Таким образом, активизация деятельности по разработке и принятию нового закона о СМИ оправдана. Вместе с тем, обстоятельства, в которых происходит работа над законопроектом, вызывает сомнения в благополучном исходе дела. Под ним мы подразумеваем принятие закона, действительно отражающего базовые основы и современные тенденции правового регулирования деятельности СМИ в экономически развитых государствах, рассматривающих СМИ в роли важнейшего института гражданского общества, основного проводника свободного политического дискурса в обществе.

Последние годы во взаимоотношениях СМИ и власти в России были не самыми благополучными. Примерами этому могут служить «дела» НТВ и ТВ-6, дискуссия по поводу принятия Доктрины информационной безопасности, «шпионские процессы», увеличение налогового бремени на СМИ, роспуск Судебной палаты по информационным спорам и т.д. Характерно, что столкновение интересов СМИ и власти каждый раз приводили к полному удовлетворению требований последней, а компромиссы, на которые в отдельных случаях шло государство, были не более чем проявлением его доброй воли. Нет никаких сомнений в том, что и в ситуации с принятием нового закона о СМИ при неизбежном столкновении интересов государства и СМИ снова проявится общая тенденция последних лет. Поскольку в данном случае имеется в виду не частный конфликт, а закон, регулирующий основы общественных отношений в сфере СМИ, это может привести в дальнейшем к крайне неблагоприятным последствиям.

Вызывает некоторые опасения и обстановка, в которой началась и проходит сейчас работа над проектом закона о СМИ. Известно, что долгое время журналистское сообщество сопротивлялось попыткам, в большинстве случаев, надо признать, недостаточно обоснованным, ввести новые регулятивные механизмы в действующий Закон о СМИ. Общий тон замечаний и комментариев в прессе по поводу таких попыток, если только они не касались несущественных положений, был резко негативным. В нынешней политической ситуации с точки зрения организационной стороны вопроса федеральным структурам исполнительной власти не представляет большого труда провести через Государственную Думу собственный новый закон о СМИ. Однако, во-первых, возражения СМИ как основных субъектов отношений, регулируемых этим законом, фактически свели бы на нет усилия властей в этом направлении, во-вторых, было бы недальновидно портить отношения со СМИ накануне парламентских и президентских выборов в России.

В середине 2002 г. был образован Индустриальный комитет — профессиональное сообщество владельцев материальной базы производства массовой информации. Очевидно, что с бизнесменами от СМИ представителям власти общий язык найти несравнимо проще, чем с профессиональными организациями журналистов. После событий на Дубровке в недрах Думы инициируются поправки к действующему Закону о СМИ, значительно сужающие свободу массовой информации, проводится общественная дискуссия по поводу их неуместности и реакционности, после чего на Закон о поправках Президентом накладывается вето. На знаковой встрече Президента с представителями Индустриального комитета в Кремле вопрос об отклоненных поправках и о новом законе о СМИ увязывается в один вопрос. В результате Индустриальный комитет как лидер профессиональной общественности берёт на себя ответственность подготовки проекта нового закона о СМИ.

Однако главные опасения связаны отнюдь не с особенностями инициирования работы над законопроектом, а с обусловленным этими обстоятельствами невысоким качеством проекта и спешкой в его продвижении. Министр по делам печати выступает с заявлением, что законопроект может быть принят в первом чтении уже в конце декабря 2002 г. Но первые варианты законопроекта Индустриального комитета отчетливо показывали, что текст практически лишен какой-либо теоретической основы, концептуальной связи институтов и механизмов регулирования. Создавалось впечатление, что законопроект формировался лишь на основе отрывочных пожеланий и предложений, сформулированных на текущих заседаниях рабочей группы. Между тем, начало работы над законопроектом должно быть ознаменовано установлением и согласованием общей концепции регулирования деятельности СМИ в России, которая сегодня окончательно не ясна. Действительно, концепция может полностью сложиться только по результатам работы над обобщениями практики деятельности СМИ. Но проводить эти обобщения, корректируя первые редакции законопроекта, весьма нерационально. Текст законопроекта должен появляться на заключительном, а не на начальном этапе работы.

Обращаясь к принципам концепции регулирования отношений в сфере массовой информации, можно выделить две их основные группы: безусловные и дискуссионные. Первая группа принципов образуется из ряда неоспоримых положений, составляющих сondicio sine qua non законодательства о СМИ любого современного демократического государства. К безусловным принципам относится принцип запрета цензуры, на котором базируется система правовых гарантий независимости СМИ. Ещё одним важным безусловным принципом является принцип соответствия мер ответственности СМИ за злоупотребления свободой массовой информации критериям и исключениям, предусмотренным международными документами о правах человека.

Принцип запрета цензуры в новом законе должен быть сформулирован таким образом и подкреплён такими гарантиями, которые исключают всякое прямое или косвенное вмешательство в профессиональную деятельность СМИ со стороны любого иного субъекта (при этом владелец СМИ во внутрикорпоративных отношениях с редакцией, разумеется, не может рассматриваться как «иной» субъект). Игнорирование правовых гарантий запрета цензуры или нивелирование этого принципа в практической деятельности СМИ и их взаимоотношениях с властями противоречит задачам концепции эффективной демократии, как и идее демократии вообще. Слабость или зависимое положение СМИ как института гражданского общества является серьезным провалом в выстраивании демократической инфраструктуры. Исторический опыт показывает, что разнузданность и безответственность свободных СМИ — явление лишь временное, исчезающее с ростом профессионализма журналистов и редакторов, а зависимость и подконтрольность государству «ответственных» СМИ — явление постоянное, сопутствующее авторитарному государству вплоть до очередной революции. В случае, если запрет цензуры в законодательстве о СМИ действительно не обеспечен, все остальные правовые гарантии деятельности СМИ бессмысленны.

В остальном деятельность СМИ регулируется принципами, отношение к которым в различных странах различно и может со временем изменяться. Эти принципы напрямую не связаны с обеспечением самого базового статуса СМИ как института гражданского общества, а имеют целью оптимизировать их работу в качестве предприятий, создающих и распространяющих информацию для массового потребления. Среди них можно обозначить принцип ограничения концентрации СМИ, прозрачности деятельности СМИ, доступа к информации органов власти, распространения в СМИ достоверной и проверенной информации и др.

Концептуальные особенности нового российского закона о СМИ не могут быть связаны с первой группой принципов, которые безусловны и неизменны. Иное будет свидетельствовать об игнорировании основной аксиомы отношений в этой области, что заранее предопределит некорректность результатов работы над законопроектом. Иными словами, отражение и гарантирование данных принципов является вопросом не концептуальных подходов, а простой юридической грамотности при создании законопроекта о СМИ.

Главные особенности нового закона могут складываться вокруг следующих вопросов: конструкция корпоративных отношений в организациях СМИ; возможности и степень административного контроля и надзора за деятельностью СМИ; организация процедур регистрации и лицензирования в сфере СМИ; организационная структура управления и самоуправления в сфере массовой информации; определение допустимого в капитале общественно-политических СМИ объёма средств, имеющих своим источником иные, неинформационные сферы хозяйственной деятельности; меры государственного стимулирования экономики СМИ как отрасли хозяйства; стандарты концентрации СМИ, связанные с оценкой приемлемого уровня экономического и информационного веса среднестатистического СМИ; место государственных СМИ в системе массового информационного обмена и позиция по отношению к публично-правовым СМИ; механизмы ответственности СМИ перед гражданами; существование дополнительных гарантий доступа журналистов к информации органов власти в сравнении с гарантиями такого доступа для граждан, и др. Ответы, прежде всего, на эти вопросы в законопроекте покажут, какая концепция в действительности лежит в основе законопроекта, какие ожидания от СМИ разделяют нынешние инициаторы и разработчики нового закона о СМИ.

Место ФЗ о СМИ в системе информационного законодательства и структура закона

Вопрос о принципах концепции регулирования общественных отношений в сфере СМИ показывает значение разрабатываемого закона в системе российского законодательства в целом. Однако не менее важно определиться с характером позиционирования закона о СМИ в системе специального информационного законодательства, выявить его регулятивную нишу.

Можно с уверенностью утверждать, что закон о СМИ останется ведущим нормативным актом в регулировании отношений в области создания и распространения массовой информации, т.е. информации для неограниченного (неопределенного) круга лиц. Объект регулирования закона о СМИ является относительно автономным по отношению к объектам других базовых законов информационной отрасли. Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации» организует отношения, в первую очередь, по поводу обеспечения доступа граждан к информации органов власти и функционирования системы государственных информационных ресурсов. Во-вторых, Гражданский кодекс в сфере создания и распространения информации специально регулирует отношения по поводу оказания информационных услуг и обеспечения служебной и коммерческой тайны. В-третьих, ФЗ «Об авторском праве и смежных правах» регулирует отношения по поводу результатов интеллектуальной творческой деятельности. Наконец, ФЗ «О государственной тайне» организует систему мер по защите секретных сведений.

Закон о СМИ является одним из основных законов в области информационного обмена в обществе, он не может предопределять развитие отношений в иных перечисленных сферах деятельности. Но в то же время и другие базовые информационные законы не способны повлиять на регулятивную специфику закона о СМИ, основанную на публичности отношений вокруг массовости информации и значении СМИ как базового института гражданского общества. В таком порядке принято определять место и роль закона о СМИ в системе информационного законодательства. Регулятивная ниша разрабатываемого ныне закона о СМИ в целом соответствует данной логике. Отступление от этой логики означало бы попытку реформировать не только законодательство о СМИ, но и всю систему российского информационного законодательства. Насколько можно судить, такие далеко идущие планы в контексте разработки ФЗ о СМИ пока не обсуждаются.

В вопросе о внутренней структуре закона принципиально важным является правильная оценка закона о СМИ как базового отраслевого закона. От этого зависят особенности построения всей системы текущего информационного законодательства. Закон о СМИ в этом качестве может быть и неким кодифицированным актом, и основами законодательства, и узко специализированным законом. Проекты ФЗ о СМИ, представленные Индустриальным комитетом и Союзом журналистов РФ в целом сохраняют основные идеи структуры действующего Закона. Однако рамки, заданные в 1991 г., нисколько не являются догмой. Не только возможно, но и необходимо включение в законопроект новых правовых механизмов и институтов права СМИ. Поэтому в определении структуры закона нужно обратить внимание не только на особенности построения существующих институтов, но и на возможности включения других механизмов, характерных для сегодняшнего уровня развития отношений.

Внутренняя структура представленных законопроектов в целом не вызывает больших возражений. В общих положениях идентифицируется сам закон, определяются основные понятия, закрепляются базовые принципы регулирования отношений. В главе об организации деятельности СМИ отражается инфраструктура корпоративных отношений и требования по регистрации СМИ. Глава о распространении массовой информации предусматривает порядок выхода в свет информационной продукции. Отдельно выделены также главы об отношениях СМИ с гражданами и организациями, о правах и обязанностях журналиста, о межгосударственном сотрудничестве в области массовой информации, об ответственности за нарушения законодательства о СМИ.

Данную структуру закона небесполезно обогатить и другими институтами. Так, в одном из законопроектов Союза журналистов России предлагаются также самостоятельные разделы об основах экономической поддержки СМИ и о статусе государственных и муниципальных СМИ, что представляется весьма интересным. Кроме того, судя по тенденциям представленных проектов к расширению сферы регулирования, чрезвычайно важно оснастить закон и новыми требованиями и процедурами в области экономических взаимоотношений по отрасли в целом, а также отдельно применительно к области вещания. Принципиальные конструкции этих направлений регулирования обсуждались в среде специалистов и принципиально разработаны соответственно в проекте ФЗ «Об основах экономических отношений в сфере массовой информации», подготовленном М.А.Федотовым, и в представленном в Государственную Думу проекте ФЗ «О телерадиовещании».

