Докладная записка Секретариата, подготовленная Мониторинговым отделом управления Стратегического планирования

Резюме. В данном документе дается обзор стандартов, принятых в Совете Европы в области «свободы выражения своего мнения и информации». Этот обзор основывается в основном, но не исключительно, на значительной судебной практике Европейского Суда по правам человека, связанной со Статьей 10 Европейской Конвенции о защите прав человека (ЕКПЧ). В данном обзоре рассматривается судебная практика Суда, связанная с клеветой (диффамацией) в отношении государственных органов и символов (в том числе и в отношении лиц, осуществляющих политические или государственные функции), при этом особое внимание уделяется роли прессы и пределам допустимой критики. Анализируются также допустимые ограничения доступа к официальной информации (государственным секретам), гарантии для журналистов от обязательного раскрытия источников информации, а также те ограничения, которые могут препятствовать работе журналистов.

В документе также приводится список сайтов в Интернете, на которых можно ознакомиться с судебной практикой Суда.

1. Свобода выражения своего мнения и информации защищается в основном Статьей 10 Европейской конвенции о защите прав человека (далее - ЕКПЧ), в которой предусматривается следующее:

1.1 Каждый имеет право свободно выражать свое мнение. Это право включает свободу придерживаться своего мнения и свободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны публичных властей и независимо от государственных границ. Настоящая статья не препятствует государствам осуществлять лицензирование радиовещательных, телевизионных или кинематографических предприятий.

1.2 Осуществление этих свобод, налагающее обязанности и ответственность, может быть сопряжено с определенными формальностями, условиями, ограничениями или санкциями, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, территориальной целостности или общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия.

2. После своего решения по делу Хендисайд (7 декабря 1976, §49), Европейский суд по правам человека (далее - Суд) признал, что свобода выражения своего мнения, закрепленная в Статье 10 ЕКПЧ, является одной из главных основ демократического общества, основывающегося на плюрализме, терпимости и открытости. Так, Суд заявил, что свобода выражения своего мнения распространяется не только на информацию и идеи, которые принимаются доброжелательно или расцениваются как безвредные или принимаются с безразличием, но и на те, которые оскорбляют, шокируют или вызывают беспокойство со стороны государства или какой-либо части населения. Исходя из этого, Суд с особой бдительностью контролирует ограничения, устанавливаемые государствами в отношении пункта 2 Статьи 10, которые «вызывают узкое толкование» («Обсервер» и «Гардиан», 26 ноября 1991, §59). Помимо этого, Статья 10 защищает не только содержание высказываемых идей, но также и форму, в которой они сообщаются (Обершлик (№1), 23 мая 1991, §57).

3. Судебные дела, связанные с диффамацией, составляют подавляющую часть судебной практики Суда в отношении Статьи 10 ЕКПЧ. Пресса играет необходимую роль «сторожевого пса» (Торгеир Торгеирсон, 25 июня 1992, §59) и позволяет общественности получить информацию о тех вопросах, которые обсуждаются на политической арене, или о других областях, представляющих общественный интерес (Лингенс, 8 июля 1986, §41), в том числе и по тем проблемам, которые раскалывают общественное мнение (Аксой, 10 октября 2000, §68). Суд заявил, что пункт 2 Статьи 10 не дает возможности ограничивать свободу выражения своего мнения в этих областях (Уингроув, 25 ноября 1996, §58). Таким образом, Суд подчеркнул, что органы власти в демократическом государстве должны терпеть критику, даже в том случае, если она может считаться провокационной или оскорбительной (Озгюр Гюндем, 16 марта 2000, §60), и пришел к выводу, что публикации, в которых критикуется главная государственная идеология, как, например, территориальная целостность, не противоречат Статье 10, при том условии, что они не призывают к ненависти или насилию: общественность имеет право на то, чтобы быть информированной иным способом об этих вопросах, пусть даже это и неприятно для властей (Эрдогду, 15 июня 2000, §§63 и 71).

