15. Доступ к парламентским заседаниям и публикация парламентских документов
В некоторых Конституциях закреплен принцип открытости парламентских заседаний.
45 Однако, как и в случае с доступом к судебным заседаниям (см. раздел 14), этот принцип представлен как норма законодательного процесса, а не как право доступа, гарантируемое средствам массовой информации или обществу в целом. В результате положения Конституции предоставляют законодателям неограниченное право проводить закрытые заседания. Судебные органы пока еще не решили вопрос о том, затрагивают ли эти положения широкие конституционные гарантии права на поиск и получение информации.Что касается законодательной основы для доступа к информации, то, как показано выше, законы о СМИ рассматриваемых стран обычно включают в себя норму о праве СМИ на поиск и получение информации от государственных органов. Следует полагать, что законодательные органы относятся к «государственным органам».
В ряде стран, между тем, в законодательных актах специально закреплено право журналистов на доступ к информации о парламентской деятельности. В некоторых странах эти права определенно относятся к физическому доступу к парламентским заседаниям. Так, на Украине за журналистами признается право доступа к заседаниям «органов государственной власти» (Закон «О прессе», ст. 26(2)), а в некоторых других странах журналисты имеют право доступа к заседаниям государственных органов, которые предоставили им аккредитацию.
46 В некоторых других странах законодательные акты, предоставляющие журналистам право доступа к информации о парламентских заседаниях, не конкретизируют, имеется ли в виду физический доступ к самим заседаниям. Напротив, эти положения, составленные по образцу ст. 31 Закона СССР «О печати», требуют от законодательных органов заранее объявлять о парламентских заседаниях аккредитованным ими журналистам и предоставлять им протоколы заседаний.47Наиболее существенным моментом в законодательном закреплении права доступа является то, что оно обычно обусловлено наличием у журналистов аккредитации, право предоставления, отказа или лишения которой есть одна из неограниченных прерогатив законодательных органов, действующих в соответствии со своими собственными (обычно подзаконными
48 ) правилами. Так, согласно положениям таких статей, как ст. 48 Закона «О СМИ» Российской Федерации, государственные органы (включая и законодательные) могут лишить аккредитации журналиста, нарушившего установленные «правила аккредитации». Поскольку журналисты в целом не обладают презюмируемым правом на аккредитацию, это открывает возможности для манипуляций в пользу или против определенных журналистов. В некоторых случаях полномочия законодателей на лишение журналистов аккредитации по содержательным соображениям заложено в самих применяемых законах. Например, молдавский Закон «О регламенте парламента» предусматривает лишение аккредитации в случаях, когда СМИ признано виновным в искажении информации о парламентской деятельности.В связи с проблемами доступа к парламентским заседаниям и документам, а также распространения этих документов, возникает ряд специфических правовых вопросов. В частности, что законы имеют в виду, когда неопределенно говорят о доступе к парламентским заседаниям? В тех государствах, где законодательство отдельно не предусматривает право доступа к заседаниям, подразумевается ли оно в рамках широкого права журналистов искать и получать информацию? В ряде стран также закреплено право журналистов на доступ к протоколам парламентских заседаний. Входит ли сюда право доступа к другим документам, таким как тексты выступлений, обсуждающихся на парламентских заседаниях? С этим связан вопрос о доступе к самим парламентским заседаниям: включает ли он также и доступ к заседаниям парламентских комитетов? Тем временем, что касается доступа к информации о заседаниях комитетов, то в Литве доступ к протоколам предоставляется только с разрешения председателя комитета, а в Грузии «Правила парламентской деятельности» требуют предоставления СМИ информации о деятельности комитетов. Однако, в некоторых странах (например, в Армении, Кыргызстане и Российской Федерации) стало обычной практикой предоставлять СМИ и обществу в целом информацию о законопроектах, включая сами законопроекты. В то же время, как сообщается, доступ к законопроектам очень затруднен в Беларуси. И, наконец, в некоторых странах рассматривались вопросы об освещении парламентской деятельности радио и телевидением. Кое-где (например, в России и на Украине) государственные вещательные компании в законодательном порядке обязаны предоставлять для этих целей определенное количество эфирного времени. В других странах (например, в Грузии) парламентарии сами решают, осуществлять ли прямую трансляцию определенных заседаний.
Подводя итог, можно сказать, что в большинстве стран средствам массовой информации предоставляется довольно широкий доступ к парламентским заседаниям и документам (хотя в нескольких странах на практике доступ может быть весьма ограничен) и в целом не налагаются ограничения на свободное распространение информации на эту тему. Тем не менее, однако, общим правилом является то, что вопросы о доступе рассматриваются скорее как сфера полномочий законодательных органов (например, в столь важной области как аккредитация), нежели чем как требования права доступа к информации, основанного на конституционных и законодательных нормах, что приводит к ситуации, когда законодательные органы могут беспрепятственно ограничивать доступ СМИ по своему усмотрению.