6. Регулирование права собственности
Общая тенденция нормативной базы стран СНГ и Прибалтики отражает линию обеспечения плюрализма средств массовой информации, впервые закрепленную в Законе СССР «О печати и других средствах массовой информации» 1990 года (далее - Закон «О печати»). А именно, тот факт, что монополизация СМИ запрещена, но при этом учредителями органов СМИ могут быть как государственные и правительственные учреждения, так и общественные организации, юридические и физические лица. На практике большинство стран, как представляется, придерживаются этого принципа, хотя государственная монополия на большинство, если не на все средства массовой информации, характерна для Таджикистана и особенно Туркменистана.
Так, в Туркменистане существует государственная монополия на все СМИ. Все вещание осуществляется государственной компанией (ТМТ), оно контролируется центральными редакционными и цензурными органами, а региональные студии прекратили свое существование в начале 1990-х годов. Все предприятия материально-технического обеспечения деятельности СМИ (типографии, предприятия, осуществляющие вещание и т.п.) также находятся в собственности и под жестким контролем туркменского государства. Все издательства, к примеру, объединены в государственный концерн «Туркменметбугат».
Кроме того, в настоящее время намечается тенденция к концентрации средств массовой информации в руках частных лиц (как физических, так и юридических), но при этом очевидно лояльных либо зависимых от государства. Так, например, в своем докладе о положении СМИ Казахстана перед членами Комитета по сотрудничеству Европейского парламента 12 июня 2002 года директор организации «Интерньюз-Европа» Эрик Джонсон отметил, что «основываясь на внезапных изменениях в редакционной политике, а также на других источниках, можно говорить о том, что люди, имеющие тесные связи с правительством, в частности, компании, контролируемые семьей дочери Президента Казахстана Даригой Назарбаевой, приобрели большие пакеты акций крупнейших неправительственных средств массовой информации».
Необходимо также иметь в виду, что в странах бывшего СССР принцип плюрализма обычно применяется к тем организациям, которые занимаются подготовкой и распространением информации (газеты, вещательные компании). Вместе с тем, про него забывают, когда речь идет об организациях, которые владеют средствами производства или средствами распространения и передачи информации (такими, как типографии или организации, обеспечивающие передачу телерадиосигнала). Нельзя не отметить, что делаются попытки найти законодательные и практические решения проблемы борьбы с монополией на средства производства и распространения. Примером первого служит статья 22 Закона Украины «О телевидении и радиовещании». Она устанавливает, что предприятия связи, предоставляющие услуги связи телерадиоорганизациям по обеспечению телерадиовещания, не могут отказать в предоставлении имеющихся в наличии технических средств вещания и передачи сигнала организациям, которые имеют лицензию Национального совета Украины по вопросам телевидения и радиовещания на право пользования каналами вещания и не имеют задолженности по оплате этой услуги.
Примером успешного применения норм антимонопольного законодательства является спор между редакцией киргизской газеты «Моя столица» и издательским концерном «Учкун», отказавшимся в январе 2002 года печатать это издание, несмотря на наличие оформленного заказа и произведённую оплату услуг. После этого редакция газеты «Моя столица» обратилась с заявлением в Государственную комиссию при правительстве Кыргызской Республики по антимонопольной политике о нарушении АО «Учкун» части 1 статьи 8 Закона «О естественных и разрешенных монополистах в Кыргызской Республике», в которой сказано об обязанностях субъектов естественных и разрешённых монополий: «Субъекты естественных и разрешённых монополий не вправе отказываться от заключения договора с отдельными потребителями (абонентами) на производство (реализацию) товаров, в отношении которых применяется регулирование в соответствии с настоящим Законом, при наличии у субъекта естественной и разрешённой монополий возможности произвести (реализовать) такие товары, услуги». И 11 февраля 2002 года Госкомиссия по антимонопольной политике вынесла решение, в котором признала «Учкун» нарушившим вышеуказанную норму закона и вынесла предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства, в котором говорится: «АО «Учкун» немедленно заключить договор с газетой «Моя столица» о предоставлении типографских услуг и предоставить таковые доказательства об исполнении до 14 марта 2002 года».
21Регулирование права собственности и борьба с монополией на средства массовой информации остаётся одним из наиболее дискуссионных вопросов в странах бывшего СССР. В начале перестройки это обуславливалось стремлением увести прессу из-под партийной и государственной опеки, что и нашло своё отражение в Законе СССР «О печати». После перехода (хотя бы на формально-законодательном уровне) большинства рассматриваемых стран к рыночной экономике, вопрос о монополии на средства массовой информации и их экономической независимости стал рассматриваться уже с точки зрения недопустимости концентрации СМИ в руках одних и тех же финансовых групп, а также в связи с ограничениями на владение СМИ.
