“ПОСЛЕ ТЕЛЕФОНА, ТЕЛЕВИЗОРА И ПЕРСОНАЛЬНОГО КОМПЬЮТЕРА

Будущее сектора электронных коммуникаций

Новые правила и как они должны применяться

Представление потребителей

5.18 Как наилучшим образом могут быть представлены интересы потребителей? Даже тогда, когда первейшей обязанностью, возложенной на регулирующие органы, будет деятельность в интересах потребителей, для того, чтобы регулятивная структура электронных коммуникаций действительно работала в их интересах, потребителям понадобится эффективный рупор. OFTEL полагает, что установленный законом Совет потребителей электронных коммуникаций (ECCC), со своими собственными независимыми ресурсами, является наилучшим способом обеспечить эффективное представление потребителей.

5.19 Такой орган должен:

• действовать в качестве центрального органа для представления потребителей, проведения исследований, мониторинга и рассмотрения вопросов, представляющих интерес для потребителей, а также консультирования установленного законом регулирующего органа (или органов);
• действовать в качестве инстанции, куда потребители смогут обращаться с любыми своими вопросами – проводить расследование жалоб индивидуальных потребителей и в случае необходимости добиваться соответствующей компенсации, осуществлять надзор за вопросами, делегированными им законным регулирующим органом, такими как процессуальный кодекс отключения или процедуры рассмотрения жалоб;
• распространять среди потребителей информацию, позволяющую им сделать правильный осознанный выбор, например, путем опубликования сравнительных данных о качестве услуг и ценах; и
• предоставлять регулирующим органам консультации относительно общедоступной услуги в сфере электронных коммуникаций, и относительно классификации содержания и рамках общественного вещания.

5.20 Совет потребителей электронных коммуникаций (ECCC) может состоять из 12–15 членов, назначаемых Министром в соответствии с открытыми процедурами типа 'Nolan'. Члены могут отбираться на основе понимания вопросов потребительской политики и опыта в этой области таким образом, чтобы обеспечить широкое представление интересов (различные сегменты потребителей, разные географические регионы). Совет должен самостоятельно принять решение об учреждении подкомитетов по особым вопросам – например, нуждам пожилых или нетрудоспособных потребителей, семьям с низким достатком, или защите несовершеннолетних.

5.21 Совет будет иметь право на обязательное консультирование с ним законных регулирующих органов по всем ключевым вопросам, затрагивающих потребителей, а также право на доступ к информации, имеющейся у этих регулирующих органов, когда она относится к обсуждаемому вопросу.

5.22 Совет будет выполнять работу нескольких существующих потребительских консультативных органов в сфере телефонии и вещания.

Выводы

В секторе электронных коммуникаций должно быть два главных регулирующих органа со следующими соответственными обязанностями:

1 Орган, регулирующий аспекты содержания и культуры – Управление стандартизации электронных коммуникаций – основной обязанностью которого будет обеспечение потребителям доступа к необходимому им типу содержания и их защита от получения нежелательного содержания (включая обеспечение достаточной защиты детей от вредных материалов). Этого можно добиться обеспечением доставки содержания общественного вещания и предоставлением потребителям контроля за типом информации, к которой они имеют доступ. Главным фокусом внимания этого органа будут стандарты содержания для поставщиков содержания; и

2 Орган, регулирующий экономические/социальные аспекты – Комиссия по электронным коммуникациям – основной обязанностью которой будет обеспечение потребителям конкурентного предложения систем электронных коммуникаций (и их составных частей), и максимального доступа к услугам, предоставляемым по этим сетям. Этого можно добиться главным образом через конкурентное предложение этих услуг.

Кроме того, для представления точки зрения потребителей в этом регулятивном процессе должен быть создан установленный законом потребительский совет – Совет потребителей электронных коммуникаций. Его сферой компетенции будет деятельность обоих регулирующих органов, а также рассмотрение любых других вопросов, связанных с защитой потребителей (напр. вопросов, которыми занимается обычные, а не специальные отраслевые, органы принуждения к исполнению). В центре внимания этого органа будет индивидуальный потребитель услуг электронных коммуникаций.

Раздел 6

Введение

6.1 В этом разделе OFTEL рассматривает, каким образом в общей структуре изложенных в разделе 4 регулятивных правил могут быть достигнуты особые политические цели. Это не исчерпывающий список всех проблем, которые могут возникнуть, и уровень детализации в анализе также различается – более подробно рассматриваются трудные вопросы, а также случаи, когда предлагаемые решения сильно отличаются от принятых сейчас подходов.

Потребительский выбор

Вопрос: Как потребители могут получить максимальный выбор поставщиков, информации и услуг?

Ответ: Обеспечением того, что все различные системы, различные аппаратные средства и различное программное обеспечение взаимодействуют друг с другом – сквозного взаимодействия – и того, что фирмы не злоупотребляют своими возможностями "регулировщиков" узких мест

6.2 В идеале, любой поставщик услуг должен быть в состоянии достигнуть любого потребителя по любой сети, а любой потребитель должен быть в состоянии достигнуть любого другого потребителя. На практике, несовместимые технические стандарты и коммерческие интересы господствующих фирм (которые могут быть небольшими, но способными осуществлять эффективный контроль над одним элементом сложной взаимосвязанной сети) препятствуют претворению этого идеала в жизнь.

6.3 Цифровые сети будут способны предоставлять множество различных услуг. Будут ли потребители после подключения к сети или сетям на самом деле в состоянии получать эти услуги, зависит от наличия сквозного взаимодействия. В соответствии с этим, ключевой задачей регулирования является обеспечение того, чтобы все устройства могли работать совместно, и чтобы никакая фирма не могла препятствовать реализации сетей "любого с любым" – т.е. успешного всеобщего взаимодействия.

6.4 С развитием все более сложных услуг, доставляемых по цифровым сетям, вопросы взаимодействия не только не становятся менее значимыми, но наоборот, приобретают еще более важное значение. Вопросы взаимодействия влияют также на возникновение экономических узких мест в этих сложных системах – когда вся система состоит из цифровой передающей сети (или сетей) и содержит сложное оборудование на обоих концах этих сетей — потребителей и поставщиков услуг. Так, например, ответ на вопрос, сможет ли банк предложить своим пользователям услуги дистанционного проведения операций из дома, будет зависеть от способности успешного взаимодействия компьютеров банка с компьютерами пользователей. В свою очередь, эта способность может зависеть от конкретного, имеющегося у пользователя, устройства, а также от используемых операционной системы и программного обеспечения. А надежные цифровые подписи, необходимые для развития электронных операций, также зависят от способности обеих сторон успешно взаимодействовать с общей независимой "доверенной" третьей стороной.

6.5 Когда критическая масса конечных пользователей перейдет на использование определенного типа аппаратных средств, операционной системы или/и программного обеспечения, появится тенденция предоставлять и новые услуги с использованием того же формата. Это позволит максимизировать число потребителей, способных успешно пользоваться такими услугами. Возникает контур обратной связи, усиливающий первоначальное положение аппаратных средств, операционной системы или платформы для программного обеспечения, что в итоге может привести к вытеснению с рынка конкурирующих платформ.

6.6 Этот процесс фактической стандартизации часто работает в пользу потребителей. Однако не существует четкого разграничения между выгодами потребителей от стандартизации и нежелательным сдерживанием конкуренции и развития инновационных услуг, которое может породить стандартизация. Кроме того, когда "стандарт" является патентованным стандартом, это приводит к значительному возрастанию рыночной мощи такого поставщика. Поставщик может попытаться злоупотребить этой своей рыночной мощью. Один конкретный тип аппаратных средств – оборудование с технологией контроля за доступом – позволяет сравнительно легко осуществлять этот тип контроля, поскольку главной функцией этого оборудования является контроль за доступом пользователей к услугам.

6.7 С другой стороны, создание критической массы "адресуемых" (т.е. имеющих свой адрес) потребителей потребует значительных инвестиций со стороны поставщика, как в форме денежных средств, так и в форме творческих навыков. Полное запрещение эксплуатации этих инвестиций приведет к недостаточному инвестированию. Необходимо найти равновесие между коммерческими стимулами осуществлять инновации и инвестировать в нужную "инфраструктуру" (которая сейчас включает в себя оборудование на обоих концах сети), и интересами потребителей, заключающимися в легком доступе к полному диапазону услуг и в дальнейшем усовершенствовании услуг.

6.8 Проблема нахождения такого равновесия похожа на вопросы взаимосвязанности и взаимодействия телекоммуникационных сетей. Опыт OFTEL показывает, что регулятивное вмешательство в вопросы взаимосвязанности приводит к более положительным результатам, чем добровольные коммерческие переговоры. OFTEL полагает, что это в целом верно и в случае вопросов взаимодействия и контроля за узкими местами. Действительно, OFTEL применяет этот подход в отношении шлюзового, межсетевого контроля цифровых сетей. OFTEL не видит необходимости в регулировании услуг, передаваемых по таким сетям.

6.9 Главная задача этого регулирования заключается не в установлении стандартов или регулировании имеющихся монополий, а в раскрытии интерфейсов и предоставлении инфрастуктуры третьим лицам на справедливых, разумных и равных для всех условиях, с тем, чтобы они могли предлагать услуги по существующим инфраструктурам, поощряя тем самым инвестирование (денежных средств и инноваций) в создание инфрастуктуры.

Заключение

6.10 Законодательство о конкуренции будет применяться при решении многих вопросов взаимодействия, так как фирмы, имеющие экономический стимул препятствовать взаимодействию, часто занимают господствующее положение, и их поведение основывается на злоупотреблении своим господствующим положением. В условия общих разрешений на эксплуатацию систем электронных коммуникаций должен быть включен пункт о публикации технических характеристик интерфейса. Международный характер предоставления услуг означает необходимость тесных связей с международными агентствами и регулирующими органами.

Вопрос: Как можно избежать несправедливого разделения общества на "информационных бедных и информационных богатых"?

Ответ: С помощью общедоступной услуги в сетях и основной информации по доступной цене.

6.11 Вопрос о том, как достигнуть справедливости в среде конвергентных цифровых электронных коммуникаций, кажется простым только на первый взгляд. Под этим "простым" вопросом скрываются сложные проблемы. Люди могут получить пользу от электронных коммуникаций только тогда, когда у них есть доступ к сети (сетям). Больше всего они выигрывают от прямого сетевого подключения, однако для некоторых услуг приемлемой заменой прямого подключения может стать доступ к удобной общественной точке подключения. Но люди должны также знать, как использовать услуги и систему, в том числе терминальное оборудование. И они должны быть в состоянии позволить себе первоочередные услуги, независимо от того, являются ли они информацией или другими типами услуг.

6.12 Справедливость требует, чтобы все могли позволить себе доступ к первоочередным сетям и услугам. В противном случае общество может разделиться на "информационных богатых" и "информационных бедных".

6.13 Стоимость сетей возрастает экспоненциально по мере подключения к ним все большего количества людей. Общество в целом выигрывает (и не только те, кто являются прямыми бенефициарами политики общедоступной услуги) от всеобщей связности.

6.14 По мере того, как первоочередные услуги будут все в большей степени передаваться по сетям, поставщики услуг столкнутся с тем, что станет все дороже удовлетворять потребности пользователей другими способами. Всеобщая связность сулит значительные, все возрастающие выгоды поставщикам первоочередных услуг, таким как центральное и местное правительство.

6.15 Общедоступная услуга по приемлемой цене является целью как средств связи – доступа к сетям, так и доступа к содержанию – то есть, к информации, необходимой для полного участия в жизни общества.

Обеспечения подключения для всех

6.16 Конкуренция в сетевых телекоммуникациях прошла долгий путь, прежде чем было достигнуто то, что у большинства людей появился доступ к необходимым устройствам и услугам без регулятивного вмешательства. Некоторые технологии, напр. спутниковые коммуникации, обеспечивают всеобщее покрытие большей части населения, если они предоставляются любому индивидуальному потребителю. Однако не вызывает сомнений, что имеются части страны и слои населения, в которых, из-за физических особенностей местности, благосостояния населения, плотности населения или по причине других факторов, стоимость расширения сетевых услуг для всех желающих превышает дополнительные доходы, получаемые в результате такого расширения.

6.17 Однако совсем не ясно, какие услуги, какой уровень услуг и какая цена услуг должны быть включены в "корзину" общедоступной услуги. Определение содержимого "корзины" общедоступной услуги должно проводиться избранными представителями в свете экспертных регулятивных консультаций по затратам и выгодам. Регулирующий орган должен нести ответственность за обеспечение того, что предоставление и финансирование общедоступной услуги осуществляется эффективно; что на любую индивидуальную компанию или группу компаний не налагаются несправедливые обязательства; и что любые затраты финансируются всеми сетевыми операторами справедливым, пропорциональным и равным для всех способом.

6.18 Соображения относительно общедоступной услуги по приемлемым ценам, вероятно, будут верны и для целого ряда конкретных услуг. Например, в случае голосовой телефонии для городских бедных жителей, а также в случае доставки телевизионных услуг в "отдаленные" регионы, хотя со временем их значение будет уменьшаться. Кроме того, OFTEL считает, что соображения, касающиеся некоторых типов содержания общедоступной услуги, в обозримом будущем будут применяться в отношении доступа к Общественному вещанию (PSB).

