Я рад предоставленной мне возможности изложить свои замечания по поводу законопроектов о средствах массовой информации. Лично я извлек большую пользу как из конференции, которую вы помогли провести в Доме журналиста, так и их множества проведенных в Москве встреч. Здесь я резюмирую все свои замечания. Кроме того, к ним прилагается и ряд подробных комментариев, подготовленных совместно с г-ном Дугласом Гриффином.

Вначале мне хотелось бы отметить, насколько важное значение имел ныне действующий Закон о средствах массовой информации при переходе от советского периода к тому, что можно назвать первым постсоветским периодом. Указанный закон был принят в самом начале масштабных преобразований. Однако с тех пор многое изменилось, и новая окружающая обстановка может потребовать совершенно иных подходов. Закон должен стать менее возвышенным и более практичным, менее дорогостоящим и менее подверженным влиянию со стороны государства, в большей степени поддерживать плюрализм мнений через облегчение компаниям выходить на рынок печатных изданий и вещания. Заметно упроститься должно и проведение его в жизнь.

Ниже приведены некоторые примеры характерных проблем, имеющихся в двух основных законопроектах:

Ниже прилагаются другие, более подробные комментарии.

Монро Э. Прайс

Настоящие комментарии имеют целью показать и кратко проанализировать ряд наиболее значимых различий между (i) проектом федерального закона Российской Федерации о средствах массовой информации, предложенным Федотовым в качестве новой редакции Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации" (в дальнейшем - “проект Федотова”); и (ii) проектом от 10 декабря 2002 г., разработанным Индустриальным комитетом (в дальнейшем - “проект ИК”). В них также рассматривается ряд общих вопросов, поднятых в свете обоих проектов. В данном документе не обсуждаются те положения в проекте Федотова, которые по существу схожи с соответствующими положениями проекта ИК. Рекомендации относительно таких положений приведены в комментариях к проекту ИК.

В статьях 18-22 и статье 43 проекта Федотова подробно излагаются соответствующие функции и права “собственников”, “учредителей”, “издателей”, “главных редакторов” и “организаций”, а также обязательные условия договоров об учреждении и деятельности организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации. Такого рода специфические положения могут чрезмерно затруднить и ограничить деятельность СМИ. Мы считаем, что они уделяют чересчур большое внимание формальному статусу различных сторон, и необходимо рассмотреть вопрос об их целесообразности. Многие из этих вопросов намного успешнее смогут регулироваться негосударственными профессиональными организациями, или же их гораздо лучше определят соответствующие стороны в частном порядке.

Аналогичным образом, следует пересмотреть содержащееся в статье 41 правило о создании и деятельности организаций, осуществляющих “аудит массовой информации”, на предмет необходимости такого положения или возможной передачи этих функций в ведение негосударственной профессиональной организации.

В статьях 26-33 предпринята попытка определить структуру общественного телерадиовещания. До установления такой структуры регулирования полезным может оказаться рассмотрение некоторых более широких вопросов, - таких, как целесообразность включения этих вопросов в закон о средствах массовой информации, а также общие задачи общественного вещания в России.

Вообще говоря, нам кажется, что проект Федотова уделяет слишком много внимания вопросам защиты отдельных типов организаций и частных лиц (таких, как те, кто вписывается в понятия “собственника” или “журналиста”) в ущерб защите свободы слова в средствах массовой информации в широком смысле слова.

Например, все защищенные виды деятельности, которые перечислены в первой части статьи 1, относятся к владению, распространению и учреждению средств массовой информации, а отнюдь не к обеспечению свободы слова. Статья 69 формулирует типы частных лиц, на которых распространяется “профессиональный статус журналиста”. Определение “журналиста” в статье 2 ограничивается лицами, работающими для “организации, осуществляющей выпуск зарегистрированного средства массовой информации” (которая определяется как собственник средства массовой информации); в ней же содержится требование о том, что журналисты должны быть связаны с такими организациями трудовыми соглашениями, исключая тем самым из определения внештатных журналистов. Кроме того, запрет государственной цензуры действует только в отношении “учредителей, собственников, издателей, распространителей, организаций теле- и (или) радиовещания, и полиграфических предприятий” (которые все по определению являются организациями, владеющими средствами массовой информации или тесно связанными с их собственниками), и не предоставляет такую же защиту редакторам и журналистам.

