такого носителя не дано. Федеральным законом от 25 июля 1998 г. «О государственной  дактилоскопической регистрации в Российской Федерации» этот термин определен как «дактилоскопические карты, носители магнитной или иных видов записи, содержащие дактилоскопическую информацию».[36] 

Наиболее полное представление о легальных формах представления документированной информации дает Федеральный закон «Об обязательном экземпляре документов» в редакции от 11 февраля 2002 г., содержащий перечень видов документов, входящих в состав обязательного бесплатного и обязательного платного экземпляров документа.[37] Этот перечень включает: издания (текстовые, нотные, картографические, изобразительные издания); издания для слепых и слабовидящих; официальные документы; аудиовизуальную продукцию; электронные издания, включающие программы для ЭВМ и базы данных или представляющие собой программы для ЭВМ и базы данных; неопубликованные документы — результаты научно-исследовательской и опытно-конструкторской деятельности (диссертации, отчеты, депонированные научные работы, алгоритмы и программы); патентные документы.

Наличие носителя, позволяющего технически обособить определенный объем содержания информации и ее поисковых характеристик (реквизитов) позволяет представить выделенную информацию в документе как особый материальный объект. Элементами документа являются: 1) текст сообщения  (содержание информации); 2) носитель, на котором зафиксировано содержание сведений (информации); 3) реквизиты, которые позволяют идентифицировать источник этой информации — подпись автора или руководителя органа (иной организации), там, где нужно — печать, время и место создания документа, а часто и адресаты, которым он направляется, другие характеристики документа.[38] 

С развитием информационных технологий в качестве материальных носителей информации стали использоваться машиночитаемые (электронные) носители информации: дискеты, CD-диски, постоянная и оперативная память компьютеров,  электромагнитные волны и т. п. В связи с рассмотрением документа в качестве организационной формы информации встает вопрос о том, как квалифицировать, например, информацию, находящуюся в сети и в компьютере. Здесь несколько меняется представление о носителе информации. Компьютерную форму информации, выделяемую в качестве файла, можно считать файловой формой представления документа. Поэтому программы ЭВМ тоже включаются в перечень документированной информации.

Электронный документ является новой формой организации и представления документа. Федеральный закон «Об электронной цифровой подписи» 2002 года впервые ввел этот термин в правовой оборот, определив его как «документ, в котором информация представлена в электронной цифровой форме».[39] (Существуют и аналоговые электронные документы.) При проведении, например, в рамках оперативно-розыскной деятельности оперативно-технических мероприятий «результаты ОРД могут быть также зафиксированы на материальных (физических) носителях информации (фонограммах, видеограммах, кинолентах, фотопленках, фотоснимках, магнитных, лазерных дисках, слепках и т.п.».[40]

Гражданский кодекс Российской Федерации (п. 2 ст. 434) приравнивает к письменной форме заключения договора «обмен документами посредством почтовой, телеграфной, телетайпной, телефонной, электронной или иной связи, позволяющей достоверно установить, что документ исходит от стороны по договору».[41] Новый Гражданско-процессуальный кодекс Российской Федерации также предусматривает использование в качестве доказательств «иные документы и материалы, выполненные в форме цифровой, графической записи, в том числе полученные посредством факсимильной, электронной или другой связи либо иным, позволяющим установить достоверность документа способом».[42]

Когда информацию возможно выделить как особый предмет труда или творчества, тогда может идти речь об информационной деятельности, работе, услугах или иных формах проявления активности человека и его ассоциаций в информационной среде. Федеральный закон «Об участии в международном информационном обмене» дает определение понятий «информационные продукты (продукция)» —  информация, документированная в соответствии с потребностями пользователей и предназначенная или применяемая для удовлетворения потребностей пользователей и «информационные услуги» -  действия субъектов (собственников и владельцев) по обеспечению пользователей информационными продуктами. 

Информационная среда предполагает обязательное существование коммуникативного процесса между людьми (интеллектуальной коммуникации).[43] Информационная коммуникация осуществляется через среду распространения информации, которая в современном обществе принимает форму информационной инфраструктуры. В результате информационного обмена возникают общественные отношения (информационные), главным элементом которых является информация. Информационные отношения, играющие одну из важных ролей в жизни общества, требуют вследствие этого правового регулирования.[44]

1.4.  Информационная сфера

В самом широком смысле информационное право — это право об информации. Его предметом, как и любой отрасли права, являются общественные отношения, в данном случае – это общественные отношения, связанные с информацией. Как межотраслевая юридическая наука информационное право изучает вопросы правового регулирования общественных отношений, возникающих по поводу информации. В связи с этим И.Л. Бачило справедливо указывает, что предметом информационного права является не только сама информация, но и различные связанные с ней процессы.

Информационная деятельность осуществляется на операциональном, прагматическом уровне, через взаимодействие множества различных субъектов, решающих конкретные задачи, продиктованные состоянием корневых элементов общества: человека, природы, экологии и базовых систем жизнеобеспечения общества. При этом затрагиваются сферы экономической, политической, научной, гуманитарной, культурной, оборонной и иной социально значимой деятельности. Превращение информации в самостоятельный предмет производственных, управленческих, идеологических, экономических отношений, товар при обмене, а также нарастание конфликтных ситуаций в этих областях сформировало предметную область для правового регулирования.

Областью деятельности субъектов общественной жизни, связанной с созданием, хранением, распространением, передачей, обработкой и использованием информации является информационная сфера. Здесь формируются определенные предметы и объекты правового регулирования. В рамках информационной сферы возникают информационные правоотношения.  Легальное определение информационной сферы дано в Федеральном законе "0б участии в международном информационном обмене". Согласно статье 2 данного Закона: "Информационная сфера (среда) — сфера деятельности субъектов, связанная с созданием, преобразованием и потреблением информации". 

Как объект правового регулирования информационная сфера,  может быть подразделена на пять основных предметных областей (групп общественных отношений, возникающих по поводу информации). Это области: 

— создания и распространения исходной и производной информации; 

— формирования информационных ресурсов, подготовки информационных продуктов и предоставления информационных услуг; 

— реализации права на поиск, получение, передачу и потребление информации; 

— создания и применения информационных систем, информационных технологий и средств их обеспечения; 

— создания и применения средств и механизмов информационной безопасности.[45]

В каждой предметной области, детализируя правовые категории: право, ограничение права, обязанность и ответственность, можно обозначить перечень общественных отношений, подлежащих правовому регулированию в информационной сфере. Следует, однако, иметь в виду, что такая структуризация информационной сферы в определенной степени условна. Различные виды информационных правоотношений тесно связаны (пересекаются), так, например, праву граждан иметь информацию о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления корреспондирует обязанность соответствующих должностных лиц эту информацию предоставить. Предметом информационного права будут являться указанные выше общественные отношения, возникающие в информационной сфере по поводу информации. Т.е. предметом информационного права являются общественные отношения, возникающие в процессе создания, преобразования, хранения, распространения и потребления информации. 

Субъектами информационно-правовых отношений выступают физические и юридические лица, органы государственной власти и местного самоуправления, их должностные лица, общественные организации и др. По своему статусу можно, например, выделить четыре такие группы субъектов информационного права:

-          производители информации;

-          обладатели информации;

-          распространители информации;

-          потребители информации.

Очевидно, что один и тот же субъект информационного права может объединять два или более этих статусов.

Всеобъемлющий характер информации приводит к тому, что информационные отношения затрагивают самые различные "классические" отрасли российского права. Базовой отраслью права для регулирования отношений,  связанных с информационной деятельностью, является административное право. В то же время:  институт интеллектуальной собственности относится как к информационному, так и к гражданскому праву; институт правовой охраны информации - не только к информационному и административному, но и к уголовному праву и т. д.

Информационное право включает в себя различные информационно-правовые нормы. Материальные информационно-правовые нормы закрепляют правовой статус участников информационных правоотношений, формируют информационную сферу. Процессуальные нормы определяют порядок реализации материальных правовых норм. Являясь комплексной отраслью права, информационное право использует методы, характерные для различных отраслей.  Оно использует в равной степени как императивные методы, характерные для публичного права, так и диспозитивные, характерные для частного права. Это лишний раз подчеркивает  комплексный характер информационного права. 

В свете вышеизложенного можно исходить из такого определения понятия: «Информационное право — комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе создания, преобразования, хранения, распространения и потребления информации, т. е. практически во всех областях человеческой деятельности, связанной с информацией или с деятельностью в информационной сфере». 

Комплексный характер информационного права проявляется в том, что многие нормы информационного права являются одновременно нормами других отраслей права.  Так, например, конституционная норма "каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом" (ч. 4 ст. 29)  является нормой информационного права, т. к. направлена на регулирование отношений по поиску, получению, передаче, производству и распространению информации. В то же время она является нормой конституционного права России, т. к. характеризует одно из важных конституционных прав личности.

Другой пример: норма, содержащаяся в статье 4 Закона РФ  «О государственной тайне» — «органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления во взаимодействии с органами защиты государственной тайны, расположенными в пределах соответствующих территорий, обеспечивают защиту переданных им другими органами государственной власти, предприятиями, учреждениями и организациями сведений, составляющих государственную тайну, а также сведений, засекречиваемых ими» — относится к информационному праву, в силу того, что регулирует правоотношения по поводу информации с особым правовым режимом (государственной тайны). Одновременно это норма административного права, поскольку характеризует полномочия органов государственного и муниципального управления в сфере обеспечения общественного порядка и общественной безопасности. 

На стыке информационного и административного права лежат правовые институты информационной безопасности, особых правовых режимов информации, государственного управления в сфере информации и информатизации и др. К информационному праву также прилегает конституционное право. Конституционно-правовые нормы лежат в основе права граждан и организаций на информацию, составляют основу правового регулирования деятельности средств массовой информации, затрагивают другие институты информационного права. 

Взаимосвязь информационного и гражданского права предопределяется, прежде всего, тем, что нормы гражданского права лежат в основе регулирования института интеллектуальной собственности. Кроме того, гражданское законодательство регулирует так называемые "электронные правоотношения". Правовая защита информационных правоотношений осуществляется не только собственно информационно-правовыми, но и административно-правовыми, гражданско-правовыми и уголовно-правовыми средствами. Также можно найти точки пересечения у информационного права с финансовым, хозяйственным, трудовым и другими традиционными отраслями. 

Отдельно следует сказать о взаимодействии информационного права с некоторыми другими правовыми институтами, лежащими на стыке с ним.  Так в середине XX в. в промышленно развитых странах, в связи с широким использованием средств вычислительной техники и других связанных с ними технических средств в различных сферах общественной деятельности и частной жизни и формированием отношений, возникающих в процессе производства и применения новых информационных технологий, возникли термины "компьютерное право" и "телекоммуникационное право".[46] В последние годы также все чаще звучат голоса о формировании "Интернет-права". Интернет-право при этом определяется как правовая форма регулирования общественных отношений, которые возникают при обмене информацией в глобальной сети Интернет с помощью публично-правовых и частно-правовых методов.[47]

Информационное право как отрасль объединяет юридические нормы, регулирующие общественные отношения  во всей  информационной сфере. Как межотраслевая юридическая наука информационное право изучает вопросы правового регулирования общественных отношений, возникающих по поводу информации. Компьютерное же право должно включать в себя лишь нормы, регулирующие информационные правоотношения, возникающие при использовании компьютерных технологий. То же самое можно сказать и о предмете телекоммуникационного права. Интернет как глобальная информационная сеть сам по себе является средством телекоммуникации, следовательно, область правового регулирования "Интернет-права"  уже, чем область телекоммуникационного права. Отсюда логично сделать вывод, что и "компьютерное право" и "телекоммуникационное" и "Интернет право" входят в состав информационного права и в перспективе могут рассматриваться как его важнейшие институты. 

* * *

Свобода информации является основополагающим правом человека и пробным камнем для всех других свобод, на которых зиждется Организация Объединенных Наций. 

[Резолюция ООН, 1946 г.]

Лекция 2.