Следует отметить, что практически во всех рассматриваемых странах законодательство предполагает наличие не «собственника», а «учредителя» средства массовой информации, который указывается в свидетельстве о регистрации издания или лицензии телерадиоорганизации. Несмотря на то, что учредитель, как правило, является фактическим собственником, закон никоим образом не отражает отношения собственности в связи с созданием СМИ. Практическое применение принципа плюрализма сильно затруднено как опорой на концепцию «учредителя» так и отсутствием конкретных критериев для оценки «монополизации».
Что касается первого вопроса, то в ряде исследований очевидна некоторая путаница, вызванная тем, что принцип плюрализма обычно формулируется в терминах, относящихся не к праву собственности, а в терминах «учредительства» или «спонсорства». Эта правовая концепция, очень мало связанная с правом собственности, в соответствии с замыслом авторов проекта Закона СССР «О печати» исходила из того, что именно учредитель - физическое или юридическое лицо будет определять содержательную направленность средства массовой информации. Поскольку законы о СМИ формулируют принцип плюрализма в рамках концепции такой роли учредителя, постольку они практически не касаются вопросов права собственности,
22 что в свою очередь негативно отражается на эффективности норм, касающихся монополизации и контроля со стороны иностранных компаний.Различные точки зрения по данному вопросу находят отражение в законопроектах. Так, например, проект Закона «Об основах экономических отношений в сфере массовой информации», представленный в Российской Федерации проф. М.Федотовым при поддержке Союза журналистов России, пытается применить нормы антимонопольного регулирования к СМИ, учитывая при этом специфику средств массовой информации как субъекта рынка. Также в этом законопроекте обозначены права и обязанности собственника средства массовой информации, его взаимоотношения с редакцией СМИ, основанные на профессиональной самостоятельности последней. С другой стороны, не менее обоснована точка зрения, что нет необходимости использовать для средств массовой информации какие-либо специфические нормы, отличные от регулирования аналогичных отношений в отношении коммерческих структур.
В настоящее время ни в одной из рассматриваемых стран подобный анти-монопольный в отношении СМИ закон не принят. Конституция одной из них - Литвы - устанавливает специальный запрет государству, политическим партиям и общественным организациям, другим институтам и лицам монополизировать СМИ (ст. 44). Некоторые из таких норм содержатся в законодательстве о средствах массовой информации. В остальном, применяются общие нормы о монополии и концентрации. В ряде стран (Казахстан, Латвия, Литва) политическим партиям запрещено устанавливать контроль над передающими станциями, а в Литве государственным учреждениям в большинстве своем запрещено владеть акциями в органах средств массовой информации. Иностранцам либо запрещено владеть СМИ или осуществлять контроль над ними (в особенности, средствами теле- и радиовещания), либо вводятся ограничения на размеры иностранной собственности или контроля. Кроме того, почти все законы, регулирующие деятельность средств массовой информации, запрещают монополизацию СМИ. Наконец, содержащиеся в законах о СМИ требования, связанные с регистрацией и лицензированием, предусматривают ограничения, в том числе и содержательного характера, на возможности всех организаций и физических лиц участвовать в деятельности, связанной со средствами массовой информации.
Косвенное влияние на экономическую независимость средств массовой информации оказывают законы о государственной поддержке СМИ. Практика предоставления льгот (например, освобождение от налогов) или субсидий из государственного бюджета избранным СМИ затрудняет применение на практике принципа плюрализма. Некоторые из этих опасений связаны с различными источниками финансирования средств массовой информации. В большинстве стран государственный бюджет остается главным источником финансирования деятельности СМИ как принадлежащих государственным компаниям, так и учрежденных общественными организациями и физическими лицами (в последнем случае путем предоставления субсидий и льгот). Частные СМИ черпают основные финансовые средства из капиталов, принадлежащих их владельцам, а также от размещения рекламы. Однако в период экономических трудностей и политических кризисов они остаются уязвимыми для различных манипуляций из-за активной роли государства во многих сферах, связанных с деятельностью СМИ.