6.19 Таким образом пропускная мощность в корзине общедоступной услуги будет включать мощности для передачи голосовой телефонии и общественного вещания. Однако в будущем может понадобиться включить в нее дополнительные мощности для передачи более полного набора первоочередных услуг.

Потребительские устройства

6.20 Доступ к услугам и инфраструктуре является необходимым, но не достаточным условием общедоступной услуги. В дополнение к доступу к связности потребители должны знать, как использовать связность. Все знают, как использовать телефон или телевизор, но только подростки умеют программировать видеомагнитофон! Для минимизации числа "информационных бедных" и для предоставлении людям возможности использовать первоочередные услуги может понадобиться определенное вмешательство правительства или регулирующего органа. Конкурентное предложение поможет обеспечить низкие цены и дружественность по отношению к пользователю. Однако некоторые потенциальные потребители не могут ни позволить себе прямые затраты на оборудование, необходимое для индивидуального подключения, ни приобрести без посторонней помощи навыки, требуемые для использования связности.

6.21 Правительство может помочь через обеспечение доступности терминалов и подготовки пользователей – например, на точках доступа, таких как библиотеки. Правительство может также способствовать тому, чтобы система социального обеспечения признала изменяющиеся требования для доступа к информации (например, путем включения стоимости связности – с голосовой телефонией и общественным вещанием – в начисляемые дополнительные пособия).

Заключение

6.22 Конкуренция способна удовлетворить большинство из этих потребностей. В краткосрочной перспективе, для устранения пробелов правительство должно обеспечить предоставление общедоступных терминальных точек. В долгосрочной перспективе, предоставление необходимого оборудования по доступным ценам станет частью корзины общедоступной услуги. Система образования должна обеспечить надлежащее обучение пользователей.

Доступ для инвалидов

6.23 У инвалидов существуют специальные потребности. Некоторые из них, такие как предоставление основных телекоммуникационных услуг и телетекстовых субтитров телевизионных программ для глухих, могут удовлетворяться включением их в "корзину" общедоступной услуги. Обязанность удовлетворять другие потребности инвалидов может быть возложена на поставщиков специально приспособленного оборудования. Закон о дискриминации инвалидов возлагает на всех обязательство удовлетворять потребности инвалидов, и регулирующий орган в сфере коммуникаций может контролировать исполнение, и даже принуждать к исполнению этого обязательства. Регулирование может также стимулировать инициативы промышленности по обеспечению доступности специального оборудования (например, через массовые закупки) и предоставлению специального обучения работе с таким оборудованием.

Доступ к информации на приемлемых условиях

6.24 Всеобъемлющий, практически повсеместный доступ к сетям, терминалам и навыкам для работы с ними создает чрезвычайно мощную и дешевую сеть распространения для всех типов информации и развлечений. Хотя доступ к Интернет все еще имеется лишь в небольшой части домов жителей Соединенного Королевства, Соединенное Королевство опережает большинство стран (но не все страны) Европейского союза по распространенности сети Интернет и росту интерактивного сектора промышленности. Более того, ускоренными темпами идет развитие внутренней сети Интернет.

6.25 Общедоступная услуга по отношению к Интернет означает, что общественная информация может предоставляться (напр. правительством, музеями, коммерческими фирмами и частными лицами), а доступ к ней обеспечиваться по очень низким ценам.

6.26 Технологические изменения сократили также стоимость создания и распространения информации (начиная от эффективных текстовых редакторов и заканчивая цифровыми телевизионными камерами). Так что стоимость создания и распространения информации будет падать – что увеличит ее доступность. Но борьба за привлечение талантливых сотрудников может поднять цену этого входного компонента и отрицательно отразиться на доступности информации.

6.27 Хотя системы электронных коммуникаций бесплатно предоставляют и будут предоставлять обильное количество информации на пользовательских точках, этой информации может оказаться недостаточно для того, чтобы позволить всем полноценно участвовать в жизни общества. Для обеспечения доступности для всех первоочередной информации, или бесплатно, или по приемлемым ценам, потребуется вмешательство правительства и/или регулирующих органов. Ключевая роль общественного вещания заключается в обеспечении того, чтобы информация, которая иным способом не может сделаться доступной для всех зрителей или слушателей, предоставлялась им на приемлемых условиях. Разумеется, выполнять эту задачу общественные вещатели могут только при наличии достаточно хорошего финансирования производства, приобретения и распространения информации, относящейся к их сфере ответственности.

Заключение

6.28 Технический прогресс уменьшает стоимость создания и предложения информации – проблема общедоступности станет менее актуальной. В тех случаях, когда доступность все еще вызывает проблемы, мандат общественного вещания должен включать в себя доставку информации по доступным ценам.

Общественное вещание

Вопрос: Как можно гарантировать преимущества Общественного вещания?

Ответ: (Краткосрочная перспектива) Обеспечением финансирования Би-би-си и других общественных вещателей на уровне, достаточном для поддержания существующего производства.

(Долгосрочная перспектива) Через подробный договор между общественным поставщиком (поставщиками) содержания и регулирующим органом о поставке ценного для потребителей содержания, которое не может быть предложено им иным способом.

6.29 Полезно разграничивать два элемента общественного вещания: общедоступную услугу, о которой шла речь ранее, и требования положительного программирования – предоставление ценного дополнительного содержания и высококачественного содержания – кроме того, которое может обеспечить рынок.

6.30 Хорошо функционирующие рынки в сфере электронных коммуникаций позволят достигнуть большинства, хотя, по всей видимости, не всех, политических целей через действие рыночных механизмов. Следовательно, сохраняется важная роль регулирования и вмешательства через финансируемое обществом общественное вещание. Однако, изменения на рынках электронных коммуникаций означают необходимость переоценки роли и институциональных форм общественного вещания. Хотя нам нужно общественное вещание, нам не обязательно нужны точно такие же общественные вещатели. В долгосрочной перспективе общественное вещание будет определяться в терминах принципов и задач, а не учреждений.

6.31 При переходе от современного положения вещей к полностью конкурентному рынку возникают важные регулятивные обязанности. В краткосрочной перспективе, целесообразно по-прежнему определять общественное вещание через указание программ, каналов и услуг, поставляемых конкретными учреждениями, которым поручено предоставлять желательное для общества содержание и общедоступную услугу, которых не предоставляют вещатели, стремящиеся получить максимальные прибыли. Выполненный OFTEL анализ общественного вещания приводится в Приложении A.

6.32 В настоящее время, на некоммерческих общественных вещателей, то есть Би-би-си, Канал 4 и S4C, и на коммерческих вещателей, обладателей франшизы Канала 3 и Канала 5, возлагаются требования положительного программирования. На спутниковых и кабельных вещателей такие требования не возлагаются (хотя важно отметить, что все вещатели обязаны соблюдать требования отрицательного программирования).

Коммерческие вещатели

6.33 Регулирование вещания смогло добиться предоставления коммерческими вещателями "положительного программирования" только потому, что эти вещатели дорожили доступом к радиочастотам, применяемым для наземного вещания (что позволило им достичь всех, или большей части, домов Соединенного Королевства), и рассматривали предоставление "общественного" положительного программирования как часть цены за право на использование ресурсов спектра. В ближайшем будущем ресурсы спектра сохранят свою значимость для вещателей, однако их ценность для вещателей, вероятно, будет уменьшаться по мере распространения на рынке альтернативных методов распространения. Кроме того, другие потенциальные пользователи спектра будут высоко ценить спектр. Следовательно, возможности вещательного регулирования по извлечению "цены" положительного программирования (а также значительных сборов за франшизу) будут уменьшаться. Вследствие этого, может возникнуть ситуация недостаточного предложения желательных для общества положительных программ, а коммерческие фирмы, на которые возложены требования положительного программирования, могут посчитать их несправедливым бременем.

6.34 OFTEL считает, что в среднесрочной перспективе ситуация, когда коммерческие фирмы получают исключительный доступ к привилегированному положению на рынке взамен выполнения мандата "общественных услуг", не может сохраняться и далее. Попытки сохранить такое положение вещей могут деформировать рынки вещания и привести к ненадежному, и возможно, недостаточному, предложению положительных программ, т.е. вызовут эффект, противоположный тому, который ожидался от действия этих мер. Однако, ценность самих ресурсов спектра сохранится, а возможно, и возрастет. Следовательно, у правительства имеется возможность получить большую отдачу от контроля за ресурсами спектра через рынки спектра, чем оно получает через торги по франшизам.

6.35 В сравнительно короткий срок финансируемые за счет рекламы, стремящиеся к максимизации прибыли наземные вещатели столкнутся с эффективной конкуренцией со стороны не подчиненных ограничениям вещателей, действующих вне рамок существующих требований положительного программирования. Например, рекламные поступления компании BskyB во второй половине 1997 года выросли на 34 процента (тогда как ее общий оборот вырос на 20 процентов). В течении ближайших 5 лет конкуренция со стороны не подчиненных ограничениям поставщиков содержания может привести к тому, что Канал 3 и Канал 5 не смогут согласовывать выполнение требований положительного программирования со своими коммерческими интересами. Действительно, уже наблюдаются некоторые признаки такого давления. Таким образом, настало время пересмотреть сохранение режима положительного программирования, применяемого к Каналу 3 и Каналу 5, еще до наступления нового срока франшизы (т.е. до 2002 года).

Требования положительного программирования

6.36 Проблемы получения достаточного положительного программирования от коммерческих вещателей не касаются некоммерческих общественных вещателей – Би-би-си, Канала 4, S4C, а также Фонда гаэльского вещания. Действующий в настоящее время "договор" между правительством и этими учреждениями, согласно которому эти учреждения предоставляют положительное программирование (и общедоступную услугу на порученных им территориям) в обмен на гарантированное финансирование, может быть продлен в целях обеспечения надежного основания для дальнейшего предоставления общественного вещания.

6.37 Однако для того, чтобы быть в состоянии выполнять свою часть "договора" и соответствовать требованиям положительного программирования, некоммерческие общественные вещатели должны иметь достаточное финансирование. Би-би-си, крупнейший общественный вещатель, финансируется за счет лицензионного платежа, который привязан к индексу розничных цен. Такая "привязка" дает Би-би-си серьезные стимулы улучшать производительность переходом на более экономичные технологии и устранением неэффективных методов. Однако на определенном этапе повышение производительности не может уже быть достигнуто без ущерба для способности организации выполнять порученные ей обязанности. А поскольку затраты на вещание растут быстрее, чем индекс розничных цен, так как по своему характеру вещание более трудоемко, чем экономика в целом, а размер оплаты труда растет в реальном исчислении, требуется осуществить "привязку" лицензионного платежа к какому-то другому ориентиру. При следующем пересмотре соглашений о лицензионном платеже необходимо осуществить его привязку к ценам входных ресурсов. Например, к индексу средней заработной платы вместо индекса розничных цен.

6.38 Пока для выполнения требований положительного программирования Би-би-си должна иметь достаточное финансирование, существует заинтересованность в том, чтобы финансируемые за счет лицензионного платежа услуги Би-би-си были общедоступны на приемлемых условиях. Эти противодействующие влияния на уровень лицензионного платежа могут быть уравновешены признанием возможности принятия различных подходов для обеспечения выполнения требований положительного программирования и предоставления универсального доступа. Например, законное беспокойство относительно приемлемости лицензионного платежа может быть решено путем использования специальных схем оплаты для меньшинства, испытывающего трудности с оплатой этого платежа.

6.39 Орган, регулирующий культурное содержание сектора электронных коммуникаций, должен контролировать эффективность выполнения требований положительного программирования и обеспечивать действительно общественный характер содержания общественных каналов, с тем, чтобы конкурирующие фирмы были уверены в отсутствии неправомерного перекрестного субсидирования коммерческой деятельности общественных вещателей из-за их привилегированного доступа к фондам, созданных для обеспечения предоставления общественных услуг.

Заключение

6.40 В среднесрочной перспективе, т.е. во время перехода, мандат на общественное вещание должен принадлежать некоммерческим вещателям (или поставщикам программ) – Би-би-си, Каналу 4, S4C и Фонду гаэльского вещания. Коммерческие вещатели должны оставаться именно коммерческими. Они должны конкурировать на одинаковых условиях с другими коммерческими поставщиками содержания за доступ к передающим мощностям, и на них должны возлагаться одни и те же требования отрицательного программирования. Для исполнения своего мандата Би-би-си должна получать достаточное финансирование. Регулирование должно гарантировать, что общественные вещатели не деформируют конкуренцию сильнее, чем это необходимо для выполнения порученной им обязанности предоставления общественной услуги.

Незаконное содержание

Вопрос: Как можно воспрепятствовать распространению незаконного содержания?

Ответ: Следует применять уголовное законодательство (не специальное регулирование)

6.41 Скоро поставщикам аудиовизуального содержания для того, чтобы достичь потребителей, не будет требоваться доступ к ограниченным передающим мощностям. (Это уже имеет место в случае передаваемых по Интернет кинофильмов низкого качества.) Поэтому как классу, этим фирмам для работы не будут нужны "специальные лицензии". Если только правительство не желает полностью запретить распространение содержания по сетям электронных коммуникаций без лицензии (поистине драконовская мера!), правила, применяемые к поставщикам содержания, должны в будущем воплощаться в форму общеприменимых законов, а не специальных лицензий.

