Среди множества тем, к которым мы постоянно возвращались в этом исследовании, наиболее заметным является то, что в рассматриваемых странах законы, связанные с деятельностью СМИ, отражают многие точки пересечения деятельности средств массовой информации с другими сторонами общественной и частной жизни. Отношения между СМИ и определяющей их общественной средой, как правило, не отданы на откуп безграничной административной власти или социальным обычаям. Напротив, они в значительной степени являются субъектами законодательных актов и, в более общем понимании, конституционных и международно-правовых норм. Если рассматривать их суть, то законы, регулирующие деятельность СМИ в странах СНГ и Прибалтики, представляют собой постоянное соединение мер законодательных, исполнительных и судебных органов, направленных на установление равновесия между противоречащими друг другу общественными и частными интересами в информационной сфере.

Для понимания смысла правового отклика на эти различные точки взаимодействия, существующего в изучаемых странах, пожалуй, было бы полезно рассмотреть затрагиваемые в данной книге вопросы с трёх точек зрения: отношения между СМИ и государством; отношения СМИ с частными лицами и организациями и отношения внутри СМИ. Так, со всей очевидностью выявлено признание правовыми системами прямого вмешательства государства в форме непосредственного государственного контроля за содержанием материалов СМИ:

(1) система регистрации (смесь соображений содержательного характера и общеприменительных требований к регистрации предприятий) и лицензирования электронных СМИ (раздел 7);

(2) применение санкций в связи с содержанием материалов, которые считаются опасными или оскорбительными для государственных учреждений и должностных лиц (разделы 12 и 19) или частных лиц (раздел 9, клевета и оскорбление), широких слоев общества (разделы 20 и 21) или его более ограниченных групп (раздел 19);

(3) решения, направленные на разработку соответствующих механизмов контроля за содержанием (раздел 17).

В других областях деятельность СМИ рассматривается государством как часть общего регулирования экономической деятельности (см. разделы 6, 7 и 21). Более того, как это отражено в законах о СМИ (раздел 5), в правовых системах рассматриваются характерные отношения журналистов с государством. И, наконец, в правовых системах предприняты попытки установить предел допуска общественности к информации о деятельности государственных органов (разделы 13-15).

Правовые системы также уделяют значительное внимание регулированию отношений СМИ с частными лицами и предприятиями - в этой ситуации государственные органы непосредственно не задействованы. Эти сферы взаимодействия включают:

(1) вопросы собственности (разделы 6 и 7);

(2) предполагаемый ущерб личной репутации (раздел 9);

(3) предполагаемое вторжение в частную жизнь (раздел 10);

(4) ответ и опровержение (раздел 11);

(5) распространение информации о судебных заседаниях в отношении частных лиц и организаций (раздел 14);

(7) раскрытие сведений о конфиденциальных источниках информации (раздел 18).

Законодатели также уделяют внимание внутренним отношениям СМИ: это области взаимодействия между различными участниками процесса функционирования СМИ, включая учредителей, издателей, сотрудников редакций, редакторов и журналистов (разделы 5 и 7). Основной законодательный механизм в этой области - включение регулирующих норм в законы о СМИ.

Многим аспектам по указанным выше трем направлениям было уделено большое внимание со стороны законодателей в начале 1990-х годов: то было время разработки законов о СМИ в рассматриваемых странах. Взяв во многом за образец Закон СССР «О печати и других СМИ» 1990 года, правовые системы в тот период выработали определенные устойчивые принципы, составляющие основу законов о СМИ и по сей день: разнообразие видов контроля, что закреплено утверждением правового статуса «учредителя», связанного с регистрацией отдельных СМИ; разрешительная регистрационная система; отмена предварительной цензуры и замена её на санкции, применяемые после публикации в связи с неподобающим содержанием, включая как уголовные, так и гражданские санкции и административные меры, в том числе и приостановление и (или) прекращение регистрации того или иного органа СМИ.

Как и в России, в других обретавших суверенитет республиках закон о печати должен был стать, по мнению его разработчиков и законодателей, лишь одним из элементов триады массово-информационного законодательства. Эта триада состояла бы из общего закона об информации (или, как тогда говорили, - закона о гласности), закона о печати и закона о телевидении и радиовещании. Как и в России, во многих странах бывшего СССР эту триаду удалось создать лишь на треть, т.е. был принят только закон о печати (или закон о СМИ, фактически больше относящийся к особенностям правоотношений в области функционирования печатных масс-медиа).

Закон о телевидении и радиовещании приняли только в восьми из 15 новых независимых государств: в странах Прибалтики, на Украине, в Молдавии, Таджикистане, Армении и Азербайджане. Причём все эти страны (кроме Таджикистана), гармонизируя своё законодательство с правом Европейского Союза и Совета Европы, предусмотрели в своем законодательстве преобразование государственного национального телевидения и радио в систему общественного вещания. Сложности с принятием закона о телевидении в других странах носят тот же характер, что и в России: никак не удаётся урегулировать проблему, связанную с тем, кто будет контролировать вещание и выдавать лицензии.