ПРАВО НА ИНФОРМАЦИЮ –  ВАЖНЕЙШИЙ  ИСТИТУТ ИНФОРМАЦИОННОГО ПРАВА

2.1.             Право на информацию: его содержание

Уровень информированности граждан обо всех явлениях экономической, политической, социальной и правовой дей­ствительности, информацией о которых владеют соответствующие государственные и общественные структуры, «является одним из показателей уровня цивилизованности современного об­щества» [48]. Право на информацию находится в ряду важнейших конституционных прав и свобод человека и гражданина, которые признаются и гарантируются в Российской Федерации. Сегодня право человека свободно искать, получать, передавать и распространять информацию занимает почетное место в ряду конституционных прав и свобод, провозглашенных Конституцией Российской Федерации. Признание и гарантии права на информацию в нашей стране отражают тенденцию следования требованиям международных принципов и стандартов по правам человека. Эти принципы и стандарты нашли свое воплощение в основополагающих международных соглашениях о защите прав и свобод человека.[49]

Во Всеобщей декларации прав человека 1948 г. записано, что каждый человек имеет право на: жизнь, свободу и на личную неприкосновенность (ст. 3); свободу мысли, совести и религии; это право включает свободу менять свою религию или убеждения и свободу исповедовать свою религию или убеждения как единолично, так и сообща с другими, публичным или частным порядком в учении, богослужении и выполнении религиозных и ритуальных порядков (ст. 18); свободу убеждений и на свободное выражение их; это право включает свободу беспрепятственно придерживаться своих убеждений и свободу искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами и независимо от государственных границ (ст. 19).[50]

Позднее эти права и свободы нашли своё отражение в ряде международных договоров. Так в статье 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. дополнительно было указано, что «свободы получения, и распространения информации реализуется без какого-либо вмешательства со стороны государственных органов» (ст. 10).[51]  В статье 19 Международного пакта о гражданских и политических правах (принятого в 1966  и вступившего в силу в 1976 году) уточняется, что «эти свободы относятся ко всякого рода инфор­мации, идеям и способам их распространения».[52]  Эти права и свободы получили также свое подтверждение в Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека (под­писанной в 1995 и вступившей в силу для Российской Федерации в 1998 году).[53]

В России впервые право человека на информацию было провоз­глашено Декларацией прав и свобод человека и гражданина, приня­той Верховным Советом РСФСР (от 22 ноября 1991 г.).[54] Согласно провозглашенным в Декларации положениям праву на информацию корреспондируют обязанности государственных органов, учреждений и должностных лиц «обеспе­чить каждому возможность ознакомления с документами и матери­алами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом» (ст. 31). Право на информацию отнесено к разряду основных прав, и по­этому в силу статьи 17 Конституции РФ этому праву присущи особые свойства - неотчуждаемость и принадлежность каждому от рождения (естественный характер). Неотчуждаемость права на информацию следует рассматривать в контексте невозможности и недопустимости лишения этого права без опоры на закон.

Закрепленное сегодня в статье 29 Конституции Российской Федерации право на информацию, имея особую значимость и фундаментальный характер, тесно связа­но с рядом иных основных прав и свобод человека. Это относится, пре­жде всего, к праву на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну (ч. 1 ст. 23 Конституции РФ), праву на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, те­леграфных и иных сообщений (ч. 2 ст. 23 Конституции РФ), праву на свободу мысли и слова (ч. 1 ст. 29 Конституции РФ), на свободу массовой информации (ч. 5 ст. 29 Конституции РФ), праву каждого на достоверную информацию о состоянии окружаю­щей среды (ст. 42 Конституции РФ), свободу всех видов творчества и преподавания (ч. 1 ст. 44 Конституции РФ), праву на дос­туп к культурным ценностям (ч. 2 ст. 44 Конституции РФ).

Предоставляя гражданам, право на информацию, Конституция РФ предполагает определенные обязанности и ответственность государства перед гражданами. Это отражается, прежде всего, в предусмотренных Конституцией Российской Феде­рации гарантиях прав и свобод человека и на­ходит свое развитие в обязанностях органов государственной власти и местного самоуправления по беспрепятственному осуществлению гарантированного права. Под гарантиями в юридиче­ской науке обычно понимают систему социально-экономических, политических, нравственных, юридических, организационных пред­посылок, условий, средств и способов, создающих равные возмож­ности личности для осуществления своих прав.[55] Их важнейшей функцией является содействие реализации прав личности, со сторо­ны гарантирующего их субъекта и, прежде всего государства.

Ответственность за содействие в реализации прав личности, в том числе и реализацию права на свободу поиска, получения, пере­дачи, производства и распространения информации, солидарно ло­жится на государство (федеральные власти) и субъектов Федерации. Это следует из п. «б» части первой статьи 72 Конституции РФ, согласно которому защита прав и свобод человека и гражданина находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Среди гарантий права на информацию можно выделить мате­риальные, духовные и юридические гарантии. Материальные гарантии выражаются в единстве экономическо­го пространства, свободе перемещения товаров, услуг и финансовых средств, свободе экономической, в том числе предпринимательской деятельности. Духовные гарантии представляют собой систему духовных цен­ностей, основанных на общественной сознательности и включаю­щих, в частности, свободу литературного, художественного, научно­го, технического и других видов творчества. Юридические гарантии представляют собой комплекс юридиче­ских средств и способов охраны и защиты права на информацию. Они занимают особое место в системе гарантий и являются предметом заботы, прежде всего, государства. В связи с эти следует упомянуть действующий сегодня Закон РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», который может непосредственно применяться для защиты информационных прав граждан.[56]

Как отмечалось выше, согласно части 4 статьи 29 Конституции «каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять инфор­мацию любым законным способом. Перечень сведений, составляю­щих государственную тайну, определяется федеральным законом». Конституционное право на информацию в силу предписания части первой статьи 15 Конституции РФ имеет прямое действие и по­этому не требует дополнительной регламентации в законе. Вместе с тем процитированная выше конституционная норма  предполагает, что способы реализации права на информацию раскрываются нормами специальных законов, регулирующих отдельные сферы общественных отноше­ний, возникающих по поводу информации.

Указом Президента РФ от 30 декабря 1993 года «О дополнительных правах граждан на информацию» конкретизируется принцип информационной открытости деятельности государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений и должностных лиц. Он предусматривает:

- доступность для граждан информации, представляющей общественный интерес или затрагивающей личные интересы граждан;

-          систематическое информирование граждан о предполагаемых или принятых решениях;

-          осуществление гражданами контроля за деятельностью государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц и принимаемыми ими решениями, связанными с соблюдением, охраной и защитой прав и законных интересов граждан;

- создание условий для обеспечения граждан Российской Федерации зарубежными информационными продуктами и оказания им информационных услуг, имеющих зарубежное происхождение.

Следует исходить из того, что реали­зация права на информацию (как права каждого свободно искать и получать информацию, а также защищать это право) чаще всего не является для человека самоцелью. В большинстве случаев человек использует это право для реализации других конституционных прав и свобод (политических, экономических, социально-культурологи­ческих) или для удовлетворения своих законных интересов в той или другой сфере общественных отношений. Названное свойство права на доступ к информации представляет собой важную специфиче­скую особенность этой категории прав человека. Это свойство поз­воляет рассматривать право на доступ к информации в качестве од­ного из средств обеспечения (а именно - информационного обеспе­чения) реализации большинства конституционных прав и свобод гражданина и человека, что придает этому праву особое значение.

Учитывая национальную культуру и традиции А.Ф. Ноздрачев, например, вполне обоснованно полагает, что «необходимы определенные федеральные законы, регулирующие право граждан на доступ к информации о деятельности судебной и представительной власти».[57] Законопроект об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (проект закона «О праве на информацию» - подобные законы действуют более чем в 50 государствах мира) был внесен Президентом России еще в 1996 году, однако сам этот закон до сих пор не принят.

Право на информацию имеет многоаспектный характер, что предполагает его дифференциацию на ряд основных юридических возможностей, которые вытекают из содержания конституционных положений и основных принципов международных соглашений.[58]

Во-первых, возможность доступа к информации, которая реализу­ется через право каждого свободно искать ее и получать. Декларируя право на доступ к информации, законо­датель устанавливает право на получение, использование реально выраженных данных и сведений, исходящих от реальных субъектов, владеющих этими данными и сведениями. В соответствии со статьей 42 Конституции РФ, например, каждый имеет право  требовать от органов власти достовер­ную информацию о состоянии окружающей среды, а соответствующие органы обязаны эту информацию предоставить. Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации» закрепляет гарантии равных прав граждан на доступ к информационным ресурсам государства, при отсутствии обязанности обосновывать перед владельцем этих ресурсов необходимость получения запрашиваемой ими информации. Такой доступ «является основой осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления, а также за состоянием экономики, экологии и других сфер общественной жизни». Федеральный закон от 19 июля 1998 года «О гидрометеорологической службе» [59] (ст.14-17) устанавливает порядок предоставления и использования информации о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении, определяет категории доступа к указанной информации и предусматривает функционирование Единого государственного фонда данных о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении.

В статьях 14, 15, 24 Федерального за­кона «Об информации, информатизации и защите информации» представлена норма, устанавливающая обязанность органов государственной власти и местного самоуправления и их должностных лиц облегчить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредст­венно их касающимися, если иное не предусмотрено законом. В статье 13 Закона содержится предписание этим органам осуществлять массовое информационное обеспечение пользователей по вопросам прав, свобод, обязанностей граждан, их безопасности и другим вопросам, представляющим общественный интерес. Отказ в доступе к информации либо предоставление заведомо недостоверных данных могут быть обжалованы в судебном порядке. Во всех случаях лица, которым отказано в доступе, имеют право на возмещение понесенного ими ущерба.

Во-вторых, возможность обмена информацией, которая реали­зуется через право ее передавать и распространять. Данная возможность получила дальнейшее развитие, например, в статье 25 Закона РФ «О средствах массовой информации», согласно которой воспре­пятствование осуществляемому на законном основании распростра­нению продукции средств массовой информации со стороны граж­дан, объединений граждан, должностных лиц, предприятий, учреж­дений, организаций, государственных органов не допускается. Этот же Закон (ст. 62) предусматривает, что моральный (неимущественный) вред, при­чиненный гражданину в результате распространения средством мас­совой информации не соответствующих действительности сведений, порочащих честь и достоинство гражданина или причинивших ему иной неимущественный вред, возмещается по решению суда средст­вом массовой информации, а также виновными должностными ли­цами и гражданами в размере, определяемом судом.

Действующий Федеральный закон «Об участии в международном информационном обмене» относит к субъектам такого обмена Российскую Федерацию и ее субъекты, органы государственной власти и местного самоуправления, физические и юридические лица Российской Федерации и иностранных государств, а также лиц без гражданства. (Под международным информационным обменом понимается «передача и получение информационных продуктов, а также оказание информационных услуг через Государственную границу Российской Федерации».)

В-третьих, это возможность производства информации, которая реализуется через ряд нормативных предписаний о свободе творче­ства, разработке и производстве информационных систем, о культу­ре, о науке и т.п.  Так, согласно статьи 44 Конституции Российской Федерации «каждому гарантируется свобода литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания».

2.2.      Нормативное регулирование

Российская Федерация вы­полняет функцию содействия реализации права граждан на инфор­мацию в первую очередь, посредством правотворческой деятельно­сти, устанавливая в федеральных законах и других нормативных правовых актах те или иные гарантии. Так, например, согласно норме статьи 13 Феде­рального закона «Об информации, информатизации и защите информации», определяющей гарантии предоставления информации, «органы государственной власти и органы местного самоуправления создают доступные для каждого информационные ресурсы по во­просам деятельности этих органов и подведомственных им органи­заций, а также в пределах своей компетенции осуществляют массо­вое информационное обеспечение пользователей по вопросам прав, свобод и обязанностей граждан их безопасности и другим вопросам, представляющим общественный интерес».

Государство проводит политику, направленную на дальнейшее совершенствование форм и методов распространения информации, создаваемой государственными органами. Правительством Российской Федерации в рамках Федеральной целевой программы «Электронная Россия 2002-2010» намечается внедрение новых методов работы государственных органов, предусматривающих не только предоставление информации, но и «информационный диалог» с гражданами. Важным шагом в раскрытии информации о деятельности исполнительной власти стало принятие Правительством РФ постановления от 12 февраля 2003 г. № 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти», в котором приведен основывающийся на лучшей зарубежной практике широкий перечень сведений, обязательных для размещения в сети Интернет.[60] Многие органы государственной власти открыли свои сайты в российском домене сети Интернет, являющиеся важным источником оперативной социально значимой информации (например: http://www.kremlin.ru; http://www.duma.gov.ru; http://www.goverment.ru  и др.).[61]

Следует иметь в виду, что нормативные правовые акты, закрепляющие права граждан по производству, распространению, поиску, получению и передаче информации, принимаются и на уровне субъектов Российской Федерации. Исходя из практики сегодня можно даже говорить об опережающем характере регионального законодательства в сфере регулирования информационных правоотношений.

Так, например, еще в 2002 году Калининградской областной думой был принят Закон «О порядке предоставления информации органами государственной власти Калининградской области» (действует в ред. Закона от 28.10.2002 № 184).[62] Закон декларирует открытость как основной институт доступа к информации: «всякое ограничение доступа к информации составляет исключение из правила открытости информации и должно быть мотивировано» и включает главу «Непосредственный доступ к документам и материалам органов государственной власти».  

 Во многом повторяет положения Закона Калининградской области принятый в Волгоградской области Закон от 28 января 2003 года № 782-ОД «О порядке предоставления информации органами государственной власти Волгоградской области»[63]. По пути законодательного закрепления порядка доступа к информации, касающейся отдельных направлений деятельности органов власти, пошла и Владимирская область, где в 2003 году был принят Закон «О порядке информирования граждан, их объединений и юридических лиц о градостроительной деятельности на территории Владимирской области»[64].