6.42 Функционирующие системы электронных коммуникаций, как правило, не будут знать, какое содержание по ним передается – это будет операцией между поставщиком содержания и потребителем. За исключением случаев, когда правительство обязывает перехватывать и прочитывать сообщения, на операторов систем коммуникаций не может возлагаться прямая ответственность за содержание коммуникаций, подобно тому, как Королевская почта не несет ответственности за содержание писем.

6.43 Передаваемое по электронным коммуникациям содержание будет все больше приближаться к положению печатных средств информации. Следовательно, эффективными могут быть только отрицательные правила (поставщики содержания не должны...), которые должны быть воплощены в законодательстве. (Хотя даже если такие положения будут отражены в законодательстве Соединенного Королевства, они вряд ли будут действенными против поставщиков содержания, расположенных за пределами Соединенного Королевства. Эффективное претворение в жизнь заключенных в законодательстве Соединенного Королевства правил о содержании является, таким образом, условием международного сотрудничества и согласия.)

Заключение

6.44 Возложить контроль за незаконным содержанием на поставщиков или потребителей этого содержания – задача общего законодательства, а не специального отраслевого регулирования. На поставщиков систем электронных коммуникаций должна быть возложена обязанность сотрудничать с органами принуждения к исполнению (как в других областях коммерческой деятельности), но они не должны отвечать за содержание, передаваемое по их системам.

Контроль за содержание

Вопрос: Как люди могут контролировать содержание, поступающее в их дома?

Ответ: Предоставлением потребителям возможности фильтрации нежелательных материалов

6.45 Применяемые ко всем поставщикам содержания правила об отрицательном содержании касаются различных оскорбительных материалов: как явно незаконных материалов, так и тех материалов, которые могут показаться оскорбительными только некоторым людям. Международная связность "любого с любым", которую предлагает Интернет, означает, что всеобъемлющее применение кодов содержания и "предварительных ограничений" для предотвращения показа запрещенных регулирующими органами материалов, больше не представляется возможным. Вместо этого, OFTEL предлагает систему, которая усиливает возможности людей самостоятельно контролировать материалы, к которым имеют доступ они сами и/или их дети. Для обеспечения того, что пользователи могут контролировать то, что они потребляют, требуется надежная система, которая может информировать людей о доступном для них содержании, и которая позволит им фильтровать содержание для них самих и для тех лиц, за которых они отвечают (напр. детей). Для успешного внедрения такой системы требуются два элемента. Во-первых, контролируемые потребителем программные фильтры, блокирующие доступ к материалам, которые считаются оскорбительными, и, во-вторых, рейтинговая система классификации содержания, позволяющая работать контролируемым потребителем программным фильтрам.

6.46 Даже без надежной рейтинговой системы поставщики услуг и/или поставщики навигационного программного обеспечения (т.е. не поставщики содержания) уже предлагают свои фильтры доступа. Они действуют либо на основе определенного потребителем "разрешенного списка" – или "огороженного сада" (т.е. на указанном терминале доступно только конкретное, заранее определенное содержание), либо на основе "запрещенного списка" (т.е. отсутствует доступ к конкретному, заранее определенному содержанию). Технология контроля за доступом должна значительно упростить контролируемую потребителем фильтрацию – и эта технология уже существует (или скоро появится). Но для эффективной работы фильтрации содержание должно быть всесторонне классифицировано (а коды классификации — распознаваться приемными устройствами в домах потребителей). Поэтому неизбежно возникает вопрос: Кто должен классифицировать? Какие критерии должны при этом использоваться?

Кто проводит классификацию?

Вопрос: Кто проводит классификацию?

Ответ: Саморегулирование, подкрепленное правительством и регулирующим органом

6.47 Механизмы, кроме положений законодательства (которые, конечно, останутся), варьируются от товарищества между законным органом и агентством саморегулирования (такое, как товарищество OFTEL с Независимым комитетом по надзору за стандартами телефонных информационных услуг (ICSTIS); гибридного регулирования, при котором на промышленные органы возлагаются законные обязанности (напр. Британский совет классификации фильмов, орган саморегулирования, на который по закону возложена обязанность проводить классификацию видеоматериалов); до прямого регулирования по закону (напр. Комиссия по независимому телевидению (ITC)).

6.48 Для работы классификации необходимо определить и согласовать категории. Так как их цель заключается в том, чтобы помочь потребителям контролировать свое информационное окружение, необходимо обеспечить широкое и постоянное вовлечение потребителей в этот процесс. Однако, потребители не могут обеспечить соблюдение поставщиками содержания согласованных определений. Материалы мог бы классифицировать созданной для этой цели законный орган, однако большое количество поставщиков содержания, необходимость классификации содержания в прямом эфире, огромный объем подлежащего классификации содержания и его международный характер, — все это означает, что созданный на национальной основе законный орган классификации вряд ли сможет эффективно работать. Здравое решение может быть основано на самостоятельной классификации поставщиками содержания с помощью классификационного кодекса, разработанного органом саморегулирования совместно с законным регулирующим органом. Большое количество материалов останется не классифицировано. Как из-за нежелания авторов классифицировать свои материалы (например, индивидуальная домашняя страничка с семейными фотографиями и новостями), так и из-за их несоответствия критериям классификации – они могут содержать материалы, которые многими людьми (возможно, большинством) считаются оскорбительными. Однако, контролируемые потребителями фильтры могут быть запрограммированы таким образом, чтобы запретить доступ ко всем неклассифицированным материалам. А при желании — запретить доступ ко всем материалам для лиц старше 18 лет; или ко всем материалам, содержащим нецензурную лексику; или ко всем материалам, содержащим рекламу и т.д. Никакая система, за исключением драконовского ограничения гражданских прав на свободу информации, не может предохранить людей от обращения к оскорбительным (и даже незаконным) материалам. Но эта система позволит серьезно защититься от нежелательного показа оскорбительных материалов. Обращение в суды (частных лиц или, если правительство посчитает возможным, регулирующего органа) приведет к соблюдению запретов на публикацию незаконных материалов.

6.49 Но если поставщики содержания будут отвечать за классификацию своих собственных материалов, как потребители могут быть уверенными в том, что они делают это и делают это надлежащим образом? Конечно, поставщики содержания сами заинтересованы в правильной классификации. В целом, чем лучше классифицирована информация, тем больше круг ее потенциальных потребителей. Более того, когда поставщики услуг предлагают своим потребителям услуги фильтрации, у них имеется коммерческий интерес в обеспечении правильного понимания классификации. Для осуществления правильной классификации могут быть использованы интересы поставщиков услуг.

6.50 Кроме того, может быть применено общее законодательство о защите потребителей – правильная классификация будет частью общей предписанной законом обязанности не вводить в заблуждение потребителей (например, аналогичные требования установлены Законом о торговых названиях). OFTEL считает, что сочетание коллективного интереса поставщиков содержания, коммерческий интерес поставщиков в услуге фильтрации и применение общего законодательства о защите потребителей должно принести нужный результат. Но все это может оказаться недостаточным для обеспечения правильной классификации в интересах потребителей. Поэтому для поддержки системы классификации требуется законный регулятивный оплот. Этого сравнительно легко можно добиться с помощью технических новшеств.

6.51 По указанным выше причинам неуместно и непрактично осуществлять прямое регулирование поставщиков содержания и требовать классификации всех материалов в соответствии с установленным набором определений. Такие правила будут драконовскими и неэффективными, поскольку имеется слишком много поставщиков содержания, и любой поставщик содержания, желающий избежать регулирования Соединенного Королевства, может легко расположиться за пределами Соединенного Королевства. С другой стороны, меньше станет поставщиков содержания, предлагающих услуги фильтрации, а те из них, которые предлагают услуги потребителям Соединенного Королевства, скорее всего, будут располагаться в Соединенном Королевстве. Установленное законом регулирование может воспользоваться этими факторами для поддержки эффективного функционирования саморегулирования.

6.52 Поставщики услуги фильтрации должны иметь быстрый и простой способ снимать коды классификации с содержания, которое, по всей видимости, неправильно классифицировано. (Важно отметить, что снятие классификации не влечет за собой, что материал становится недоступным для потребителей – оно просто предупреждает их о том, что материал не классифицирован и, следовательно, может оказаться информацией, которую они не желают видеть, или не желают, чтобы видели их дети.) Они легко могут сделать это по своей инициативе или в ответ на жалобы от своих потребителей. Апелляция может подаваться, в первую очередь, в орган саморегулирования, занимающийся классификацией.

6.53 Если бы требовалось более строгое регулирование, можно было бы потребовать от поставщиков услуг фильтрации снимать коды классификации с неправильно классифицированных материалов через права, содержащиеся в общем разрешении, необходимом для эксплуатации систем электронных коммуникаций. (Опять, это не делало бы материалы недоступными, а просто предупреждало бы пользователей, что они не классифицированы.) Окончательное решение о том, правильно или ошибочно было классифицировано то или иное содержание, могло бы приниматься установленным законом регулирующим органом. Преимуществом этого подхода было бы снятие кодов классификации со всех материалов, которые признаны ошибочно классифицированными при доступе к ним через любого поставщика услуг фильтрации.

6.54 Технология, необходимая для предоставления потребителям контроля за доступом, существует или скоро появится. Опыт OFTEL в регулировании содержания в аналогичном случае, услуг за дополнительную плату, свидетельствует о том, что сочетание саморегулирования и выбора потребителей с регулятивной поддержкой обеспечивает потребителям надлежащий уровень контроля за содержанием без неправильного ограничения возможностей поставщиков содержания предоставлять потребителям законные сообщения.

6.55 Для внедрения такой системы в конвергентной среде установленный законом регулирующий орган, вместе с органом саморегулирования содержания, должны сформулировать и опубликовать руководство по классификации; поставщики содержания будут обязаны вставлять коды содержания в предоставляемые ими материалы, если они не хотят, чтобы их содержание было обозначено как "неклассифицированное"; контролируемые потребителями системы фильтрации должны быть способны распознавать электронные коды, или "ярлыки", прикрепленные к материалам; в случаях, когда поставщики содержания или потребители считают, что материал классифицирован неправильно, они могут обратиться в орган саморегулирования с просьбой о снятии классификации с такого материала; в случае разногласий между поставщиком содержания и органом саморегулирования решение выносится установленным законом регулирующим органом.

6.56 Правительство и орган, регулирующий содержание, должны поощрять саморегулирование, результатом которого является само-классификация содержания. Конкурентный рынок предоставит услуги фильтрации и/или программные средства фильтрации, основанные на этой классификации. Неверная классификация должна рассматриваться как нарушение, аналогично существующему законодательству о маркировке и/или торговых названиях для других услуг и товаров.

Плюрализм и разнообразие

Вопрос: Как можно остановить господство больших игроков в средствах массовой информации?

Ответ: Сохранением правил владения различными средствами массовой информации, пока рынок не станет функционировать лучше

6.57 Если конвергенция означает резкое возрастание числа источников информации, почему мы должны беспокоиться о концентрации собственности и контроля в средствах массовой информации? Не должны ли регулирующие органы отказаться от регулирования прав собственности, по мере того как рынок электронных коммуникаций становится разнообразнее и предлагает все больше и больше возможностей и источников информации?

6.58 Будут ли нужны существующие правила о правах собственности на различные средства массовой информации после усиления законодательства о конкуренции? Будут ли они нужны, когда конвергенция и цифровые технологии предоставят потребителям доступ к широкому кругу просматриваемого содержания со всех уголков земного шара?

6.59 OFTEL полагает, что они должны быть сохранены для равновесия. Во-первых, потому что законодательство о конкуренции предназначается для предотвращения использования неправомерной рыночной мощи в интересах экономической эффективности. Поскольку экономически эффективный рынок средств массовой информации может оказаться недостаточно разнообразным и плюралистичным для обеспечения гражданам возможности полноценного участия в общественной жизни и осознанного осуществления своих политических прав. Концентрация собственности и контроля в средствах массовой информации может быть экономически эффективной, но также может привести к тому неприемлемому результату, что некоторые группы интересов, политические или коммерческие, воспользуются своим влиянием в средствах массовой информации для достижения политической власти. Кроме того, общее законодательство о конкуренции не сможет обеспечить плюрализм, так как оно сосредотачивает свое внимание на отдельных рынках, в то время как рынки средств массовой информации часто производят уникальные продукты, для которых не существует удовлетворительной замены. Во-вторых, пока новые средства массовой информации будут расширять источники содержания и рынки сбыта для содержания, они не смогут, по крайней мере, в течении какого-то времени, сократить высокую долю потребления, занимаемую существующими средствами массовой информации, подлежащими регулированию прав собственности – т.е. газетами, наземным телевидением и радио. Возможно, этот вопрос станет впоследствии менее важным, а потребление средств массовой информации станет более разнообразным. Тогда можно будет отменить правила о концентрации собственности, однако пока этого не произошло, OFTEL полагает необходимым сохранить действующее в настоящее время регулирование. OFTEL признает, что это имеет определенную экономическую цену с точки зрения развития глобальных информационных компаний, но считает, что эта цена является приемлемой для стимулирования плюрализма собственности.

Ответ: Будет применяться общее законодательство о защите потребителей, вместе с некоторыми другими правилами

Потребителям будет необходима защита существующего общего законодательства: но им может потребоваться также нечто дополнительное. Далее на некоторых конкретных примерах рассматривается, как будут действовать новые правила.