Необходимо учесть и важную тенденцию регулирования отношений в сфере массовой информации, которая получила справедливое развитие в проекте Индустриального комитета. Тенденция выражается в детальном регулировании специфики различных типов распространения информации. Учитывая значительный потенциал развития в России и за рубежом информационных отношений и правовых знаний в области информационных отношений, не сложно спрогнозировать дальнейшее интенсивное развитие специфических механизмов регулирования распространения информации по отдельным типам СМИ. Следовательно, структура закона должна быть построена таким образом, чтобы введение новых правовых механизмов не ломало его регулятивную концепцию. Распространение информации отражает динамику информационных отношений, которая подвержена изменениям в значительно большей мере, нежели структура корпоративных отношений, правовой статус журналистов, требования к регистрации СМИ и прочие вопросы статики информационных отношений. Распространение информации является наиболее важным этапом информационного взаимодействия в плане политико-правовой оценки качества и эффективности работы СМИ, их роли как института гражданского общества. Поэтому в законе эта часть отношений должна быть урегулирована более выразительно, чем ранее.

Кроме того, в развитие уже предложенного в проекте Индустриального комитета более детального регулирования вещания и распространения информации через общедоступные сети связи можно развить регулирование иных типов распространения массовой информации. Речь идет о требованиях к содержанию и порядку распространения компактных носителей информации (CD, DVD, кассеты, дискеты и проч.), а также информации на стационарных носителях. Хотя в данном случае организационная специфика СМИ здесь прослеживаться не может, эта информация распространяется для неопределенного круга лиц, а, следовательно, особенности её распространения непосредственно относятся к предмету закона о СМИ.

В целом, оптимальная структура нового закона о СМИ может выглядеть следующим образом.

Глава 1. Общие положения. (Свобода массовой информации. Запрет цензуры и его гарантии. Определения основных понятий. Законодательство о СМИ. Недопустимость злоупотребления свободой массовой информации. Общие требования к содержанию массовой информации).

Глава 2. Организация деятельности СМИ. (Порядок регистрации СМИ. Владелец и редакция СМИ. Статус издателя и вещателя. Статус журналиста)

Глава 3. Особенности хозяйственных отношений в сфере массовой информации. (Пределы концентрации СМИ. Ограничение перекрестных владений. Гарантии прозрачности деятельности СМИ. Государственная поддержка СМИ).

Глава 4. Отношения СМИ с гражданами и организациями. (Предоставление информации средствам массовой информации. Аккредитация. Право на ответ и опровержение. Авторские произведения и письма).

Глава 5. Распространение массовой информации. (Общие требования к распространению массовой информации. Телерадиовещание. Периодическая печать. Передача массовой информации по каналам связи. Распространение компактных носителей информации и книгоиздание. Размещение стационарных носителей информации).

Глава 6. Организационные основы регулирования деятельности СМИ. (Координация деятельности органов государственной власти и СМИ. Высший публичный (общественно-государственный) орган регулирования деятельности СМИ. Саморегулирование).

Глава 7. Особенности деятельности государственных СМИ. (Государственная система распространения массовой информации. Управление государственными и муниципальными СМИ. Финансирование деятельности государственных и муниципальных СМИ. Публично-правовое вещание. Порядок освещения деятельности органов государственной власти в государственных СМИ).

Глава 8. Ответственность за нарушения законодательства о СМИ. (Ответственность за ущемление и за злоупотребление свободой массовой информации. Основания освобождения от ответственности).

Вопросы организации деятельности СМИ: конструкция корпоративных отношений

Наиболее принципиальным моментом в этой теме является понимание того, что эффективность функционирования СМИ как института гражданского общества связывается в первую очередь с невмешательством посторонних субъектов в деятельность конкретных средств массовой информации. Со стороны государства в большинстве случаев некорректно проявлять повышенное внимание к тому, как организуются отношения в рамках информационной корпорации. В подавляющей части вопросов это внутренне дело субъектов производства массовой информации. Поэтому правовое регулирование данного аспекта деятельности СМИ должно быть минимально. Возможности установления правовых норм в сфере организации корпоративных отношений может быть обусловлено лишь необходимостью создания общих организационных гарантий, предопределяющих качество конечной продукции.

Действующий Закон о СМИ и законопроект М.А.Федотова делают ставку в этом вопросе на редакцию СМИ, а проект Индустриального комитета — на владельца СМИ. В этих ставках нет особого смысла. И владелец, и редакция СМИ всегда выступают в единой связке. Кризис в отношениях редакции и владельца — почти нонсенс для государств с развитыми правовыми системами. В нашей стране эти кризисы связаны с неадекватным пониманием как журналистами, так и владельцами СМИ своей роли в отношениях по созданию информационной продукции. С одной стороны СМИ — это не общественная организация журналистов, и владелец вовсе не обязан содержать их на иждивении только потому, что у них имеются навыки к написанию статей. С другой стороны, производство массовой информации — это не производство стали по предусмотренным ГОСТам. Деятельность по созданию новой информации является, прежде всего, творческой деятельностью. Вмешательство в творческий процесс превращает творчество в заурядное исполнение распоряжений, в процесс управленческий. Развитие и разрастание этой тенденции неизбежно приведет к тому, что СМИ перестанут исполнять свою функцию института гражданского общества, связанную с поддержкой свободного публичного дискурса, и превратятся лишь в инструмент борьбы за интересы политических и экономических кланов. В этом случае потребители информационной продукции будут рассматриваться не как субъект общественного диалога, а как объект очередной идеологической операции, что недопустимо.

Таким образом, государство должно заботиться, прежде всего, о независимости СМИ как таковых, т.е. о независимости участников замкнутого цикла производства конечной информационной продукции от всех остальных субъектов. Что касается устройства корпоративных отношений СМИ, то регулирование здесь должно быть минимальным и может быть связано с формулированием принципов профессиональной самостоятельности редакции. Ясно, что идея полной независимости редакции от владельца СМИ совершенно нереалистична и является опасным заблуждением в первую очередь для самих журналистов. Содержание профессиональной самостоятельности редакции выражается в невмешательстве в творческий процесс редакционного коллектива в целом и отдельных журналистов со стороны владельца. Прочие аспекты деятельности СМИ являются для редакции «непрофессиональными», поэтому не защищаются категорией профессиональной самостоятельности редакции.

Закрепление принципов профессиональной самостоятельности редакции в законе может быть связано со следующими положениями. 1). Владелец вправе определять общую политику СМИ, поскольку это является необходимым условием перспективного планирования бизнеса. Кроме того, владелец СМИ, ориентируясь на общие показатели продаж или объемы аудитории программы, вправе в текущем порядке определять приоритетные темы, затрагиваемые в СМИ. Однако владелец СМИ ни при каких условиях не вправе предопределять выводы журналистов по конкретным проблемам общественной дискуссии. 2). Владелец не вправе оказывать в любой форме давление на редакцию в целом или на журналистов применительно к конкретной теме, событию, персоналиям. Однако владелец вправе участвовать в формировании редакционного коллектива. 3). Владелец не вправе запрещать выход в свет каких-либо материалов, за исключением случаев, когда есть прямая угроза нарушения законодательства. Возможно закрепление и иных аналогичных принципов. Определение в законе содержания профессиональной самостоятельности редакции весьма важно, т.к. это позволит не отсылочно и формально, как в действующем законе и законопроектах, а содержательно определить характер взаимоотношений редакции и владельца СМИ.

Неоднозначным является вопрос о необходимости и пределах регулирования статуса журналиста. Неоднозначность связана с тем, что в большинстве стран не существует сколько-нибудь значительной специфики в правах и обязанностях журналиста в сравнении со статусом обычного гражданина-нежурналиста, занятого сбором и распространением информации. Однако представляется, что в нашем случае необходимость закрепления статуса журналиста имеется. Во-первых, в плане получения информации от органов власти механизм, закрепленный в действующем Законе о СМИ, в условиях отсутствия ФЗ о праве на информацию органов власти остается практически единственной надежной правовой гарантией получения и доведения до общественности соответствующих сведений. Во-вторых, за десятилетний период действия Закона о СМИ органам власти не стали очевидными права журналистов, а журналистам — их обязанности. Исходя из этого, требуется не просто перенесение в новый закон положений действующего закона о статусе журналистов, но и их развитие.

Что касается проблемы организационных форм участников производства и распространения массовой информации, то этого вопроса можно вовсе не касаться в законе о СМИ. Это наиболее верный вариант приведения положений Закона о СМИ в соответствие с действующим гражданским законодательством. Однако некоторая специфика в этом вопросе может проявляться в отношении деятельности государственных СМИ и публично-правового вещания.

Теперь несколько идей относительно вопросов вокруг учреждения СМИ. Отличительной чертой процесса учреждения СМИ в наше время является необходимость координации трех разнородных процедур: регистрации СМИ, утверждения устава редакции и утверждения устава юридического лица. Эта схема необоснованно сложна как для субъектов производства и распространения информации, так и для государства в смысле осуществления им надзорных функций.

Процедура регистрации СМИ в существующей форме себя не оправдывает. Она лишь является отражением осуществления государством общей учетной функции подобно тому, как регистрируются другие информационные ресурсы (базы данных, домены в сети Интернет и т.д.). Поэтому нет большого смысла увязывать всю правовую конструкцию организации деятельности и контроля деятельности СМИ на этом механизме. Контроль соблюдения законодательства и поиск виновных в злоупотреблении свободой печати, что также является одной из целей регистрации помимо учета, вполне решается с помощью механизмов публикации выходных данных и представления контрольных экземпляров.

Самостоятельное значение утверждения устава редакции в контексте этих трех процедур также не имеет большого смысла. В определенной мере именно с уставом редакций связывались в свое время надежды на создание традиции профессиональной самостоятельности редакций от владельцев. При этом существовала обязанность направления копии устава редакции в регистрирующий орган. Нужно ли говорить, что редакции не всегда эффективно использовали свое право самостоятельно организовать отношения? Более того, в небезызвестных случаях факт неутверждения устава редакции использовался на совершенно законных основаниях властями против неугодных СМИ.

По нашему мнению, есть преимущества в избрании более традиционного пути организации корпоративных отношений. Представляется, что имеет смысл сориентировать новый закон о СМИ таким образом, чтобы место базовой процедуры занимала регистрация владельца СМИ в качестве юридического лица. При наличии некоторых дополнительных требований этого будет вполне достаточно. Необходимо подчинить задачи механизмов регистрации СМИ и утверждения устава редакции, которые в целом имеют факультативное значение для организации корпоративных отношений, процедуре регистрации владельца СМИ как юридического лица.

Если в полной мере учитывать логику ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц» от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ,[2] будет проявляться следующая регистрационная модель. Нынешнее законодательство о регистрации юридических лиц в вопросе о регистрации в качестве таковых политических партий, общественных объединений, религиозных организаций ставит факт регистрации в зависимость от наличия соответствующего разрешения Министерства юстиции. Особый статус СМИ, как известно, производен от выполняемых ими функций института гражданского общества. Поэтому порядок их регистрации должен выстраиваться по аналогии с порядком регистрации политических партий и общественных объединений, т.е. других институтов гражданского общества. Получается, что владелец СМИ для своей регистрации в качестве юридического лица должен получить от МПТР соответствующее разрешение. При этом частью пакета уставных документов должны быть документы, на основе которых регистрирующий орган может установить публичные цели деятельности, ответственных за деятельность лиц, организационную структуру и т.д.

