17. Предварительные ограничения
Конституции двенадцати стран из числа изученных содержат явные и безусловные запреты на «цензуру», означающую систему административной проверки государственным органом материала до его распространения. Этот запрет продублирован и в национальном законодательстве о СМИ. Оставшиеся три страны - Армения, Кыргызстан и Туркменистан однозначно запрещают цензуру, но в своих законах о СМИ, а не в Конституции. Из пятнадцати стран только Туркменистан сохраняет официальную цензуру, хотя даже в ст. 1 Закона «О СМИ» Туркменистана ясно говорится, что «цензура массовой информации не допускается».
50 Кроме того, Туркменистан является участником Заключительного акта ОБСЕ, а также Международного пакта о гражданских и политических правах, в ст. 19 которого говорится, что «каждый должен иметь право на свободу самовыражения», а ограничения в реализации этого права допускаются только тогда, когда они «предусмотрены законом» и «необходимы» для обеспечения определенных интересов, включая национальную безопасность. Туркменистанская система цензуры, осуществляемая Комитетом по охране государственной тайны, явно не имеет законодательной базы, кроме того, весьма сомнительно, что сохранение постоянной системы охраны государственной тайны «необходимо» для обеспечения национальной безопасности. Существует обязанность журналиста соблюдать лояльность Туркменбаши, которая введена через понятие «программы деятельности» средства массовой информации Закона «О СМИ». Согласно статье 32 этого закона журналист обязан осуществлять программу деятельности средства массовой информации, с которым он состоит в трудовых отношениях, и руководствоваться редакционным уставом. Эта программа утверждается учредителем и реализуется редакцией на основе профессиональной самостоятельности. Поскольку учредителями всех действующих на территории Туркменистана средств массой информации является государство, то требование осуществлять политику учредителя означает обязательную лояльность интересам Президента.Хотя другие четырнадцать стран не имеют своих систем официальной административной цензуры, их законы допускают обстоятельства, при которых средству массовой информации может быть приказано воздержаться от распространения некоторых материалов. В действительности, в соответствии с разрешительной системой регистрации и лицензирования теле- и радиовещания (см. раздел выше) государственные учреждения уполномочены даже прекращать деятельность средств массовой информации или аннулировать лицензию на вещание. Конституции обычно допускают ограничения в осуществлении права на свободу слова и массовой информации в течение ограниченного периода времени при введении чрезвычайного положения. Например, в России ст. 56 Конституции позволяет в условиях чрезвычайного положения для безопасности граждан и защиты конституционного строя устанавливать отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока действия. По этой же статье ограничению не подлежат несколько видов прав: на жизнь, на достоинство, неприкосновенность частной жизни, право на нераспространение информации о частной жизни без согласия лица, право на свободу совести, вероисповедания, на использование своих способностей и имущества, право на жилище, а также права, обеспечивающие беспристрастность и объективность судебного разбирательства. Во всех других случаях такие предписания законны только тогда, когда исходят от суда при обстоятельствах, подобных нарушению авторских прав или предполагаемому распространению информации, которая считается государственной тайной.
Конституционный запрет на осуществление цензуры развивается в законодательстве о СМИ. Но и здесь не удается избежать двусмысленных казусов. Так, статья 6 Закона Украины о телевидении и радиовещании, которая запрещает цензуру, понимает «цензуру» лишь как «контроль над идеологическим содержанием передач», позволяя при этом контролировать содержание «информации, охраняемой законом». Это положение нельзя не признать двусмысленным. Оно может толковаться как запрет на предварительную цензуру с разрешением государственным органам осуществлять контроль за информацией, охраняемой законом (например, сведениями, составляющими государственную тайну) в уже вышедших в эфир программах. Но это положение может толковаться и как разрешающее предварительную цензуру, но только не по идеологическим мотивам. С другой стороны, статья 3 Закона РФ о СМИ предусматривает, что «цензура», то есть любое «требование от редакции средства массовой информации со стороны должностных лиц, государственных органов, организаций, учреждений или общественных объединений предварительно согласовывать сообщения и материалы (кроме случаев, когда должностное лицо является автором или интервьюируемым), а равно наложение запрета на распространение сообщений и материалов, их отдельных частей, - не допускается». Такое определение цензуры позволяет говорить о достаточно надежной гарантии от одного из самых опасных видов нарушения свободы массовой информации, в отличие от достаточно «слабой» нормы статьи 6 Закона Украины о телевидении и радиовещании, которая опирается на размытое различие между идеологическим и неидеологическим контролем, являющимся в обоих случаях по своей сути цензурой.
Между тем, есть примеры использования механизма предварительных ограничений, которые могут быть подвергнуты сомнению на основании того, что в них отсутствует серьезная конституционная или законодательная основа. Наиболее продолжительной практикой подобного рода было существование официальной цензуры в Азербайджане в соответствии с указом 1993 года о чрезвычайных полномочиях Президента до августа 1998 года, а также осуществление схожих функций Главной инспекцией по охране государственных тайн в печати при бывшем министерстве печати Узбекистана до принятия указа президентом страны 3 июля 2002 года. Другими примерами является новая тенденция в украинских и российских судах накладывать судебный запрет на распространение информации, которая считается клеветнической,
51 а также применение в Казахстане Закона «О языках». Наконец, в рассматриваемых странам широко распространена практика самоцензуры, при которой редакторы препятствуют публикации или передачи сообщений, подготовленных журналистами. Независимо от того, происходит это в государственных или независимых СМИ, такие случаи вызывают вопрос о внутренней свободе прессы и правах и обязанностях журналистов, предусмотренных конституцией и законами о СМИ.