4. Свобода прессы предоставляет общественному мнению одну из лучших возможностей узнать об идеях и позициях своих руководителей и вынести в этой связи свое собственное суждение. Поэтому границы приемлемой критики в отношении политических деятелей могут быть более широкими, поскольку сами политики неизбежно и сознательно подвергают себя пристальному вниманию в отношении своих слов и действий, как со стороны журналистов, так и всех граждан (Лингенс, §42). С другой стороны, при осуществлении контроля над ограничениями, устанавливаемыми в отношении свободы выражения своего мнения, в соответствии с пунктом 2 Статьи 10, Суд проверяет, соблюдают ли журналисты те обязанности и принимают ли они на себя ту ответственность, о которых говорится в этом пункте.

5. Суд проводит различие между фактами и оценочными суждениями. Если материальную обоснованность фактов можно доказать, то истинность оценочных суждений не может быть доказана (Лингенс, §46). Что касается публикаций, содержащих факты, то Суд уточнил, что журналисты должны высказываться добросовестно, на основе точных фактов и предоставляя достоверную и конкретную информацию, а также соблюдая при этом журналистскую этику (Фрессоз и Луар, 21 января 1999 года, §54). Что касается публикации официальных докладов, то Суд подчеркнул, что когда пресса содействует публичным обсуждениям вопросов, вызывающих законную озабоченность, она должна, в принципе, иметь возможность опираться на официальные доклады и не быть вынужденной в этом случае предпринимать независимые расследования, при условии, что данная газета действует добросовестно (Коломбани и другие, 25 июня 2002 года, §65; см. также Кладет Тромсо и Стенсаас, 20 мая 1999 года, §68).

6. Что касается оценочных суждений, то Суд не согласился с тем, что журналист может высказывать такие критические суждения только при условии, что он может доказать их обоснованность (Далбан, 28 сентября 1999 года, §49). Помимо этого, Суд уточнил, что в отношении оценочных суждений обязанность привести доказательство выполнить невозможно, и такая обязанность наносит ущерб самой свободе выражения своего мнения, то есть основополагающему аспекту права, гарантированного Статьей 10 (см., помимо прочих дел, Джерусалем, 27 февраля 2001 года, §42). Однако оценочные суждения, совершенно лишенные фактической основы, могут оказаться чрезмерными (Джерусалем, §43; см. также одно из последних решений Дишанд и другие, 26 февраля 2002 года, §43). Исходя из этого, Суд подчеркнул обязанность журналистов высказывать такие суждения, соблюдая правила своей профессии и предоставляя объективные разъяснения, которые позволяют общественности составить собственное мнение (Прагер и Обершлик, 26 апреля 1995 года). Суд, тем не менее, признал за журналистами право прибегать к определенной дозе преувеличения и вызова и использовать выражения, которые могут быть полемичными и даже заходить слишком далеко в личном плане (Лопес Гомес да Силва, 28 сентября 2000 года, §§34-35).

7. Применяя вышеуказанные принципы, Суд вынес решение о нарушении Статьи 10 в отношении публикаций о бывшем канцлере (Лингенс), о бывшем генеральном секретаре одной партии (Обершлик (№1) и об одном мэре (Лопес Гомес да Силва). Если под действие Статьи 10 и не подпадают нападки в отношении личной жизни политических деятелей (Таммер, 6 февраля 2001 года), журналисты имеют право выносить на суждение публики информацию об имевших место в прошлом нарушениях со стороны политического деятеля (Швабе, 28 августа 1992 года), о финансовых мошенничествах, совершенных политиками, (Далбан) или о двойной зарплате депутата, полученной незаконным путем (Кроне Ферлаг ГмбХ и КоКГ, 26 февраля 2002 года).

8. Границы допустимой критики еще шире в отношении правительства. В демократической системе действия или пробелы в работе правительства должны находиться не только под пристальным вниманием законодательной и судебной власти, но и прессы и общественного мнения (Кастеллс, 23 апреля 1992 года, §46; см. также Фелдек, 12 июля 2001 года, в отношении критики экстремистских взглядов членов правительства).

9. Эти же принципы применяются и в отношении глав иностранных государств. В том случае, когда в отличие от обычного права в области диффамации, национальное право в отношении правонарушения в виде публичного оскорбления главы иностранного государства запрещает журналистам доказывать обоснованность их утверждений, Суд заявил, что чрезмерно высокий статус, предоставленный главам иностранных государств, не соответствует современной практике и политическим концепциям и не учитывает полезности критики. Исходя из этого, Суд подчеркнул, что запрет на установление истины представляет собой несоразмерное нарушение права на выражение своего мнения (Коломбани, §68).