Нынешний механизм регистрации СМИ (как формы распространения массовой информации) можно заменить требованием предоставления в пакете учредительных документов перечня конкретных средства массовой информации, выпуск которых осуществляет (поддерживает) владелец. Помимо закрепления наименований СМИ целесообразно предусмотреть включение в пакет уставных документов владельца учетные данные о составе имущества, используемого в деятельности по производству и распространению массовой информации, порядке финансирования деятельности СМИ, информации о совладельцах и порядке распределения их прав и обязанностей в отношении данного СМИ и т.п.

Что касается действующего механизма утверждения устава редакции, то он также заменяется на документ, являющийся частью пакета уставных документов юридического лица — владельца. Этот документ может называться общей программной концепцией, редакционной концепцией и т.д. Журналисты, как уже говорилось, организацией корпоративной деятельности традиционно не занимаются. Поэтому если в новом законе разработку редакционной концепции владельца СМИ снабдить требованиями, обеспечивающими профессиональную независимость будущих редакций, то такая процедура выглядит весьма логично. В редакционной концепции определяется общая, рамочная информационная политика создаваемого СМИ, включаются принципы и гарантии независимости редакций, о которых говорилось выше, регулируются имущественные вопросы во взаимодействии владельца и редакции, порядок решения кадровых вопросов и проч.

Таким образом, обязательной частью в пакете учредительных документов юридического лица — владельца СМИ являются положения (либо отдельные документы) об основах имущественных, финансовых, организационных, трудовых и иных отношений применительно к поддержке деятельности СМИ данного владельца.

Иными словами, описанная модель предусматривает лишь регистрацию юридических лиц — владельцев СМИ и лишает необходимости отдельно регистрировать СМИ и проводить процедуру утверждения устава редакции, но одновременно предусматривает гарантии творческой независимости редакций. Представленная модель ликвидирует противоречивость и сложность процесса учреждения СМИ. Здесь реализуется так называемый принцип одного окна, что значительно облегчает организацию деятельности СМИ для всех задействованных субъектов и предусматривает централизованное получение государством информации о СМИ в более организованном порядке. Учетная информация о СМИ при этом может концентрироваться и обрабатываться регистрирующими органами.

Пожалуй, основное преимущество данной регистрационной модели состоит в том, что она отражает логику действующего регистрационного законодательства. Однако, как и любая другая из тех, которые будут предложены, эта модель не лишена недостатков. Например, в сфере СМИ традиционно более развиты начала явочного порядка регистрации, которые в представленной модели могут подвергнуться на практике некоторым изменениям в сторону разрешительного порядка, что весьма нежелательно. Кроме того, двойной учет и контроль за деятельностью в сфере массовой информации со стороны Министерства по налогам и сборам в части коммерческой деятельности владельцев СМИ и органа, дающего подобно Минюсту разрешение на регистрацию, — за публичной деятельностью, логически может быть оправдан. Однако в практике деятельности этих органов и деятельности самих производителей массовой информации это может создать значительные сложности ввиду зарегулированности отношений. Наконец, следует сказать, что данная модель предусматривает централизованный учет информации о СМИ, выпуск которых осуществляют только юридические лица. Но действующий закон вполне обоснованно допускает выпуск СМИ гражданам и общественным объединениям без прав юридического лица. Возможно, в систематическом учете таких СМИ нет большой необходимости, так как зачастую данные СМИ удовлетворяют обычным критериям освобождения от регистрации. Всё это наталкивает на мысль о том, есть ли вообще необходимость перегружать данную сферу отношений какими-либо дополнительными регистрационными процедурами помимо процедуры регистрации юридических лиц.

Ответственность за нарушения законодательства о СМИ

 Основной принципиальной проблемой ответственности за нарушения законодательства о СМИ является решение вопроса о процедурах приостановления и прекращения деятельности СМИ как мерах ответственности. Проект Индустриального комитета предполагает ликвидацию обеих процедур в их существующем виде, что следует поддержать. Приостановление и прекращение деятельности СМИ является крайне неудачным приобретением действующего Закона о СМИ.

Процедура применения этих санкций до сих пор вызывает массу вопросов, так как в действующем Законе она недостаточно определена. Такую неопределенность можно было преодолеть, если бы для МПТР это направление работы стало приоритетным или систематическим, т.е. благодаря широкой практике. Но министерство по большей части вполне умеренно использовало свои полномочия в этой области, несмотря на то, что существовало множество формальных оснований для применения к отдельным СМИ таких жестких мер. Кроме того, можно отметить, что по своим последствиям приостановление деятельности СМИ на значительный срок практически эквивалентно санкции прекращения деятельности. Поэтому нет большой необходимости в их разграничении в законе.

Однако суть вопроса о приостановлении и прекращении деятельности СМИ лежит несколько в иной плоскости. Во-первых, прекращение деятельности СМИ является неадекватной мерой борьбы со злоупотреблениями свободой массовой информации в СМИ. В подавляющем большинстве случаев неразумно рубить с плеча, когда можно корректировать незаконную деятельность СМИ иными санкциями, например, экономическими (штрафными) в отношении юридического лица — собственника, а также административными и уголовными в отношении физических лиц, представляющих СМИ. Кроме того, если санкции будут выносится оперативно и в текущем порядке, а не по результатам накопления предупреждений, это не приведет к нагнетанию ситуации вокруг конкретного СМИ. А некоторые СМИ, например, экстремистского толка, вполне могут иметь это нагнетание обстановки и трения с властями основной фактической целью своей деятельности. Важно отметить и то, что вынесение санкций за нарушения закона должны быть не правом, а обязанностью соответствующих органов. Существование же действующих процедур сохраняет возможность избирательного применения мер ответственности. Таким образом, приостановление и прекращение деятельности СМИ не оправдывает свое правовое назначение в качестве адекватной меры ответственности.

Во-вторых, применение аналогичных санкций является характерной чертой времен расцвета цензуры в средневековой Европе. Поэтому процедура ликвидации СМИ в российском законодательстве таким грубым способом является большим раздражителем в развитии международных отношений России и снижает ее авторитет на международной арене. Применение данных санкций не вписывается в контекст исключений, выраженных в ст. 10 Европейской конвенции по защите прав человека и основных свобод, а также не соответствует сложившимся в практике деятельности Европейского суда по правам человека стандартам свободы печати.

Базируясь на приведенных выше основаниях, не сложно сделать вывод, что новый закон не должен включать механизмы приостановления и прекращения деятельности СМИ. Принятие ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» от 25 июля 2002 года № 114-ФЗ пока выражает противоположные тенденции в подходе к этому вопросу. Проблема экстремизма, несомненно, является чрезвычайно актуальной в настоящее время, однако это не единственная проблема нашего общества. Действенное пресечение деятельности по распространению экстремистской идеологии через СМИ, как и вообще злоупотреблений свободой массовой информации, возможно путем применения менее грубых мер. Ситуацию может изменить не жёсткость санкций в отношении отдельных СМИ, а системность и методичность в надзоре за распространением массовой информации, оперативность и адекватность применения санкций.

Пожалуй, единственный аргумент в пользу сохранения прекращения и приостановления деятельности СМИ как мер их ответственности является то, что данные меры характерны для системы государственного контроля за соблюдением российского законодательства другими институтами гражданского общества, такими как политические партии, общественные объединения, религиозные организации. Поскольку СМИ также являются институтом гражданского общества, данные меры ответственности выглядят закономерными. Однако необходимо учитывать следующее. Если иные институты гражданского общества призваны организовывать практическую деятельность людей в сфере общественно-политической и иной жизни, то СМИ организуют мышление людей, а не деятельность. Свобода мысли имеет в конституционно-правовой теории и практике гораздо более широкие пределы, чем «свобода действий». Никто не претендует на то, что бы высказанное было реализовано, было реализовано в том же объеме, и было реализовано именно так, а не противоположным образом. Это азбука правовой доктрины свободы слова. Следовательно, меры ответственности за реальную неправомерную деятельность и за неправомерную идеологию должны различаться по существу. Поэтому если рассматривать данный вопрос с позиции функциональных особенностей различных институтов гражданского общества, то в отношении СМИ должны предусматриваться санкции иного порядка, нежели санкции за неправомерную деятельность иных институтов гражданского общества.

Относительно вынесения предупреждений как части рассматриваемого механизма ответственности можно сказать, что в отсутствие процедур приостановления и прекращения деятельности СМИ они могут быть сохранены в виде мягкой меры ответственности. Предупреждение показывает в связи с чем и в отношении каких СМИ регулирующий орган проявляет свою озабоченность. Уже само по себе это способно сорганизовать СМИ в плане выпуска более качественного контента. При этом так называемый «кумулятивный принцип» предупреждений в связи с ликвидацией процедур приостановления и прекращения деятельности СМИ будет иметь более традиционный смысл. Неоднократность, как известно, является одним из критериев оценки степени общественной опасности правонарушения, поэтому будет иметь значение при выборе вида юридической ответственности и характера применяемых санкций.

Что касается таких мер ответственности СМИ как отказ в регистрации и отмена регистрации, то они также с некоторыми условиями могут быть сохранены. Во-первых, в свете предложенной выше модели регистрации отказ и отмена регистрации СМИ является частью существующего механизма регистрации юридических лиц. Т.е. какой-либо автономной процедуры регистрации СМИ как таковой не существует. Во-вторых, вне зависимости от того, будет ли изменена в новом законе регистрационная модель или нет, нужно иметь в виду следующие обстоятельства. Как отказ в регистрации, так и отмена регистрации СМИ должны быть связаны исключительно со строго формальными основаниями, нарушением требований, предъявляемых к выпуску СМИ (подача ложных сведений в регистрирующий орган, существование СМИ с идентичным названием, невыход в свет СМИ в течение года или другого установленного срока и проч.). Оценка содержания еще не вышедшего в свет СМИ противоречит общепринятой практике регистрации СМИ явочным порядком. А отмена регистрации в связи с незаконным содержанием публикуемой в СМИ информации по существу эквивалентна приостановлению или прекращению деятельности СМИ. Иными словами, оценка содержания распространяемой массовой информации является частью самостоятельного механизма ответственности СМИ. Отказ в регистрации и отмена регистрации СМИ могут быть связаны только с формальными организационными нарушениями в деятельности СМИ, которые не находятся в зависимости от содержания распространяемой информации.

Следующий крупный вопрос в теме об ответственности СМИ — это вопрос видов правонарушений и особенностей составов правонарушений в системе общественных отношений по распространению массовой информации. Традиционно наше законодательство о СМИ проводит различие между тремя группами нарушений законодательства о СМИ: злоупотребление свободой массовой информации, ущемление свободы массовой информации, иные нарушения законодательства о СМИ.

Правонарушения, обозначаемые как «иные нарушения» законодательства о СМИ образуют блок правонарушений, которые в отличие от первых двух групп не связаны непосредственно с содержанием распространяемой информации. Это различные нарушения порядка организации и технологии подготовки и выпуска СМИ, например, несоблюдение порядка объявления выходных данных, вещание без лицензии, создание искусственных помех, регистрация СМИ неправомочным лицом, невыход СМИ в свет по истечении определенного времени после регистрации и проч. Единственное требование к отражению этой группы мер ответственности СМИ в новом законе — необходимость их систематизации.

