5. Система законодательства
Все рассматриваемые в данном исследовании страны относятся к романо-германской правовой семье, что предполагает наличие писаного права, т.е. общеобязательных юридических правил, сформулированных в законодательных актах государства. В связи с этим на законодателе лежит обязанность не только выявить и обобщить имеющиеся правоотношения, но и выработать определенную политику в той сфере регулирования, которой посвящен тот или иной нормативный акт. Правоприменитель (а это, как правило, суд), в свою очередь должен ориентироваться именно на нормы закона, а не на судебные «прецеденты». Именно поэтому при оценке правового регулирования рассматривают в первую очередь систему законодательства, то есть взаимосвязанный комплекс законов и других нормативных актов, регулирующих деятельность журналистов и СМИ.
Во всех рассматриваемых странах вершиной системы нормативных актов является конституция страны, которой не могут противоречить положения остальных законов. В качестве основополагающих документов, непосредственно касающихся средств массовой информации, выступают законы о СМИ - «мини-конституции», регулирующие отношения между СМИ, государством и обществом посредством признания прав и определения круга обязанностей журналистов и СМИ.
Если раньше в большинстве рассматриваемых стран имелся только один основополагающий документ такого рода: закон «О печати и других средствах массовой информации», - то сейчас можно говорить о том, что сформировалась система нормативных актов в этой сфере. В ряде стран действуют самостоятельные нормативные акты, посвященные телевидению и радиовещанию, печатным средствам массовой информации и доступу к информации, а также правам и обязанностям журналистов. Например, в Литве основополагающим нормативным актом является Закон «Об общественной информации». В нём устанавливаются порядок сбора, подготовки, обнародования и распространения публичной информации; права, обязанности и ответственность распространителей публичной информации, владельцев СМИ, журналистов и регламентирующих их деятельность органов.
Часто один закон регулирует достаточно специфический круг правоотношений и применяется к деятельности средств массовой информации лишь отчасти. Так, на Украине существует закон «Об информации». Он закрепляет право граждан Украины на информацию, закладывает правовые основы информационной деятельности, а также регулирует вопросы информационного суверенитета Украины и определяет правовые формы международного сотрудничества в области информации. Наряду с ним на Украине действуют самостоятельные нормативные акты о прессе, теле- и радиовещании, информационных агентствах, общественном телевидении.
Практически во всех рассматриваемых странах имеются законы «Об авторском праве и смежных правах». Эти нормативные акты связаны с деятельностью журналистов, однако их действие распространяется (и даже в большей степени) на отношения, не касающиеся средств массовой информации.
Имеются и другие варианты построения системы нормативных актов, регулирующих деятельность журналистов. Так законодательство Узбекистана и Киргизии содержит не только закон «О средствах массовой информации», но и законы «О гарантиях и свободе доступа к информации», а также «О защите профессиональной деятельности журналиста».
Для удобства мы будем называть все эти законодательные акты о средствах массовой информации законами о СМИ.
В период своего становления законы о СМИ отражали два основных принципа эпохи перестройки, закрепленных тогда в Законе СССР «О печати и других средствах массовой информации» 1990 года: плюрализм средств массовой информации и отмена прежних ограничений содержательного характера. Принцип плюрализма нашел отражение в Законе 1990 года и в более поздних законах о СМИ в их положениях, запрещающих монопольное владение и контроль над СМИ, устанавливающих порядок регистрации изданий и формулирующих принципиальные основы для защиты внутренних свобод прессы и упорядоченных отношений между учредителями, редакторами и журналистами. Принципы журналистской свободы отражены в положениях, запрещающих цензуру, содержащих детальный перечень прав журналистов и регламентирующих запреты и санкции против должностных лиц, препятствующих осуществлению этих прав.
Установление перечня определенных «злоупотреблений» свободой массовой информации играет центральную роль в своеобразных системах регистрации, принятых в странах, рассматриваемых в данной работе. К этим сознательным злоупотреблениям относятся также и те, которые могут нанести вред государству или государственным должностным лицам. Однако сюда же относятся и положения, предусматривающие защиту прав человека, при этом средства массовой информации рассматриваются как потенциальный субъект их нарушений. Примеры этому можно найти в положениях законов, относящихся к распространению порочащей информации, к вторжению в частную жизнь, раскрытию конфиденциальных источников информации, публикации материалов о досудебном расследовании и результатов конкретного дела до принятия судом решения, публикации призывов к насилию, направленному против определенных расовых и религиозных групп.
19Разумеется, как уже говорилось, законы о СМИ не исчерпывают всех источников правовых норм, составляющих основу системы законов, регулирующих деятельность средств массовой информации.
20 В ряде случаев эти нормативные акты дополнены другими законодательными актами, охватывающими вопросы либо не затрагивающиеся в законах о СМИ, либо не получившие в них адекватного определения. Помимо этого, ряд норм содержится в законах общего характера, таких как Гражданский и Уголовный кодексы и Гражданский и Уголовный процессуальные кодексы, которые играют чрезвычайно важную роль в общих рамках законодательства о средствах массовой информации. Эти законодательные акты содержат положения, определяющие такие правовые аспекты, как клевета, вторжение в частную жизнь, допуск средств массовой информации к судебным слушаниям и освещение их в прессе и т.д.При изучении связанных со средствами массовой информации правовых систем рассматриваемых стран на первый план выступает приверженность принципу законности: это означает, что в правовом государстве законодательные акты общего применения имеют большую силу, нежели подзаконные правительственные акты.
И всё-таки следует отметить, что несмотря на охарактеризованный выше принцип законности, подзаконные акты (иными словами, акты, стоящие на ступеньку ниже законов) продолжают играть видную роль в законодательстве о средствах массовой информации в рассматриваемых странах. Так, учёт иностранных средств массовой информации, распространяемых в Казахстане, согласно пункту 4 статьи 10 Закона «О СМИ» от 23 июля 1999 года должен осуществляться в порядке, определяемом Правительством Республики Казахстан. Три года указанная норма закона носила декларативный характер и не могла быть применена на практике. Этот пробел в законодательстве ликвидирован с принятием постановления правительства от 29 июля 2002 года (№ 843), утвердившего Правила учета иностранных средств массовой информации, распространяемых в Республике Казахстан.
Особое значение приобретают акты, связанные с лицензированием вещания, особенно в правовых системах, в которых отсутствуют специальные законы о теле- и радиовещании. Причём нередко они прямо противоречат действующему законодательству, либо интерпретируют его не ориентируясь при этом на закон. Примером может служить письмо Комитета по телевидению и радио при Правительстве Республики Таджикистан от 19 февраля 2002 года, в котором содержится запрет на использование в эфире программ, произведенных организациями и лицами, не имеющими лицензии. Закон Республики Таджикистан «О телевидении и радиовещании» не говорит о запрещении использования таких материалов, хотя запрещает передавать канал вещания другим лицам.
Местом, занимаемым нормативными актами в правовом регулировании, объясняется и повышенное внимание самих журналистов к этим документам. Так, например, в конце 2002 года на заключительном семинаре Бакинского пресс-клуба в рамках подготовки закона «Об общественном телевидении и радио» было отмечено, что только в рамках этого проекта подготовка шла более шести месяцев.