10. Критика в отношении судебных работников ограничивается положением пункта 2 Статьи 10, в котором предусматривается среди ограничений в отношении свободы выражения своего мнения и необходимость обеспечивать авторитет и беспристрастность правосудия. Суд признал, что может возникать необходимость защищать судебную власть от разрушительных нападок, лишенных серьезных оснований, тем более что обязанность проявлять сдержанность не дает судебным работникам возможности отвечать на такие нападки. Суд, тем не менее, подчеркнул, что для граждан важно иметь информацию о функционировании правосудия как важнейшего института демократического общества. Пресса представляет собой одно из средств, которыми располагают политики и общественность для того, чтобы убедиться, что судьи выполняют свои высокие обязанности в соответствии с той миссией, которая была им доверена (Прагер и Обершлик, §34). Так, например, статья, в которой рассказывается о политической активности судьи не наносит ущерба доверию со стороны граждан, которое необходимо для процветания правосудия, поскольку в силу своей политической активности судья сам неизбежно вызвал критику со стороны прессы и нанес таким образом ущерб этому доверию (дело Перна, 25 июля 2001, §41, в настоящее время на рассмотрении Большой Палаты Суда). Точно также и публикация, в которой говорится о том, что прокурор незаконно занимал приватизированную государственную квартиру, без сомнения поднимает вопросы, которые могут повлиять на общий интерес, в частности, в отношении политики в области жилья, в тот момент, когда государственные квартиры приватизировались (Маронек, 19 апреля 2001, §56).

11. Суд с особой бдительностью контролирует вопросы освещения судебного разбирательства в прессе, для «обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия» в соответствии с положениями пункта 2 Статьи 10, а также права на справедливое судебное разбирательство, в частности, в отношении презумпции невиновности, как это гарантируется по Статье 6 ЕКПЧ (см. Форм, 29 августа 1997 г.). Когда речь зашла об освещении в СМИ уголовного дела, заведенного в отношении бывшего премьер-министра - в частности, в отношении незаконного финансирования политических партий и коррупции - то Суд признал, что интерес национальных СМИ к этому делу, а также то значение, которое оно имело со стороны общественного мнения, связаны с видной позицией заявителя, с тем политическим контекстом, в котором имели место те факты, в которых он обвинялся, а также сама природа и серьезность этих фактов. Суд подчеркнул, что в демократическом обществе неизбежно, что пресса иногда высказывает серьезную критику в отношении чувствительных дел, в которых ставится под вопрос нравственность высоких должностных лиц, а также отношения между миром политики и миром бизнеса.

Исходя из этого, Суд не согласился с тем, что кампания в прессе против бывшего премьер-министра нанесла ущерб справедливому характеру судебного разбирательства в отношении него (Кракси (№2), 5 декабря 2002, §§102-103; см. также Дю Руа и Малори, 3 октября 2000, §35).

12. В связи с запретом на распространение в казармах журнала, в котором содержалась информация и репортажи, которые зачастую содержали критику в отношении жизни в армии, Суд уточнил границы приемлемой критики в армии. Суд отметил, что лаже если в некоторых номерах и содержались жалобы, предлагались реформы или рекомендовалось предпринять юридические шаги по возмещению ущерба, ни в одной из этих публикаций не было призыва к неподчинению или к насилию, и даже не ставился вопрос о полезности армии. Исходя из этого, Суд подчеркнул, что, несмотря на зачастую полемический тон журнала, его номера не вышли за рамки обычного обсуждения идей, чего не должна избегать армия демократического государства (Ферайнигунг Демократишер Сольдатен Остеррайхс и Губи, 19 декабря 1994, §38).