Ущемление свободы массовой информации связано с воспрепятствованием осуществлению своей профессиональной деятельности представителям СМИ. Ущемление может выражаться в осуществлении цензуры; во вмешательстве владельца в деятельность редакции помимо случаев, предусмотренных учредительными документами, и в ущерб принципам профессиональной самостоятельности редакции; нарушении права СМИ на получение информации от органов государственной власти и иных аналогичных нарушениях. В целом в российском законодательстве присутствуют гарантии от ущемления свободы массовой информации. Основная проблема здесь лежит за пределами возможностей законодательства о СМИ — это проблема недостаточно широкой практики реальной защиты журналистами и редакциями своих прав, что связано с низкой правовой культурой журналистов. В связи с этим нелишним может быть закрепление в законе требования ознакомления журналистов с учредительными документами, обязательность участия журналистов в переговорах с владельцем по поводу редакционной концепции и других документов, организующих деятельность редакции, по поводу условий типовых и индивидуальных трудовых договоров, участия в профессиональных организациях журналистов и другие требования, стимулирующие развитие правовой грамотности журналистов.

К проблеме ущемления свободы массовой информации имеет отношение вопрос о косвенном воздействии органов власти на работу СМИ. Речь идет о различных административных проверках деятельности СМИ, частота и продолжительность которых может быть связана с содержанием распространяемой в СМИ информации. Проверки налоговых органов, органов пожарного и санитарного надзора, отключение электричества и приостановление ретрансляции сигналов вещания органами связи, во-первых, не могут быть ни при каких условиях связаны с информационной политикой СМИ, так как это прямо нарушает цензурный запрет, во-вторых, не могут носить сутяжнический характер. Последнее обстоятельство является общей проблемой для современного российского бизнеса, но, проявляемое в отношении базового конституционного права граждан на информацию и СМИ как института гражданского общества, сутяжничество превращается в особую проблему. Следовательно, насколько это возможно, в новом законе целесообразно упорядочить гарантии деятельности СМИ, связанные с основаниями и регулярностью подобных проверок административных органов.

Следующая группа правонарушений в сфере СМИ связана со злоупотреблением свободой массовой информации. Данная группа правонарушений имеет значительную специфику в сравнении с другими группами. По сути здесь объединены критерии признания информации недопустимой к распространению в связи с её содержанием. Поэтому различные виды злоупотреблений непосредственно связаны в правовой доктрине, законодательстве и практике деятельности СМИ с запретом цензуры и его гарантиями. На этом основании общие требования к запретам и их формулировки приводятся в основных положениях действующего Закона о СМИ и законопроектов в одной связке с формулой запрета цензуры. Основания запретов распространения информации должны быть настолько существенными, чтобы ограничение одного из основных конституционных прав граждан было признано правомерным.

Базовый документ, который регулирует эти вопросы в нашей стране, — Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г., ратифицированная ФЗ от 30 марта 1998 г. №54-ФЗ.[3] В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ положения российского законодательства не могут противоречить требованиям Европейской конвенции. Ст. 10 Европейской конвенции предусматривает следующие основания ограничений свободы слова и печати: 1) в интересах государственной безопасности, территориальной целостности или общественной безопасности; 2) для предотвращения беспорядков или преступлений; 3) для охраны здоровья или нравственности населения; 4) для защиты репутации и прав других лиц; 5) для предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально; 6) для поддержания авторитета и беспристрастности судебных органов.

В законодательстве не могут быть установлены иные основания ограничения свободы печати. Однако Европейская конвенция устанавливает лишь направления, в которых ограничения возможны, а не конкретные случаи. Поэтому во внутреннем законодательстве могут быть сформулированы специальные запреты. В интересах адекватного отражения конкретных запретов в законе требуется сначала продублировать или переработать приведенные в Европейской конвенции сферы возможных ограничений. Таким образом можно направить отечественную практику применения соответствующих положений в русло европейских стандартов свободы печати. Положения ст. 4 действующего Закона о СМИ и соответствующие положения проектов, которые касаются первого и пятого из перечисленных направлений ограничения свободы слова, можно оставить без изменений, однако остальные нуждаются в новых формулировках. Разумеется, перечень запретов должен в законе рассматриваться как исчерпывающий.

Конкретные составы злоупотребления свободой массовой информации следует развить в УК и КоАП. Можно отметить, что ст. 15.13 действующего КоАП предусматривает ответственность за злоупотребление только применительно к скрытым вставкам в составе аудиовизуальной продукции. Очевидно, что этого недостаточно. В контексте высказанной ранее идеи о необходимости ликвидации процедур приостановления и прекращения деятельности СМИ разумным выходом может быть ставка на штрафные санкции за различные виды злоупотребления свободой массовой информации, причем как в отношении физических, так и в отношении юридических лиц. Потенциал штрафов, налагаемых на юридические лица, нарушающие законодательство о СМИ, остаётся в настоящее время совершенно не задействованным. Представляется, что именно такой способ реагирования на нарушения средствами массовой информации законодательства о СМИ является наиболее адекватным и эффективным. Что касается определения размера штрафов, то, разумеется, должны быть учтены экономические возможности конкретных СМИ, территория распространения информации и другие дифференцирующие критерии. При этом необходимо избежать ошибок, которые имели место при подготовке проекта ФЗ «О Высшем совете по защите нравственности в области телевизионного и радиовещания», где были допущены весьма абстрактные формулировки объекта и объективной стороны правонарушения, а размер штрафных санкций определялся на основе нехарактерных для административно-правовой ответственности критериев. Развитие норм об экономических санкциях в отношении СМИ может быть актуальным также при введении в новый закон положений об особенностях хозяйственных отношений в сфере СМИ. Так, ответственность за несоблюдение устанавливаемых пределов концентрации СМИ должна предусматривать восстановление status quo, что невозможно в рамках существующих видов ответственности.

Особенности регулирования хозяйственных отношений в сфере массовой информации: мера допустимого регулирования в ФЗ о СМИ, проблема концентрации СМИ и прозрачности деятельности СМИ

Комплекс правовых механизмов, регулирующих хозяйственные отношения в сфере массовой информации, нуждается в обязательном закреплении в законе. Причем, для систематизированного воздействия требуется выделение самостоятельной главы, посвященной данным вопросам. Существует ряд специфических аспектов хозяйственной деятельности, которые проявляются исключительно при распространении массовой информации. Специфика предопределяется наличием публичного элемента отношений, который вытекает из статуса СМИ как института гражданского общества и особой природы продукта производства и потребления. К числу специфических аспектов деятельности по распространению массовой информации относится, в первую очередь, необходимость установления пределов концентрации СМИ, критерии которых существенно отличаются от критериев антимонопольного законодательства, а также особые требования к прозрачности деятельности СМИ.

Помимо собственно необходимости отражения в законе о СМИ хозяйственной специфики деятельности по производству массовой информации важным моментом является мера такого регулирования, его объем и конкретность. Очевидно, что некорректно дублировать нормы гражданского или налогового законодательства в законе о СМИ. Мера регулирования также определяется и публичной спецификой деятельности СМИ. Закрепление норм о хозяйственных отношениях в законе о СМИ является необходимым и достаточным в той степени, в которой данные нормы способны повлиять на содержание работы СМИ как института гражданского общества, главного проводника публичного политического дискурса в обществе. В тех хозяйственных отношениях, которые не сказываются на публичной специфике деятельности СМИ, которые ничем не отличают СМИ от других «хозяйствующих субъектов», специального регулирования в законе о СМИ не требуется.

Проект Индустриального комитета содержит ряд норм, регулирующих отношения в сфере хозяйственной деятельности СМИ. В главах 2 и 3 об организации деятельности СМИ и о распространении массовой информации закреплены нормы о различных возможностях к заключению договоров между субъектами производства и распространения массовой информации, нормы о распределении хозяйственных обязанностей и ответственности между ними, передаче прав. Кроме того, в проекте устанавливаются основы регулирования Концентрации СМИ: норма о пределах владения для иностранных совладельцев СМИ, сформированная на основе ст. 19.1 действующего Закона, а также норма, предусматривающая включение в заявление о регистрации СМИ сведений о том, в отношении каких других СМИ заявитель является учредителем, собственником, главным редактором, издателем или распространителем, перенесённая из ч. 1 ст. 10 действующего Закона. От части норм, устанавливающих особенности взаимодействия субъектов производства и распространения продукции СМИ, можно отказаться, поскольку это в значительной мере предмет для корпоративного регулирования. Однако иные проявления специфики хозяйственной деятельности СМИ должны быть прописаны в законе более основательно.

Проблема концентрации средств массовой информации является одной из основных в политике формирования конкурентного режима деятельности производителей СМИ и обеспечения их экономической независимости. Более того, нормы по концентрации СМИ должны отражаться в законе в обязательном порядке, так как специфика вопроса определения количества СМИ, которые могут находиться под контролем одного владельца, связана с очевидным политическим аспектом. Деятельность узкого круга монополистов на рынке СМИ может не только разрушить конкурентные отношения, но и поставить под сомнение разнообразие и влияние различных точек зрения в общественном диалоге.

Ведущим аспектом правового регулирования концентрации СМИ является вопрос о наиболее адекватных критериях оценки концентрации и гарантиях соблюдения установленных квот владения средствами массовой информации. Данный вопрос возникал, в частности, на общеевропейском уровне в контексте политики либерализации телекоммуникационного рынка для Единой Европы. Обсуждения вопроса, как известно, завершилось признанием Европейской Комиссией в качестве оптимального критерия, особенно для выявления пределов перекрестных владений, критерия доли аудитории средств массовой информации. Однако уже в процессе обсуждений этот критерий получил множество скептических отзывов. Основанием для критики может служить, в частности следующее рассуждение. Расчет доли аудитории как доли от совокупного тиража печатных СМИ и объёма аудитории всех телерадиовещательных станций на рынке по существу вполне способен служить мерой идеологического влияния собственника. Но этот критерий можно счесть надежным, если имеется в виду, что каждый собственник 100-процентно владеет каждым СМИ. Однако совместное владение одним источником информации несколькими собственниками, причем в разных долях, делает расчеты контролируемой доли аудитории весьма сложными.

Проблема определения критериев концентрации СМИ имела место и в российском законодательстве о средствах массовой информации. Было принято считать, что на федеральном уровне упоминавшихся норм ч. 1 ст. 10 и ст. 19.1 Закона РФ о СМИ было достаточно для регулирования концентрации. Существовали примеры решения данной проблемы также и в региональном российском законодательстве о СМИ. Прежде всего, можно привести обильно цитируемый в нашей литературе пример ст. 10 Кодекса Республики Башкортостан «О средствах массовой информации», которая устанавливала, что «ни один учредитель не вправе иметь в собственности, владении, пользовании, управлении более тридцати процентов всех средств массовой информации, зарегистрированных (осуществляющих деятельность) в республике».

Приняв в расчет положительные и отрицательные моменты оценки концентрации на основе одного критерия, органы общеевропейского регулирования остановились на комплексном подходе. Его суть состоит в том, что определение концентрации СМИ осуществляется на основе одновременного использования различных критериев, таких как объем аудитории, размер оборота или дохода компании, объем акционерного капитала, количество лицензий. Данное направление обозначено, например, в Рекомендации Комитета Министров Совета Европы от 19 января 1999 года № R(99)1 «Меры по стимулированию плюрализма СМИ».