Что касается антимонопольных положений, содержащихся во многих законах о СМИ, эти ограничения часто не могут быть применены на практике, поскольку в них отсутствует точное определение того, что в каждом конкретном случае может рассматриваться в качестве «монополии». Таким образом, они скорее могут быть объяснены с позиций законодательно установленной правовой монополии или же простым подсчетом процентного соотношения собственности в активах компаний, нежели с позиций фактической монополии, основанной на экономических реалиях или на существовании всеобъемлющего контроля, осуществляемого посредством более сложного механизма, чем простое обладание более крупным пакетом акций предприятия.
23 В этой связи, одно из немногих законодательных положений, признающих необходимость определения понятия «контроль», не ограничиваясь при этом простым подсчетом процентного соотношения собственности, можно найти в статье 10 («Гарантии от монополизации печатных средств массовой информации») Закона Украины о печати. Статья устанавливает: «Монополизация общегосударственных и региональных общественно-политических печатных средств массовой информации в (так в тексте Закона. - Ред.) Украине не допускается. Физическое либо юридическое лицо не может быть учредителем (соучредителем) или контролировать более 5 процентов таких изданий. Под контролем в настоящем Законе понимается возможность такого лица осуществлять материальными или финансовыми средствами влияние на деятельность печатного средства массовой информации». Несмотря на недостаточно разработанный характер, краткость и неполноту, данная норма, безусловно, закладывает возможность установления законодательных барьеров для концентрации значительного количества СМИ в одних руках. Отсутствие подобной нормы в Законе РФ о СМИ привело к достаточно высокой, по оценке некоторых экспертов, степени концентрированности российских средств массовой информации в руках ряда финансово-промышленных групп и так называемых «олигархов» (См. напр. «Правовое регулирование концентрации и прозрачности СМИ». М.: Центр «Право и СМИ», 2000. - Ред.). Однако, по мнению экспертов, будучи в целом необходимой, статья 10 Закона Украины о печати имеет и ряд недостатков. Помимо нескольких, перечисленных выше, необходимо отметить, что практика большинства развитых стран признаёт положение субъекта хозяйственной деятельности монопольным лишь в тех случаях, когда его доля на рынке тех или иных товаров или услуг составляет не менее 30-35 процентов (обычно 65 процентов). Таким образом, установленный статьей 10 Закона Украины о печати пятипроцентный барьер максимально допустимой монополизации печатных СМИ является, по всей видимости, неоправданно низким.24Также попытка определения «предприятия со значительной рыночной мощью» на рынке телекоммуникационных услуг сделана в Законе Эстонии «О телекоммуникациях» (ст. 8), где перечислены признаки такого предприятия, основанные на экономических характеристиках (заметим при этом, что закон не распространяется на телерадиовещание). Наконец, статья 7 Закона Украины о телевидении и радиовещании содержит антимонопольные ограничения. Определенным аналогом этой статьи является пункт 13 Постановления Правительства РФ № 1359, устанавливающий, что «ни одно юридическое лицо не может получить лицензии на осуществление теле- и (или) радиовещания более чем по двум каналам вещания на одну и ту же территорию, если зоны обслуживания совпадают полностью или более чем на две трети и если действующим законодательством Российской Федерации не предусмотрено иное». Однако Закон Украины о телевидении и радиовещании устанавливает более высокие допустимые границы монополизации телерадиовещательных частот на территории всей страны: «телерадиоорганизациям, ведущим вещание по общенациональным каналам, не может предоставляться в пользование одновременно более половины каналов вещания на территорию всей страны, области, города или другого региона». По мнению экспертов, столь высокая степень допустимой концентрации электронных СМИ в руках одной телерадиоорганизации является чрезмерной и не позволяет гарантировать плюрализма, вследствие чего необходимо значительно уменьшить этот допустимый уровень. Интересно, что статья 22 Закона Украины о телевидении и радиовещании запрещает предприятиям связи отказывать в предоставлении технических средств вещания и передачи сигнала организациям, которые имеют лицензию Национального совета и не имеют задолженности по оплате этой услуги. Вещатели в других странах СНГ не имеет таких гарантий.
25В целом можно говорить об отсутствии ясности в этом вопросе. Лишь немногие из рассматриваемых стран, даже в настоящее время, готовы продвигаться к тому, что получило название «второго поколения» законов о СМИ. В этих законах должно быть определено следующее: дан ответ на вопрос, требуется ли для осуществления права общества на получение информации использование иных антимонопольных норм, действующих на рынке СМИ, чем те, которые можно найти в общепринятых антимонопольных законах; урегулированы отношения собственности и контроля за СМИ, а также нейтрализовано влияние на внутренние свободы СМИ (отношения между собственниками и журналистами) высокого уровня концентрации собственности.