Закон города Москвы от 24 октября 2001 года «Об информационных ресурсах и информатизации города Москвы»[65] определяет перечень информационных ресурсов, находящихся в собственности г. Москвы, их правовой режим, а также порядок их формирования. Заметим, что в Законе прямо определен перечень социально значимой информации, доступ к которой осуществляется бесплатно. К такой информации Закон относит:

— справочные сведения о местонахождении, режиме работы, почтовых адресах и контактных телефонах, адресах электронной почты и официальных интернет-сайтах органов власти города Москвы, городских (муниципальных) организаций социальной и жилищно-коммунальной сфер;

— информацию о порядке оформления и направления жителями города в органы власти города Москвы и органы местного самоуправления документов, представление которых требуется от них в соответствии с законодательством;

— тексты вступивших в силу нормативных актов, принятых органами власти города Москвы и не относящихся к информации ограниченного доступа;

— иную информацию открытого доступа — по перечню, утверждаемому Правительством Москвы;

— информацию, необходимую для обеспечения прав граждан в социальной, жилищной и градостроительной сферах (за исключением выдачи документов на бумажных носителях).

Постановлением Правительства Москвы от 7 октября 2003 года «Об обеспечении доступности информации о деятельности Правительства Москвы, городских органов исполнительной власти и городских организаций»[66] утвержден перечень предприятий города, для которых создание и ведение информационных ресурсов является обязательным, а также утвержден перечень сведений о деятельности Правительства Москвы и комплексов городского управления, подлежащих обязательному размещению в общедоступных информационных ресурсах в сети Интернет.

Закон также предусматривает возможность получения информации за плату. Однако на практике получение сегодня платной информации из информационных ресурсов правительства г. Москвы затруднено — в частности, из-за отсутствия утвержденных базовых тарифов по предоставлению информации.

Закон «Об информационных ресурсах Санкт-Петербурга и информационном обеспечении органов государственной власти Санкт-Петербурга», принятый Законодательным собранием города 28 декабря 2005 года, в числе основных направлений государственной политики Санкт-Петербурга в сфере формирования, использования и защиты информационных ресурсов Санкт-Петербурга и информационного обеспечения органов государственной власти Санкт-Петербурга определяет «создание условий для качественного и эффективного информационного обеспечения граждан». Статья 5 этого Закона гласит: «Информационные ресурсы Санкт-Петербурга являются открытыми и общедоступными. Все пользователи обладают равными правами на доступ к информационным ресурсам Санкт-Петербурга. Исключение составляет документированная информация, отнесенная к категории информации ограниченного доступа в порядке, установленном законодательством Российской Федерации».[67]  

В силу норм статей 23, 24, 29 и части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации «не допускается ограничение прав и свобод в сфере получения информации, в частности права свободно, любым законным способом искать и получать информацию, а также права знакомиться с собираемыми органами государственной власти и их должностными лицами сведениями, документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы гражданина, если иное не предусмотрено федеральным законом в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».

Так, например, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»[68] не предусматривает какие-либо конкретные основания для ограничения, вытекающего из части 2 статьи 24 Конституции Российской Федерации права гражданина на получение собираемой органами прокуратуры информации, непосредственно затрагивающей его права и свободы. На органы прокуратуры, как и на все другие органы государственной власти, распространяется требование Конституции Российской Федерации о соблюдении прав и свобод человека и гражданина, в частности в сфере получения информации. Поэтому в части установления ограничений права гражданина на получение собираемой органами прокуратуры информации, непосредственно затрагивающей его права и свободы, действуют нормы других федеральных законов, в том числе ГК РФ, УПК РФ, Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности», обеспечивающие охрану государственной тайны, сведений о частной жизни, а также конфиденциальных сведений, связанных со служебной, коммерческой, профессиональной и изобретательской деятельностью.

Прямое действие конституционных норм о праве граждан на ин­формацию было подтверждено, в частности, постановлением Конститу­ционного Суда РФ (от 18 февраля 2000 г. № 3-П), вынесенного в свя­зи с жалобой гражданина на незаконный отказ в предоставлении Прокуратурой РФ запрашиваемой им информации. В этом Постановле­нии прямо указана недопустимость «ограничения прав и свобод в сфере получения информации, в частности, права свободно, любым законным способом искать и получать информацию, а также права знакомиться с собираемыми органами государственной власти и их должностными лицами сведениями, документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы гражданина, ес­ли иное не предусмотрено Федеральным законом в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и за­конных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства» [69].

Статьей 5.39 Кодекса об административных правонарушениях установлена ответственность за неправомерный отказ в предоставлении гражданину собранных в установленном порядке документов, материалов, непосредственно затрагивающих права и свободы гражданина, либо несвоевременное предоставление таких документов и материалов, непредставление иной информации в случаях, предусмотренных законом, либо предоставление гражданину неполной или заведомо недостоверной информации. Статья 8.5 КоАП предусматривает ответственность за сокрытие или искажение экологической информации. Уголовно наказуемым преступлением (ст. 140 УК РФ) считаются деяния должностных лиц, связанные с неправомерным отказом в предоставлении собран­ных в установленном порядке документов и материалов, непосред­ственно затрагивающих права и свободы гражданина, или предос­тавление гражданину неполной или заведомо ложной информации, «если эти деяния причинили вред правам и законным интересам гра­ждан».

В заключение изложенного все же отметим, что, как показывает анализ российского законодательства, на сегодняшний день адекватная общественным потребностям система нормативного обеспечения права на информацию у нас в стране еще не разработана. Из-за отсутствия специального закона, регламентирующего универсальный порядок доступа к информации и обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления по его обеспечению, отдельные положения, в той или иной мере регулирующие право на информацию, рассредоточены в самых разных федеральных законах, законах субъектов Федерации, подзаконных актах, ведомственных инструкциях. При этом большинство указанных положений либо декларативны, либо носят отсылочный характер, а самое главное — не содержат конкретного механизма реализации и ответственности.

2.3.      Основания ограничения информационных прав

Вопрос о пределах субъективного права является одним из самых сложных в юридической науке. Основная трудность состоит в том, что пределы права, так или иначе, ограничивают свободу человека. Вопрос заключается в том, для чего и с какой целью необходимо вводить данные ограничения? Впервые ответ на этот вопрос был сформулирован в статье 4 французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г., согласно которой: «Свобода состоит в возможности делать все, что не наносит вреда другому: таким образом, осуществление естественных прав каждого человека ограничено лишь теми пределами, которые обеспечивают другим членам общества пользование теми же правами. Пределы эти могут быть определены только законом» [70].

Субъективное право представляет собой меру возможного (дозволенного) поведения. Иначе говоря, субъективное право - это свобода субъекта, ограниченная конкретными пределами. Беспредельная свобода представляет собой произвол, не имеющий ничего общего с правом. Правовое поведение управомоченного субъекта, выходящее за рамки установленных пределов, в зависимости от конкретных обстоятельств может быть квалифицировано как правонарушение (превышение права) или злоупотребление правом. В зависимости от различных факторов (политических, экономических, демографических и пр.) законодатель имеет возможность не только наделять человека субъективными различными правами, но также расширять или сужать пределы субъективных прав.

Рассматривая проблему пределов права, необходимо проводить четкое различие между категориями «пределы субъективного права» и «ограничения субъективного права». В этой связи можно обратиться, например, к позиции судьи Конституционного Суда Б.С. Эбзеева. Он отмечает, что под пределами основных прав, закрепленных в Конституции РФ, следует понимать границы признаваемой и защищаемой Конституцией свободы индивидов. А под ограничениями основных конституционных прав понимаются: «допускаемые Конституцией РФ изъятия из конституционного статуса человека и гражданина; изъятия из круга полномочий, составляющих нормативное содержание основных прав и свобод; уменьшения объема социальных, политических и иных благ, причитающихся их обладателю».[71]

Таким образом, пределы субъективного права - это предоставленная законодательством право- и дееспособному лицу совокупность конкретных правомочий, за рамками которых субъект не может осуществлять свое право. А ограничение субъективного права - это «изъятие некоторых правомочий из содержания данного права»[72]. Например, согласно процитированной выше статье 29 Конституции РФ гражданин имеет право свободно искать, получать, передавать и распространять информацию. Пределы данного права установлены запретами на сбор, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия, а также запретом на разглашение сведений, содержащих охраняемую законом тайну. Ограничение права, предоставленного статьей 29 Конституции РФ, может касаться таких правомочий, как свободный поиск информации в условиях военного или чрезвычайного положения, распространение информации о дислокации подразделений спецназа, готовящегося к штурму захваченных террористами объектов, и т.п.

Права и свободы личности при своей реализации могут быть ограничены как правами и свободой других лиц, так и по дру­гим основаниям и в случаях, прямо указанных в федеральных зако­нах. В п. 2 статьи 29 Всеобщей декларации прав человека говорится: «При осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены зако­ном исключительно с целью:

- обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других (в ст. 12 Декларации перечисляются права и свободы других лиц: личная и семейная жизнь, неприкосновенность жилища, тайна корреспонденции, честь и репутация);

- удовлетворения справедливых требований морали;

- общественного порядка;

- общего благосостояния в демократическом обществе».

Если во Всеобщей декларации прав человека устанавливаются основания для ограничений только в интересах других граждан и общества в целом, то в Европейской конвенции о защите прав чело­века и основных свобод (п. 2 ст. 10) наряду с подтверждением огра­ничения прав только по закону расширяется и уточняется перечень оснований для такого рода ограничений:

- в интересах государственной безопасности, территориальной целостности или общественного спокойствия;

- в целях предотвращения беспорядков и преступлений;

- для охраны здоровья и нравственности;

- для защиты репутации или прав других лиц;

- для предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально;

- для обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия.

Указанные возможности должны осуществляться законным способом и не выходить за рамки допустимых ограничений, преду­смотренных для осуществления данного права. Требования к подоб­ного рода ограничениям содержатся, в частности, в п. 3 статьи 19 Меж­дународного акта о гражданских и политических правах, согласно которому «право свободы поиска, получения и распространения инфор­мации и идей может быть сопряжено с некоторыми ограничениями, которые должны быть установлены законом, и являться необходи­мыми для уважения прав и репутации других лиц, для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения». Там же в статье 20 устанавливается прямой перечень ограничений: всякая пропаганда войны, всякое выступление в пользу национальной, расовой или религиозной ненависти, представляю­щие собой подстрекательство к дискриминации, вражде или наси­лию, должны быть запрещены законом.

Конституция Российской Федерации (ч. 3 ст. 17 и ч. 3 ст. 55) к основаниям для ограничения основных информационных прав и свобод гражданина относит защиту: основ конституционного строя; нравственности; здоровья; прав и законных интересов других лиц; обеспечение обороны страны и безопасности государства. Кроме того, в статье 56 предусматривается возможность ограниче­ния прав и свобод с указанием пределов и сроков их действия в ус­ловиях чрезвычайного положения в соответствии с федеральным конституционным законом. Такие ограничения возможны в строго уста­новленных случаях и вводятся, прежде всего, для защиты конститу­ционного строя страны. В соответствии с названной статьей права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федераль­ным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях за­щиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

К прямым ограничениям прав и свобод Конституция РФ (ч. 1 и 2 ст. 23, ч. 1 ст. 24, ч. 2 и 4 ст. 29) относит все случаи, предусмот­ренные Декларацией прав и свобод человека и гражданина. Ограничения и запреты можно условно объединить в перечни:

1. Перечень оснований для ограничения информационных прав:

-          защита основ конституционного строя;

-          защита нравственности, здоровья, прав, законных интересов других лиц;

-          обеспечение обороны страны;

-          обеспечение безопасности государства;

-          обеспечение общественного спокойствия в целях предотвра­щения беспорядков и борьбы с преступностью;

-          предотвращение разглашения конфиденциальной информации;

-          обеспечение авторитета и беспристрастности правосудия;

-          условия чрезвычайного положения, установленные по закону (на определенный период).

2. Перечень случаев прямого ограничения информационных прав:

-          использование прав в целях насильственного изменения конституционного строя;

-          пропаганда социальной ненависти, социального, расового, национального, религиозного, языкового превосходства, насилия и вой­ны;

-          нарушение права на неприкосновенность частной жизни (на личную, семейную тайну, неприкосновенность жилища, права на уважение и защиту чести, достоинства и репутации, тайны перепис­ки, телефонных переговоров, телеграфных и иных сообщений, право на отказ от свидетельствования против себя самого, своего супруга и близких родственников);

-          нарушение права на государственную, служебную, профессиональную, коммерческую и банковскую тайну.

3.  Перечень видов информации с ограниченным доступом.