1. Отключение

6.60 Если доступ к некоторым классам электронных коммуникаций необходим для полнофункционального гражданства, то отключение от этих средств и сетей коммуникаций, какова бы ни была его причина, предоставляет опасность для возможности частных лиц участвовать в обществе и осуществлять свои политические права.

6.61 Более того, поскольку индивидуальные потребители слабы по сравнению с поставщиками сетей и услуг, регулирование должно сосредоточить свое внимание на потребителях и обеспечить добросовестность политики отключения – которая должна отражать интересы как потребителей, так и производителей – и доступность для потребителей простых и эффективных способов восстановления подключения и разрешения жалоб.

2. Конфиденциальная информация

6.62 По мере возрастания использования телекоммуникационных сетей для коммерческих операций будут создаваться все более объемные массивы ценной информации о потребителях. Эта информация может быть использована недобросовестно и вопреки интересам самих потребителей. Необходимы правила, гарантирующие право потребителей на осуществления контроля за информацией о них самих и за использованием такой информации.

6.63 В принципе, это не отличается от других областей коммерческой деятельности, в которых собирается информация о потребителях, и которые подпадают под действие Регистратуры защиты данных. Но OFTEL столкнулось с вопросами конкуренции, относящимися к тому, что данные, собранные в результате использования потребителями систем распространения, используются "вышерасположенными" поставщиками. В интересах добросовестной и эффективной конкуренции регулирование должно обеспечить, чтобы информация не использовалась несправедливо внутри вертикально интегрированных фирм.

3. Безопасность операций

6.64 Многие, если не все, из сложных признаков, используемых потребителями для оценки риска, отсутствуют в операциях, проводимых по электронным сетям. Важной задачей является создание безопасности операций. OFTEL считает, что такие механизмы стать обязанностью правительства, или общей защиты потребителей, а не специального отраслевого регулирующего органа (органов).

4. Реклама/информация, вводящая в заблуждение

6.65 Аналогичные вопросы возникают в отношении рекламы, вводящей в заблуждение. Общие правила должны применяться ко всем средствам рекламы.

6.66 Роль специального отраслевого органа, регулирующего коммуникации, должна заключаться в обеспечении того, что регулирование не препятствует потребителям защищаться от показа им нежелательных материалов, а правила о рекламных стандартах выполняются на практике.

СОДЕРЖАНИЕ

Приложение A

Общественное вещание

Обзор

При анализе общественного вещания следует провести разграничение между "открытым состоянием" и переходным периодом. В данном контексте "открытое состояние" определяется достижением зрелого многоканального рынка, характеризуемого отсутствием значительных мощностных ограничений и почти всеобщей доступностью систем контроля за доступом. Переходный период к открытому состоянию будет характеризоваться сохраняющимися значительными мощностными ограничениями и неглубоким распространением систем контроля за доступом.

"Открытое состояние" потребует фундаментального пересмотра роли и институциональной структуры общественного вещания. Общественное вещание в цифровую эпоху должно определяться главным образом на языке принципов и целей, а не учреждений. Полезно различать две составляющие общественного вещания. Во-первых, общедоступная услуга, которая имеет географическое измерение (доступ всех частей Соединенного Королевства к одной или нескольким передающим системам) и измерение доступности (доступ к набору основных услуг на приемлемых условиях). Во-вторых, требования положительного программирования, которые касаются предоставления ценных дополнительных программ и поддержанию высококачественных программ, которые не в состоянии иными способами обеспечить рынок.

В течении определенного времени необходимо принимать во внимание характеристики преобладающего содержания многоканального вещания, оценку работы и финансирования общественного вещания, в соответствии с его определением. Должно ли в общественном вещании возобладать существующее положение вещей? Должно ли исчезнуть общественное вещание? Или оно должно осуществляться новыми учреждениями? Какой должна быть роль коммерческих вещателей в предоставлении общественного вещания? Долгосрочные перспективы еще слишком неопределенны и не могут дать фирмам ответы на эти вопросы.

В течении переходного периода, общественное вещание может определяться указанием на существующую институциональную структуру и финансироваться за счет применяемых в настоящее время механизмов. Но общественное вещание должно отождествляться только с некоммерческими организациями (Би-би-си, Каналом 4, S4C, Фондом гаэльского вещания), и требования положительного программирования должны быть сняты с Каналов 3 и 5, когда будут продлеваться их лицензии. Требование общедоступной услуги применительно к Каналу 3, однако, может быть сохранено, если правительство посчитает это целесообразным (а если необходимо, может быть учрежден Фонд общедоступной услуги для финансирования дополнительных расходов Канала 3).

Лицензионный платеж Би-би-си (и механизмы финансирования других общественных вещателей) должен предоставлять стимулы для повышения производительности, но должен также быть достаточным для правильного выполнения требований положительного программирования. Законное беспокойство об общедоступной услуге, в частности доступность лицензионного платежа для всех потребителей, лучше всего разрешается через схемы оплаты, нацеленные на малообеспеченное меньшинство.

Роль регулирующих органов будет заключаться в обеспечении того, что общественные вещатели не препятствуют конкуренции и развитию новых рынков.

Оценка производительности и эффективности работы общественного вещания будет проводиться с использованием публикуемых индикаторов качества и результатов исследований в сочетании с общественными консультациями.

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

A.1 Общественное вещание (PSB) — широко распространенный термин, но он не имеет общепризнанного определения. Это понятие, которое легче рассмотреть на практике, чем определить в теории, хотя у разных лиц могут быть различные взгляды на то, какие вещательные каналы и программы составляют общественное вещание. По меньшей мере, это понятие включает специальные правила, применяемые к вещателям, такие как требования положительного программирования или вмешательство правительства в функционирование рынка, в целях оказания влияния на портфель содержания вещателей и доступ потребителей к услугам. Используемое здесь определение общественного вещания исключает правила отрицательного программирования, такие как соображения вкуса и пристойности, не потому, что они не считаются важными, но потому, что они должны применяться не только к общественным, но ко всем вещателям.

A.2 Общественное вещание развивалось в вещательном мире с мощностными ограничениями, которые возникали из-за дефицита спектра, связанного с использованием технологии аналоговой передачи. Сохранится ли роль общественного вещания в цифровую эпоху, когда мощностные ограничения уменьшатся, а возможно, и перестанут существовать? Кое-кто полагает, что общественное вещание больше не нужно, а конкуренция и свободные рынки предоставят все многообразие и разнообразие услуг, в которых нуждаются потребители. Однако другие специалисты утверждают, что конвергентные цифровые рынки не смогут предоставлять услуги, которые наилучшим образом удовлетворяли бы общественным потребностям (которые могут не совпадать с запросами отдельных граждан), и считают необходимым сохранение важной роли общественного вещания. Но какая бы из точек зрения не принималась во внимание, очевидно, что конвергенция и цифровые технологии влекут за собой такие глубокие изменения на рынках электронных коммуникаций, что настало время пересмотреть роль и структуру общественного вещания. Изменения могут привести к разрушению или изолированию важнейшей услуги; зрители могут быть потеряны в возникающей конкуренции с новыми вещателями и/или новыми каналами; цены входных ресурсов, оплачиваемых общественными вещателями, могут расти быстрее, чем получаемые ими доходы (частично из-за того, что стоимость ограниченных людских высококвалифицированных ресурсов сильно возрастает из-за спроса со стороны новых вещателей). Или изменения приведут к тому, что общественное вещание просто излишним.

A.3 OFTEL полагает, что решения о роли и структуре общественного вещания могут приниматься только при четком разграничении, с одной стороны — краткосрочной и среднесрочной перспективы, и с другой стороны — долгосрочной перспективы. В этом контексте OFTEL полагает, что долгосрочная перспектива будет характеризоваться установлением зрелого рынка многоканального вещания с малыми мощностными ограничениями и широкой доступностью систем контроля за доступом – называемого "открытым состоянием". Таким образом, определенная здесь долгосрочная перспектива может простираться на восемь и более лет. В течении этого переходного периода, рынки электронных коммуникаций будут неуклонно изменяться. Потребители получат доступ к множеству новых передающих средств, позволяющих им получать, обрабатывать, передавать и преобразовывать информацию, в том числе новыми, и возможно более эффективными способами, доставлять существующие типы вещательного содержания, а также новые типы материалов. В этой временной шкале должны быть пересмотрены современные институциональные структуры. Например, срок действия существующей Королевской хартии Би-би-си истекает в 2006 году, а франшизы Канала 3 — в 2002 году.

A.4 В долгосрочной перспективе не вполне ясными представляются форма сектора и преобладающая технологическая обстановка. Открытое состояние может быть охарактеризовано хорошим функционированием рынков электронных коммуникаций, в которых, по определению, общественному вмешательству отводится очень ограниченная роль, а регулирование признается законным, только если оно проводится в очень мягкой форме. Или оно может быть охарактеризовано как олигополия с жизненно важной потенциальной ролью регулирования и вмешательства по примеру общественного вещания.

A.5 Оба сценария требуют рассмотрения законной роли общественного вещания в многоканальном мире без серьезных мощностных ограничений, и четкого определения мандата и задач общественного вещания. Только это позволит систематически контролировать производительность и эффективность общественного вещания. Это также поможет рассмотрению различных вариантов предоставления и финансирования общественного вещания. Принимая во внимание неопределенность вокруг конвергентного цифрового открытого состояния, OFTEL считает нецелесообразным установление твердой политики в отношении общественного вещания в долгосрочной перспективе. Вместо этого, анализируются относящиеся к делу вопросы и определяются возможные варианты политики.

A.6 В краткосрочной и среднесрочной перспективе будет сохранено большинство из существующей структуры вещания Соединенного Королевства, хотя в ней будут происходить быстрые изменения. В этих условиях должны быть сохранены учреждения общественного вещания (т.е. Би-би-си, , S4C, Канал 4 и Фонд гаэльского вещания), производящие большую часть существующего ассортимента выходной продукции. Необходимо дальнейшее рассмотрение вопросов обеспечения непрерывного финансирования общественного вещания, улучшения предоставления общественного вещания и исправления нежелательных деформаций рынка.

A.7 В следующем разделе OFTEL рассматривает роль и предоставление общественного вещания в открытом состоянии и устанавливает аналитическую структуру для рассмотрения этих вопросов. Анализ переходных мероприятий на краткосрочную и среднесрочную перспективу является предметом рассмотрения последнего раздела.

Открытое состояние

Контекст будущего

A.8 В цифровом конвергентном мире можно ожидать наличия многих каналов. Некоторые из них будут направлены на определенные ниши интересов, другие будут предоставлять программы для массового зрителя. Некоторые, возможно многие, электронные информационные, образовательные и развлекательные услуги не будут вовсе предоставляться по каналам, — пользователи сами будут выбирать их из обширного международного "океана" просматриваемой информации. Некоторые каналы будут финансироваться в основном за счет рекламы, некоторые — в основном за счет подписки, а некоторые — в основном по принципу "платы за просмотр". Кроме того, возможно существование специальных механизмов для общественного вещания (таких как лицензионные платежи). Каждый из этих методов финансирования имеет свои особенности и предоставляет вещателю свои стимулы. Например, коммерческие вещатели, финансируемые за счет поступлений от рекламы, будут стремиться предоставить рекламодателям зрительскую аудиторию. В противоположность этому, вещатели, финансируемые за счет абонентской платы, или по принципу "платы за просмотр" имеют более сильный стимул учитывать степень удовлетворения потребителей показываемыми им программами, по меньшей мере, в той степени, в которой интенсивность потребительского спроса отражается на желании потребителей платить. Однако взиманием платы за каналы или программы, платные телевизионные вещатели могут потерять некоторых потребителей, которые не захотят платить назначенную цену, но которые выиграли бы от потребления этих каналов или программ. Такое положение может привести к ущербу для благосостояния граждан. Это важный вопрос политики, особенно потому, что предельные издержки на добавочного потребителя равняются нулю (или очень малы), поскольку стоимость каналов и программ полностью (или практически полностью) фиксирована.

A.9 Предсказание будущего — неблагодарное занятие. Можно предусмотреть по меньшей мере два возможных "открытых состояния" (и много промежуточных случаев) с разными последствиями для роли и функции общественного вещания.

(1) Хорошо функционирующий рынок с обильной конкуренцией во всех точках цепочки предложения, видение которого изложено в "Отчете Пикока" (Отчет комитета по финансированию Би-би-си, июль 1986 года). В этой модели потребительский спрос хорошо удовлетворяется разнообразными коммерческими вещателями, финансируемыми за счет поступлений от рекламы, абонентской платы или "платы за просмотр". Удовлетворяется спрос как на определенные ниши интересов, так и спрос на программы для массового рынка, и практически не актуальна проблема исключения потребителей по причине платы, взимаемой за материалы, к которым они хотят обратиться. В этой модели общественному вещанию отводится мало места, хотя была признано сохранение роли организаций типа "Художественного совета вещания" как органа, уполномоченного заниматься общественно полезными товарами, предложение которых недостаточно, такими как "трудная" классическая музыка.