13. Позиция Суда в отношении уголовных санкций в связи с диффамацией совершенно ясна: «следует избегать таких мер, в результате которых граждане, опасаясь уголовных или другого рода преследований, опасались бы высказываться по проблемам, связанным с общественным интересом» (Барфорд, 22 февраля 1989, §29). Таким образом, Суд подчеркнул, что, учитывая свое доминирующее положение в обществе, правительство должно проявлять сдержанность в использовании уголовных наказаний, особенно тогда, когда существуют другие способы ответить на необоснованные нападки своих противников (см. например, Каратас, 9 июля 2002, §37). Суд тщательно проверяет те наказания, которые предусмотрены в национальном законодательстве: «для того, чтобы иметь возможность оценить соразмерность вмешательства, необходимо оценить такие аспекты, как характер и тяжесть наказаний» (Е.К, 7 февраля 2002, §81). Это тем более важно, когда речь идет о наказаниях, связанных с лишением свободы (напр., Окчуоглу, 8 июля 1999 г.). Условный характер наказания, которое было бы применено в том случае, если намеренное правонарушение имело бы место в течение трех лет после вынесения судебного решения, также представляет собой нарушение Статьи 10, поскольку такое условное наказание существенно ограничивает возможности журналиста публично излагать свои тезисы, которые имеют право на существование в общественных дебатах (Сенер, 18 июля 2000, §46).

14. То же самое касается и приговоров, предусматривающих выплату больших сумм в виде компенсации в рамках гражданских дел, связанных с диффамацией (1,5 миллиона фунтов стерлингов, Толстой-Милославский, 13 июля 1995, §51; штраф в размере 25 месячных зарплат, Маронек). Mutatis mutandis, выводы Суда были бы, вероятно, аналогичными, если бы на его рассмотрение были бы переданы дела, в которых выплата больших сумм в виде компенсации привела к банкротству газеты. Суд иногда признавал, что значение имеет не сама небольшая сумма штрафа, а факт осуждения (Йерсилд, 23 сентября 1994, §35; Лопес Гомес да Силва, §36; нарушение Статьи 10 связано с тем, что журналу было дано указание не употреблять повторно выражение, которое стало предметом разбирательства, Унабхенгиге Инициативе Информационфильфальт, 26 февраля 2002, §48).

15. Что касается дел о диффамации, возбуждаемых против журналистов, то Суд напомнил о принципах независимости и беспристрастности судов, а также принцип состязательности в свете Статьи 6 ЕКПЧ. Так, например, Суд признал, что присутствие военного судьи оправдывало опасения журналиста в отношении того, что судебный орган, в котором рассматривалось данное дело, может руководствоваться соображениями, которые не связаны с самой природой данного дела (Сюрек №2, 8 июля 1999, §53). Точно также, отказ внутренних судебных органов включить в дело доказательства, о которых просили журналисты, или пригласить тех свидетелей, на которых они указали, поставило этих журналистов в явно неблагоприятное положение по отношению к противной стороне и представляет собой нарушение принципа состязательности (Де Хаэс и Гийселс, 24 февраля 1997, §§50 и 58).

16. Помимо этого, Суд постановил, что меры по аресту или конфискации оборудования у органа печатной прессы является несоразмерным вмешательством в области свободы выражения своего мнения (в отношении констатации нарушения пункта 2 Статьи 10 в результате ареста подряд трех номеров журнала, выходящего два раза в месяц, см. Озтюрк, 15 октября 2002). Что касается условий регистрации печатной прессы, то Суд, признавая, что Статья 10 априори не запрещает вводить предварительные ограничения на публикации, подчеркнул, тем не менее, что связанные с этим опасности таковы, что они требуют проявления высокой степени бдительности. Так, например, если Суд и признает, что система регистрации через суд представляет серьезные гарантии для свободы прессы, Суд, тем не менее, требует, чтобы применяемый закон был сформулирован с достаточной степенью точности (Гаведа, 14 марта 2002, §§35 и 47-48).