Статья 13 Декларации прав и свобод человека и гражданина Российской Федерации прямо гласит: «Каждый имеет права искать, получать и свободно распространять информацию. Ограничения этого права могут устанавливаться Законом только в целях охраны личной, семейной, профессиональной, коммерческой, государственной тайны, а также нравственности».

4.  Сведения, доступ к которым не может быть ограничен.

Для реализации приоритета права на информацию в Конститу­ции Российской Федерации заложены основания, по которым доступ к отдельным видам информации не подлежит какому-либо ограни­чению. Например, в статье 42 закреплено право на достоверную инфор­мацию о состоянии окружающей среды, которое не может быть ог­раничено. В случае возникновения угрозы жизни и здоровью людей должностные лица обязаны информировать население о ней под страхом привлечения к ответственности (ч. 3 ст. 41). Такого рода информация, например, относится: информация общего пользования, т.е. предоставляемая пользователям (потребителям) бесплатно информация о фактическом и прогнозируемом состоянии окружаю­щей природной среды, ее загрязнении (информация о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении); сведения (данные), полученные в результате мониторинга окружающей природной сре­ды, ее загрязнения и т.д.

Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации» (ч. 3 ст. 10) определяет перечень информации, доступ к которой запрещено ограничивать. Закон РФ «О государственной тайне» (ст. 7) содержит перечень сведений, не подлежащих отнесению к государственной тайне и засекречиванию.

5. Основания для разрешения коллизий при реализации права на информацию и права на тайну.

Тайны – явление социальное. Тайна присуща всем формам жизни как один из важнейших приемов и методов выживания. Тайну образуют сведения, которые не подлежат разглашению, распространению. Уровень важности тайны определяется по степени ущерба не только по отношению к одному индивиду, но и к социальной группе, обществу в целом. Ощутимо возрастающие ценность и роль информации в общественных процессах диктуют необходимость ее адекватной защиты, в том числе посредством формирования определенных правовых механизмов.[73]

Засекречивание, защита информации существует не само по себе, а играет служебную роль. Оно всегда обслуживает какую-то сферу социальных отношений. В условиях массового нарушения основных информационных прав и свобод, при отсутствии четкого правового регулирования этих вопросов в действующем законодательстве Российской Феде­рации, важно установить общие основания для заявления приорите­тов при реализации одних прав перед другими с последующим за­креплением в специальных законах перечней конкретных случаев разрешения таких коллизий. Примером этому может служить противоречие между правом на свободу информации и правом на неприкосновенность частной жиз­ни. На основе анализа практики реализации основных информаци­онных прав и свобод важно определить перечень таких ситуаций и выработать единые правила для их разрешения.

* * *

«Законы пишутся для простых людей,

поэтому они должны основываться

на простых правилах здравого смысла».

[Томас Джефферсон]

Лекция 3.

Правовые режимы информации

3.1.  Общие характеристики

Правовой режим определяется в юридической литературе как система норм права, которая регулирует отношения между людьми по поводу определенных объектов. Правовой режим направлен на регулирование правового положения какого-либо объекта.[74] 

Любая информация как объект правого регулирования имеет свой правовой режим. Правовой режим информации наряду с предметом и методами регулирования информационных отношений выступает в качестве одного из системообразующих факторов, полагаемых в качестве основы выделения информационного права в отдельную комплексную отрасль. С прагматических соображений, в силу широты диапазона проявлений информации оказывается полезным рассматривать ее частные режимы, характеризующие специфику правовой регламентации отдельных сфер ее циркуляции. Можно выделить, например, правовой режим массовой информации, правовой режим документированной информации. Особое значение имеет правовой режим персональных данных.

Классификацию частных правовых режимов информации можно осуществить также по основанию их принадлежности к режиму свободного или ограниченного доступа. Режим свободного доступа будут образовывать режим массовой информации, режим информации, отнесенной к общественному достоянию и режим исключительных прав. Режим ограниченного доступа будут составлять режим конфиденциальной информации и режим информации, отнесенной к государственной тайне. Критериями подобной классификации будут выступать мера важности и мера доступности тех или иных сведений.

Понятие «конфиденциальная информация» используется в Федеральных законах «Об информации, информатизации и защите информации» и «Об участии в международном информационном обмене».[75] Под конфиденциальной понимается «документированная информация, доступ к которой ограничивается в соответствии с законодательством Российской Федерации». При этом первый Закон подразделяет по условиям правового режима документированную информацию с ограниченным на информацию, отнесенную к государственной тайне и конфиденциальную.

В ряде федеральных законов законодатель прямо формулирует перечни отдельных категорий сведений, доступ к которым не подлежит какому-либо ограничению. Так, согласно п. З статьи 10 Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации» запрещено относить к информации с ограниченным доступом:

-          законодательные и другие нормативные акты, устанавливающие правовой статус органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и общественных объединений, а также права, свободы и обязанности граждан, порядок их реализации; 

-          документы, содержащие информацию о чрезвычайных ситуациях, экологическую, метеорологическую, демографическую, санитарно-эпидемиологическую и другую информацию, необходимую для обеспечения безопасного функционирования населенных пунктов, производственных объектов, безопасности граждан и населения в целом; 

-          документы, содержащие информацию о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, об использовании бюджетных средств и других государственных и местных ресурсов, о состоянии экономики и потребностях населения, за исключением сведений, отнесенных к государственной тайне; 

-          документы, накапливаемые в открытых фондах библиотек и архивов, информационных системах органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, организаций, представляющие общественный интерес или необходимые для реализации прав, свобод и обязанностей граждан. 

Аналогичный перечень содержит и Закон РФ «О государственной тайне». В частности, не подлежат отнесению к государственной тайне и засекречиванию сведения о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и их последствиях; о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образования, культуры, сельского хозяйства, а также о состоянии преступности.

Режим массовой информации.

Конституция Российской Федерации (ч. 5 ст. 29) провозгласила: «Гарантируется свобода массовой информации. Цензура запрещается». В качестве конституционных гарантий свободы массовой информации выступают нормы, устанавливающие ответственность должностных лиц за сокрытие фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей (ч. 3 ст. 41), закрепляющие право каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды (ст. 42), свободу творчества и преподавания, охрану интеллектуальной собственности (ч. 1 ст. 44), открытость заседаний палат Федерального Собрания (ч. 2 ст. 100), открытость судопроизводства (ч. 1 ст. 123) и др.

Среди конституционных гарантий свободы массовой информации следует назвать также признание идеологического разнообразия.  Важное значение для обеспечения свободы массовой информации имеет статья 13 Конституции РФ, гласящая:

«1. Российской Федерации признается идеологическое разнообразие.

2. Никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной». 

Формой распространения массовой информации являются средства массовой информации (СМИ). Основным законодательным актом, регулирующим правовой статус СМИ, является Закон Российской Федерации «О средствах массовой информации».[76] В действующем сегодня российском Законе под СМИ понимаются: периодические  печатные издания, радио-, теле-, видео- , кинохроникальные программы  и иные формы распространения массовой информации. Его первая статья «Свобода массовой информации» гласит: «В Российской Федерации

поиск, получение, производство и распространение массовой информации,

учреждение средств массовой информации, владение, пользование и распоряжение ими,

изготовление, приобретение, хранение и эксплуатация технических устройств и оборудования, сырья и материалов, предназначенных для производства и распространения продукции средств массовой информации,

не подлежат ограничениям, за исключением предусмотренных законодательством Российской Федерации о средствах массовой информации».

Правовой режим массовой информации обусловлен ролью института массовой информации, которую последний призван играть в общественной жизни. Поэтому правовой режим массовой информации выступает в роли заглавного среди других их разновидностей, составляющих режим свободного доступа. В отличие от потребителя информации, существующей в форме охраняемых результатов интеллектуальной деятельности или информации, отнесенной к общественному достоянию, потребитель массовой информации не ограничен какими-либо запретами помимо социальных ограничений возможности выбора или языковых барьеров, которые не относятся к сфере правовой регламентации. 

Действующие нормативные запреты в основном касаются лиц, продуцирующих для неограниченного круга потребителей печатные, аудио-, аудиовизуальные и иные сообщения и материалы. Наиболее общим запретом, введенным Конституцией РФ в отношении массовой информации, является недопущение пропаганды или агитации, возбуждающих социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду. 

К числу гарантий от злоупотребления свободой массовой информации относятся конституционные положения об охране достоинства личности (ч. 1 ст. 21), о неприкосновенности частной жизни, личной и семейной тайны, защите чести и доброго имени (ч. 1 ст. 23), о недопустимости сбора, хранения, использования и распространения информации о частной жизни лица без его согласия (ч. 1 ст. 24), о возможности ограничения свободы массовой информации в условиях чрезвычайного положения (ч. 3 ст. 56).

В связи с особым значением для современного общества средств массовой информации для управления сферой СМИ в Российской Федерации создан специальный государственный орган - Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям.

Режим общественного достояния.

Этот правовой режим информации является модифицированным вариантом режима свободного доступа к информации, который квалифицируется Конституцией РФ как основная гарантия прав человека и гражданина. 

В режиме общественного достояния может находиться не любая общедоступная информация, а лишь та, которая незаменима по своей природе и уникальна. Согласно п. 2 статьи 9 Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации» отнесение конкретных объектов федеральных информационных ресурсов к общероссийскому национальному достоянию и определение их правового режима устанавливается федеральным законом. Такого закона в настоящее время пока не существует. 

Режим документированной информации.  Действующее информационное законодательство, базовый для сферы информационных отношений Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации» закрепляет концепцию правового режима документированной информации, в основу которой положен институт вещного права собственности. В рамках этой концепции законодатель оперирует не термином «право на информацию», а использует термин «право на документ», придавая последнему режим объекта права собственности, хозяйственного ведения и оперативного управления (ст. 6 Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации»). Документированная информация, в прямом смысле этого слова, может быть вещью и как материальный объект представлять собой движимое имущество – объект права собственности, принадлежащий физическому или юридическому лицу.

Подобное отождествление имеет целью определение меры юридической власти конкретного лица в отношении принадлежащей ему информации. Обладатель информации, закрепленной на каком-либо материальном носителе, располагает юридически обеспеченной возможностью владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащими ему сведениями по своему усмотрению и в своем интересе, т. е. осуществляет хозяйственное господство над информацией. Важнейшим элементом подобного господства выступает возможность определять доступ к информации и диктовать его порядок. Таким образом, фактически институт вещных прав призван играть роль инструмента доступа к тем или иным блокам сведений. 

Информация обретает режим документированной информации в результате прохождения процедуры документирования, которая является обязательным условием включения информации в систему информационных ресурсов. Эта процедура осуществляется в порядке, устанавливаемом органами государственной власти, ответственными за организацию делопроизводства, стандартизацию документов и их массивов, безопасность государства и преследует ряд конкретных целей, а именно: 

— установить владельца информации; 

— обеспечить условия защиты информации в процессе ее хранения, обработки и передачи. 

Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации» в статье 4 «Основы правового режима информационных ресурсов» устанавливает общеобязательные параметры правового регулирования в области формирования и использования информационных ресурсов. В этой статье содержатся две важнейшие правовые нормы. Одна констатирует включение информационных ресурсов в структуру других ресурсов Российской Федерации. Вторая — определяет состав правового режима информационных ресурсов. 

В состав правового режима информационных ресурсов Закон включил нормы, которые устанавливают: 

—  порядок документирования информации; 

—      право собственности на отдельные документы и отдельные массивы документов,

документы и массивы их в информационных системах; 

—  категорию информации по доступу к ней; 

—      порядок правовой охраны и защиты прав на информацию.

В соответствии с ГК РФ (ст. 129) информационные ресурсы (документированная информация) являются объектом гражданских прав, могут вводиться в хозяйственный оборот с целью получения доходов, облагаемых налогами в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Режим исключительных прав. Информация, информационные ресурсы, информационные технологии имеют отношение и к институту авторского права и к институту интеллектуальной собственности в целом. Информация в форме знаний является источником, ресурсом для создания производной информации, получения результата работы или интеллектуальной деятельности. Новая информация, получаемая в результате творческой деятельности или рутинной работы, может быть воплощена в различных формах авторской продукции, объектах промышленного права, при этом она всегда в начале предстает в документированной форме (письменное или цифровое отображение на материальном носителе).

Институт исключительных прав является важнейшим правовым средством, положенным в основу регулирования отношений по поводу результатов интеллектуальной деятельности. Одновременно исключительные имущественные права выполняют функцию товара, ибо могут отчуждаться или временно уступаться в товарно-денежной форме. Посредством института исключительных прав третьи лица юридически отстранены от возможных актов подражания и копирования интеллектуальной продукции. Непременным условием установления режима исключительных прав будет выступать презумпция знания третьими лицами предмета того, что может быть ими использовано или подвергнуто подражанию или копированию. Предмет использования, в данном случае результат интеллектуальной деятельности, должен быть верифицирован, т. е. быть доподлинно известен.