Важно отметить, что в настоящее время в европейской практике реализации мероприятий по контролю за соблюдением правил конкуренции на рынке массовой информации обозначилось два основных подхода. Первая система контроля концентрации СМИ аналогична общим правилам антимонопольного контроля в сфере торговой деятельности, производства и услуг, т.е. формально исключает специфику рынка СМИ. Контроль осуществляется лишь в том случае, если владение обеспечивает возможность оказывать решающее воздействие на состав или решения органов предприятия. Вторая система более расширена и предусматривает подробное исследование контролирующими органами любых возможностей официального и неофициального влияния на принятие управленческих и хозяйственных решений корпорации, производящей и распространяющей информационную продукцию.

Так, например, тест для определения лица, контролирующего предприятие по производству массовой информации, состоит из двух частей. Во-первых, регулирующий орган должен оценить: (а) объем акций и прав голоса соответствующего лица, а также его возможности по назначению членов совета директоров соответствующего предприятия; (б) финансовые связи соответствующего лица с соответствующим информационным предприятием (в частности, финансирование капиталовложений и задолженность); (в) связи между соответствующим лицом и редакционным персоналом и руководством (в том числе аффилированные лица и члены семей) соответствующего информационного предприятия, а также (г) договорные связи между соответствующим лицом и соответствующим информационным предприятием (в частности, предоставление программ и договоры, касающиеся сетей распространения сигнала и систем условного доступа). Во-вторых, регулирующий орган, рассматривающий эти факторы первой части теста, должен оценить, способно ли соответствующее лицо управлять делами соответствующего информационного предприятия по своему желанию.[4] Данная методика вполне удовлетворительна и может быть использована в российском законодательстве о СМИ.

В связи с задачей по ограничению концентрации СМИ значительной гарантией является открытость важнейших учредительных и финансовых документов организаций, производящих массово-информационную продукцию. В настоящее время политика по обеспечению прозрачности работы средств массовой информации является хорошо разработанным элементом общеевропейского регулирования, например, в Рекомендациях Комитета Министров Совета Европы № R(94)13 «О мерах по обеспечению прозрачности средств массовой информации». Однако о прозрачности деятельности российских СМИ говорить пока не приходится: годовые отчеты производителей массовой информации не публикуются, поскольку абсолютное большинство негосударственных СМИ считают их относящимися к коммерческой тайне, даже журналисты нередко совершенно не ориентируются в уставных документах.

Еще один важный аспект хозяйственной деятельности СМИ связан со следующим. Специфика фактической ситуации в области концентрации СМИ в России такова, что она является ярким выражением нисколько не скрываемых потребностей крупных политических и экономических структур в идеологическом влиянии и использовании крупнейших источников распространения информации в своих политических целях. Основными собственниками СМИ являются в настоящее время государство, а также крупнейшие сырьевые предприятия и банковские структуры. Участники рынка массовой информации, которые ориентируются исключительно на извлечение прибыли, т.е. профессиональные участники, представляют собой значительно менее влиятельную группу собственников СМИ. Этот традиционный для первых лет переходного периода дисбаланс собственности в сфере СМИ необходимо ликвидировать. Только таким образом политические интриги вокруг или с использованием всероссийского эфира и печати могут смениться каждодневной профессиональной информационной работой независимых национальных СМИ.

Следует признать, что введение в новом российском законе расширенной системы мер по оценке концентрации СМИ на основе всех европейских нормативов, скорее всего, вызовет панику среди представителей СМИ и регулирующих органов. Однако, очевидно, что контроль концентрации СМИ является насущной необходимостью и неизбежным моментом в построении нового законодательства о СМИ в России. Поэтому в обязательном порядке требуется закрепление в новом законе, как минимум, требований, обеспечивающих информирование регулирующих органов об имущественных владениях в сфере СМИ (владельцы, объем их капитала в каждом СМИ, изменение состава владельцев и др.). Разумеется, это должно быть подкреплено гарантиями открытости учредительных документов, возможностями регулирующих органов по истребованию соответствующей информации (которая, очевидно, не может относиться к коммерческой тайне), а также ответственностью СМИ за непредоставление такой информации.

Во-вторых, в порядке приоритетности, необходимо предусмотреть нормативы по ограничению владений СМИ со стороны непрофильного бизнеса. Установление данных ограничений должно удовлетворять принципу свободы предпринимательства, поэтому ограничения не могут быть абсолютными, исключающими вообще возможность участия на рынке массовой информации. Однако неустановление таких ограничений, как убедительно показывает практика, фактически наносит вред другому важнейшему принципу — свободе массовой информации. В таких условиях устранить перекосы российского публичного политического дискурса будет невозможно. Поэтому представляется логичным установление квот на размеры владений СМИ со стороны непрофильного бизнеса, по крайней мере, в отношении общенационального эфира и общественно-политической печати. Закрепление таких норм в новом законе может привести к очередному переделу собственности, что традиционно сопровождается резким повышением тона общественной дискуссии, который в связи с грядущими выборами итак будет достаточно высок. Поэтому целесообразно отсрочить введение в действие данных норм на период после федеральных выборов.

В-третьих, в законе можно отразить общие пределы концентрации СМИ безотносительно к происхождению капитала, а только в зависимости от объема владений (и иных возможных влияний владельца), рассчитываемых с учетом размеров владений в различных технологически и территориально определенных секторах рынка массовой информации. Причем, учитывая необходимость поэтапного усложнения критериев расчета концентрации СМИ, возможным выходом может быть ставка на один из наиболее перспективных и простых для нашей страны видов оценки. Если доля аудитории будет рассматриваться как подходящий критерий, то для сохранения плюралистической ситуации на каждом технологически и территориально определенном рынке достаточно квоты в 30% доли аудитории на отдельного владельца, данная доля может быть уменьшена в отношении владения общероссийскими СМИ. Возможен также более простой вариант расчета пределов концентрации в зависимости не от доли аудитории, а от количества аудиовизуальных и печатных СМИ, которые могут находиться во владении отдельного лица, причем как в зависимости, так, возможно, и вне зависимости от конкретной доли владения каждым из СМИ.

В выборе критериев оценки и пределов концентрации СМИ в России можно опираться на уже существующий законотворческий опыт. В этой связи вызывает интерес подготовленный М.А.Федотовым инициативный авторский проект Федерального закона «Об основах экономических отношений в сфере массовой информации».

В законопроекте проблема концентрации разрешается в комплексе с иными экономическими проблемами развития СМИ. Предусматриваются квоты владения собственностью СМИ в области периодической печати, теле- и радиовещания, перекрестного владения, а также рассматриваются ограничения, связанные с пребыванием на государственной службе и связанные с монопольным положением на рынке распространения продукции СМИ. Законопроект устанавливает общую норму по ограничению концентрации СМИ в соответствии с которой массово-информационное учреждение (предприятие), осуществляющее вещание или выпуск периодических печатных изданий, не вправе приобретать более 10% акций любого другого массово-информационного предприятия. Однако массово-информационные корпорации, для которых производство и выпуск СМИ является основным видом деятельности, в отличие от массово-информационных предприятий, могут иметь в своем составе массово-информационные предприятия на правах дочерних или зависимых обществ.[5]

Государственная поддержка СМИ

К проблеме оптимизации хозяйственной деятельности по производству и распространению массовой информации примыкает вопрос о государственной поддержке СМИ. В ФЗ о СМИ в обязательном порядке должны быть отражены основы политики господдержки, поскольку это принципиальный момент в обеспечении экономической независимости СМИ, гарантирования конкурентного режима на рынке массовой информации и равноправия СМИ в России. Иными словами, политика господдержки СМИ способна влиять на статус СМИ как института гражданского общества, поэтому относится к числу важнейших вопросов, которые должны быть урегулированы в новом законе. Не случайно в проекте Закона о СМИ, подготовленного Союзом журналистов, регулирование основ государственной поддержки занимает самостоятельное место. Проблема господдержки СМИ получает выражение в двух основных направлениях: установление льготного режима налогообложения и распределение государственных дотаций для СМИ.

Государственная политика в отношении налогообложения СМИ в динамике выглядит следующим образом. Закон РФ о СМИ 1991 года, впервые систематически урегулировавший отношения в области производства и распространения массовой информации, в ч. 3 ст. 19 устанавливал, что в течение двух лет со дня первого выхода в свет (в эфир) продукции средства массовой информации редакция освобождается от налоговых платежей. Эта норма, как множество других концептуальных организационных механизмов деятельности СМИ, предусмотренных Законом, должна была способствовать интенсивному формированию органов демократической прессы. Указанная льгота прекратила свое действие 31 декабря 1995 года в связи с принятием Федерального закона № 191-ФЗ от 1 декабря 1995 года «О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации» (далее — Закон о господдержке). Данный Закон устанавливал для средств массовой информации целую систему льгот, действие которых предполагалось распространить на строго определенный срок (с 1 января 1996 г. по 1 января 1999 г.). Так, были предусмотрены льготы в области налогового, таможенного и валютного регулирования: отменен налог на добавленную стоимость и налог на прибыль,[6] от таможенных пошлин и сборов освобождался экспорт и импорт печатной продукции, профессионального оборудования и материалов;[7] участники отношений по производству и распространению СМИ освобождались от обязательной продажи части валютной выручки. Также СМИ получали льготы по оплате услуг связи и аренде помещений.[8] Законом о господдержке предусматривались также особенности приватизации полиграфических предприятий и издательств. Федеральным законом от 22 октября 1998 г. № 159-ФЗ была внесена поправка в статью Закона о господдержке о действии его норм во времени. В результате действие указанных льгот было продлено до 1 января 2002 г., кроме льготы в отношении обязательной продажи части валютной выручки.[9]

Публичные дебаты относительно льгот для СМИ после 2002 г. содержали три основные инициативы: сохранение всего перечня льгот, установленных Законом о СМИ (Союз журналистов России), установление пониженной ставки НДС («Медиасоюз»), полной отмене льгот для любых субъектов российского рынка (Правительство РФ). Существенного успеха в лоббировании интересов прессы при продлении установленных Законом о господдержке льгот на новый срок после 2002 г. достичь не удалось. В результате Налоговый кодекс РФ в ст. 164 предусматривает для печатных средств массовой информации лишь пониженную 10-процентную ставку НДС.

Необходимо отметить, что в части региональных налогов многие субъекты Федерации, в которых исповедовались идеи открытой информационной среды, использовали регулятивные механизмы для создания более благоприятной налоговой ситуации для СМИ. Это касалось полного освобождения или установления льготных ставок для таких налогов, как налог на прибыль, налог с продаж, налог на пользователей автодорог, на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы, сбора на нужды образовательных учреждений, взимаемого с юридических лиц, и т.д. Кроме того, в субъектах Федерации устанавливались льготы по арендной плате в отношении используемых помещений, льготные условия их выкупа и другие меры.

Законодательство европейских стран в отношении специального режима налогообложения СМИ предусматривает существенные льготы. Наиболее существенной льготой служит значительное снижение ставок НДС. По информации Гильдии издателей периодической печати, за рубежом имеют место следующие ставки НДС для СМИ (в скобках помечена общая ставка НДС): Франция 2,1 (20,6); Германия 7 (15); Италия 4 (19); Швеция 6 (25); Великобритания 0 (17,5).[10] В целом же перечень мер государственной поддержки зависит от учета фактического экономического положения прессы в каждой стране и может предусматривать, в частности, освобождение от НДС отдельных экономически неблагополучных категорий СМИ, освобождение от налога на рекламу, льготные почтовые тарифы и т.д.