Было бы предпочтительнее, если бы российские законы о СМИ вместо защиты только определенных должностей и организаций (таких как “журналисты” или “собственники”) сосредоточились на защите любых материалов, опубликованных или переданных в эфир средствами массовой информации. Необходимо подвергнуть пересмотру все положения, в которых определяется формальный статус и устанавливается классификация различных прав и обязанностей на основании статуса, на предмет соответствия их широкому толкованию прав, связанных со свободой слова.

Как и проект Индустриального комитета, проект Федотова провозглашает ряд прав, касающихся свободы выражения, которые носят расплывчатый характер и для которых не предусмотрено средств принудительного их осуществления. Например, в статье 1 говорится о правах на “плюрализм средств массовой информации ”, но не объясняется, каким образом они будут претворяться в жизнь. Кроме того, в статье 64 констатируется, что “при осуществлении законной профессиональной деятельности журналист вправе идти на обоснованный риск причинения вреда охраняемым уголовным законом интересам для достижения общественно полезной цели”. Хотя указанные формулировки, очевидно, нацелены на защиту деятельности журналистов, они расплывчаты, условны, и ведут речь об уголовных наказаниях за действия, осуществленные в качестве журналиста. Подобные «пустые» права только запутывают закон и не обеспечивают реальной защиты.

В отдельных положениях проекта Федотова предпринимается попытка разъяснить механизм обеспечения прав, чего не было в проекте ИК. Например, статья 77 предусматривает, что если государственные органы или общественные объединения предпринимают какие-либо действия, которые ущемляют свободу массовой информации, то такого рода действия влекут “уголовную, административную, дисциплинарную или иную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации”, тогда как в проекте ИК отсутствует даже такое краткое указание на данное средство судебной защиты. К тому же, в статье 80 в общих чертах говорится о праве на обжалование при нарушении прав журналистов, и содержится положение о возмещении убытков в случае, если жалоба будет признана обоснованной, в то время как в проекте ИК такие права не упоминаются. Впрочем, указанные положения недостаточно ясны: в статье 77 не разъясняются конкретные меры и порядок принудительного осуществления отдельных прав, а статья 80 не предоставляет журналистам наступательных (а не просто защитных) средств для возбуждения иска о принудительном осуществлении своих прав.

Вообще говоря, все предоставляемые права должны быть четко прописаны, должен быть установлен порядок их возможного принудительного осуществления, предусмотрено частное право предъявления иска и сформулированы конкретные средства защиты права, включая судебный запрет и возмещение убытков.

Такая же ясность необходима и в том, что касается обязанностей и ответственности. В законе должны формулироваться меры наказания, применяемые к каждому нарушению закона. Чтобы у государственных должностных лиц не возникало возможностей для злоупотреблений, следует ограничить и четко прописать предоставленную им свободу усмотрения. Все их решения должны подлежать обжалованию в судебном порядке.

Как указывается в комментариях к проекту ИК, следует рассмотреть и вопрос о том, не способно ли то внимание, которое оба проекта уделяют задаче формулирования журналистских прав и обязанностей, обернуться на деле препятствием для свободы слова. Возможно, лучше будет гарантировать свободу слова всем гражданам, а не только журналистам, особенно принимая во внимание узкое определение понятия “журналист” в каждом из проектов.

Статья 1 предусматривает, что “свобода массовой информации” может ограничиваться в соответствии с федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 года № 3-ФКЗ “О чрезвычайном положении”. Следует внимательно изучить этот закон и проанализировать, удовлетворяют ли содержащиеся в нем ограничения установленному в международном праве критерию, согласно которому ограничение свободы слова допускается только в том случае, когда это необходимо для удовлетворения правомерного интереса. Вообще говоря, подобные ограничения в целях защиты государственной безопасности должны допускаться только в ситуациях, когда налицо существенный риск надвигающейся угрозы; опасность серьезного ущерба, такого как преступление; существует прямая причинная связь между опасностью ущерба и выражением мнения; и выражение мнения было сделано с намерением причинить ущерб.