Содержание прав на охраняемый результат варьируется в зависимости от разновидности последнего. Это связано не только с природой интеллектуального продукта, но также с особенностями его обращения и использования. Так, например, исключительное право на использование топологии интегральной микросхемы включает в себя правомочия на изготовление и распространение интегральной схемы с такой топологией, включая право запрещать использование этой топологии (п. 1 ст. 5 Закона РФ «О правовой охране топологий интегральных микросхем»[77]); автору программы для ЭВМ или базы данных принадлежит исключительное право на воспроизведение (полное или частичное) программы для ЭВМ или базы данных в любой форме, любыми способами, на их модификацию, в том числе перевод с одного языка на другой (ст. 10 Закона РФ «О правовой охране программ для ЭВМ и баз данных»[78]).   

Необходимо отметить, что хотя результаты интеллектуальной деятельности, в том числе исключительные права на них отнесены к объектам гражданских прав наряду с вещами и информацией (ст. 128 ГК РФ),  сама природа интеллектуального продукта, а также особенности его обращения и использования таковы, что правоотношения в сфере интеллектуальной собственности принципиально не могут выстраиваться по логике вещного права. Ценные знания, как правило, уникальны и массовой продукцией не могут быть по своей природе. Интеллектуальный продукт нередко неотделим от автора и умения его использовать. В отличие от обычных вещей передача знания не означает его потерю для того, кто это знание произвел и поделился с другими.

Сведения о сущности объектов промышленной собственности. Одной из объективно существующих проблем на современном этапе развития правовой охраны объектов промышленной собственности является проблема установления правового режима тех из них, сущность которых в интересах государства или заявителя не подлежит преждевременному раскрытию. Это, прежде всего, относится к техническим изобретениям в различных областях человеческой деятельности. Существо данной проблемы связано, с одной стороны, со значительной ролью, которую играет институт патентной охраны, призванный в интересах национальной экономики и заявителя способствовать распространению информации о созданном изобретении и стимулировать условия его использования. С другой стороны, существует порядок охраны государственных секретов, который направлен на то, чтобы сохранять в режиме конфиденциальной информацию о достигнутых результатах в отдельных отраслях науки и техники. 

Стремление сохранить сведения о сущности тех или иных, важных с точки зрения национальной безопасности технических решений, обусловлено специфическими интересами любого государства и некоторых его органов, не заинтересованных в преждевременном раскрытии решенных технических задач. Статья 10 действующего Федерального закона «О государственной тайне» предусматривает возможность ограничения прав собственности предприятий, учреждений, организаций и граждан Российской Федерации на информацию в связи с ее засекречиванием. (Однако при этом не может быть ограничено право собственности на информацию иностранных организаций и иностранных граждан, если эта информация получена (разработана) ими без нарушения законодательства Российской Федерации.)

            Согласно части 3 статьи 6 Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации» «государство имеет право выкупа документированной информации у физических и юридических лиц в случае отнесения этой информации к государственной тайне». Собственник информационных ресурсов, отнесенных к государственной тайне, вправе распоряжаться этой собственностью только с разрешения соответствующих органов государственной власти.

3.2.  Режимы информации ограниченного доступа.

3.2.1.  Понятие тайны

Из действующего в настоящее время законодательства следует, что информацией с ограниченным доступом является информация, доступ к которой ограничен в соответствии с законом с целью защиты прав и законных интересов ее обладателей. Правовая модель режима закрытия каких либо сведений от доступа к ним третьих лиц строится на применении для этих целей юридического механизма, обозначаемого понятием тайны. Законодатель достаточно часто оперирует термином «тайна» и семантически созвучными с ним терминами «конфиденциальный», «секретный» и т. п.[79]  Используемый в текстах нормативно — правовых актов термин «тайна» с прилагательными типа «коммерческая», «служебная», «банковская», «аудиторская», «врачебная», «государственная» и т. п., употребляется как синоним сведений, которые неизвестны или  должны быть неизвестны третьим лицам. К секретной информации в настоящее время принято относить сведения, содержащие государственную тайну.[80]

В легальной интерпретации тайна — это информация, доступ к которой ограничен. В нормативных актах чаще всего применяется формула «сведения, составляющие» ту или иную разновидность тайны. В отношении других видов тайн применяются словосочетания «сведения о чем-либо». Первая  формула положена в основу дефиниций государственной (Федеральный закон «О государственной тайне»[81]), коммерческой и служебной тайны (п. 1 ст. 139 ГК РФ). Вторая, например, в основу понятия тайны страхования (ст. 246 ГК РФ). Врачебной тайной являются, в частности, сведения о наличии у гражданина психического расстройства (ст. 9 Закона РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан на ее оказание»[82]). Приведенные примеры позволяют сделать вывод о том, что законодатель рассматривает тайну в широком смысле в качестве объективно существующих, но неизвестных третьим лицам сведений. 

Различают тайны личные и профессиональные (доверенные представителям определенных профессий в целях защиты прав и законных интересов граждан). В основе профессиональных тайн лежат личные тайны, защищенные от разглашения правовыми запретами, адресованными тем, кому эти тайны по необходимости доверены. Информации, находящейся в тайне и относимой в разряд как конфиденциальной, так и государственной тайны, присущ ряд признаков, в числе которых выделяются: 

— важность (ценность) скрываемых сведений, которая обусловлена спецификой их содержания и/или фактором их неизвестности третьим лицам; 

— отсутствие свободного доступа к сведениям на законных к тому основаниях; 

— наличие превентивных мер, принимаемых обладателем сведений к охране их от доступа третьих лиц. 

Исходя из этого, следует различать санкционированный и несанкционированный доступ к информации. Санкционированный доступ характеризуется законными основаниями получения закрытых сведений, например, путем знакомства с ними в силу прямых служебных обязанностей. Так, например: «Доступ к информации, составляющей коммерческую тайну, - ознакомление определенных лиц с информацией, составляющей коммерческую тайну, с согласия ее обладателя или на ином законном основании при условии сохранения конфиденциальности этой информации» (ст.3 Федерального закона «О коммерческой тайне»[83]). Несанкционированный доступ характеризуется противоправными действиями по сбору сведений, находящихся в тайне, путем, например, хищения документов, содержащих данные о потенциально патентоспособном техническом решении. 

В правовом поле используется также термин «разглашение информации». Федеральный закон «О коммерческой тайне», например, использует такое понятие: «Разглашение информации, составляющей коммерческую тайну, - действие или бездействие, в результате которых информация, составляющая коммерческую тайну, в любой возможной ферме (устной, письменной, иной форме, в том числе с использованием технических средств) становится известной третьим лицам без согласия обладателя такой информации либо вопреки трудовому или гражданско-правовому договору».

Важным признаком информации, находящейся в тайне, выступают преднамеренные действия ее обладателя, свидетельствующие о принятии им мер, направленных на охрану конфиденциальности или секретности сведений и пресечении несанкционированного доступа к ним. Характер принимаемых мер может быть самым различным. Это могут быть любые организационные, технические, правовые и иные меры, не нарушающие действующее законодательство. Главное требование, предъявляемое к ним, — превентивность. 

3.2.2.  Государственная тайна.

Мера важности отдельных групп сведений, которые прямо влияют на безопасность государства, предопределяет необходимость выделения их в отдельный блок информации, подлежащей нахождению в режиме государственной тайны. Установление подобного режима является одним из существенных факторов обеспечения безопасности страны, ибо закрепляет отношения в сфере специфических интересов государства в рамках важнейших направлений его деятельности. В отличие от иных режимов конфиденциальной информации, режим информации, отнесенной к государственной тайне, отличается более высокой степенью детализации нормативного опосредования. На настоящий момент существуют Федеральный закон, принятый в развитие части 4 статьи 29 Конституции РФ и изданные на его основе многочисленные нормативные акты, детализирующие отраслевые и программно-целевые особенности применения института государственной тайны.[84] 

Согласно Закону РФ «О государственной тайне»: «государственная тайна  -  защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации». Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне, определен специальным Указом  Президента Российской Федерации от 30.11.95 г. № 1203 (действует в последней редакции от 03.03.2005 г.).

На носители сведений, составляющих государственную тайну, «в обязательном порядке наносятся реквизиты о степени секретности содержащихся в носителе сведений». В соответствии с нормами Закона «О государственной тайне» установлены три степени секретности сведений, находящихся в режиме государственной тайны: «Особой важности» - наивысшая степень секретности, «Совершенно секретно» и «Секретно»,  и три соответствующие этим степеням  секретности грифа для носителей сведений, составляющих государственную тайну (материальных объектов, в том числе физических полей, в которых сведения, составляющие государственную тайну,  находят свое отображение в виде символов, образов, сигналов, технических решений и процессов). Использование грифов секретности, установленных Федеральным законом «О государственной тайне», для засекречивания сведений, не отнесенных к государственной тайне, не допускается.

Порядок определения размеров ущерба, который может быть нанесен безопасности государства вследствие распространения сведений, находящихся в режиме государственной тайны, и правила отнесения таких сведений к той или иной степени секретности устанавливаются Правительством Российской Федерации. Присвоение определенного грифа секретности регламентируется Правилами отнесения сведений, составляющих государственную тайну, к различным степеням секретности, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 4 сентября 1995 г. № 870.[85]  

По общему правилу, должностные лица и граждане знакомятся только с теми сведениями, составляющими государственную тайну, которые необходимы им для выполнения должностных (функциональных) обязанностей. «Доступ к сведениям, составляющим государственную тайну, - санкционированное полномочным должностным лицом ознакомление конкретного лица со сведениями, составляющими государственную тайну». Обязательным условием доступа к сведениям, составляющим государственную тайну, является наличие у лица оформленного допуска по форме, соответствующей степени секретности сведений.

Допуск к государственной тайне рассматривается как процедура оформления разрешения правомочного руководителя на доступ гражданина к сведениям, отнесенным к государственной тайне, а для предприятий – оформления лицензии на проведение работ с использованием таких сведений. «Допуск должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне осуществляется в добровольном порядке».

Взаимные обязательства администрации и оформляемого лица отражаются в трудовом договоре (контракте). Должностное лицо или гражданин, допущенные или ранее допускавшиеся к государственной тайне, могут быть временно ограничены в своих правах. Прекращение допуска не освобождает имевшее его лицо от ранее взятых обязательств по неразглашению сведений, составляющих государственную тайну.

По действующему закону срок засекречивания сведений, составляющих государственную тайну, не должен превышать 30 лет. Обоснованность отнесения сведений к государственной тайне может быть обжалована в суд. В соответствии с законодательством граждане, предприятия, учреждения, организации и органы государственной власти Российской Федерации «вправе обратиться в органы государственной власти, на предприятия, в учреждения, организации, в том числе в государственные архивы, с запросом о рассекречивании сведений, отнесенных к государственной тайне».  Уклонение  должностных лиц от рассмотрения запроса по существу влечет за собой административную (дисциплинарную) ответственность в соответствии с действующим законодательством.[86] 

3.2.3.  Конфиденциальная информация.

В действующем сегодня российском законодательстве отсутствует единое понятие конфиденциальной информации, равно как и четкое определение ее структурного состава. Так согласно Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации» и Федерального закона «Об участии в международном информационном обмене» в качестве конфиденциальной признается «документированная информация, доступ к которой ограничивается в соответствии с законодательством Российской Федерации». Таможенный кодекс РФ, например, определяет конфиденциальную информацию как информацию, не являющуюся общедоступной и могущей нанести ущерб правам и охраняемым законом интересам представившего ее лица. 

Попытка обозначения круга сведений конфиденциального характера предпринята в Федеральном законе «Об информации, информатизации и защите информации», где прямо указаны  персональные данные и опосредованно упоминается в отношении информации о частной жизни, информации, нарушающей личную тайну, семейную тайну, тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений физического лица, сбор, хранение, использование и распространение которой не допускается без его согласия, кроме как на основании судебного решения. Более узкое значение понятию персональных данных придает Трудовой кодекс РФ, согласно статье 85 которого «персональные данные работника — информация, необходимая работодателю в связи с трудовыми отношениями и касающаяся конкретного работника».[87]

Некоторую упорядоченность вносит Указ Президента РФ от 6 марта 1997 г. № 188., которым утвержден перечень сведений конфиденциального характера. В этот перечень включены 6 видов такой информации: 

—      персональные данные — сведения о фактах, событиях и обстоятельствах частной жизни гражданина, позволяющие идентифицировать его личность, за исключением сведений, подлежащих распространению в средствах массовой информации в установленных федеральным законом случаях;

—      тайна следствия и судопроизводства; 

—      служебная тайна — служебные сведения, доступ к которым ограничен органами государственной власти в соответствии с ГК РФ и федеральными законами; 

—      профессиональная тайна— сведения, связанные с профессиональной деятельностью, доступ к которым ограничен в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами (врачебная, нотариальная, адвокатская тайна, тайна переписки, телефонных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений;

—      коммерческая тайна — сведения, связанные с коммерческой деятельностью, доступ к которым ограничен в соответствии с ГК РФ и федеральными законами; 

— сведения о сущности изобретения, полезной модели, промышленного образца до официальной публикации информации о них.[88]

Фактически специфику правового режима конфиденциальной информации следует искать в особенностях режимов отдельных блоков закрытых сведений, которые законодатель относит к тем или иным разновидностям тайн. 