Таким образом, в этом направлении государственной поддержки СМИ в последние годы превалировала тенденция увеличения налогового бремени. Следует признать, что уравнение субъектов хозяйственной деятельности в правах в области налогообложения имеет большой смысл для российской налоговой реформы. Вместе с тем, недопустимо при этом нивелировать развитие институтов гражданского общества. Деятельность по созданию и распространению массовой информации, прежде всего, общественно-политического плана, нельзя рассматривать только как хозяйственную деятельность, деятельность по извлечению прибыли. СМИ выступают не как обычный субъект на рынке товаров и услуг, но выполняют и важную публичную функцию поддержки общественного диалога, совершенствования политического и правового сознания граждан, развития интеллектуального потенциала страны. Этот информационный эффект не имеет определенного стоимостного выражения и трудно поддается оценке, но он всегда имеется в виду, когда речь заходит о СМИ. Поэтому вполне логично, что государство осуществляет в отношении СМИ материальное возмещение в счет приносимой ими обществу публичной политической выгоды, чуждой для других хозяйствующих субъектов, в виде установления льготных ставок по налогам.

Именно таким способом можно обеспечить прилив в информационную сферу высококвалифицированных специалистов, которые смогли бы обеспечить новый уровень качества контента на рынке массовой информации. Важно и то, что в связи с льготным налогообложением аргумент о значении рейтинга низкосортных передач и материалов для самоокупаемости и доходности СМИ теряет свою убедительность. Поэтому в таких условиях возможно повышение нормативно-правовых требований информационного законодательства к качеству передаваемых СМИ сообщений.

Разумеется, что в новом законе о СМИ некорректно прописывать льготные ставки по налогам. Однако необходимо предусмотреть ряд принципов, которые бы выразительно характеризовали СМИ как нетипичного субъекта хозяйственной деятельности, выполняющего важные публичные функции, и на этом основании корректировали бы идеологию налогового регулирования.

Еще одно важное направление государственной поддержки СМИ — это выделение государственных дотаций. Схема распределения средств и их масштабность, а также вытекающие из получения средств обязательства соответствующих СМИ непосредственно затрагивают проблему обеспечения свободы массовой информации в России. Поэтому данный момент должен быть обязательно закреплен в базовом законе отрасли.

Механизм распределения бюджетных средств на поддержку СМИ устанавливается сегодня Федеральным законом «Об экономической поддержке районных (городских) газет» от 24 ноября 1995 года № 177-ФЗ с последующими изменениями.[11] Известно, что с 1996 по 1998 г. средства на основании этого Закона не выделялись, поскольку соответствующие расходы не были заложены в госбюджете, а в 1999 г., когда необходимые ресурсы были выделены, реализации Закона помешал устаревший механизм распределения средств путем их направления в органы власти субъектов Федерации, который к тому времени перестал соответствовать бюджетному законодательству. В связи с этим Федеральным законом от 2 января 2000 г. № 15-ФЗ были в срочном порядке внесены изменения, предусматривавшие распределение средств. В 2000 г. дотационные выплаты получили 1950 районных СМИ. Многие из газет, считавшихся муниципальными, вместе с дотациями автоматически приняли на себя и обязанность участвовать в опубликовании агитационных материалов на текущих федеральных выборах, что было предусмотрено действующим в тот момент избирательным законодательством для СМИ более чем с 15-процентным государственным имущественным участием.

Названный Закон предусматривает получение дотации одной из газет каждого района, внесённых в формируемый Правительством РФ Федеральный реестр районных (городских) газет, при удовлетворении установленных критериев отбора. Средства выделяются в размерах, соответствующих долям ряда направлений фактических затрат по производству печатной продукции (затраты на оплату полиграфических услуг, бумаги и услуг федеральной почтовой связи). Ориентируясь в целом на федеральную политику в этой области, законодательство многих субъектов Федерации также предусматривает механизмы выделения дотаций на поддержку региональных и муниципальных печатных и аудиовизуальных СМИ.

Данная действующая сегодня система государственной поддержки должна быть в корне изменена новым базовым законом. Территориальный принцип дотирования основных органов периодической печати районов, предусмотренный Законом об экономической поддержке, во многом не учитывает различия в материальном положении газет. Поэтому в силу потребности более рационального использования бюджетных средств представляется целесообразным введение механизмов распределения дотаций на основе собственно экономических, а также социальных критериев. Некоторое движение в этом направлении уже обозначается в законопроекте М.А.Федотова. Социальные критерии предусматривают поддержку СМИ определённого тематического или демографического среза: детские, юношеские журналы, газеты для инвалидов, газеты и журналы о событиях российской истории и классической культуре, газеты общественных и религиозных объединений, партий и профсоюзов и др. Экономические критерии предполагают выявление наиболее нуждающихся СМИ, поддержка которых требуется в первоочередном порядке в связи с неблагоприятными тенденциями развития плюрализма на локальном информационном рынке. В этом смысле может быть интересен, например, опыт стран Северной Европы и других государств по поддержке печати на основе идеи «спирали тиража», в соответствии с которой признается, что многотиражные и обычно монополизированные СМИ, получающие крупные поступления от рекламы, нуждаются в финансовой поддержке в значительно меньшей степени, чем их малотиражные тематические или территориальные конкуренты.

Очевидно, что действующий у нас территориальный принцип дотирования СМИ стоит на защите права граждан получать информацию вне зависимости от места жительства или пребывания. Разумеется, эта задача заслуживает внимания. Однако представляется, что цель дотирования должна состоять не в обеспечении бесперебойной работы одного местного источника информации, а в поддержке сбалансированного информационного предложения на местных информационных рынках. Это другой уровень в постановке вопроса. Право граждан отделенных или экономически неблагополучных районов получать информацию из районных газет больше обеспечивается созданием общего льготного налогового и тарифного режима для СМИ. А уже на этой основе с учетом плюралистической ситуации в конкретных районах оправдано выделение дотаций с применением экономических и социальных критериев.

Особенности распространения массовой информации

Распространение информации является центральным этапом информационного обмена в плане возможностей правового упорядочения количества и качества информационных потоков в обществе. И хотя собственно статус СМИ в правовом регулировании распространения информации затрагивается лишь опосредованно, данный раздел закона о СМИ представляется принципиально важным, так как отражает динамику информационного взаимодействия. Система правового регулирования распространения информации справедливо организована в проекте закона о СМИ на основе форм распространения. Каждой из таких форм присущи технологические особенности распространения информации, специфический субъектный состав отношений, особые меры контроля со стороны регулирующих органов и ответственности. Проект ФЗ о СМИ, разработанный Индустриальным комитетом, предлагает урегулировать три основные формы распространения массовой информации: периодическая печать, телерадиовещание, передача документированной информации по общедоступным каналам связи. Следует отметить, что это не все возможные формы распространения массовой информации, поэтому ниже рассмотрим вопрос о возможности регулирования в новом законе о СМИ иных способов.

Применительно к разделу о распространении продукции периодических печатных изданий нужно заметить, что ряд статей законопроекта (о правовом положении владельца периодического печатного издания, издателя и редакции) целесообразно было бы включить в раздел об организации деятельности СМИ, нежели в раздел об особенностях распространения массовой информации. Остальные положения этого раздела не содержат существенных новелл в сравнении с действующим Законом РФ о СМИ за исключением статьи об электронной версии печатных СМИ. Идеи об отсутствии необходимости регистрации электронного аналога (версии) уже зарегистрированного печатного СМИ и о соответствующей защите права на наименование высказывались в ходе дискуссии двухлетней давности о «сетевых СМИ» и отражены в законопроекте справедливо. В целом по проекту выражается приоритетность печатной версии периодических изданий по сравнению с электронными, однако ориентированный на перспективу российский закон должен принимать в расчет и современные тенденции распространения новостей. Известно, что в развитых информационных обществах, например, в США, подавляющая часть оригинальной новостной информации в первую очередь появляется на веб-страницах производителей продукции СМИ. Поэтому выражаемая в проекте приоритетность печатных изданий не очевидна. В этой связи необходимо увеличить в законе представительство норм об особенностях распространения как электронных СМИ, так и электронных версий печатных СМИ.

Говоря о разделе проекта об особенностях распространения массовой информации посредством телерадиовещания, можно приветствовать решимость разработчиков закрепить положения о лицензировании деятельности в области вещания в общем законе о СМИ в объёме, который лишает необходимости принимать отдельный закон о телерадиовещании. Систематизация основных правовых норм в сфере массовой информации важна для единообразной их реализации и для создания прочных и системных правовых гарантий независимости любых видов СМИ в России. Базовый закон в области лицензирования, ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 8 августа 2001 г. №128-ФЗ (с послед. изм.),[12] в ч. 2 ст. 1 предусматривает необходимость создания особого режима лицензирования для деятельности в области эфирного телерадиовещания.

Необходимость лицензирования данной деятельности в настоящее время в основном не ставится под сомнение. В первую очередь потребности лицензирования связаны с упорядочением распределения радиочастотного спектра как ограниченного естественного ресурса. Но этот аргумент требуется только для обоснования необходимости получения лицензии на деятельность в области связи. Выдача собственно лицензии на вещание массовой информации, выдаваемой органом регулирования в сфере СМИ, основывается на иной логике, логике особой публичной роли и влиятельности распространяемой таким образом информации.[13] Данная линия обоснования допустимости лицензирования эфирного вещания находится в полном соответствии с положениями ст. 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. Однако, лицензионная процедура как исключительная мера контроля, которая применяется только при неэффективности других мер регулирования (ст. 4 ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»), в отношении деятельности СМИ должна быть более чётко обоснованной и прозрачной, чем в других видах лицензируемой деятельности. Это обстоятельство требует особого внимания при унификации норм о лицензировании телерадиовещания в новом законе о СМИ.

В проекте закона о СМИ не решены некоторые традиционные проблемы лицензирования деятельности в области вещания. Одной из основных проблем является непрозрачность процедуры лицензирования и неясность критериев выбора победителя конкурса на получение права на наземное эфирное вещание. В настоящее время при надлежащем соблюдении всех формальных условий участия «победителем конкурса признается участник, представивший по совокупности лучшую концепцию вещания и её технико-экономическое обоснование».[14] Кроме того, некоторое «снисхождение», очевидно, получает участник, профинансировавший разработку нового радиочастотного канала для целей телерадиовещания. Представляется, что этих условий определения победителя недостаточно. Такое положение создает почву для злоупотреблений и манипуляций. Не ясно, что значит «по совокупности»: в какой пропорции составляют ценность соответственно концепция вещания и технико-экономическое обоснование, а также не установлено, по каким критериям оценивается как лучшая концепция вещания и технико-экономическое обоснование. Возможно, конкретные критерии ранее не были определены сознательно, поскольку конкурсная процедура в области телерадиовещания является сравнительно новым приобретением российского законодательства, и для введения критериев требуются некоторые практические наработки. Однако в нынешней ситуации принципы и другие основы процедуры выдачи лицензии на вещание должны найти отражение в законе.

В плане установления критериев выбора победителя конкурса можно опереться на разработанные на основе американского опыта Институтом проблем информационного права соответствующие предложения для МПТР. Так, предусматриваются следующие критерии оценки кандидатов на получение лицензии: оригинальность формата вещания, способствование развитию конкуренции на соответствующем вещательном рынке, подтверждение концепции вещания бизнес-планом, а также разнообразие собственности на СМИ на данном рынке, учет интересов аудитории, особенности программной концепции, опыт работы в качестве вещателя, эффективное использование частоты, наличие собственного автономного генератора энергии для радиостанций, критерий сохранения существующего вещания, инициативность заявителя и т.д.[15] Введение баллов в оценке каждого из критериев в значительной мере способно обеспечить объективность выбора победителя конкурса.