(2) Наличие широко распространенных недостатков рынка, как с точки зрения существования препятствий для хорошего функционирования рынка, так и из-за неспособности обеспечить достаточное разнообразие. Проблемы несовершенной конкуренции могут сохраниться даже после устранения существующих мощностных ограничений на передачу (спектр). Наличие преимуществ массового производства содержания вполне может привести к возникновению олигополий. Хотя такие рыночные структуры могут произвести вполне конкурентные рынки, они могут также привести к не совсем конкурентным результатам. Кроме того, производство содержания можно рассматривать как деятельность с высокой степенью риска, которая может осуществляться на долгосрочной основе только большими фирмами с хорошей капитализацией. В известном смысле диверсификация рисков сравнительно большими фирмами с помощью "портфелей" содержания с различными рисковыми характеристиками является примером экономии, обусловленной ростом масштаба производства. Естественным ответом на такие условия является вертикальная интеграция изготовителей содержания с другими частями цепочки создания стоимости, такими как передача. Существует возможность дополняющего и взаимно усиливающего господства в производстве содержания и распространении, препятствующего развитию хорошо функционирующих конкурентных рынков и имеющего своим результатом рынки, подверженные контролю олигополий. Относительно концентрированные олигополистические рынки могут также оказаться не в состоянии решить социальные и культурные задачи, например обеспечить плюрализм и разнообразие.

A.10 В любом случае, будет желательно иметь ясность в отношении задач и роли общественного вещания в будущем мире. Они должны быть определены с точки зрения принципов и целей, а не учреждений. Эта задача непроста из-за неуловимой сущности некоторых вовлеченных характеристик, которые нелегко поддаются подробной конкретизации. В следующем разделе OFTEL предлагает исходную точку для определения возможной роли и задач общественного вещания. Целесообразная степень общественного вещания может сильно различаться в зависимости от характера развившихся рынков вещания. Например, по первому изложенному выше иллюстративному сценарию ("видение Пикока") общественное вещание будет играть второстепенную, рудиментарную роль. Но по второму иллюстративному сценарию потенциальное значение общественного вещания гораздо выше. Принимая во внимание все имеющиеся неопределенности, на данной стадии не представляется целесообразным определять подробное решение. Вместо этого следует предложить в качестве исходной точки таксономию – потребуется дальнейшее развитие анализа и его детализация.

Роль общественного вещания в цифровую эпоху

A.11 С точки зрения OFTEL возможные задачи общественного вещания на конкурентном рынке после исчезновения мощностных ограничений могут быть разделены на две категории: –

• Общедоступная услуга;
• Требования положительного программирования для дополнительных программ и качества.

A.12 Концептуально эти категории различны, поскольку набор услуг, к которому, как считается, должны иметь доступ все потребители, не обязательно ограничивается требованиями положительного программирования. Например, если бы конкуренция эффективно удовлетворяла большую часть потребительских потребностей и поэтому необходимость в требованиях положительного программирования была бы невелика, встал бы вопрос о расширении набора услуг ("корзины") общедоступной услуги. Далее излагаются основные аргументы в поддержку каждой из категорий, т.е. возможные причины того, почему даже конкурентный рынок может не справиться с обеспечением наиболее желательных экономических и социальных результатов. В каждом из случаев скептики могут привести свои контраргументы и/или поставить под сомнение оправданность предлагаемой степени общественного вещания, – для полновесного обсуждения вопросов кратко упоминаются и основные контраргументы.

Общедоступная услуга

A.13 Вероятное высокое значение в долгосрочной перспективе подписки и "платы за просмотр" вызывает у некоторых беспокойство относительно того, что отдельные потребители могут по причинам финансового характера потерять доступ к ключевым программам. Высказывается мнение, что таким образом некоторые лица окажутся неспособными полноценно участвовать в обществе как граждане, и уменьшатся возможности общественной сплоченности.

Общедоступная услуга:

Предоставление общедоступной услуги имеет большое общественное значение, с точки зрения:–

• географического охвата, напр. обеспечения того, что в сельских районах имеется доступ по меньшей мере к одной передающей системе; и
• доступности для всех зрителей основного набора услуг, напр. целевые тарифные пакеты для малообеспеченных потребителей.

Список событий:

Забота об общедоступной услуге выдвигается на первый план в списке определенных спортивных событий, направленном на обеспечение их доступности для всех по телевидению, которое не платит за их показ. Как сказано в докладе Комитета национального наследия (март 1997 года) "....критериями [для списка] является то, что события, благодаря их национальному или традиционному значению, привлекают интерес и внимание не только любителей спорта, но и всего общества".

Контраргументы

A.14 Скептики могут поставить под сомнение уместность или степень важности общедоступной услуги. Что касается списка событий, опасность обычно заключается в том, что список ставит в невыгодное положение владельцев прав и оказывает неблагоприятное воздействие на их основную деятельность. Поэтому в более длительной перспективе это может действовать против интересов общества.

Дополнительные программы

A.15 Конкурентные и коммерческие, ищущие максимальной прибыли, компании могут оказаться не в состоянии производить некоторые программы (или программы определенного типа или стиля), которые улучшили бы благосостояние граждан, т.е. некоторые программы могут быть общественно желательными, но неприбыльными для вещателей и потому недоступными в отсутствии общественного вещания. Можно привести три аргумента, почему может возникнуть такая ситуация: отсутствующие программы, общественно значимые товары и разнообразие.

Отсутствующие программы:

Некоторые программы не производятся из-за сдвигов в разных типов финансирования. Например, вещатели, финансируемые за счет поступлений от рекламы, обычно желают максимизировать ценность зрительской аудитории для рекламодателей и не учитывают степень удовлетворения зрителей. Поэтому ими не изготавливаются программы, очень привлекательные только для сравнительно небольшой аудитории. Такие программы не могут появиться и на вещании, финансируемом за счет подписки или "платы за просмотр", если вещатель не способен извлечь достаточной выгоды из желания зрителей платить (напр. из-за недостатка информации о распределении готовности платить среди зрителей).

Общественно значимые товары:

Имеются некоторые программы, за которые зрители не желают платить как потребители, но готовы платить через другие коллективные способы, такие как налоги или лицензионные платежи.

Разнообразие и плюрализм:

Существует различие между общественной ценностью и экономической мощью. Например, семьи с низким доходом могут иметь относительно низкую готовность платить даже за программы, представляющие для них большой интерес. Проблема заключается в том, что некоторые зрители могут быть не в состоянии выразить свои интересы финансовыми инструментами.

Контраргументы

A.16 Скептики ставят под сомнение наличие "пробелов", оставленных конкурентным рынком для общественного вещания, и полагают, что разнообразие будет достигнуто и на конкурентном рынке.

Качество

17 Особенности стоимости и спроса вещательных программ означают, что конкурентный рынок может производить недостаточно качественные программы. Таким образом, общественное вещание может играть роль эталона качества, который будет поддерживать качество коммерческих программ, с которыми конкурирует общественное вещание. Можно указать три причины недостатка качества.

Снижение качества

Качество программ может пострадать при расширении мощностных возможностей и росте числа каналов. Возникнет тенденция снижения средней зрительской аудитории каждой из программ, поскольку общее время, затраченное зрителями на просмотр программ, не возрастет или возрастет не очень существенно. Кроме того, возросшая конкуренция за ограниченные высококвалифицированные людские ресурсы может привести к увеличению затрат на производство. Обе указанные причины затруднят окупаемость фиксированной стоимости программ, и вследствие этого можно ожидать или роста средней стоимости и цены в расчете на одного зрителя (или подписчика или рекламодателя), и/или снижения качества в целях сокращения издержек.

"Замалчивание"

С точки зрения спроса, потребители могут вкладывать недостаточное количество средств в покупку "качественных" программ, поскольку они только ретроспективно понимают пользу для личностного развития, извлекаемую из просмотра таких программ. С точки зрения предложения, вещатели могут производить недостаточное количество "качественных" программ и не вкладывать достаточных средств в обучение, поскольку выгоды из этого может извлекать не один этот вещатель, т.е. другие вещатели могут бесплатно воспользоваться его идеями и увеличить свою аудиторию и доходы благодаря инвестициям первого вещателя в программы, которые развивают у потребителей "лучший" и более "образованный" вкус.

Неуместный суверенитет потребителя

В определенных случаях концепция суверенитета потребителя не является подходящим руководящим принципом, поэтому нерегулируемый рынок не приведет к желаемым результатам. Это может иметь место, например, когда зрителями являются дети, чьи предпочтения не имеют первостепенного значения (напр. они хотят смотреть излишнее количество программ не образовательного характера, таких как жестокие мультипликационные фильмы).

Контраргументы

A.18 Скептики ставят под сомнение существование других движущих сил, таких как необходимость конкуренции вещателей за зрителей посредством предложения качественных программ. Они также подвергают сомнению используемое определение "качества" и заботятся о неоправданном элитаризме и патернализме.

Варианты предоставления

A.19 В этом разделе описываются некоторые способы осуществления обрисованного ранее мандата общественного вещания. Это рассмотрение отнюдь не претендует на полноту.

Общедоступная услуга

A.20 Традиционно, общедоступная услуга в отношении услуг общественного вещания обеспечивалась через построение всеобъемлющей наземной вещательной инфраструктуры для бесплатного вещания сверх того, что могли бы построить коммерческие вещатели. Раньше передающая инфраструктура находилась во владении и управлении общественных вещателей (Би-би-си и Управления по независимому вещанию (IBA)), однако в дальнейшем дополнительные системы, разработанные Би-би-си и Управлением по независимому вещанию (IBA), были приватизированы. Общедоступная услуга в отношении услуг общественного вещания может с этого времени включать в себя субсидии вещателям (или поставщикам передачи), направленные на обеспечение того, что каналы общественного вещания передаются в те части страны, в которые передача иными способами была бы невыгодна. Субсидии должны покрывать дополнительные издержки поставщиков общедоступной услуги, исключаемые из общего налогообложения или Фонда общедоступной услуги (сбор за большинство зрителей).

A.21 Другим аспектом общедоступной услуги является доступность, которая должна обеспечиваться через целевую помощь малоимущим, с тем, чтобы в среде, в которой будут широко распространены системы контроля за доступом, все получили возможность иметь доступ к минимальному набору программ и каналов. Это могло бы включать в себя специальную низкую цену за доступ к определенному набору услуг на основе некоторых критериев, например, проведения проверки нуждаемости. Финансирование подобных программ может осуществляться или через общее налогообложение, или через Фонд общедоступной услуги.

A.22 Общедоступная услуга должна предоставляться с использованием самых эффективных средств передачи. Для некоторых потребителей или некоторых типов материалов наиболее эффективным средством передачи может оказаться не традиционное вещание, а какое-либо иное средство, например Web-сайты или WebTV. Новые средства передачи предоставляют возможности для разработки новых способов распространения существующих материалов и могут способствовать созданию новых материалов, более соответствующих новейшим характеристикам распространения и передачи мультимедийного содержания. Непросто будет определить, какие из новых, или альтернативных, средств передачи, являются ценными компонентами общественного вещания, а какие представляют собой неоправданное расширение общественного вещания в какую-либо неподходящую область. Эти решения должны быть приняты своевременно общественными вещателями и регулирующим их органом в свете установленных задач общественного вещания.

Требования положительного программирования

A.23 Теоретически, требования положительного программирования общественного вещания – дополнительные программы и качество – могут быть обеспечены несколькими способами, такими как:–

(i) специализированными некоммерческими учреждениями распространения, предоставляющими каналы (напр. Би-би-си и Канал 4);

(ii) объявлением тендера на предоставление соответствующих товаров и услуг (по примеру новозеландской модели) или субсидированием коммерческих фирм, направленным на обеспечение недостающих общественных выгод (напр. Фонд гаэльского вещания);

(iii) обставленным рядом условий лицензированием коммерческих фирм (напр. требования положительного программирования, налагаемые в настоящее время на Каналы 3 и 5).

A.24 В качестве решения для долгосрочной перспективы, вариант (iii) не представляется привлекательным ни в принципе, ни на практике. На коммерческих, стремящихся к получению прибыли вещателей будут воздействовать стимулы, специфичные для их типа финансирования. Кроме того, они могут не захотеть возлагать на себя требования положительного программирования, если они столкнутся с серьезной конкуренцией со стороны других вещателей, не обремененных такими обязательствами. Более того, политические инструменты, которые могут содействовать принятию такими вещателями требований положительного программирования, уже теряют свое значение и могут совсем исчезнуть в долгосрочной перспективе.

A.25 Вариант (ii) имеет некоторые привлекательные стороны, поскольку тендер обычно способствует эффективному предоставлению, однако этот вариант сталкивается с той трудностью, что уполномоченному органу может оказаться очень сложно определить свои требования в договоре с коммерческим поставщиком. Некоторые аспекты роли общественного вещания могут подлежать подробной конкретизации, но для других такая конкретизация может оказаться невозможна. В тех случаях, когда сложно определить требования к программам (напр. что является программой высокого качества?), попытки следовать варианту ii могут оказаться безуспешными, напр. опасность заключается в том, что финансируемые программы характеризуются свойствами, которые могут быть описаны в договоре, и таким образом, предоставляется не то, что желательно, а то, что может быть описано.