Коммерческая тайна.

            Принятый в 2004 году Федеральный Закон «О коммерческой тайне» (ст. 3) использует следующее понятие: «Коммерческая тайна – конфиденциальность информации, позволяющая ее обладателю при существующих или возможных обстоятельствах  увеличить доходы, избежать неоправданных расходов, сохранить положение на рынке товаров, работ, услуг или получить иную коммерческую выгоду».[89]

Защита коммерческой тайны строится в рамках частно-правовых отношений. Закон «О коммерческой тайне» использует понятие: «Контрагент – сторона гражданско-правового договора, которой  обладатель информации, составляющей коммерческую тайну, передал эту информацию». Отношения между обладателем информации, составляющей коммерческую тайну, и его контрагентом в части, касающейся охраны конфиденциальности информации, регулируются законом и договором. Режим коммерческой тайны не может быть использован в целях, противоречащих требованиям защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В соответствии со ст. 139 ГК РФ и другими нормами федеральных законов информация может составлять коммерческую тайну, если она отвечает следующим требованиям (критерии правовой охраны):

-          используется в предпринимательской деятельности и имеет действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности третьим лицам;

-          не подпадает под перечень сведений, доступ к которым не может быть ограничен, и перечень сведений, отнесенных к государственной тайне;

-          к ней нет свободного доступа на законном основании;

-          обладатель информации принимает меры к охране ее конфиденциальности (обеспечению режима коммерческой тайны).

 Из этого определения вытекают юридически значимые признаки информации, наличие которых придает ей режим коммерческой тайны. Такими признаками выступают: 

— неизвестность информации третьим лицам; 

— и недоступность информации третьим лицам. 

Федеральный закон «О коммерческой тайне» прямо установил специальный перечень сведений, которые не могут составлять коммерческую тайну.[90] Одновременно в ряде федеральных законов имеются нормы,  содержащие свои составы сведений, как относимых, так и не включаемых в число закрытых и находящихся в режиме коммерческой тайны. Так, например, в Федеральном законе «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» указывается, что сведения о размерах и структуре доходов благотворительной организации, размерах ее имущества, ее расходах, численности работников, об оплате их труда и о привлечении добровольцев не могут составлять коммерческую тайну. А в соответствии с нормами Федерального закона «О бухгалтерском учете» (п. 4 ст. 10) содержание регистров бухгалтерского учета и внутренней бухгалтерской отчетности является коммерческой тайной. [91]

Меры по охране конфиденциальности информации, принимаемые ее обладателем, должны в обязательном порядке включать в себя определение перечня информации, составляющей коммерческую тайну и ограничение доступа к информации, составляющей коммерческую тайну, путем установления порядка обращения с этой информацией и контроля за соблюдением такого порядка. Обязательным требованием является также нанесение на материальные носители (документы), содержащие информацию, составляющую коммерческую тайну, грифа «Коммерческая тайна» с указанием обладателя этой информации. 

Федеральный закон «О коммерческой тайне» включает статью «Предоставление информации, составляющей коммерческую тайну» (ст. 6). Согласно части 1 этой статьи:  «Обладатель информации, составляющей коммерческую тайну, по мотивированному требованию органа государственной власти, иного государственного органа, органа местного самоуправления предоставляет им на безвозмездной основе информацию, составляющую коммерческую тайну. Мотивированное требование должно быть подписано уполномоченным должностным лицом, содержать указание цели и правового основания затребования информации, составляющей коммерческую тайну, и срок предоставления этой информации, если иное не установлено федеральными законами». 

Обладатель информации, составляющей коммерческую тайну, имеет право требовать от юридических и физических лиц, получивших доступ к информации, составляющей коммерческую тайну, органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления, которым предоставлена информация, составляющая коммерческую тайну, соблюдения обязанностей по охране ее конфиденциальности. В свою очередь, «органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления … обязаны создать условия, обеспечивающие охрану конфиденциальности информации, предоставленной им юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями». 

Служебная тайна.

По смыслу статьи 139 ГК РФ данная разновидность тайны находится в одном ряду с коммерческой тайной и ей, соответственно, должны быть присущи все признаки режима последней. В то же время признаки неизвестности информации и недоступности к ней третьих лиц должны выступать в качестве основополагающих при придании сведениям служебного характера режима служебной тайны. По смыслу Указа Президента РФ от 6 марта 1997 г. № 188 доступ к служебным сведениям ограничивается органами государственной власти. 

Действующим сегодня законодательством не установлен исчерпывающий состав сведений, требующих их закрытия в режиме служебной тайны. Между тем в отдельных федеральных законах содержатся нормы, позволяющие говорить об имеющей место демаркации, осуществленной законодателем в отношении коммерческой и служебной тайны. Так, согласно п. 2 статьи 12 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации»[92] поступающие в органы государственной налоговой службы сведения о полученных государственными служащими доходах и имуществе, принадлежащем им на праве собственности, составляют служебную тайну. Режим служебной тайны распространяется согласно статье 155 УК РФ в отношении фактов усыновления (удочерения). 

Перечень сведений, которые не могут быть отнесены к разряду служебной информации ограниченного распространения, определен в Постановлении Правительства РФ от 3 ноября 1994 г. № 1233. Этим Постановлением определяется общий порядок обращения с документами и другими материальными носителями информации, содержащими служебную информацию ограниченного распространения, в федеральных органах исполнительной власти, а также на подведомственных им предприятиях, в учреждениях и организациях.

Персональные данные.

К персональным данным (информации о гражданах) согласно статье 2 Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации» относятся «сведения о фактах, событиях и  

обстоятельствах   жизни гражданина, позволяющие

идентифицировать его личность». Это могут быть сведения, касающиеся биографических данных лица, сведения об имущественном; образовательном, семейном положении, сведения о состоянии здоровья, о месте жительства гражданина, о судимости и др. 

Информация, непосредственно связанная с конкретным человеком (факты его биографии, номинативные (назывные) данные, национальность, место жительства, сведения о заболеваниях, информация о семейной жизни, привычках, увлечениях, нравственные, политические, сексуальные и религиозные пристрастия и многое другое), составляет большую или даже большую часть циркулирующей в обществе информации.  Информацию такого рода мы доверяем врачам, адвокатам, связистам, провайдерам услуг сети Интернет, нотариусам и представителям других профессий, которые обязаны сохранять ее в тайне (для них это -  профессиональная тайна).  

Такую информацию собирают органы государственной власти и органы местного  самоуправления для реализации возложенных на них функций, например, органы социального обеспечения, налоговые органы, органы охраны правопорядка и другие.  Распространение такой информации без согласия человека может способствовать формированию его положительного имиджа (например, информация о наградах или иных заслугах), а может нанести непоправимый урон, моральный вред, особенно если такая информация недостоверна. Поэтому информация персонального характера относится к так называемой чувствительной информации и обращение с ней требует особой регламентации. 

В соответствии со статьей 11 Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации» персональные данные отнесены к категории конфиденциальной информации, что обусловлено тесной связью сведений, относящихся к конкретному человеку, с его правом на неприкосновенность частной жизни, т. е. той особой сферы семейных, бытовых, личных и интимных отношений, которая не подлежит контролю со стороны государства. Это право не абсолютно и в случаях, установленных законом, может быть ограничено. Подобное ограничение продиктовано вынужденной необходимостью, связанной с решением проблем борьбы с преступностью, защитой прав, здоровья граждан и т. п. 

Правовое регулирование отношений на каждой из стадии работы с персональными данными имеет свою специфику. На стадии сбора сведений, составляющих персональные данные, должно соблюдаться правило, согласно которому персональные данные, за исключением случаев, предусмотренных законодательством, должны быть получены от лица, к которому они относятся. Это правило нашло отражение, в частности, в п. З статьи 86 Трудового кодекса РФ, согласно которому все персональные данные работника следует получать у него самого.[93] В ряде случаев действующее законодательство содержит запреты на сбор отдельных сведений. Так, в соответствии с п. 2 статьи 8 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» запрещаются сбор и внесение в личные дела и реестры государственных служащих сведений об их политической и религиозной принадлежности, а также о частной жизни.[94] Хранение информации, носящей характер персональных данных, должно обеспечивать исключение возможности несанкционированного доступа к ней.

Важным вопросом, который необходимо решить при хранении персональных данных, является вопрос о доступе лиц к своим персональным данным и их корректировке в необходимых случаях. Наиболее последовательно указанный вопрос решен в статье 89 Трудового кодекса РФ в отношении персональных данных, хранящихся у работодателя. Согласно нормам названной статьи работники, в частности, «имеют право на полную информацию об их персональных данных и обработке этих данных; на свободный бесплатный доступ к своим персональным данным, включая право на получение копий любой записи, содержащей персональные данные работника, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом». Работники также имеют право на требование об исключении или исправлении неверных или неполных персональных данных. Очевидно, что передача сведений персонального характера может допускаться лишь в случаях и порядке, установленных законодательством.[95]

* * *

«Без политической свободы жить очень можно, без семейственной неприкосновенности невозможно: каторга не в пример лучше».

[А.С. Пушкин]

Лекция 4.

ПРАВО НА ИНФОРМАЦИОННУЮ ПРИВАТНОСТЬ

4.1.      Неприкосновенность частной жизни

Право на неприкосновенность частной жизни относится к естественным правам человека, принадлежит ему от рождения, неотчуждаемо и не передается иным способом.[96]  Концепция естественных прав была воплощена английским парламентом в Билле о правах 1689 г., а спустя 100 лет в Билле о правах Конституции США. Как юридическая категория, право на неприкосновенность частной сферы, впервые родилось в США. В 1965 году Верховный Суд США создал прецедент, заявив, что «право на частную жизнь старше Билля о правах и по этой причине не менее свято».[97] Федеральный Конституционный Суд Германии в 1983 г. сформулировал право каждого на так называемое информационное самоопределение.  В России принцип неприкосновенности частной жизни лица и вытекающее из этого принципа право человека самостоятельно решать вопрос о возможности сбора, хранения, использования и распространения информации о его частной жизни получили отражение в Декларации прав и свобод человека и гражданина в 1991 г. [98]

В наиболее полном виде концепция естественных прав и свобод человека реализована в Конституции Российской Федерации 1993 года. Сегодня глава вторая российской Конституции о правах и свободах человека и гражданина по своему содержанию не уступает международным стандартам. Начинается эта глава с изложения личных естественных неотчуждаемых прав человека (на жизнь, на честь и достоинство, на личную неприкосновенность, тайну переписки, телефонных переговоров и др.) и лишь затем излагаются социальные, экономические, политические права. В Уголовном кодексе Российской Федерации, введенном в действие в 1997 году, на первое место поставлены статьи, предусматривающие ответственность за преступления против личности.[99] В 1998 году Россия ратифицировала Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод, ставшую отныне частью ее правовой системы.[100]

 Внутреннему миру каждого человека органически присуща тайна, а ее объем во многом зависит от богатства  внутреннего мира индивида. Любой психически здоровый человек с момента осознания себя личностью существует как бы в двух параллельных плоскостях, - перед самим собой он предстает в одной ипостаси, перед окружающими, внешней средой – в иной. В тоже время людям свойственно побольше узнать о частной жизни соседей, сослуживцев, знакомых, притом в деталях и желательно с интимными подробностями. Полученные сведения охотно передают друг другу. И это не просто любопытство и болтливость, а способ выживания, оружие в межличностной борьбе.[101]

 «Частная жизнь - нематериальное благо, принадлежащее каждому граждани­ну от рождения, заключающееся в таких сторонах его внутренней жизни и сферах общения, которые сознательно им сохраняются в тайне от иных субъектов, и подлежат безусловной защите в де­мократическом государстве как в случаях, прямо предусмотрен­ных в законе, так и в иных случаях и в тех пределах, которые вы­текают из существа данного блага и степени соотносимости его осуществления с правами и свободами других граждан».[102] Потребность в частной жизни лежит за пределами права, но последнее выражает эту потребность и обеспечивает ее удовлетворение. Вместе с тем право лишь в самых общих чертах влияет на характер взаимоотношений между людьми в сфере частной жизни. Эти отношения регулируются в основном нормами нравственности. Частная жизнь человека должна регулироваться правом только в той мере, в которой необходимо исключить аномальное поведение, опасное для общества на данном этапе социального развития последнего.