Важным аспектом критики лицензионной процедуры выступает необходимость внесения и размеры единовременной платы за получение права на наземное эфирное телерадиовещание, которая определяется Федеральной конкурсной комиссией на основе расходов в связи с организацией конкурса и разработкой радиочастотного канала (п/п. «г» п.6 Постановления № 698). Регулирующие органы и лидирующие на соответствующих информационных рынках вещатели по понятным причинам не высказывали особых возражений в связи с этим. Однако многие специалисты считают требование внесения единовременной платы неправомерным, во-первых, поскольку оно не основано на законодательстве РФ о налогах и сборах, во-вторых, поскольку качественная оценка программной политики вещателя и его хозяйственной дееспособности заменяется по существу принципами аукциона. В проекте нового закона данный вопрос пока решается в духе действующей практики, которую следует пересмотреть в пользу разумного материального равноправия претендентов на частоту.

Проект Индустриального комитета предусматривает 10-летний срок действия лицензии. Представляется, что установление большого срока обладания лицензией логично только для рынков с множеством конкурирующих между собой участников. В ином случае такие условия вкупе с рассмотренными выше проблемами лицензионной процедуры приведут к дельнейшей концентрации собственности на рынке массовой информации. С данной проблемой связаны некоторые другие нюансы законодательства о СМИ. Во-первых, длительный срок обладания лицензией на общероссийское эфирное вещание при закрытости капитала конкретного ТРК для участия иных собственников является почвой для создания кулуарных идеологических монополий. Поэтому можно обратить внимание на высказывавшиеся ранее предложения о необходимости организации медийного капитала на общероссийских ТРК в форме ОАО. Во-вторых, норма о длительном сроке действия лицензии не сопоставима с легковесностью и неопределенностью процедуры приостановления и аннулирования лицензии. Вынесение предупреждений в таких условиях и угроза аннулирования лицензии является фактическим инструментом давления властей на информационную политику телеканалов. Представляется, что в сравнении с общим лицензионным законодательством в процедурах лицензионного контроля в сфере вещания должны содержаться дополнительные гарантии для держателей лицензии.

В отношении прочих форм распространения наиболее принципиальным соображением является отказ разработчиков проекта от регулирования отношений в случае, если массовая информация распространяется не посредством зарегистрированных в установленном порядке СМИ, а иным способом. Представляется, что это не совсем верная установка. Субъекты, которые не участвуют в создании СМИ, но распространяют информацию для неограниченного круга лиц, не будут в этом случае нести ответственность в соответствии с базовым законом, в котором установлены правовые основы запрета злоупотребления свободой массовой информации. Иных законов помимо закона о СМИ, в которых бы обосновывалась ответственность за незаконное распространение массовой информации, в российском законодательстве не существует. Поэтому нецелесообразно было бы в новом законе оставлять без регулирования иные формы распространения массовой информации.

Статья 24 действующего Закона РФ о СМИ предусматривает, что его нормы действуют в отношении периодического распространения текстов, созданных с помощью компьютеров и (или) хранящихся в их базах данных, а также в отношении периодического распространения массовой информации через телекоммуникационные сети. Здесь заложен более гибкий вариант регулирования отношений по распространению массовой информации, который и должен получить развитие в новом законе. При этом допустимо переработать критерий периодичности распространения, под которым может подразумеваться обновление и переиздание обновленной информации. Принципиально лишь то, чтобы конкретный источник информации имел постоянное наименование, очередной номер или иные реквизиты, идентифицирующие его как самостоятельный источник информации и указывающий на ответственных за его разработку и распространение лиц.

Поэтому в законе можно закрепить правовые основы периодического (обновляемого) распространения информации в сети Интернет посредством веб-страниц, на которые не распространяется режим электронных изданий или режим электронных версий печатных изданий. Кроме того, это может касаться также периодического распространения компактных носителей информации (компакт-диски, кассеты, книги). Разумеется, в последнем случае регулируются отношения по поводу этих источников массовой информации не в связи с защитой авторских прав, а с точки зрения соблюдения норм о недопустимости злоупотребления свободой массовой информации. Одной из форм распространения информации для неограниченного круга лиц является также распространение её на стационарных носителях в местах больших скоплений людей, либо динамических носителях. Эта форма распространения совершенно не касается статуса СМИ, но непосредственно подпадает под защиту свободы массовой информации и её ограничения, закрепляемые в законе о СМИ. Более того, в перспективе возможно рассмотрение вопроса о регулировании в законе о СМИ непериодического распространения массовой информации.

Очевидная необходимость учета любой формы распространения массово информации наглядно проявилась со вступлением в силу ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» от 25 июля 2002 года № 114-ФЗ, где зафиксированы нормы, регулирующие ответственность лиц, распространяющих информацию для неограниченного круга лиц, но не обременённых специфическим статусом, связанным с деятельностью СМИ. Поэтому если в новом законе о СМИ не будут отражены основания ответственности и иные аспекты деятельности субъектов, не представляющих СМИ, но распространяющих массовую информацию, для них будет найдено место в смежных областях российского законодательства.

Существует и ряд других нюансов проектов закона о СМИ, касающихся регулирования нетрадиционных способов распространения массовой информации. Например, являются ли средствами массовой информации распространяемые в сети Интернет не «на индивидуальной основе» регулярно обновляемые веб-страницы (например, принадлежащие компаниям и содержащие новости развития отрасли или самой компании, аналитику и проч.)? Если регистрация электронных изданий осуществляется в принудительном порядке, каковы меры контроля и ответственности за неосуществление регистрации? Каковы меры ответственности за несоблюдение российского законодательства о СМИ лиц (граждан РФ или иностранцев, проживающих в РФ или за рубежом), распространяющих электронные издания (на русском или иностранном языке) в зарубежной доменной зоне?

Государственные СМИ и перспективы публично-правового вещания

Рассматривая проблемы этой темы, прежде всего, необходимо принципиально поставить вопрос о том, в какой степени государство может участвовать в информационном обмене посредством выпуска СМИ. Этот вопрос по существу никогда серьезно не обсуждался в отечественной литературе, поскольку отказ государства от столь эффективного средства идеологического воздействия на население в обозримом будущем слишком маловероятен. Однако в новом законе, по крайней мере, необходимо обозначить курс дальнейшего совершенствования законодательства о СМИ в этом направлении. Для развитых демократий необходимость существования государственных СМИ далеко не очевидна, более того, их функционирование само по себе может вызывать вопрос об авторитарных чертах политического режима. Следует коснуться ряда отдельных проблем государственных СМИ.

Прежде всего, нужно сказать, что проблемы государственных СМИ могут быть определяющими для системы публичного диалога в российском обществе. Это зависит от их общего статуса, от фактической доли их аудитории на соответствующих информационных рынках, от их количества и прочих оснований. Поэтому базовые вопросы деятельности государственных СМИ должны быть урегулированы в новом законе о СМИ.

В той части, в которой печатные государственные СМИ обеспечивают опубликование нормативных актов, необходимость их функционирования не подлежит сомнению. В соответствии с действующим Законом РФ о СМИ (ст. 12) они не относятся к типичным СМИ, поскольку не нуждаются в государственной регистрации. Однако появление в государственных СМИ информации, содержащей комментарии и трактовки актуальных политических, экономических и социальных проблем, превращает данные СМИ из источника опубликования в общественно-политическое издание. Это даёт возможность использовать государственные СМИ для идеологической работы с населением, для внутри- или межведомственной борьбы, нарушает принцип равноправия СМИ в отношениях с государством. Данные проявления нельзя признать достойными поддержки в новом законодательстве о СМИ. Возможным выходом из сложившейся ситуации является определение конкретных требований к публикуемой в государственных СМИ информации по видам содержательной тематики.

Представляется, что необходимо исключить для государственных печатных СМИ возможность опубликования неофициальной информации или информации, распространяемой под видом неофициальной. Основными тематическими направлениями информирования общественности в государственных СМИ могут быть направления, развитые на основе совершенствования аналогичных норм ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации» от 13 января 1995 г. №7-ФЗ,[16] который посвящён практически лишь аудиовизуальным СМИ. Среди основных тематических направлений для государственной периодической печати можно выделить:

— нормативные и ненормативные правовые акты (с возможными комментариями должностных лиц органов власти или сторонних специалистов); информация о планировании правотворческой деятельности;

— информация о текущих назначениях и отставках в органах власти, информация о проводимых заседаниях, совещаниях и их результатах;

— регулярные отчеты органов власти о своей деятельности за текущий период;

— официальные доклады органов власти относительно конкретных проблем;

— общая и отраслевая статистическая информация (о порядке исполнения бюджета, об управлении имущественными объектами, находящимися в государственной собственности, о борьбе с преступностью, о состоянии окружающей среды, о чрезвычайных мерах);

— информация о нарушениях законодательства государственными служащими и принятых мерах ответственности;

— официальные заявления, послания, ноты.

Иными словами, необходимо преобразовать систему информирования общественности об официальных решениях, событиях, порядке и результатах работы органов власти в России. В настоящее время государственная печать отличается от негосударственной, по сути, только фактом опубликования нормативных актов. Этого недостаточно для того, чтобы признать информационную деятельность государства в этом направлении удовлетворительной. Необходимо смещение акцентов в информационной политике государственной печати от мнений к фактам, от дискуссий (характерных негосударственной общественно-политической печати) к строгому информированию, от философии идеологической работы к философии отчета перед обществом.

В качестве радикальной реформы государственной печати видится замена всех печатных государственных СМИ (общественно-политических и ведомственных) на единый источник опубликования любой официальной информации. Его формирование возможно на базе «Собрания законодательства РФ» путем расширения видов публикуемой информации. Такой способ решения проблемы имеет множество прямых аналогов в зарубежных странах.

Еще одним вариантом серьезной переработки отношений в сфере государственной печати является создание единой системы государственных печатных СМИ. Центральным федеральным изданием может быть «Российская газета», однако дополнительно в каждом из российских регионов (субъектах РФ или федеральных округах), может формироваться выпускающая региональное приложение редакция, которая будет финансироваться централизованно, подчиняться единому учредителю и распространяться в данном регионе. Целесообразно также организовать звено территориальных корпунктов или редакций отдельных местных СМИ, собирающих и публикующих информацию о деятельности муниципальных органов власти. По существу, это более внятный и прозрачный вариант работы СМИ, поддерживаемых государством в соответствии с нынешним ФЗ «Об экономической поддержке районных (городских) газет». Издание, выпускаемое на основе данного механизма, будет содержать федеральный выпуск с региональным и местным приложением. Реализация предложенной схемы, во-первых, будет существенным шагом в реализации права на доступ к информации органов власти, во-вторых, послужит надежным источником информирования самих центральных органов власти о фактических проблемах развития регионов и муниципальных образований, в-третьих, разрушит информационные монополии региональных властей в субъектах РФ и станет инструментом федеральной политики в регионах.