Содержащийся в статье 5 запрет на владение средством массовой информации, чья аудитория превышает 30 % общего объема аудитории СМИ, представляется весьма неясным. Его можно истолковать и в смысле воспрепятствования публикации материалов средствами массовой информации, которые привлекают большую аудиторию, даже тогда, когда поставщик массовой информации не обладает монополистическим контролем нам средствами массовой информации. Это положение необходимо пересмотреть, чтобы вопросы антимонопольной политики не стали препятствием для свободы слова. Следует подвергнуть пересмотру и статьи 39 и 40, также затрагивающие вопросы антимонопольной политики.

Статья 25 предусматривает, что правила, установленные в отношении периодических печатных изданий, применяются также “к сетевым средствам массовой информации”, включая материалы, размещенные в сети Интернет; и что правила, установленные для теле- и радиопрограмм, применяются в отношении их распространения через “сетевые средства массовой информации”. Такой подход представляется чересчур упрощенческим, поскольку он не учитывает уникальные в своем роде особенности сети Интернет.

В соответствии со статьей 48, в лицензии “может быть предусмотрена … обязанность [вещателя] предоставлять не менее… установленных долей эфирного времени… для транслирования аудиовизуальных произведений:

Полагая, что указанные цифры представляют собой верхние пределы минимальных требований, в сумме мы получаем 80 %. Такая цифра кажется нам чрезмерно высокой. Представляется разумным установить более низкие доли для указанных материалов. Целесообразно также варьировать эту долю для разных типов произведений, допуская более высокий минимум для легко и недорого производимых материалов и более низкий минимум для более дорогих произведений.

Статья 63 предусматривает право на ответ. Перевод [на английский язык] весьма сбивчив, но, по всей видимости, эта статья требует от средств массовой информации реагировать на обвинения со стороны граждан. Данное положение необходимо пересмотреть, так как принуждение к публикации идет вразрез с идеей свободы выражения.

В статье 74 сформулированы особые требования к вещанию телевизионных программ, которые могут приниматься за пределами российской территории, включая требования к содержанию, такие как “справедливое представление фактов и комментариев”. Неясно, зачем нужны специальные ограничения на содержание программ трансграничного вещания. С нашей точки зрения, данное положение нужно пересмотреть.

Может оказаться полезным рассмотреть вопрос о том, необходимо ли в России законодательно устанавливать более подробные аспекты вещания и лицензирования, или же такое подробное регулирование более полноценно сможет осуществлять сам орган по лицензированию вещания под надзором российской законодательной власти и при участии частных организаций.

Одно небольшое замечание: перекрестные ссылки в переводе проекта Федотова весьма сбивчивы и запутаны. Например, в разделах часто содержатся указания на “первую часть” или “третью часть” другого раздела. Во избежание путаницы и неверного истолкования эти ссылки следует сделать более понятными.

Ниже приведены комментарии к проекту федерального закона Российской Федерации о средствах массовой информации от 10 декабря 2002 г., разработанному Индустриальным комитетом (“проект ИК”).

В проекте ИК не содержится четких указаний на заключенные Россией договоры о правах человека, а именно на Всеобщую декларацию прав человека и Европейскую Конвенцию о защите прав человека и основных свобод. Хотя в статье 3 говорится, что в случае противоречий между проектом ИК и заключенными Россией международными договорами применяются правила международных договоров, в ней не названы поименно ни сами эти договоры, ни содержащиеся в них обязательства по правам человека, касающиеся свободы выражения мнения. Чтобы акцентировать внимание на обязательствах Российской Федерации по этим договорам, представляется разумным видоизменить проект ИК, внеся в него конкретные указания на содержащиеся в обоих договорах права, связанные со свободой выражения.