17. Хотя Суд и признал, что свобода получать информацию, о которой говорится в пункте 2 Статьи 10 Конвенции, не позволяет правительству препятствовать кому-либо получать информацию, которую другие лица стремятся или могут ему предоставить (Леандер, 26 марта 1987, §74), Суд не вынес решения о том, что эта свобода должна толковаться как позитивная обязанность государства собирать и распространять, motu proprio, информацию (Герра, 19 февраля 1998, §53). Однако при этом Суд счел, что отказ государства распространить информацию о серьезном ущербе для окружающей среде является нарушением его позитивного обязательства гарантировать уважение личной и семейной жизни, как это закреплено в Статье 8 ЕКПЧ (Герра, §60; см. также Рекомендацию № R (2002) 2 о доступе к документам публичного характера, в которой Комитет Министров Совета Европы подчеркивает, что государства-члены должны предпринимать максимальные усилия для того, чтобы обеспечить общественности доступ к информации, содержащейся в документах публичного характера, при условии обеспечения других законных прав и интересов).

18. Отказ от распространения конфиденциальной информации является частью обязанностей и ответственности журналистов. При этом Суд подчеркнул, что национальные законы, которые запрещают распространять чувствительную информацию, должны опираться на жесткие критерии, особенно когда идет речь об ограничениях на свободу прессы в отношении вопросов, представляющих значительный общественный интерес. Суд, впрочем, согласился с серьезным характером таких запретов - пусть и временных - в отношении такого нематериального имущества, как информация (Обсервер и Гардиан, §§63-64). Суд признал, что служба внутренней безопасности должна пользоваться высокой степенью защиты, когда речь идет о распространении информации о ее деятельности, но он также счел, что такой необходимости более не существует, когда такая информация уже была опубликована или потеряла свой конфиденциальный характер (Ференигинг Викблад Блуф!, 9 февраля 1995, §§40 и 44; см. также Сюрек (№2), когда Суд пришел к выводу, что в запрете на раскрытие личности служащих, участвующих в борьбе с терроризмом, не было необходимости, поскольку информация о них уже была достоянием общественности; в отношении аналогичного заключения в отношении обвинения двух журналистов в сокрытии фотокопий налоговой декларации после публикации статьи о зарплате руководителя крупной автомобильной компании, см. решение Фрессоз и Pyap).

19. В отношении дела, когда журналисту было предписано раскрыть источники своей информации (в сочетании со штрафом в случае отказа подчиниться), после того как он опубликовал информацию о проблемах управления в компании, занимающейся компьютерными программами, Суд уточнил, что «защита источников информации журналистов является одним из краеугольных камней свободы прессы» и что «ограничения в отношении сохранения конфиденциальности источников требуют со стороны Суда самого тщательного рассмотрения». Так, Суд заявил, что принимая во внимание негативные последствия для свободы прессы постановления о раскрытии источников, подобная мера оправдана только в том случае, когда речь идет о более важных требованиях общественного интереса (Гудвин, 27 марта 1996, §§39-40). Эти принципы были подтверждены и развиты в Рекомендации Комитета Министров (2000) 7 о праве журналистов не раскрывать свои источники информации и в основных принципах, которые изложены в приложении к Рекомендации (cм., особенно, принцип 3 об ограничениях права на отказ от раскрытия источника, в котором отражена судебная практика Суда).

20. В своей Рекомендации 1506 (2001) о свободе выражения своего мнения и информации в СМИ в Европе, Парламентская Ассамблея Совета Европы подчеркивает, что «существование свободных и независимых СМИ является главным показателем демократической зрелости общества» (§1; см. также Рекомендацию 1147 (1991) Парламентской Ассамблеи об ответственности парламентов в области демократической реформы радиовещания и Рекомендацию (94) 13 Комитета Министров о мерах по содействию открытости СМИ). В своей Рекомендации (96) 10 о гарантии независимости публичных служб радиовещания, Комитет Министров обратился к государствам-членам с призывом включить в свое национальное законодательство положения, гарантирующие независимость служб радиовещания в соответствии с основными направлениями, изложенными в приложении к Рекомендации (см., в частности, основной принцип II, где подчеркивается, что органы управления не должны подвергаться политическому или иным видам вмешательства, а также руководящий принцип V о финансировании служб радиовещания; см. также в этом контексте меры по развитию плюрализма в СМИ, которые содержатся в Рекомендации Комитета Министров (99) 1. Помимо этого, Парламентская Ассамблея (Рекомендация 1506 (2001), (10) признает, что необходимость создания действительно независимого органа, регулирующего радиовещание, по- прежнему остается серьезной нерешенной задачей (см. в этом контексте основные направления Рекомендации Комитета Министров (2000) 23 о независимости и задачах органов, регулирующих область радиовещания)