Не менее значимый вопрос темы — это правомерность активного присутствия государства в управлении информационной политикой общенациональных телерадиовещательных организаций. Действующая система управления государственным вещанием продолжает создавать почву для идеологической работы с населением, для «информационных войн» между политическими и экономическими кланами. Идея об акционировании организаций телевещания как средство снижения влияния государственной бюрократии в информационной политике общероссийских каналов имеет, по мнению специалистов, весьма сомнительную природу. Выход, который видится наиболее логичным с точки зрения общественных ожиданий в России и с позиции мирового опыта в этом вопросе, — это организация общенационального публично-правового (или общественного) вещания, которое существует вместо, а не наряду с государственным вещанием. В настоящее время практически все экономически развитые государства имеют в структуре общенационального вещания развитые общественные телевизионные службы: Би-би-си (Великобритания), АРД и ЦДФ (Германия), Ф-2 и Ф-3 (Франция), РАИ (Италия), Эн-эйч-кей (Япония), СВТ (Швеция), Эй-би-си (Австралия), ТВП (Польша), ЧТ (Чехия) и т.д.

Базовые черты общественной службы вещания: независимость от установок действующего политического руководства, в отличие от государственного вещания, и независимость от власти рейтинга, в отличие от коммерческого вещания. Основными вопросами, характеризующими специфический статус общественного вещания, являются порядок организации управления, особенности финансирования и программные обязательства.

Способы формирования в различных странах органов управления общественным вещанием объединяет общая цель — независимость и автономность от государства. В Великобритании Совет управляющих обычно в количестве не более 12 человек назначается королевой из числа уважаемых общественных деятелей, поддерживающих идею независимости телевидения и радио. Во Франции контроль как за коммерческим, так и за общественным вещанием осуществляет Высший совет по вопросам радио и телевидения, формируемый на пропорциональной основе палатами парламента и президентом страны. В Италии контроль общественного вещания осуществляется парламентской комиссией из 40 членов, назначаемых председателями обеих палат парламента из представителей всех парламентских партий, комиссия в свою очередь формирует Административный совет по непосредственному управлению вещанием телеканала РАИ. Телерадиосоветы публично-правовых вещателей Германии формируются на основе представительства общественно релевантных групп. Помимо Совета, располагающего общими полномочиями в отношении формирования программной политики, в структуру управления общественных вещателей входят обычно подчиняющиеся Совету генеральный директор и административный совет, обеспечивающие хозяйственное развитие канала. Таким образом, в отличие от внешнего контроля коммерческого вещания посредством единого неправительственного органа, в сфере общественного вещания обычно создаются самостоятельные структуры внутреннего негосударственного контроля.

В России имели место попытки организации так называемых наблюдательных советов на общенациональных каналах как консультативных органов, однако какого-либо внятного воздействия на вещательную политику это не оказало. Роль Совета, определяющего информационную политику, выполняет сегодня Президент, его Администрация, а также отдельные фигуры российской политической элиты. Этот «совет» назначает техническое руководство общероссийских государственных телеканалов. Для реформирования нынешней структуры управления с целью приведения ее в соответствие с требованиями общемировой практики требуется либерализовать процедуру назначения руководства каналов и сделать ее прозрачной. Прежде всего, необходимо создание Совета, определяющего информационную политику на каждой общенациональной станции общественного вещания. Совет должен быть не виртуальным, а реально действующим, и не политическим, а профессиональным органом. Формирование Совета должно осуществляться на пропорциональной основе со стороны как исполнительной, так и законодательной ветви власти из представителей общественности, науки и бизнеса, которые удовлетворяют высоким профессиональным требованиям.

Схемы финансирования общественных каналов также должны обеспечивать их независимость и оценку в обществе как «доверенных лиц». Как правило, значительная часть доходов станций общественного вещания формируется за счет ежегодно взимаемой абонентской платы. Другие источники поступления средств — это государственные субсидии, доходы от размещения рекламы, доходы от предоставления дополнительных услуг и частные пожертвования. Наиболее сложной проблемой здесь является введение абонентской платы. Определённо это будет не особенно популярной мерой, тем более что и в Европе сегодня достаточно скептиков в отношении перспектив этого вида платежа. Тем не менее, несмотря на все минусы абонентской платы, сложно найти более адекватный механизм формирования финансовой основы общественного вещания как независимой структуры. Абонентская плата в данном случае не обязательно должна покрывать большую часть расходов общественных вещателей, она важна, прежде всего, как символ независимости. Что касается рекламы в передачах общественного вещания, представляется, что полный отказ от неё неразумен. Весьма недальновидно обрекать общественное вещание на зависимость от государственных дотаций. Вполне достаточной мерой в этом отношении может быть упорядочение требований к содержанию и порядку распространения рекламы, как в общем законодательстве о рекламе, так и применительно к рекламе на общественных каналах. В целом можно заключить, что экономическая независимость общественного вещания в наибольшей степени будет обеспечиваться разнообразием источников финансирования без превалирования какого-либо одного вида.

Независимый статус общественных вещателей указывает на особое качество распространяемой ими информации. Прежде всего, программные требования предполагают включение в сетку вещания в качестве значительной доли образовательных, детских, юношеских, религиозных передач. Особое внимание уделяется общественно-политическим программам и новостям. В российской практике лицензирования телерадиовещания эта проблема социально ориентированного контента пока частично решается применительно к каждому конкурсу на получение права на вещание. Общественный вещатель в качестве основного требования имеет требование соблюдения внепартийности, корректности и пропорциональности. Это означает, что при осуществлении вещания должны быть учтены интересы национальных, религиозных, политических меньшинств, должна предоставляться трибуна представителям разнообразных социальных и демографических групп. В контексте общественного вещания, как правило, реализуется концепция «внутреннего плюрализма», предусматривающая, что любые комментарии, особенно в общественно-политических программах, должны быть сбалансированы в рамках одной передачи, программы.

В плане определения и выполнения особых содержательных требований общественного вещания логично использовать имеющийся у нас опыт реализации ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации». Основы этих требований необходимо закрепить в базовом законе о СМИ, а детальное регулирование предусмотреть в уставе организаций общественного вещания.

Общественное вещание во многих странах определяет лицо внутренней и внешней информационной политики страны, поэтому его основы должны быть в обязательном порядке закреплены в базовом законе отрасли. Представляется, что нет необходимости предпринимать какие-либо значительные усилия к тому, чтобы преобразовать нынешнее российское государственное общенациональное вещание в общественное. Основная сложность состоит в психологическом переломе нынешних фактических руководителей государственного вещания, которым необходимо отказаться от этого политического ресурса в пользу сугубо профессиональных и независимых Советов общественных телерадиовещательных организаций. Ясно, что до окончания грядущих федеральных выборов переоформить организационную структуру государственного вещания практически невозможно. Поэтому целесообразно предусмотреть в проекте закона о СМИ положения, регулирующие общественное вещание, с условием отсрочки вступления их в силу.

Органы регулирования в сфере массовой информации

Данный вопрос совершенно необоснованно занимает незначительное место в отечественной дискуссии о проблемах развития массового информационного обмена. Управленческая инфраструктура в сфере массовой информации уже сама по себе определяет принципиальные подходы действующего политического руководства к принципу идеологического многообразия и свободе слова, уровень и характер взаимоотношений государства и СМИ, степень свободы производителей массовой информации. Российская модель управления массовыми коммуникациями базируется на наименее предпочтительной и довольно архаичной схеме, которая предполагает наличие центрального государственного ведомства, входящего в систему органов исполнительной власти (МПТР).[17]

Более дальновидная политика в сфере массовой информации должна учитывать опыт подавляющего большинства экономически развитых государств, предусматривающих существование независимого органа регулирования и контроля в области вещания и наличие органов саморегулирования в сфере периодической печати. Органы регулирования вещательной деятельности являются независимыми, подлежат специальному порядку финансирования, руководство осуществляется коллегиально (Рекомендация Комитета министров Совета Европы государствам-участникам о независимости и функциях регулирующих органов в вещательном секторе. Rec(2000)23 от 20 декабря 2000 г.). Члены таких органов назначаются, как правило, высшими органами государственной власти совместно (Высший аудиовизуальный совет во Франции, Национальный совет по вопросам вещания в Польше), либо парламентом (Чехия, Исландия, Турция). В странах, где существует культура доверия правительству, допускается назначение членов органов независимого вещательного контроля центральными исполнительными органами власти (Великобритания, страны Северной Европы).

Работа над совершенствованием инфраструктуры управления в сфере массовой информации в России не отличалась в последние годы последовательностью. Положительным моментом является учреждение при МПТР ответственной за выдачу лицензий Федеральной конкурсной комиссии, которая формируется совместно из представителей министерства и видных деятелей в этой области из негосударственного сектора.[18] Однако это достижение нивелируется недостаточной организованностью и непрозрачностью лицензионных процедур.

Также можно отметить инициативу депутатов Государственной Думы по формированию Высшего совета по защите нравственности телевизионного вещания и радиовещания. Однако к числу её преимуществ можно отнести лишь порядок формирования Совета, прописанный по образцу французского Высшего аудиовизуального совета, некоторые особенности его финансирования и возможность применения штрафных санкций к нарушителям. В целом же проект Закона представлял собой вариант весомого сужения свободы информационного обмена. Он не заменил бы лицензирующие структуры исполнительной власти, поскольку основной функцией Совета являлось вынесение санкций за нарушения в области вещания. В большей мере политический, чем правовой характер органа, неясность составов правонарушений, гигантские размеры штрафов и многие другие пороки этого законопроекта сделали данную инициативу неприемлемой.[19]

Наконец, важным аспектом демократизации процессов регулирования в области массового информационного обмена было создание Судебной палаты по информационным спорам при Президенте РФ. Этот «общественно-государственный» орган с квазисудебными функциями, образованный в связи с положительным опытом работы Третейского информационного суда в 1993 г., за несколько лет своей деятельности смог сформировать значительный пласт практических решений, рекомендаций и экспертных заключений в области защиты свободы массовой информации. Однако, Судебная палата со своими специфическими функциями не вписалась в структуру новой Администрации Президента.[20]

Что касается сферы периодической печати, то здесь также в выстраивании структуры управления немаловажно учитывать опыт передовых демократий. За рубежом наиболее распространена модель саморегулирования сферы печатных СМИ, которая предполагает создание централизованных Советов по делам прессы, взаимодействующих более или менее тесно с государственными органами. Наиболее важными при этом представляются следующие моменты. Органы саморегулирования формируются из авторитетных представителей как прессы, так и широкой общественности, на прочную основу поставлена юридическая служба таких органов, для осуществления контроля за соблюдением норм журналистской этики и правил делового соперничества органы наделяются квазисудебными полномочиями, а также полномочиями по наложению штрафов и порицаний и требованию опубликования последних. «За спиной» органов саморегулирования стоят авторитетные ассоциации издателей, рекламодателей, которые поддерживают советы по печати рыночными методами воздействия на нарушителей. Устойчивости органов саморегулирования способствует и практика добровольного обращения с жалобами в подобные советы по прессе, а не только в суды.

Представляется, что в связи с переустройством основ российского законодательства в сфере массовой информации органическая структура управления также должна подвергнуться реформированию. Основной аргумент состоит в необходимости учета мирового опыта. Важно представлять, что административное государственное управление, эффективное и потому типичное для многих сфер деятельности, не позволяет решать характерные задачи в сфере массовой информации. Признание независимости СМИ несовместимо с утверждениями о необходимости специализированного административного управления в сфере массовой информации. Поэтому целесообразно в новом законе предусмотреть принципиальные возможности для создания взамен нынешнего профильного министерства публичного органа комплексного регулирования в сфере массовой информации, который бы: а) формировался высшими органами государственной власти на паритетных началах из числа признанных специалистов в данной области; б) располагал материальными гарантиями независимости деятельности; в) имел регулирующие и квазисудебные функции, применяемые в отношении СМИ.

Станислав ШЕВЕРДЯЕВ

Комментарии