Закон об информации принят лишь в трёх странах - на Украине, в Киргизии и Узбекистане.

Можно сделать несколько выводов относительно «первого поколения» законодательных актов в области СМИ, принятых в рассматриваемых странах. Во-первых, в некоторых областях законодательная база представляется вполне проработанной, и она (в основном в виде законов о СМИ и общеприменительных Гражданского и Уголовного кодексов) направлена на регулирование сферы отношений в рамках перечисленных выше аспектов. Однако всесторонний характер этой законодательной базы сам по себе не может гарантировать успех в достижении поставленных законодателями задач. Некоторые из законодательных актов первого поколения (например, некоторые перечни прав и обязанностей журналистов, содержащиеся в законах о СМИ) достаточно абстрактны или декларативны по существу, и им не достаёт конкретности по ряду вопросов. Помимо того, законодательная и административная практика в ряде вопросов не в достаточной мере соотносится с осуществлением на практике свобод СМИ.

Более того, было бы неразумно ожидать, что законодательная база первого поколения законов о СМИ будет настолько всеобъемлющей, что сможет охватить все вопросы, касающиеся их деятельности. Поэтому некоторые сферы в начале нового века остаются, как правило, без законодательного и практического определения: применение антимонопольных законов в отношении собственности на СМИ и их контроля; права общества (или, более конкретно, средств массовой информации) на доступ к информации и заседаниям государственных органов.

Наконец, во многих из рассматриваемых стран фактически существует разрыв между законом «на бумаге» и реальной практикой. Однако, чрезмерное фокусирование внимания на этом явлении (которое имеет более широкое общественное значение для правовых систем в целом) может в определенной степени быть в ущерб развитию системы законов о СМИ. Наряду с очевидными расхождениями между законом и практикой, многие действия государства, которые, как считается, наносят вред деятельности средств массовой информации, вполне соответствуют законодательной базе. Во многих случаях действия властей вовсе не нарушают требований законодательства, напротив, можно сказать, что власти успешно адаптировались и приспособились к правовым системам, изыскивая законные методы для достижения своих целей.

Во второй половине 1990-х годов возникает «второе поколение» законов о СМИ, где часто ставится под сомнение сохранение в неизменном виде созданных за десятилетие правовых систем и предлагается более подробное определение прав и обязанностей СМИ. Принятые в Кыргызстане и Узбекистане законы о доступе к информации могут служить примером этой деятельности. Относящийся к ним закон Казахстана «О СМИ» (от 23 июля 1999 года) выделяет владельца СМИ как главного субъекта в сфере массово-информационных отношений. Литва в 1996 году и Эстония в 2000 году пошли по довольно популярному в Юго-Восточной Европе пути, принимая закон «Об общественной информации».

Сегодня из всех пятнадцати республик бывшего СССР наиболее подробное и развитое массово-информационное законодательство имеет Украина.

Законодательная база так же, как и конституционные и международно-правовые нормы, во многом зависят от их толкования и применения судебными органами в целях дальнейшего развития правовых систем в этой сфере. Однако, как правило, роль, которую на практике играют суды, не соответствует возложенным на них обязанностям. За исключением отдельных решений, в том числе описанных в данном исследовании, суды не демонстрируют готовности развивать то, что можно считать сутью права о СМИ. Между тем, во многих случаях средства массовой информации предпочитают решать свои споры с властями другими способами.

В целом среди законодателей, судей, журналистов и исследователей отсутствует диалог по вопросу о важной общественной роли СМИ. Для эволюции законов необходимо достичь определенного консенсуса по вопросу о том, чьи интересы выигрывают, когда СМИ стремятся утвердить свои права. Вопрос не о том, играют ли СМИ важную роль в обществе: это признано повсеместно и объясняет, почему властные структуры и правовые системы во всех странах стремятся наложить ограничения на их деятельность. Вопрос в том, затрагивают ли ограничения, налагаемые на деятельность СМИ, интересы самого общества, наряду с интересами органов СМИ?

Наиболее очевидным предметом подобного диалога может стать анализ конституционных и международно-правовых норм, применяемых к деятельности СМИ. Этому, возможно, будет способствовать недавнее присоединение некоторых из рассматриваемых стран к Европейской конвенции по правам человека и вытекающее из этого наблюдение за внутренними правовыми системами со стороны Европейского суда по правам человека. Однако можно ожидать, что это произойдёт, в первую очередь, благодаря дискуссиям, стимулирование которых является целью публикаций, подобных данной книге. Эти усилия обеспечивают продолжающийся процесс развития законодательства в области СМИ, но степень участия в нем журналистов и людей, занимающихся практической деятельности в области права, будет определять форму и основные черты этого развития.