Проект ИК налагает на свободу слова ряд ограничений, основанных на содержании, в числе которых следующие:

В статье 7 запрещается использование средств массовой информации в определенных целях, в том числе для “совершения уголовно наказуемых деяний”, “разглашения сведений, составляющих государственную или иную специально охраняемую законом тайну”, “распространения материалов…, пропагандирующих… культ насилия и жестокости” и “распространения экстремистских материалов, а также информации, распространение которой запрещено законом о терроризме”.

Статья 12 запрещает “сокрытие или фальсификацию общественно значимых сведений”, “распространение слухов”, распространение “информации с целью опорочить гражданина или отдельные категории граждан исключительно по признакам пола, возраста, расовой или национальной принадлежности, языка, отношения к религии, профессии, места жительства и работы, а также в связи с их политическими убеждениями”.

Статья 36 налагает определенные ограничения на “средства массовой информации, специализирующиеся на сообщениях и материалах эротического характера”, включая ограничения на вещание и продажу таких материалов. Проект ИК весьма широко определяет такие средства массовой информации как “периодические печатные и/или электронные издания, или теле-, радио- каналы, или иные средства массовой информации, которые в целом и систематически эксплуатируют интерес к сексу”.

Указания на запрещенные виды деятельности в статьях 7, 12 и 36 весьма туманны. В самом проекте ИК они не определяются, нет ссылок и на определение их в иных российских законодательных актах, а учитывая, что Российская Федерация является страной позитивного права, не стоит ожидать появления их определения в имеющих обязательную силу прецедентах. По существу, это может стать почвой для злоупотреблений со стороны государственных органов. Более того, для того чтобы такие ограничения, основанные на содержании, можно было признать соответствующими международному праву, их следует разрешить только тогда, когда это необходимо для достижения правомерного интереса. Кроме того, в тех случаях, когда эти ограничения охватываются другими российскими законами общего применения, желательно избежать их повторения в законах о СМИ.

В проекте ИК провозглашается целый ряд прав, но не обеспечивается механизм принудительного их осуществления. Например, статья 6 запрещает цензуру и создание органов, осуществляющих цензуру. Статья 8 устанавливает ряд особых прав журналистов, таких как право получать и распространять информацию, посещать органы государственной власти, получать доступ к государственным документам и излагать свои личные суждения. Однако ни в статье 6, ни в статье 8 не предусмотрено каких-либо средств, с помощью которых журналисты или иные лица могли бы добиться осуществления указанных в них прав.

Для повышения эффективности этих мер защиты в закон необходимо включить право частного лица на предъявление иска за их нарушение. Кроме того, следует расширить список прав журналистов в статье 8, включив в него право на сохранение конфиденциальности источников сообщаемой информации.

Статья 12 запрещает журналисту “сбор информации в пользу лиц, не являющихся владельцем, издателем (вещателем) или уполномоченным им лицом”. Такая формулировка потенциально способна существенно ограничить деятельность журналистов и может быть использована правительством для принятия решения о том, что любые сведения, собранные без прямого и четко выраженного задания издателя, составляют нарушение проекта ИК. Указанную формулировку необходимо исключить, поскольку решение такого рода профессиональных вопросов лучше предоставить самим журналистам и их работодателям.

Статьи 9 и 16 налагают на журналистов целый ряд обременительных обязанностей, включая обязанность проверять достоверность информации, сохранять конфиденциальность конфиденциальной информации, ставить в известность издателя о возможных исках в связи с распространением подготовленных ими материалов, и отказываться от данных им заданий, если их выполнение связано с нарушением закона. Пожалуй, наибольшее беспокойство вызывает обязанность “получать согласие (за исключением случаев, когда это необходимо для защиты общественных интересов) на распространение в средстве массовой информации сведений о личной жизни гражданина от самого гражданина или его законных представителей”.