21. Суд также постановил, что «государство является главным гарантом плюрализма. Этот комментарий особенно важен для аудиовизуальных средств, поскольку их программы часто имеют самое массовое распространение» (Информационсферайн Лентиа и другие, 24 ноября 1993, §38; последнее решение Фау-гТ Ферайн геген Тирфабрикен, 28 июня 2001, §73; в отношении требования плюрализма в телевизионных программах коммерческого содержания, см. Демут, 5 ноября 2002, §43). Связанные с радиовещанием дела, рассматриваемые в Суде, подпадают под положение пункта 1 Статьи 10, где говорится, что «настоящая статья не препятствует государствам осуществлять лицензирование радиовещательных, телевизионных или кинематографических предприятий». Хотя Суд и счел, что отказ от выдачи лицензии на использование кабельных сетей и на радиопередачи не противоречит Статье 10 Конвенции, он все же принял во внимание саму природу отказа, которая «не представляет собой какую-то форму цензуры в отношении содержания или ориентации данных программ» (Гроипера Радио АГ и другие, 28 марта 1990, §73). Рассматривая дело в связи с государственной монополией на предоставление лицензий в области радиовещания, Суд отметил, что публичная монополия устанавливает более строгие ограничения на свободу выражения мнения. Радикальный характер этих мер может быть оправдан только в случае крайне необходимости. Суд отметил, что существуют аналогичные и менее ограничительные решения проблемы, как, например, существующая в некоторых странах практика сопровождать лицензии договорными условиями с переменным содержанием, или предусматривать формы частного участия в деятельности национального института. Суд также сослался на практику ряда европейских государств, где совместное существование публичных и частных станций организовано на переменных условиях и сопровождается мерами, направленными на противодействие монополистическим частным позициям (Информационсферайн Лентиа, §§39-42). Помимо этого, по одному из дел, связанных с отказом показать рекламу политического характера, Суд признал обоснованность мотивов национальных органов власти, которыми они руководствовались, запрещая такой тип рекламы в аудиовизуальных СМИ, а именно для того чтобы защитить общественное мнение от давления мощных финансовых групп, обеспечить равенство между различными общественными группами и гарантировать независимость аудиовизуальных средств по отношению к влиятельным спонсорам (Фау-гТ Ферайн геген Тирфабрикен, §§72-73; тем не менее, по данному делу Суд постановил, что отсутствие обоснованных и достаточных мотивов такого запрета означает нарушение Статьи 10).

22. Помимо уже рассмотренных ограничений, журналисты могут подвергаться различного рода угрозам и даже нападениям. В отношении перечисления этих посягательств на работу журналистов, см. Рекомендацию Парламентской Ассамблеи 1506 (2001), §7. По одному делу, когда журналисты одной из национальных ежедневных газет пропадали без вести, арестовывались, подвергались плохому обращению и угрозам уголовного преследования, Суд постановил, что реальное и эффективное осуществление свободы выражения мнения может потребовать от государства принятия позитивных мер защиты. В данном случае отсутствие эффективных мер по расследованию незаконных актов, сопровождавшихся насилием, и по защите от этих актов, составляет нарушение Статьи 10 (Озгюр Гюндем, §§ 43-46). См. также Рекомендацию (96) 4 Комитета Министров о защите журналистов в ситуациях конфликта или напряженности, и основные принципы, изложенные в приложении к данной Рекомендации (см., например, принцип 1 о мерах по предупреждению, а также главу В о правах и условиях работы журналистов).

2. С обзором основных документов Совета Европы по данной теме вы можете ознакомиться на сайте Отдела СМИ (http:/www.coe.int/media). Там же приводится список всех неофициальных языков, на которые переведены данные документы.

Страсбург, 17 марта 2003

Примечание: данный документ составлен по запросу экспертной группы, призванной Генеральным Секретарем в помощь в осуществлении контактно-информационной миссии по вышеозначенной теме: см.: Монитор/Инф(2003)1 Аддендум, стр.8-15 и стр.21-24. Данный документ переводится в настоящее время на ряд других иностранных языков.