A.26 Вариант (i) — основной способ, которым в настоящее время осуществляется общественное вещание в Соединенном Королевстве и большинстве других стран. Среди разновидностей этого варианта — учреждение, самостоятельно производящее большинство своих программ (напр. Би-би-си), или заказывающее все показываемые им материалы у коммерческих изготовителей программ (напр. Канал 4). Учреждение будет действовать в соответствии с определенной для него сферой ответственности. Однако типично компетенция общественного вещания будет широкой, оставляя учреждению общественного вещания большую свободу действий в отношении того, как лучше исполнять возложенные на него общественные функции. Это — обоюдоострое оружие. Оно может быть желательно, если у учреждения имеются надлежащие стимулы и/или организационная "культура", принимая во внимание, что подробная конкретизация требований общественного вещания может быть очень трудной. С другой стороны, существует опасность того, что учреждение может злоупотребить предоставленной ему свободой действий. Если в долгосрочной перспективе будет сохранен вариант (i), то наиболее важно добиться четкости в определении значения общественного вещания и роли в нем учреждения, прозрачного мониторинга его эффективности, а также подотчетности его обществу и обязанности консультироваться и объяснять свои решения.

A.27 Если будет сохранено более чем одно учреждение общественного вещания, каждая из двух составляющих требований положительного программирования может наилучшим образом быть разрешена разными способами или различными учреждениями. Одно может уделять больше внимания необходимости дополнительных программ, а другое — сосредоточиться на вопросах качества.

Краткосрочная и среднесрочная перспектива

A.28 Краткосрочная и среднесрочная перспектива представляют собой переходный период к открытому состоянию, и будут характеризоваться сохранением значительных мощностных ограничений и отсутствием практически общедоступных систем контроля за доступом. Задачи общественного вещания в краткосрочной и среднесрочной перспективе можно обозначить как предоставление общедоступной услуги и соблюдение требований положительного программирования. Однако, обстановка перехода к зрелому многоканальному миру наводит на мысль о другом подходе к общественному вещанию в краткосрочной и среднесрочной перспективе. В течении этого времени значительное, хотя и уменьшающееся, число потребителей будет по-прежнему сталкиваться с дефицитом пропускных мощностей в используемых ими средствах передачи. Существующие наземные вещатели по-прежнему будут играть очень важную роль и будут оставаться единственными общедоступными каналами. Общественное вещание нужно также рассмотреть в контексте существующего набора вещательных учреждений.

A.29 В краткосрочной и среднесрочной перспективе важным аспектом общественного вещания будет предоставление тех программ, которые не будут предлагать коммерческие, финансируемые за счет рекламы вещатели. В течении этого периода будет расти значение каналов и программ, финансируемых за счет подписки и платы за просмотр, но они не станут еще общедоступными. В краткосрочной и среднесрочной перспективе имеет также смысл рассматривать общественное вещание в соответствии с определением его, как программ, каналов и услуг, предоставляемых некоммерческими вещательными учреждениями (Би-би-си, Каналом 4, S4C, Фондом гаэльского вещания). Эти учреждения пользуются широкой общественной поддержкой и должны большей частью сохраниться в своей современной форме во время перехода (случаи Каналов рассматриваются ниже). Свидетельства общественной поддержки существующих учреждений общественного вещания можно обнаружить в сохранении ими сравнительно высокой доли зрительской аудитории и широкой удовлетворенности зрителей этими учреждениями по итогам исследований зрительских предпочтений.

A.30 Однако определение общественного вещания как унаследованного из прошлого набора учреждений не является удовлетворительным (и поэтому не подходит для долгосрочной перспективы). Это определение создает замкнутый круг – Би-би-си предоставляет общественное вещание, так как это учреждение определено как общественный вещатель. Более того, не все согласны с тем, что все программы, передаваемые общественными вещателями, могут считаться общественными передачами. В самом деле, многие из материалов общественных вещателей являются "коммерческими", т.е. могли бы, вероятно, производиться на нормально функционирующем рынке без мощностных ограничений. Только некоторые должны быть классифицированы как общественные передачи – те, которые не предлагались бы без действия специальных правил или некоммерческой институциональной структуры. (Не следует исключать возможность эффективного способа предоставления общественного вещания как составной части каналов, вещающих широкий диапазон программ, в том числе "коммерческие" программы). В долгосрочной перспективе слабые места такого подхода к переходу станут более очевидными, а распространение систем контроля за доступом сделает обыденной практику "покупки программ" путем подписки и платы за просмотр.

Общественные вещатели

A.31 В Соединенном Королевстве имеется 4 учреждения с четко выраженной компетенцией в сфере общественных услуг:–

1. Британская Вещательная Корпорация (Би-би-си, BBC)

2. Канал 4

3. Сианел Педуор Симру (канал 4 Уэльс, S4C)

4. Фонд гаэльского вещания (который является источником финансирования, а не самостоятельным вещателем)

A.32 Кроме этого, некоторые общественные обязанности возлагаются на Каналы 3 и 5, в той степени, в которой их политика и практика влекут за собой отклонение от поведения, направленного на извлечение максимальной прибыли. Сфера ответственности общественного вещания Каналов 3 и 5 заключается в обязательствах, принимаемых на себя обладателями франшизы в их заявках на франшизу, и в условиях лицензии, предусмотренных Комиссией по независимому телевидению (ITC) по Законам о вещании 1990 и 1996 гг.

A.33 Закон о вещании 1996 года предусматривает также множество других способов предоставления общественных услуг, таких как список событий или требование к обладателям лицензий на цифровое мультиплексное телевидение передавать программы на шотландском гаэльском диалекте, получаемые ими бесплатно от Би-би-си, Канала 4, обладателей франшизы Шотландского канала и любого другого телевизионного вещателя, предписанного Министром.

A.34 Деятельность этих учреждений частично или полностью зависит от трех типов финансирования:–

• поступлений от рекламы (Каналы 3, 4 и 5, S4C);
• прямого общественного финансирования из Консолидированного фонда (S4C, Фонд гаэльского вещания, Международные службы Би-би-си); и
• лицензионного платежа, который можно рассматривать или как гипотетический "налог" или как обязательную абонентскую плату (Би-би-си).

Финансирование за счет рекламы и коммерческие вещатели

A.35 В какой степени финансирование за счет рекламы совместимо с ролью общественного вещания? Теоретически существует возможность несовместимости стимулов, проистекающих от финансирования за счет рекламы, с предоставлением общественного вещания. Вещание, финансируемое за счет рекламы, обычно отражает интересы рекламодателей, которые необязательно совпадают с интересами зрителей и слушателей, конечных потребителей вещания. Для коммерческих, нацеленных на получение прибыли вещателей, финансируемых за счет рекламы, наибольшее значение имеет не желание зрителей платить, которое лучше всего отражает степень их удовлетворенности, а степень восприятия рекламы. Вещание, финансируемое за счет рекламы, скорее всего будет иметь уклон в сторону программ, приемлемых для большей части зрителей и слушателей и/или привлекательных для относительно состоятельных слоев зрительской и слушательской аудитории, притягивающих рекламодателей, в ущерб программам, которые больше всего нравятся зрителям и слушателям. В общем, вещание, финансируемое за счет рекламы, продает аудитории рекламодателям, а не программы зрителям и слушателям.

A.36 Однако на практике наблюдаются многочисленные примеры общественных вещателей, финансируемых за счет рекламы. Действительно, Би-би-си является практически единственным из общественных вещателей, не имеющим доходов от рекламы. Канал 4 — общественный вещатель, который финансируется за счет поступлений от рекламы, хотя в отличии от Каналов 3 и 5 он является неприбыльной дистрибьюторской компанией. Каналы 3 и 5 официально считаются Комиссией по независимому телевидению (ITC) общественными вещателями, финансируемыми за счет рекламы.

A.37 Принимая во внимание характерные особенности финансирования за счет рекламы, исполнение мандата общественного вещания коммерческими вещателями (Каналами 3 и 5), являющееся отклонением от их поведения, нацеленного на извлечение максимальной прибыли, зависит от стимулов, которые побуждают их делать это. До сих пор имелось два вида таких стимулов, и оба они зависели от способности правительства контролировать доступ к вещательным рынкам:–

• доступ к радиочастотному спектру по льготным тарифам (т.е. через своеобразный "конкурс красоты", в котором должны принять участие потенциальные претенденты на франшизы для получения права участвовать в торгах по спектру по ценам, которые ниже экономической стоимости выделяемого спектра);
• ограничение конкуренции в предложении телевизионной рекламы всему населению Соединенного Королевства.
• A.38 Возможности правительства предоставлять оба элемента со своей стороны "договора" с коммерческими телевизионными вещателями становятся все меньше. Таким образом, можно ожидать уменьшения значения каналов 3 и 5 как элементов системы общественного вещания Соединенного Королевства. Кроме того, эти вещатели столкнутся с растущей конкуренцией со стороны новых выходящих на рынок компаний, у которых будет преимущество доступных для них возросших передающих мощностей. Новые выходящие на рынок операторы будут свободны от обязательств по общественному вещанию, а сохранение таких обязательств для Каналов 3 и 5 может помешать этим каналам в их попытках отреагировать на новую конкуренцию. Принимая во внимание их довольно двусмысленное положение с точки зрения общественного вещания, уменьшение доступных политических инструментов и сокращение у коммерческих вещателей стимулов исполнять мандат общественных услуг, представляется целесообразным освободить Каналы 3 и 5 от остающихся у них обязательств по общественному вещанию.

A.39 Это будет означать снятие требований положительного программирования, когда в 2002 году будут продлеваться лицензии Канала 3. Канал 3 вплоть до указанной даты будет оставаться общедоступным. Однако важное значение Канала 3 в переходный период может привести правительство к рассмотрению вопроса о сохранении общедоступного характера этого канала на всей территории Соединенного Королевства. Если необходимо, для поддержания общедоступной услуги в отношении Канала 3, когда этот канал столкнется с конкуренцией со стороны новых операторов, может быть учрежден Фонд общедоступной услуги. Этот подход означает, что общественное вещание будет гораздо ближе отождествляться только с четырьмя вышеперечисленными некоммерческими учреждениями: Би-би-си, Каналом 4, S4C и Фондом гаэльского вещания. "Договор" с общественными вещателями потребует от них выполнения обязанностей по общественной услуге в обмен на предоставление механизмов привилегированного финансирования, таких как лицензионный платеж.

Финансирование и лицензионный платеж

A.40 Согласно изложенному выше подходу предполагается сохранить в краткосрочной и среднесрочной перспективе существующие механизмы финансирования. При этом остро встает вопрос о жизнеспособности существующих механизмов финансирования. Для удобства здесь подробно рассматриваются вопросы лицензионного платежа и Би-би-си, хотя вопросы жизнеспособности финансирования могут возникать и для других общественных вещателей. Увеличение лицензионного платежа в настоящее время привязано к Индексу розничных цен (хотя проводились повышения лицензионных платежей в целях подготовки запуска на Би-би-си цифрового телевещания).

A.41 Существуют две основные причины, по которым издержки будут расти быстрее, чем Индекс розничных цен, и одна причина, по которой издержки могут уменьшиться. Во-первых, вещание более трудоемко, чем экономика в целом, а стоимость труда растет быстрее, чем Индекс розничных цен. Во-вторых, можно ожидать, что цена ограниченных входных ресурсов, таких как "таланты", будет расти из-за увеличения конкуренции и размера доступных вещательных мощностей, которые нужно будет "заполнить" программами. (Используемое здесь слово "талант" включает в себя как лиц, способных придумать и изготовить вещательные материалы, так и другие источники программ, предложение которых может быть ограничено, такие как права на показ футбола в высшем дивизионе.) В определенной степени предложение "талантов" также может возрастать, поскольку высокое вознаграждение будет привлекать больше "талантов", в том числе из-за рубежа. Однако маловероятно, что предложение сможет расти так же быстро, как спрос на таланты со стороны вещателей. Это увеличение издержек должно быть компенсировано повышением производительности, которое будет вызвано технологическим прогрессом и/или устранением неэффективных действий в производственном процессе. Совокупный эффект этих воздействий не вполне ясен, хотя нельзя не замечать тенденцию более быстрого роста издержек по сравнению с Индексом розничных цен. В последующих обзорах лицензионного платежа (и механизмов финансирования общественных вещателей, отличных от Би-би-си) требуется оценить, должен ли механизм индексации быть более чувствительным к цене входных ресурсов.

A.42 Одна из потенциальных опасностей увеличения финансирования общественных вещателей заключается в том, что их возросшая способность платить может привести к еще большему росту цены "талантов". Это гораздо менее вероятно в случаях, когда общественный вещатель торгуется за относительно эластичный "талант" (т.е. когда растущее вознаграждение приводит к росту предложения "талантов"). В случаях, когда предложение "талантов" очень неэластично или событие имеет национальное значение, могут потребоваться дополнительные меры с использованием списка событий.

A.43 Когда соответствующие власти будут рассматривать вопрос будущего финансирования общественных вещателей, OFTEL предлагает признать различие между двумя составляющими общественного вещания — требованиями положительного программирования и общедоступной услугой. Попытки удержания (единообразного) лицензионного платежа на приемлемом даже для беднейших слоев населения уровне создает опасность недостаточного финансирования общественных вещателей, и вследствие этого, недостаточного выполнения требований положительного программирования. Законное беспокойство о доступности лицензионного платежа для всех потребителей лучше всего может быть разрешено путем использования специальных схем оплаты, нацеленных на меньшинство, испытывающее реальные проблемы с доступностью для них такого платежа. Лицензионный платеж, оплачиваемый большинством потребителей, не испытывающих финансовых проблем, должен быть достаточным для финансирования Би-би-си своей установленной законом деятельности в сфере общественного вещания, тогда как механизм финансирования должен создать стимулы для повышения эффективности.