Такая регламентация журналистской деятельности способна ограничить свободу слова - особенно в регулирующей структуре, предложенной в проекте ИК, где нарушение обязанности может служить для правительства основанием для аннулирования лицензии на вещание (дальнейшее рассмотрение вопросов лицензирования см. в разделе 27). Например, требование о получении согласия может воспрепятствовать сообщению фактов о частных лицах, особенно учитывая, что (i) по-видимому, оно налагает запрет на распространение даже тех фактов о гражданине, которые соответствуют действительности и не могут причинить никакого вреда, и (ii) понятия “гражданин” и “сведения о личной жизни” весьма расплывчаты. Для того чтобы сократить возможности для злоупотреблений со стороны государственных служащих, и тем самым снизить нагрузку на свободу слова, целесообразно предоставить функции установления профессиональных стандартов для журналистов и приведения их в исполнение не правительству, а негосударственным профессиональным объединениям журналистов.

Хотелось бы, чтобы российские законы о СМИ не взваливали на журналистов неясно сформулированные обязанности, только отягощающие свободу слова, а сосредоточили свое внимание на введении прав, способствующих свободе выражения журналистов, и наложили на правительство обязанность по обеспечению их выполнения. По существу, статью 9 необходимо исключить, а изложенную в статье 16 обязанность по защите источников информации - преобразовать в предоставленное журналистам и гарантируемое правительством право. Это право нужно добавить в содержащийся в статье 6 перечень прав журналистов.

Пожалуй, следует рассмотреть вопрос и о том, не способно ли то внимание, которое оба проекта уделяют задаче формулирования прав и обязанностей журналистов, обернуться на деле препятствием для свободы слова. Возможно, будет лучше гарантировать свободу слова не только журналистам, а всем гражданам, и, как указывается в разделе 21, безусловно полезным шагом станет предоставление права получать информацию всем гражданам, а не только СМИ. Наделение отдельными правами и обязанностями одних журналистов может оказаться еще более проблематичным потому, что понятие “журналист” в проекте ИК ограничено лицами, занимающимися журналистской деятельностью “по поручению владельца, издателя (вещателя)”.

Статья 10 разрешает “органам государственной власти, органам местного самоуправления, организациям, общественным, религиозным объединениям, и политическим партиям” аккредитовать журналистов, которым будет разрешено присутствовать на их заседаниях и вести с них репортажи. Журналисту может быть отказано в аккредитации, и он может быть лишен имеющейся аккредитации, если им были нарушены установленные правила аккредитации, либо если суд установит, что журналист или издатель опубликовал “не соответствующие действительности” сведения. Отказ в аккредитации может быть обжалован в судебном порядке. “Государственные органы, организации, учреждения” обязаны заблаговременно извещать аккредитованных ими журналистов о своих заседаниях, совещаниях и других мероприятиях; обеспечивать их стенограммами, протоколами и иными документами; а также создавать благоприятные условия для производства записи. Аккредитованные журналисты имеют право присутствовать на заседаниях, совещаниях и других мероприятиях, проводимых аккредитовавшими их органами, организациями, объединениями, за исключением случаев, когда приняты решения о проведении закрытого мероприятия.

Изложенный в статье 10 механизм аккредитации дает общественным органам возможность ограничивать освещение их работы в СМИ путем выбора «удобных» журналистов и издателей и наказывать журналистов за публикацию неблагоприятных для них репортажей. Слишком очевидна опасность введения неформальной цензуры.

Чтобы не допустить таких потенциальных злоупотреблений, требование об аккредитации следует свести только к тем ситуациям, когда число журналистов должно быть ограничено по практическим причинам. Кроме того, проведение аккредитации не следует поручать органам, которые сами обязаны получить аккредитацию. Желательно, чтобы аккредитация проводилась независимым органом по аккредитации, таким, например, как негосударственная профессиональная организация журналистов.