Частная (личная) и общественная жизнь граждан как бы антиподы. Обе эти сферы жизни современного человека гармонично взаимодействуют, образуя некое единство. Не может быть активной и эффективной общественной деятельности без предоставления человеку возможности уединения, общения с близкими ему людьми, самовыражения за пределами исполнения служебных обязанностей. Чем интенсивнее ритм общественной жизни, тем больше потребность в личной жизни. В целом обе формы социального существования человека неотделимы друг от друга и равнозначны. Между тем частная жизнь граждан является наиболее  уязвимой для всевозможных вмешательств.

К сфере частной жизни относятся образ мыслей, увлечения, творчество. Право на частную жизнь выражается, в частности, в свободе общения между людьми на неформальной основе. Это означает предоставленную человеку  и гарантированную государством возможность контролировать информацию  о самом себе, не допускать разглашения сведений личного, интимного характера. Человек сам определяет круг своих знакомств и содержание разговоров с близкими, знакомыми, родными. При этом он должен быть уверен, что информация личного характера не станет достоянием государства или других лиц.[103] 

В статье 12  Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., провозглашено: «Никто не может подвергаться произвольному вмешательству в его личную и семейную жизнь, произвольным посягательствам на его честь и репутацию. Каждый человек имеет право на защиту закона от такого вмешательства и таких посягательств». В Международном пакте о гражданских и политических правах (1966 г.) провозглашается запрет на вмешательство в личную и семейную жизнь и незаконное посягательство на честь и репутацию: «Каждый имеет право на защиту от такого вмешательства и таких посягательств» (ст. 17). «Каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени» - гласит часть 1 статьи 23 Конституции РФ.[104]  Право обязано охранять неприкосновенность частной жизни. И охранять не только путем включения данной категории в перечень неотъемлемых прав человека и гражданина, но и путем выработки конкретных механизмов реализации данного права. Защита частной жизни граждан — неотъемлемый атрибут правового государства. Именно поэтому закон содержит многочисленные гарантии неприкосновенности частной жизни.[105] 

В своей монографии Бачило И.Л. определяет понятие личной тайны как «часть информационного ресурса гражданина (физического лица), доступ к которому других субъектов он определяет самостоятельно в рамках действующего законодательства».[106] Семейную жизнь можно рассматривать как разновидность частной (личной) жизни». Семейная тайна - категория, пра­вовой режим которой предусматривает порядок доступа и защиты информации о персональных и корпоративных интересах семьи с со­гласия ее членов, если это не противоречит интересам общества и государства. Как видим, содержание понятия «личная и семейная тайна» входит составной частью в более общую ка­тегорию «информация о частной жизни».[107] 

Как и всякое субъективное право, право на частную жизнь есть социальное благо,  для защиты которого гражданин может прибегнуть к принудительной силе государства. Государство само не должно вмешиваться в частную жизнь человека, выведывать его личные тайны, контролировать его поведение вне службы. Из права на частную жизнь вытекает недопустимость слежки за человеком, прослушивания и записи личных разговоров, ведущихся дома или в общественных местах, в том числе телефонных переговоров, за исключением случаев, прямо предусмотренных федеральным законом. 

Несмотря на различие существующих подходов в настоящее время общепризнано, что право на неприкосновенность частной жизни, подобно праву собственности или праву интеллектуальной собственности, — это сложный по составу правовой институт, состоящий из отдельных правомочий индивида. Перечень этих правомочий, закрепленный в законах и международных нормативных правовых актах, не является исчерпывающим в силу постоянного развития общественных отношений в этой сфере. Все компоненты права на неприкосновенность частной жизни образуют некое единство — комплексный правовой институт, состоящий из норм различных отраслей права. Защищая частную жизнь граждан, закон использует два правовых понятия — «неприкосновенность» и «тайна», которые наилучшим образом выражают природу данного института. Разница между этими понятиями относительна: неприкосновенное содержится в тайне, и наоборот, тайное неприкосновенно.

Тайны частной жизни имеют отношение почти ко всем отраслям права. Прежде всего, это предоставляемая гражданину возможность пребывать вне службы в состоянии некоторой обособленности от государства, общества, коллектива. Характерная особенностью права на тайну личной жизни является то, что определяются не граница осуществления этого права, а граница вторжения посторонних лиц, в том числе, например и работодателей, в частную сферу.[108] Подсистемы частной жизни включают в себя целый перечень профессиональных тайн: адвокатскую тайну, врачебную тайну, тайну исповеди и др.

Понятием неприкосновенности частной жизни охватывается вся сфера семейной жизни, родственных и дружеских связей, домашнего уклада, интимных и других личных отношений, привязанностей, симпатий и антипатий. К сфере частной жизни также относятся брак, деторождение, усыновление, развод, раздел имущества, семейный бюджет, распоряжение собственностью и денежными вкладами. Конституция РФ гарантирует свободу вероисповедания, возможность отправления религиозных культов. («Каждому гарантируется свобода совести, свобода вероисповедания, включая право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать совместно с ними» - гласит статья  28 Конституции РФ.)

Право на частную жизнь — это также неприкосновенность жилища. («Жилище неприкосновенно. Никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения» - гласит статья 25 Конституции РФ.) Человек имеет право на уединение в занимаемом им и его семьей помещении. Все, что происходит в жилище, не может быть предано гласности без согласия заинтересованных лиц (за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом). Т. е. неприкосновенность жилища может быть представлена как тайна  всего происходящего в нем. Доступ в жилище посторонних лиц возможен лишь при ясно выраженном согласии проживающих в нем граждан. (Незаконное проникновение в жилище, совершенное против воли проживающих в нем лиц, является уголовно наказуемым преступлением – определено статьей 139 УК РФ.) Неприкосновенны личные бумаги, дневники, зарисовки, хранящиеся в жилище, а также и за его пределами. Их содержание может быть разглашено лишь с согласия владельца (его правопреемника). 

Право человека на частную жизнь — это и его право на конфиденциальное общение с другими людьми через посредство почты и телеграфа. Государство гарантирует тайну почтовой корреспонденции и телеграфных сообщений.  «Каждый имеет право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений» - гласит часть 2 статьи 23 Конституции РФ. За нарушение тайны переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений граждан статьей 138 УК РФ предусмотрена уголовная ответственность. Уголовно наказуемы также незаконное производство, сбыт или приобретение в целях сбыта специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации – часть 3 статьи 138 УК РФ.

4.2.  Персональные данные как правовая категория

В недавний советский период истории нашего государства повсеместно противопоставлялись коллективизм и «буржуазный» индивидуализм.[109]  Сам термин «частная жизнь» считался специфически буржуазным, не свойственным советскому человеку, социалистическому обществу.  Вмешательство в частную жизнь граждан со стороны администрации предприятий, партийных комитетов, спецслужб было чрезвычайным. Поскольку единственным работодателем выступали государственные предприятия, все поступавшие на работу заполняли единые унифицированные формы личных листков по учету кадров и анкеты, содержавшие большой перечень вопросов, касавшихся обстоятельств личной жизни: о социальном происхождении, партийности и наличии партийных взысканий, о семейном положении и членах семьи, о пребывании за границей и наличии там родственников, о проживании на оккупированной территории и др.

Национальное законодательство стран Запада первоначально ограничивалось общим правом граждан на неприкосновенность личной жизни. Нормы о защите информации личного и семейного характера были закреплены в ряде Конституций европейских стран еще с 30-х годов XX в., но они носили общий характер. Более четверти века назад в Европе в целях охраны и за­щиты права на неприкосновенность частной жизни в условиях авто­матизированной обработки личных данных о гражданах сложилось, а затем получило закрепление и в международных правовых актах более широкое и общее определение инфор­мации о личности – «персональные данные». Первый в мире специальный закон о защите персональных данных был принят германской землей Гессен в 1970 г. В 1977 г. принимается Федеральный закон ФРГ «О защите персональных данных». В 70-80-х гг. XX в. в ряде стран появились законодательные акты, содержащие специальные нормы о защите персональных данных работника.

В настоящее время во всем мире сложилось и получило закрепление в международных и европей­ских правовых актах более широкое и общее определение инфор­мации о личности – «персональные данные», под которыми понима­ется «информация об одном или более факторах, специфичных для физической, физиологической, ментальной, экономической, куль­турной или социальной идентичности физического лица».[110]  Персональные данные следует рассматривать как особый институт охраны права на неприкосновенность частной жизни. Речь идет в итоге не о защите информации (как таковой), а «о защите персоналий».

В 1981 году была открыта для подписания Конвенция Совета Европы «О защите личности в связи с автоматической обработкой персональных данных», участниками которой стали более 20 европейских государств.[111] Конвенция использует такую трактовку понятия: «Персональные данные - это любая информация, относящаяся к физическому лицу, идентифицированному или которое может быть идентифицировано («субъекту данных»)». Очевидно, что понятие «пер­сональные данные» шире категории «информация о частной жиз­ни», так как в персональные данные могут включаться, в том числе сведения о социальных функциях субъекта и другая информация.

С 1981 года по линии Комитета министров государств — членов Совета Европы принимаются специальные Рекомендации по вопросам использования и защиты персональной информации, в том числе сфере занятости и социального страхования. В 1995 году была принята директива Совета Европы «О защите физических лиц в условиях автоматической обработки данных и о свободном обращении этих данных», а в 1996 году «О юридической защите баз данных».[112] В рамках формирования трудового права объединенной Европы, осуществляемого по линии Европейского союза, в 1995 году была принята специальная директива «Защита персональных данных работника», которая обязывает государства — члены ЕС обеспечивать необходимое качество собираемой и обрабатываемой информации: ее сбор и обработка должны происходить в строгом соответствии с законом и только для определенных и законных целей. С 1998 года во всех странах Европейского союза действует единая унифицированная система защиты персональных данных, в том числе в секторе телекоммуникаций.

Правовую основу субъективного права на защиту информации персонального характера в Российской Федерации составляют нормы Конституции 1993 года (ст. 23 и п. 1 ст. 24), устанавливающие право каждого на неприкос­новенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени, и право на тайну корреспонденции и телефонных переговоров, которое может быть ограничено толь­ко на основании судебного решения. Сюда же следует отнести и необходи­мость согласия гражданина на сбор, и использование информации о его частной жизни.

Откликом на международное нормативное регулирование воп­роса о защите информации о личности в Российской Фе­дерации явились нормы Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации», который определил понятие  «информация о гражданах (пер­сональные данные)» как «сведения о фактах, событиях и обстоятель­ствах жизни гражданина, позволяющие идентифицировать его лич­ность» и отнес персональные данные к категории конфиденциальной информации. Закон не содержит перечня персональных данных, поскольку, как представляется, установить их исчерпываю­щий перечень не представляется возможным. В то же время, в на­учной литературе в целях конкретизации понимания этого фено­мена приводятся примерные перечни основных категорий персо­нальных данных, включающие такие их виды, как биографиче­ские и опознавательные данные, личные характеристики, сведения о семейном и социальном положении, образовании, навыках, профессии, служебном положении, финансовом положении, состоянии здоровья и др. [113]

Сектор информационного права ИГПАН (И.Л. Бачило) трактует персональные данные как «сведения и документы, удостоверяющие личность гражданина..., его место рождения, место жительства, свидетельства о его профессиональной ориентации и аттестации, о семейном положении и иных характеристиках, установленных законом и необходимых для активного включения лица в процессы реализации его прав в соответствии с российским и международным законодательством о свободах и правах человека и гражданина».[114] В.Н. Лопатин - в прошлом парламентарий-законодатель - полага­ет, что к персональным данным могут быть отнесены сведения, ис­пользование которых без согласия субъекта персональных данных может нанести вред его чести, достоинству, деловой репутации, до­брому имени, иным нематериальным благам и имущественным ин­тересам.[115]

Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации»  регулирует основные правомочия субъектов персональных данных, реализуемые ими при осуществлении данно­го субъективного права. К таковым относятся: в первую очередь право субъекта персональных данных на активные действия по выраже­нию согласия на сбор, распространение и использование данных о его частной жизни; право на информацию о наличии данных о нем у определенного государственного органа или иного держателя ин­формации; право на доступ к документированной информации о се­бе; право на уточнение этой информации в целях обеспечения ее полноты и достоверности; право знать, кто и в каких целях исполь­зует эту информацию, а также право требовать от держателя ин­формации о гражданах получения сведений, касающихся лично гра­жданина, и бесплатно получать их (ст.14). Данный Закон предусматривает также правомочие гражданина устанавливать в судебном порядке неправомерность деятельности органов государственной власти и организаций по сбору персональ­ных данных, за что они должны нести ответственность в соответст­вии с законодательством Российской Федерации (ч. 5 ст. 11; ст. 15).

