1. Конституционные положения
После принятия в первой половине 1990-х гг. в странах СНГ и Прибалтики конституций положения этих актов, касающиеся свободы самовыражения - права искать, распространять и получать информацию, идеи и мнения,
2 - не претерпели изменений.3 Ряд конституций вполне определенно включают СМИ в сферу охвата этих гарантий, в то время как другие содержат общие заявления о том, что свобода слова может осуществляться «любыми средствами». Большинство конституций запрещают цензуру СМИ, хотя термин «цензура» в текстах конституций не раскрывается.4 В то же время, в соответствии с международной практикой, конституционные нормы содержат указание на то, что эти гарантии не абсолютны и что их осуществление может быть ограничено или в некоторых случаях вообще отменено (как правило, это касается введения в стране режима чрезвычайного положения).В конституциях также содержатся нормы, касающиеся практического применения гарантий прав человека, в том числе и свободы самовыражения. С одной стороны, некоторые из них включают принцип непосредственного применения: конституционные нормы не являются просто декларациями желаемых политических целей, а, напротив, признают законные права, которые непосредственно осуществляются на практике теми, кому они гарантируются.
5 В сочетании с принципом верховенства конституции как наиболее значимого нормативного акта, этот механизм прямого действия означает, что основные гарантии существуют даже при отсутствии необходимых законов и что все остальные нормативные акты, входящие в противоречие с ними, не имеют законной силы.В большинстве конституций также вполне определенно говорится о том, что международные нормы непосредственно включаются в национальную правовую систему. Несмотря на то, что ведутся академические споры о том, насколько широко следует понимать данное положение, на практике оно касается только норм договоров, ратифицированных в установленном порядке. Конституции некоторых стран прямо заявляют, что эти международные законоположения превалируют над противоречащими им законодательными или исполнительными актами и лишают их законной силы. И, наконец, опубликованные законодательные нормы ставятся выше неопубликованных законодательных актов и всех подзаконных актов.
Все эти положения нацелены на осуществление гарантий свободы слова и мысли. В то же время конституции также отражают повсеместно признанный принцип, состоящий в том, что на осуществление этих прав могут быть наложены ограничения. В большинстве своём подобные ограничения основываются на статье 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, а также на практике её применения Европейским судом по правам человека.
Можно выделить ряд обстоятельств, при которых в рассматриваемых странах эти ограничения конституционно оправданы.
Первая категория включает ограничения, которые законодательная власть может наложить на деятельность в сфере свободы слова с целью защиты прав и интересов общества или отдельной личности. Эти «допустимые ограничения» обычно ужесточают рамки власти законодателей в сфере регулирования этой свободы путем перечисления единственно возможных легитимных целей подобного вмешательства в осуществление фундаментальных прав. Они содержатся как в общих положениях, применимых ко всем фундаментальным правам, признаваемым в конституционных текстах, так и в самих положениях, касающихся свободы самовыражения, которые, как правило, включают перечень допустимых целей, таких как защита конституционного порядка, национальной безопасности, общественной морали, общественного здоровья, прав и законных интересов личности.
6 В некоторых странах эти ограничения связаны с чётко выраженными конституционными обязанностями, возложенными на СМИ.7Иногда положения, в которых сформулированы допустимые ограничения, также ограничивают и законодателей требованием о том, что их регулирующие акты должны быть признаны «необходимыми» для достижения целей, которые могут рассматриваться как легитимные.
8 Конституции Эстонии (ст. 11) и Грузии (ст. 24.4) идут дальше, выдвигая требование о том, что конституционно допустимый законодательный акт должен признаваться необходимым в рамках не любой политической системы, а только той, которая функционирует как «демократическое общество». Эта формулировка соответствует положению о допустимых ограничениях на свободу самовыражения, содержащихся в ст. 10.2 Европейской конвенции о правах человека. Применяя ст. 10.2 к особым законодательным регулирующим актам, Европейский суд по правам человека стремится выработать методологию приведения в соответствие противоречащих друг другу фундаментальных прав и правительственных интересов.С этой первой категорией связана группа конституционных положений, гарантирующих другие фундаментальные права. Эти положения, такие как ст. 21, 23 и 24 Конституции РФ, гарантирующие защиту чести, достоинства и доброго имени личности, не связаны непосредственно с осуществлением свободы слова. Однако они подразумевают, что акты, относящиеся к распространению информации и идей, могут нарушать эти права личности, порождая таким образом потенциальные конфликты между двумя группами конституционных гарантий. В целом, конституционные тексты не содержат указаний на то, каким образом могут преодолеваться эти конфликты, оставляя решение этого вопроса законодателям и судам. Несмотря на то, что Европейский суд по правам человека говорит о том, что приоритет в данном случае остаётся за свободой слова, большинство конфликтов разрешается отнюдь не в пользу журналистов и средств массовой информации. На практике необходимость защиты чести, достоинства или частной жизни физического лица используется властью с целью давления на неугодные средства массовой информации. Подобная практика подкрепляется также нормами о денежной компенсации вреда, нанесённого нарушением прав личности, что нередко приводит к так называемой «экономической цензуре» для СМИ.
В третью категорию входят конституционные положения, определяющие «злоупотребления» свободой слова, такие как призывы к изменению силой конституционного порядка или к насилию против определенных групп населения, которые находятся за рамками конституционной защиты. Более того, как будет показано далее, понятие «злоупотребление» служит в ряде рассматриваемых стран в качестве основания для действий правительства против средств массовой информации, включая приостановление или полное прекращение деятельности СМИ. Именно эта категория ограничений получила наибольшее развитие за последние годы, но не в Конституциях, которые рассматриваются законодателем как документ, имеющий не только внутреннее, но и внешнее значение, и которые играют, в том числе, и представительскую роль на международной арене, а в ином законодательстве. Так, например, значительно расширена за последние годы статья 4 Закона РФ «О средствах массовой информации» («Недопустимость злоупотребления свободой массовой информации»), где появились новые ограничительные нормы, постепенно сужающие рамки свободы, предоставленные Конституцией РФ.
Последняя категория включает те ограничения свободы слова и права на самовыражение, обычно встречающиеся в конституциях, которые властям разрешается вводить во время объявленного «чрезвычайного положения» в масштабах страны. Во всех случаях на эти чрезвычайные властные полномочия накладываются некоторые временные ограничения. Необходимо отметить, что и эти ограничения имеют тенденцию к разрастанию, но также не в рамках конституций, а внутри отраслевых нормативных актов.
С развитием законодательства и осознанием статуса конституции как документа, имеющего наибольшую юридическую силу, в ряде стран появились акты судебных органов, оценивающие вновь принятые законы с точки зрения их соответствия конституции страны. Не стало исключением и законодательство, касающееся деятельности средств массовой информации. Например, в республике Молдова споры о соответствии его норм конституции вызвал закон «О телевидении и радиовещании», принятый в 2000 году. Непосредственно вопрос касался положений о запрете на сочетание ретрансляции с составлением, производством и выпуском в эфир оригинальных телерадиопрограмм на частотах (каналах), на которых производится ретрансляция программ из зарубежных стран. Анализируя конституционные положения, а также опираясь на международные нормы в данной сфере, Конституционный суд Республики Молдова пришёл к выводу, что данный запрет не может быть признан оправданным и противоречит положениям о свободе выражения мнений, о праве искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами и независимо от государственных границ.