Общественное вещание и эффективная конкуренция

A.44 Существует беспокойство относительно того, чтобы общественные вещатели не вовлекались в неконкурентное поведение. Обязательства по добросовестной торговле, впервые возложенные на себя Би-би-си, полезны в проведении и поддержании разграничения между общественными услугами Би-би-си и коммерческой деятельностью этого учреждения. В Обязательстве по добросовестной торговле Би-би-си, за исполнение которого отвечают Управляющие, обещается:–

• формальная связь между коммерческой деятельностью и остальными действиями Би-би-си; прозрачность коммерческих операций (отдельные независимо проверяемые счета для каждой дочерней компании);
• добросовестное ценообразование – цены за использование программ Би-би-си будут соответствовать преобладающим рыночным ценам;
• основная общественная деятельность Би-би-си не будет использована для недобросовестного продвижения коммерческой деятельности этого учреждения; и
• общественные фонды не используются для инвестирования коммерческой деятельности.

A.45 Тем не менее будет сохраняться беспокойство о влиянии общественных вещателей на конкуренцию, в немалой степени из-за того, что по существу общественное вещание является умышленной деформацией рынка, посредством которого правительство заключает "договор" с общественными вещателями. Правительство стремиться повлиять на результаты действий рынка и предоставляет для этой цели общественным вещателям гарантированное финансирование через лицензионные платежи или через общественные фонды. Любые подобные проблемы будут особенно болезненными, если деформация рынка чрезмерна или не является необходимой для выполнения обязанностей общественного вещания.

A.46 В последние годы возросло беспокойство относительно неблагоприятного влияния общественного вещания на функционирование вещательных рынков. Правительство призвало Би-би-си увеличивать свои коммерческие поступления и получать выгоду от марки Би-би-си. Конечно, действуя подобным образом, Би-би-си прямо конкурирует со своими коммерческими противниками и использует при этом преимущество марки Би-би-си – марки и доброго имени, созданных и поддерживаемых деятельностью Би-би-си в сфере общественного вещания. Таким образом, независимо от того, насколько скрупулезно Би-би-си следует своей политике добросовестной торговли, неизбежным является "перекрестное субсидирование" ее коммерческой деятельности за счет деятельности в сфере общественных услуг. Более того, когда Би-би-си предлагает на рынок коммерческие продукты и конкурирует на коммерческих рынках (независимо от их характера, напр. на рынках вещательных услуг, журналов, игрушек или футболок), как правило, она делает это, соединяя предлагаемый коммерческий продукт и/или услугу с элементами своей деятельности в сфере общественных услуг. Это, однако, не означает осуждения деятельности Би-би-си – она извлекает выгоду (часто за пределами Соединенного Королевства) из своей марки, и действует таким образом в соответствии с пожеланиями правительства. Но подобная деятельность оказывает неизбежное воздействие на коммерческие рынки, независимо от того, следует ли Би-би-си досконально своим обязательствам относительно добросовестной торговле или нет. Роль регулирующего органа заключается в обеспечении того, чтобы деятельность общественных вещателей не ограничивала чрезмерно развитие эффективной конкуренции.

Мониторинг предоставления общественного вещания

Индикаторы качества

A.47 Неточность в определении общественного вещания в краткосрочной и среднесрочной перспективе усложняет мониторинг целесообразности и эффективности предоставления общественного вещания. Если общественное вещание определяется как то, чем занимается ряд учреждений, или как пакет общих принципов, напр. "информировать, образовывать, развлекать", трудно оценить, насколько хорошо учреждения общественного вещания выполняют возложенные на них обязанности. Впрочем, полезную помощь при этом могут оказать критерии качества. Примерами возможных полезных индикаторов качества являются:–

• доля аудитории
• охват
• показатели зрительской оценки

A.48 Пока общественное вещание отождествляется с определенными учреждениями, такими как Би-би-си и Каналом 4, предоставляющими широкий диапазон программ, (включая некоторые, которые могут считаться коммерческими), доля аудитории остается надежным индикатором качества. Например, текущая доля Би-би-си (около 44% телезрителей и 47% радиослушателей) достаточна высока. Однако в дальнейшем может потребоваться более точное определение доли каждого из каналов, так как разные службы играют разную роль в предоставлении общественного вещания.

A.49 Другим хорошим критерием является охват, — доля населения, которое потребляет 15 минут данной услуги (или услуг) в неделю. Этот критерий наиболее уместен для каналов и программ, удовлетворяющих запросы меньшинств, напр. тех каналов и программ, которые относятся к аспекту дополнительных программ общественного вещания.

A.50 "Показатели зрительской оценки" для программ получаются вещателями путем опроса зрителей и слушателей о степени и мере их оценки программ. Ранее исследование проводилось независимо друг от друга компанией Би-би-си и органом, регулирующим коммерческое телевидение; позднее оно стало проводиться совместно. Исследование зрительской оценки показало, что иногда доля потребления программы может сильно отличаться от уровня оценки ее теми, кто ее "потребил". Так, иногда программа, получившая высокую долю зрительской аудитории, может получить посредственный показатель оценки, а программы с низкой долью аудитории могут иметь высокие показатели зрительской оценки. Этот факт подтверждает теоретическое положение о том, что программы, имеющие наибольшую аудиторию — это программы, которые приемлемы для большого числа людей, но совсем необязательно те программы, которые они больше всего любят или ценят.

A.51 Сочетание показателей доли аудитории, охвата и зрительской оценки может явиться тем набором индикаторов качества, которым будут руководствоваться вещатели в своей деятельности. Эти индикаторы позволяют объективно измерять степень выполнения общественными вещателями возложенных на них обязанностей. Однако, требуется внимательно рассмотреть баланс всех компонентов этого набора показателей, так что для разных вещателей и услуг могут быть признаны целесообразными различные режимы. Би-би-си 1 будет иметь набор индикаторов, отличный от Би-би-си 2, Радио 3 будет иметь набор индикаторов, отличный от Радио 1, S4C будет иметь набор индикаторов (и охват избирателей), отличный от Канала 4, и так далее. Следует, однако, признать, что некоторые важные элементы мандата общественного вещателя нелегко поддаются измерению по критериям, основанным на потреблении.

A.52 Трудно измерить такие характеристики, как качество, диапазон и разнообразие программ (а использование необоснованных индикаторов создает опасность деятельности, направленной не на выполнение поставленных задач, а на достижение "хороших" показателей по таким необоснованным индикаторам). Другой подход заключается в формулировании желательных характеристик программ, которые неизбежно будут субъективными.

Например, Би-би-си определяет, в числе прочего, что именно зрители и слушатели могут ожидать от Би-би-си:–

• качественных программ
• полных, аккуратных и непредвзятых новостей
• поддержки и стимулирования развития лучших талантов
• экспериментирования и принятия на себя творческих рисков

Оценка подотчетности и качества

A.53 Какой-либо властный орган обязательно должен оценивать исполнение общественными вещателями своих обязанностей. В настоящее время Управляющие Би-би-си, Управление S4C и Управляющие Канала 4 несут прямую ответственность за программы, а множество регулирующих органов имеют различные обязательства по оценке качества программ.

A.54 В целях содействия мониторингу предоставления общественного вещания, OFTEL поддерживает увеличение использования:–

• публикуемых индикаторов качества
• публикуемых исследований
• консультаций с потребителями
• публикации решений с аргументированными обоснованиями.

СОДЕРЖАНИЕ

Приложение B

Обзор

В этом приложении OFTEL дополняет свое предложение о фундаментальном переходе от системы, основанной на индивидуальном лицензировании, к системе, основанной на общих разрешениях. Для обеспечения устойчивого применения правил новая система регулирования будет полагаться на тонкий набор общих правил, подкрепленный подробным руководством, и на эффективные санкции и механизмы принуждения к исполнению.

Существующие механизмы регулирования

B.1 В настоящее время и телекоммуникации и вещание регулируются через лицензирование. Ключевые лицензии имеют индивидуальный характер и обычно выдаются конкретным фирмам, которые подлежат действию специально приспособленного набора правил. С другой стороны, сектор информационных технологий практически не регулируется правительством, и там не требуются лицензии. Даже в телекоммуникациях лицензии необходимы только для эксплуатации систем: те, кто предлагают услуги по системам других операторов (напр. поставщиков мобильных услуг), не обязаны иметь лицензию и поэтому не подпадают под отраслевое регулирование.

B.2 Принцип, лежащий в основе Закона о телекоммуникациях, заключается в том, что лицо, эксплуатирующее систему телекоммуникаций без соответствующей лицензии, совершает уголовное преступление. Лицензии могут выдаваться индивидуальным операторам или целому классу операторов. На практике все основные "общественные" системы эксплуатируются по индивидуальным лицензиям. До Доклада 1991 года о дуополии (монополии двух конкурирующих компаний) эти лицензии были предоставлены только компаниям British Telecom (BT), Mercury и Kingston. В их лицензиях содержалось большое число подробных правил, затрагивающих широкий спектр вопросов, от специальных правил, направленных на предотвращение неконкурентного поведения и внедрение общедоступной услуги, до правил о проводке, техническом обслуживании и первоочередном устранении неисправностей. С течением времени количество подробных правил возрастало с возникновением новых проблем, не регламентированных первоначальными подробными правилами, и принятием поправок к директивам Европейского союза, направленных на выполнение соглашений Европейского союза. В 1996 году была предпринята серьезная попытка упростить лицензии и исключить подробные правила, вводя в то же время общее Условие о добросовестной торговле. Однако это практически не сказалось на объеме и сложности лицензий. К примеру, в лицензии BT содержится свыше 80 условий, некоторые из которых занимают несколько страниц.

B.3 С момента принятия в 1991 году решения о либерализации телекоммуникаций наблюдается отчетливая тенденция выдавать лицензии всем серьезным претендентам. Сейчас имеется свыше 250 лицензий Службы патентов и торговых знаков (а также несколько сотен других менее значимых индивидуальных лицензий). В самых последних лицензиях было сознательно оставлено возможно меньшее число обязательств, при этом наиболее обременительные обязательства вступают в силу только тогда, когда рассматриваемый оператор достигает определенной рыночной мощи. Тем не менее, с неумолимым расширением лицензий, направленных на разрешение возникающих проблем, в частности на выполнение требований директив Европейского союза, даже эти так называемые "тонкие" лицензии становятся весьма объемными документами. Практически тот же путь был пройден и Комиссией по независимому телевидению (ITC). Обладатели франшиз Каналов 3 и 5 имеют подробные лицензии, тогда как другие фирмы подлежат действию менее подробно определенных "типовых" лицензий.

B.4 По историческим причинам (более поздние лицензии учитывают новое регулятивное мышление) содержание телекоммуникационных лицензий сильно различается друг от друга, в основном в соответствии с датой их выдачи. В этом году должны быть введены некоторые элементы долгожданной стандартизации, благодаря пунктам Директивы Европейского союза о лицензировании, относящимся к прозрачности, беспристрастности, объективности и соразмерности. Таким образом, правила будут отражать тот факт, что OFTEL имеет дело уже не с малой группой индивидуальных игроков, а с отраслью промышленности со многими операторами. Однако механизмы изменения правил все еще связаны с предшествующим положением. Поэтому будет чрезвычайно трудно видоизменять правила по мере развития рынка – даже в тех случаях, когда большая часть отрасли требует изменений – не обращаясь за помощью к тщательным и долгим расследованиям MMC.

B.5 Санкции за нарушение условий лицензии и механизмы их применения остаются неизменными с 1984 года. Санкции не могут применяться до окончания многоэтапной процедуры: предполагаемое нарушение должно быть расследовано OFTEL, оператору должен быть предоставлен шанс доказать, что нарушения либо не было, либо оно больше не повторится, OFTEL должно издать Приказ, и оператор должен затем не выполнить этот Приказ. До этой последней стадии у третьих лиц нет никаких прав на возмещение ущерба.

B.6 Этот режим принуждения к исполнению резко контрастирует с санкциями, предложенными в Законопроекте о конкуренции, по которым общий запрет на злоупотребление господствующим положением и ограничительные соглашения дают основания для безотлагательного осуществления прав третьих лиц на возмещение ущерба, и которые позволяют властям, занимающимся вопросами конкуренции (в том числе специальным отраслевым регулирующим органам) налагать штрафы за нарушения с момента нарушения, а не с (гораздо более поздней) даты издания Приказа после проведения расследования нарушения. Сравнительно мягкие санкции за нарушение условий лицензии контрастируют с возможностью уголовного наказания тех, кто отклоняется (иногда непреднамеренно) в области, лежащие за рамками их лицензии. Законопроект о конкуренции также дает правоприменительным властям право производить обыски и принимать временные меры. Эти меры превышают меры, имеющиеся в распоряжении регулирующих органов, принуждающих к исполнению условий лицензий, и, вполне понятно, что эти новые меры будут уравновешиваться предоставлением права подачи жалоб в новый Апелляционный трибунал Комиссии по конкуренции.