В 1999 году Межпарламентской Ассамблеей государств-участников СНГ был принят Модельный закон «О персональных данных». Этот закон является рекомендательным законодательным актом для стран СНГ по разработке национального законодательства. В основу данного закона положены принципы, которые во многом перекликаются с принципами, нашедшими отражение в различных документах Совета Европы, которым в частности Россия, вступившая в Совет Европы должна следовать. В качестве основных форм государственного регулирования в области работы с персональными данными Модельный закон СНГ определяет процедуры лицензирования, регистрации и сертификации.  

Само понятие «персональные данные» определено в Модельном законе как «информация (зафиксированная на материальном носителе) о конкретном человеке, которая отождествлена или может быть отождествлена с ним. К персональным данным относятся биографические и опознавательные данные, личные характеристики, сведения о семейном, социальном положении, образовании, профессии, служебном и финансовом положении, состоянии здоровья и прочие». В этом же законе приводятся определения понятий: «режим конфиденциальности персональных данных» — нормативно установленные правила, определяющие ограничения доступа, передачи и условия хранения персональных данных  и «трансграничная передача персональных данных» – передача держателем персональных данных этих данных держателям, которые находятся под юрисдикцией другого государства». При трансграничной передаче персональных данных передающая сторона исходит из того, что в соответствии с межгосударственными соглашениями либо национальным законодательством другая сторона обеспечивает «адекватный уровень защиты прав субъектов персональных данных и охраны этих данных».[116]

Известные сложности в установлении правомочий по реализации субъективного права на защиту информации персонального ха­рактера связаны с тем, что категории персональных данных присущ специфический характер. Вопрос в том, что эти данные представляют ценность и интерес не только для субъекта данных, но и для государ­ства, которому необходимы такие данные для ре­ализации ряда своих задач, например,  в области экономики и финансов (сбор налогов), организации социальных отношений, осуществления пра­воохранительных мероприятий. Информация персонального характера может быть востребована также некоторыми негосударственными организациями, работающими с персональными данными (например, негосударственными пенсионными фондами). В силу этого при законодательном урегулировании вопросов защиты информации, содержащей персональные данные, возникает не­обходимость в определении правомочий не только гражданина - субъекта данных, но и учета и согласования прав и обязанностей всех названных субъектов. Это касается, прежде всего, проблемы согласия субъекта данных на их использование, на передачу данных третьим лицам и др.

Научно-технический прогресс способствует все более интенсивному проникновению государства (и частных сыскных предприятий!) в частную жизнь граждан. Примером агрессивного вторжения в частную жизнь человека является, например, прямой маркетинг – форма предпринимательской деятельности, ориентированная на профессиональные предложения товаров и услуг непосредственно связанная с использованием персональных данных покупателей, которые часто собираются путем  различного рода анкетирования. На практике сегодня эта вроде бы легальная деятельность не регулируется с позиций защиты персональных данных.  Человек оказывается сегодня также незащищенным перед мощной машиной наблюдения и слежки, оснащенной самой совершенной техникой. Технические возможности беспредельны. Так, например, появление радиотелефона необозримо расширило возможности по установлению негласного контроля за сообщениями граждан и их передвижением. Поэтому особое значение приобретают правовые категории, указывающие границы применения технических средств для получения информации о частной жизни граждан. 

Развитие современных информационных технологий, сопровождающееся созданием многочисленных и мощных компьютерных баз данных, аккумулирующих информацию о людях, легкость распространения информации из таких баз (в том числе по Интернету), простота копирования, объединения («слияния»), возможность модификации информации и т.п. породили дополнительные угрозы интересам личности, в том числе, угрозу стать «прозрачной» как для государства, так и для общества, то есть возможность лишиться некоторой естественной информационной приватности, лишиться части прав на защиту «privacy»- в терминологии англосаксонских стран. 

Создание и использование баз данных о гражданах в компьютерных сетях государственных и негосударственных структур без каких либо ограничений участия России в открытых информационных системах и международном информационном обмене придают особую актуальность и значимость задаче обеспечения неприкосновенности частной жизни граждан от тотального контроля со стороны государственных органов, коммерческих организаций и преступного мира. Притчей во езыцех в сегодняшней российской действительности стало беспрецедентное распространение «на черном рынке» компьютерных баз (обычно на CD-ROM), содержащих: адреса, телефоны, паспортные данные граждан; реестры акционеров компаний; данные о владельцах городской недвижимости и банковских транзакциях, данные ГИБДД и проч.

Необходимо также принимать во внимание и то обстоятельство, что если большинство категорий сведений, определяющих «информационный портрет» и ограждаемых индивидом от распространения (отдельные моменты биографии, личностные взаимоотношения, пристрастия и т.п.) отражает статику частной жизни, то коммуникационные отношения отражают ее динамику. Эффективно контролировать свои коммуникации, особенно сегодня при массовом использовании различных технических средств связи, индивид не в состоянии.

4.3.   Защита персональных данных

Актуальность более углубленного равового регулирования вопросов защиты информации персонального харак­тера и прав субъектов, обладающих этой информацией, признается во всем мире, особенно в условиях автоматизированной, обработки персональных данных, которая принципиально облегчает возмож­ности получения и использования сведений о личности, что делает жизнь граждан «прозрачной» как для государства, так и для крими­нальных элементов. Свои особенности в проблему защиты персональных данных вносит также и расширяющееся использование глобальной сети Интернет. В связи с этим на международном уров­не развивается система нормативного регулирования вопросов за­щиты персональных данных, которая исходит из приоритетности за­щиты интересов гражданина и одновременно обеспечивает баланс между его правами и правами и интересами других заинтересован­ных в персональной информации субъектов.

В условиях отсутствия в стране базового федерального закона, о персональных данных в котором должны быть воплощены между­народные принципы работы с персональными данными и всесторон­не определены меры защиты этих данных, законодатель идет по пу­ти нормативного установления ряда конкретных гарантий прав гра­ждан в отношении защиты информации о них, а также отражения в отраслевом законодательстве порядка работы с персональными данными определенных категорий граждан. Так, в частности, зако­нодательство РФ ограждает сохранение личной и семейной тайны, доверенной представителям определенных профессий - врачам, адвокатам, нотариусам и др., устанавливая их обязанности по сохране­нию в тайне полученных сведений (см. ст. 61 Основ законодательст­ва РФ об охране здоровья граждан [117], п. 3, 4 ч. 3 ст. 56, ст. 161 УПК РФ; ст. 16, 17 Основ законодательства РФ о но­тариате от 11 февраля 1993 г. [118]).

Нормами Уголовно-процессуально­го кодекса РФ регламентируется порядок ограничения права на тай­ну переписки, почтовых, телеграфных и иных сообщений и теле­фонных переговоров на основе судебного решения (ст. 13, ч. 2 ст. 29, ст. 165).

Достаточно подробно и в соответствии с международным подхо­дом отражен вопрос о защите персональных данных работников в Трудовом кодексе Российской Федерации.[119]   Трудовой кодекс определяет основные требования, соблюдение которых необходимо при обработке персональных данных работников, а также гарантии их защиты (ст. 86-89 ТК РФ). Статья 86 ТК РФ определяет общие требования при обработке персональных данных работника и гарантии их защиты, которые обязаны соблюдать работодатель и его представители в целях обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Эта статья устанавливает общие принципы, которое должны со­блюдаться работодателем или его представителем при обработке пер­сональных данных [120].

Нормы ТК РФ позволяют обосновать следующие принципы защиты персональных данных работника: 

1.       Конфиденциальность получаемых персональных данных,

ограничение доступа к ним иных лиц.

2.       Достоверность и полнота персональной информации,

а равно запрет включения в персональные данные недостоверных фактов и информации, полученной не от работника или от иных лиц без его письменного согласия, если это не предусмотрено федеральным законом. 

3.       Целевой характер персональной информации. Обработка

персональных данных работника может осуществляться исключительно в целях обеспечения соблюдения законов и иных нормативных правовых актов, содействия работникам в трудоустройстве, обучении и продвижении по службе, обеспечения личной безопасности работников, контроля количества и качества выполняемой работы и обеспечения сохранности имущества. 

4.       Свободный доступ работника к своим персональным

данным и право на полную информацию о них, а равно запрет работодателю создавать информационный ресурс персонального характера, закрытый или ограниченный в доступе для работника, кроме случаев предусмотренных федеральным законом. 

5.       Гарантированность субъективных прав работника,

связанных с защитой его персональных данных. Государственные органы, работодатели обязаны соблюдать эти права. Работник вправе обжаловать в суд любые неправомерные действия или бездействие работодателя при обработке и защите его персональных данных.  

За неправомерные деяния в области использования и распространения сведений персонального характера статьями главы 19 Уголовного кодекса РФ «Преступления против конституционных прав и свобод человека и гражданина» установлена ответственность. Уголовная ответственность предусмотрена: «за нарушение равноправия граждан в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхожде­ния, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, причинившее вред правам и законным интересом граждан» (ст. 136); за «незаконное собирание или распространение сведений о частной жизни лица, составляющих его личную или семейную тайну, без его согласия либо распространение этих сведений в публичном выступлении» (ст. 137); за «нарушение тайны переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений граждан» (ст. 138). В главе 20 УК РФ «Преступления против семьи и несовершеннолетних» статьей 155 предусмотрена ответственность за разглашение тайны усыновления  (удочерения). Имеют отношение к нарушениям режима хранения и использования информации персонального характера также статьи 310 и 311 УК РФ, предусматривающие ответственность за раз­глашение данных предварительного расследования, а также за разглашение сведений о мерах безопасности, применяемых в отноше­нии судьи и участников уголовного процесса.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, вступивший в действие с 1 июля 2002 г., предусматривает применение административной ответственности за «нарушение установленного законом порядка сбора, хранения, использования или распространения информации о гражданах (персональных данных)» (ст. 13.11). В статье 17.13 КоАП  содержится норма, предусматривающая наложение административного штрафа за «разглашение сведений о мерах безопасности, примененных в отношении должностного лица правоохранительного или контролирующего органа либо в отношении его близких». Частный случай административной ответственности в области  защиты информации о гражданах предусмотрен также статьей 5.13 КоАП, устанавливающей наложение административного штрафа  на должностных лиц за «непредоставление возможности обнародоватъ (опубликовать) опровержение или иное разъяснение в защиту чести, достоин­ства или деловой репутации зарегистрированного кандидата до окончания срока предвыборной агитации», если в соответствии с фе­деральным законодательством о выборах и референдумах предоста­вление такой возможности является обязательным.

Статьей 152 ГК РФ в общем порядке, применительно ко всем гражданам, за правонарушение, связанное с распространением све­дений, порочащих честь, достоинство или деловую репутацию, уста­новлена гражданско-правовая ответственность. В гражданско-пра­вовом порядке предусматривается также защита личных неимуще­ственных прав граждан включающих, в частности, неприкосновен­ность частной жизни, личную и семейную тайну, право на имя и иные личные неимущественные права, и нематериальные блага, принадлежащие гражданину в силу закона или от рождения.[121]

Трудовым кодексом РФ установлена ответственность за нару­шения в области работы с персональными данными работников. Согласно статье 90 ТК РФ лица, виновные в нарушении норм, регули­рующих получение, обработку и защиту персональных данных работников, несут дисциплинарную, административную, гражданско-правовую или уголовную ответственность в соответствии с феде­ральными законами.

В декабре 2005 года Президент России В.В. Путин подписал Федеральный закон «О ратификации Конвенции Совета Европы о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных». Целью этой Конвенции является обеспечение прав и основных свобод физических лиц, в том числе права на неприкосновенность частной жизни, при автоматизированной обработке персональных данных независимо от национальности, места проживания и иных обстоятельств. Актуальность Конвенции для Российской Федерации обусловлена возрастающим уровнем развития и расширением сферы применения информационных технологий, связанных с автоматической обработкой персональных данных. [122]

В целях восполнения пробелов, имеющихся в российском законодательстве Правительством РФ внесен в Государственную Думу пакет законопроектов, включая проект Федерального закона «О персональных данных».  Заявленной целью  данного законопроекта является «создание общих унифицированных требований к сбору и обработке (хранению, актуализации, использованию, раскрытию и предоставлению) персональных данных физических лиц (субъектов персональных данных) во всех сферах, где используются персональные данные».[123] Законопроект, в частности,   предусматривает, что «принципы сбора и обработки персональных данных в полном объеме распространяются на сбор и обработку сведений, характеризующих физиологические особенности организма человека, на основе которых его можно однозначно идентифицировать: отпечатки пальцев, отпечатки ладони, результаты анализа ДНК, цифровой образ лица, сетчатки глаза и другие (биометрические персональные данные)». В законопроекте нашли свое отражение вопросы контроля и надзора за обработкой персональных данных, ответственности за нарушение требований по защите персональных данных. Принятие в Российской Федерации Закона «О персональных данных» создаст условия для выполнения взятых на себя Россией международных обязательств, будет способствовать укреплению внешнеполитических позиций российского государства, росту правосознания граждан, формированию гражданского общества в нашей стране.

* * *