Проблемы существующих механизмов лицензирования

B.7 Описанные выше механизмы лицензирования и принуждения к исполнению уже не соответствуют новому миру конвергенции и конкуренции, в котором центральной задачей регулирования должно стать не контролирование горстки компаний с привилегированным доступом к ограниченному ресурсу, а стимулирование конкуренции, разнообразия, выбора и инновационных процессов, а также достижение определенного набора общественных целей. Конкретные проблемы действующих механизмов заключаются в следующем:

• процедуры, содержащиеся в заявке на получение индивидуальной лицензии, могут воспрепятствовать выходу на рынок новых операторов, или по меньшей мере, задержать его и/или наложить на них дополнительную плату (в форме времени и усилий, а также денег);
• сложность Закона о телекоммуникациях и лицензий может привести к непреднамеренным нарушениям (ведущим к возможному уголовному наказанию) со стороны небольших операторов, занятых полезной деятельностью, являясь в то же время слабым заслоном против серьезного неконкурентного поведения со стороны основных игроков;
• даже если и правительство, и регулирующий орган стремятся поощрять конкуренцию и сокращать бремя регулирования, регулирование, основанное на индивидуальных лицензиях, практически не позволяет отказаться от чрезмерно детализированных и детерминированных правил; и
• быстро развивающийся рынок нуждается в гибкой системе регулирования, способной к быстрой адаптации (т.е. изменению правил) в случае необходимости; современное законодательство не обеспечивает такой возможности.
• большой расширяющийся рынок, на котором укоренившиеся монополии постепенно "вымываются" конкурентами, вынуждает крупных игроков "вводить новшества" в их неконкурентное поведение. Только четкие, строго применяемые правила, способны заставить их отказаться от таких действий. Ни правила, ни санкции, ни механизмы принуждения, связанные с ныне действующими лицензии, не в состоянии решить эту задачу.

Нужно ли нам вообще лицензирование в новом мире?

B.8 Величина этих проблем должна привести нас к пересмотру лежащих в их основе регулирующих механизмов. Необходимо разработать механизмы для нового мира, которые будут соответствовать тому типу правил, который понадобится в будущем. В них не должно оставаться описанных выше ловушек, характерных для существующих режимов лицензирования.

B.9 Нужна ли вообще система, основанная на лицензировании? OFTEL считает, что лицензирование оправдано только в тех случаях, когда правительство всеми силами старается отбить охоту заниматься какой-либо конкретной деятельностью при отсутствии явных доказательств того, что были выполнены некоторые существенные заранее определенные условия. (Например, по соображениям безопасности правительство стремится отбить у людей охоту садиться за руль автомобиля, пока у них нет свидетельства о том, что они прошли экзамен по вождению.) В 1984 году был принят запретительный подход в сфере телекоммуникаций, вызванный опасениями того, что новые операторы телекоммуникаций могут серьезно и пагубно подорвать рынок или подвергнуть опасности единство и безопасность существующих телекоммуникационных сетей. В настоящее время эти опасения по большей части исчезли. Вместо этого, государственной политикой является не "отбитие охоты", а поощрение быстрого распространения поставщиков сетей и услуг, подлежащих минимальному контролю в целях обеспечения взаимодействия и т.п. При этом строгому контролю подлежат только операторы с большой рыночной мощью.

B.10 Ясно, что необходимы эффективные регулятивные механизмы установления правил в секторе коммуникаций, кроме тех, которые содержатся в Законопроекте о конкуренции. Они должны эффективно применяться и претворяться в жизнь. Лицензирование в определенных обстоятельствах может оказаться удобным механизмом. Оно дает правительству и/или регулирующим органам различные рычаги воздействия (напр. право выбора того, кому разрешить работать в отрасли, кого принудить прекратить свою деятельность в отрасли, какие правила применять к отдельным игрокам в отрасли). Оно особенно полезно, когда для разных операторов требуются разные правила (напр. четкие обязательства операторов по освещению событий в обмен на доступ к эксклюзивной привилегии, такой как современные региональные франшизы кабельного телевидения, или к ограниченному ресурсу, такому как радиочастотный спектр, которые не "оплачиваются" иным способом). Но ожидается, что такие эксклюзивные права исчезнут в течении ближайших трех лет, и поэтому для обеспечения эффективного использования (и оплаты) радиочастотного спектра в настоящее время создаются другие рыночные механизмы. Оснований для применения тяжеловесного "запретительного" подхода в лицензировании с каждым днем становится все меньше.

Альтернативный подход: общие разрешения

B.11 Существует альтернативный подход, намеченный в Директиве о лицензировании Европейского союза, который более соответствует новому положению в мире коммуникаций. Согласно этому подходу различные типы коммуникационной деятельности будут управляться "общими разрешениями", изложенными в законодательстве. Такие разрешения будут подчиняться общим правилам, также содержащимся в законодательстве. Эти правила будут иметь общий характер, и будут подкреплены подробным руководством со стороны регулирующего органа. Это напоминает подход Законопроекта о конкуренции, а также подход к регулированию банков и строительных обществ.

B.12 В области строительных обществ/банковского дела, например, имеется общее требование действовать "благоразумно". Издаваемые регулирующими органами (Советом по надзору за банками и Комиссией по строительным обществам) директивы предоставляют очень подробное руководство относительно того, что является "благоразумным" в тех или иных обстоятельствах. Такие директивы имеют предположительное, а не преобладающее или обязательное действие: индивидуальные организации могут при желании доказать, что они выполнили общее требование благоразумия каким-либо иным способом.

B.13 Такой подход может быть применен и к электронным коммуникациям. Общие разрешения могут охватывать такие виды деятельности, как эксплуатация общественных телекоммуникационных сетей, предоставление телекоммуникационных услуг, вещательных сетей и вещательных услуг. В законодательство могут быть включены общие правила, касающиеся таких вопросов, как перекрестное субсидирование, раздельная бухгалтерия, неоправданная дискриминация и опубликование цен (для операторов с рыночной мощью), взаимодействие и контроль за узкими местами, а также социальные задачи. Если правила написаны в достаточно общей форме, можно избежать необходимости их частого изменения даже на быстро развивающемся рынке. Детали повседневного регулирования будут рассматриваться в сопроводительных директивах, которые регулирующий орган обязан будет выпускать в соответствии с требованиями времени.

B.14 Нарушения правил может привести к правам третьих лиц на возмещение ущерба и компенсацию, а в случае необходимости, к немедленным санкциям, налагаемым регулирующим органом. Как и в случае Законопроекта о конкуренции (и регулирования железных дорог), регулирующий орган должен обладать властью налагать штрафы. Нарушение может также давать регулирующему органу возможность налагать специальное условие (напр. позволить ему осуществлять подробный мониторинг будущего поведения нарушителя). В конечном счете, повторяющиеся и/или серьезные нарушения позволят регулирующему органу аннулировать применимость к такой организации общего разрешения. Однако нацеленные санкции должны привести к тому, что последнее средство будет необходимо только в очень редких случаях. Все подобные решения регулирующих органов подчиняются обычным правилам надлежащей процедуры, и могут быть обжалованы в независимом органе, в соответствии с Законопроектом о конкуренции.

Соответствие Директивам Европейского союза

B.15 Подход OFTEL предвосхищен в директивах Европейского союза о телекоммуникациях, в частности в Директиве о лицензировании, которая особенно сильно высказывается в пользу "общих разрешений". В директивах Европейского союза редко содержится пространная детальная характеристика лицензий Соединенного Королевства. Следовательно, требования Европейского союза могут быть выполнены обеспечением того, чтобы описанные выше общие правила, которые должны быть включены в законодательство Соединенного Королевства, составлялись с учетом требований Европейского союза.

СОДЕРЖАНИЕ

Приложение C

Введение

C.1 В разделе 4 OFTEL установило категории правил, которые будут применяться к тем, кто занимается предоставлением систем электронных коммуникаций и предоставлением услуг по этим системам. В этом приложении в виде таблицы показывается, что будут представлять собой основные правила в каждой категории. Таблица ограничивается правилами, за которые будет нести ответственность экономический регулирующий орган (Комиссия по электронным коммуникациям). Она содержит правила, когда существуют параллельные полномочия вместе с организацией, занимающейся общими вопросами конкуренции (столбец 2). В таблицу не включены общие правила защиты потребителей, которые применяются к экономике как целому и осуществляются агентствами по защите потребителей (напр. Управлениями торговых стандартов). Однако в тех случаях, когда правила защиты потребителей являются ответственностью отраслевого регулирующего органа, они включены в столбец "Социальные правила".

C.2 В таблице не содержатся "правила" положительного программирования, которые OFTEL предлагает включить в "договор" между правительством (через Управление стандартизации электронных коммуникаций) и общественными вещателями.

C.3 Таблица рассматривает только правила, а не процедуру их применения. В Приложении B более подробно излагается применение этих правил.

1 Правила о переходе бывших монополистов

Определение: требуется применить специальные правила к тем, кто в недавнем прошлом обладал законной или естественной монополией, и все еще сохраняет господствующее положение на соответствующих рынках.

Вывод: a) эти правила более строгие, чем те, которые применяются по новому Закону о конкуренции, или которые планируется применять, и b) если бы были нормализованы рыночные "доли", эти правила не были бы необходимы (т.е. они не обязательно имеют постоянный характер, за исключением случаев естественной монополии.).

2 Общее законодательство о конкуренции (в особенности Законопроект о конкуренции 1998 года)

Определение: касается злоупотреблений господствующим положением и ограничительных соглашений и основывается на существующей юриспруденции, проистекающей из статей 85 и 86 Европейского договора.

Вывод: все в этой графе может рассматриваться с использованием параллельных полномочий согласно Законопроекту о конкуренции 1998 года, для электронных коммуникаций не нужно никаких специальных правил.

3 Совместное господство (конкурентное предложение, но очень ограниченное число поставщиков)

Определение : по существу те же самые правила, которые могли бы применяться к фирмам, если бы они имели господствующее положение, но которые необходимы для некоторых фирм, чья рыночная мощь ниже юридического определения "господства".

Вывод: Эти правила требуются применять ко всем операторам, подпадающим под это определение. Такие правила, вероятно, будут иметь постоянный характер, пока число поставщиков не станет больше четырех.

Замечания: есть две причины появления правил в этой графе – одна из них заключается в том, что Законопроект о конкуренции может не справиться с разрешением проблемы из-за (широко признанной) трудности применения положений статей 85 и 86 Европейского договора в случае сложных монополий/олигополий. Таким образом, существует опасность того, что опора на полномочия, изложенные в Законопроекте о конкуренции, может оказаться недостаточной.

4 Постоянные недостатки рынка (включая побочные эффекты сетей и контроль за узкими местами)

Определение: категория правил, направленных на исправление любых недостатков общих экономических рынков, которые являются функцией сетевой отрасли и/или отрасли телекоммуникационного содержания. В частности, эти правила направлены на исправление постоянных сетевых побочных эффектов, а также на разрешение тех случаев, когда технологические изменения приводят к появлению новых узких мест в цепочке поставки.

Вывод: Эти правила должны будут применяться всегда, даже при наличии многочисленных поставщиков и/или низких барьерах для выхода на рынок. Однако следует заметить, что в отношении узких мест правила могут применяться по общему законодательству о конкуренции, если было достигнуто господствующее положение и последовало злоупотребление этим положением (и, следовательно, была повреждена конкурентная структура рынка).

Замечания: в этой категории имеются правила, которые нет необходимости широко применять на практике, поскольку возможность причинить вред потребителям минимальна для операторов с низкой долей рынка. Кроме того, некоторые из правил, которые будут применяться ко всем фирмам, являются теми же правилами, которые могут применяться к господствующему поставщику по общему законодательству о конкуренции.

5 Социальные правила

Определение: правила для достижения целей социальной политики, которые не будут или вряд ли будут выполняться конкурентным рынком

Вывод: Обязательства должны применяться ко всей отрасли, или к ее определенным частям. Некоторые из них могут применяться по принципу "плати или играй" (напр. покрытие издержек универсального доступа), или как прямое обязательство, которое должно присоединяться в качестве условия деятельности на этом рынке.

Замечания: критический аспект этих правил заключается в том, что рыночное положение поставщика не служит основанием для выборочного применения правил. Подобным основанием может быть тип выходных материалов, однако в этом случае правила будут применяться ко всем производителям таких выходных материалов. (На практике, особенно при применении принципа "плати или играй" может оказаться целесообразным применять эти правила только к господствующему поставщику, поскольку их воздействие на других поставщиков будет минимальным.)

6 Правила относительно содержания

Определение: правила, которые применяются к содержанию услуг, предоставляемых по сетям электронных коммуникаций и которые предназначены для того, чтобы: либо a) остановить создание, распространение и/или потребление незаконных материалов, либо b) позволить потребителям контролировать тип материалов, которые по их выбору могут быть показаны им (в том числе родительский контроль за материалами, доступны для их детей).

Вывод: это не экономические правила, и они будут применяться ко всем поставщикам содержания, операторам передающих систем и т.д., независимо от их экономического положения на рынке

Замечания: положительное содержание достигается через договор об общественном вещании, а не через "регулирование" поставщиков содержания (или через регулирование любых других игроков в этом секторе).

СОДЕРЖАНИЕ

Центр "Право и средства массовой информации"