Статья 8 предоставляет журналистам право на “доступ к документам и материалам”, за исключением фрагментов, “содержащих сведения, составляющие государственную, коммерческую или иную специально охраняемую законом тайну”. В статье 13 предусматривается, что “граждане имеют право на оперативное получение через средства массовой информации достоверных сведений о деятельности органов государственной власти, местного самоуправления, организаций, политических партий, общественных и религиозных объединений и их должностных лиц”. Далее в статье на органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации, общественные, религиозные объединения, политические партии и их должностные лица возлагается обязанность предоставлять средствам массовой информации сведения о своей деятельности по запросам издателей и журналистов. В статьях 14 и 15 излагается порядок предоставления такой информации, в том числе указываются предельные сроки и содержится требование о письменном уведомлении об отказе в предоставлении запрашиваемой информации.

Хотя такие положения о свободе информации выглядят весьма обнадеживающими, они не обеспечивают в достаточной мере права на информацию. Российской Федерации рекомендуется разработать более всесторонние законы о свободе информации, в которых предусматривалось бы следующее:

Статья 25 предусматривает, что “деятельность по производству и распространению средства массовой информации” может осуществляться только после его регистрации “федеральным органом исполнительной власти” (часто называемым в проекте ИК “регистрирующим органом”). Далее в статье 25 заявляется, что такая регистрация “осуществляется в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации”.

Поскольку под “средством массовой информации” в статье 4 понимается любое “периодически обновляемое и распространяемое печатное или электронное издание, радио-, телеканал, иная форма периодического распространения массовой информации, имеющая собственное наименование и предназначенная для неограниченного круга лиц”, содержащиеся в статьях 25-33 регистрационные требования применяются ко всем типам средств массовой информации, включая все формы печатных, электронных и вещательных средств массовой информации. В статье 43 предусматривается, что электронная версия печатного средства массовой информации не нуждается в отдельной регистрации, если уже имеется регистрация самого печатного СМИ, при условии что уполномоченный государственный орган исполнительной власти ставится в известность о распространении электронной версии печатного издания. Статья 27 освобождает от требования о регистрации “периодические печатные издания тиражом одного номера (выпуска) менее одной тысячи экземпляров”.

Статья 28 разрешает уполномоченному государственному органу исполнительной власти отказывать средству массовой информации в регистрации, если соответствующее заявление не удовлетворяет установленным требованиям. Более важно то, что заявление может быть отклонено, если федеральный орган исполнительной власти установит, что “наименование, тематические направления и (или) специализация средства массовой информации представляют злоупотребление свободой массовой информации в смысле пункта 1 статьи 7 настоящего федерального закона”, т.е., если средство массовой информации будет использоваться в “целях совершения уголовно наказуемых деяний”, для разглашения “сведений, составляющих государственную или иную специально охраняемую законом тайну”, или для “распространения материалов и/или программ, пропагандирующих порнографию, культ насилия и жестокости”. Отказ в регистрации возможен и “по иным” предусмотренным, но не прописанным в проекте ИК основаниям. Отказ в регистрации может быть обжалован в судебном порядке.

Статья 30 предусматривает взимание регистрационного сбора, устанавливаемого “Правительством Российской Федерации”. В случае отказа в регистрации этот сбор подлежит возврату.

Статья 31 наделяет “регистрирующий орган” широкими полномочиями по “контролю за соблюдением владельцем средства массовой информации положений настоящего федерального закона”; в случае нарушения владельцем СМИ какого-либо из положений законопроекта ИК регистрирующий орган вправе вынести ему “предписание об устранении такого нарушения”. Если нарушение не будет устранено владельцем в месячный срок, регистрирующий орган вправе вынести повторное предписание. В случае нарушения владельцем СМИ изложенных в статье 7 ограничений, связанных с содержанием, регистрирующий орган вправе вынести ему предупреждение (не путать с предписанием!). Предупреждение действительно в течение одного года. Предписания и предупреждения могут быть обжалованы в судебном порядке.

В статье 32 предусматривается, что регистрирующий орган вправе обратиться в суд с иском об аннулировании свидетельства о регистрации средства массовой информации и с заявлением о недопущении распространения данного средства массовой информации, если соблюдено хотя бы одно из следующих условий: (a) свидетельство о регистрации получено обманным путем; (b) средство массовой информации не выпускается более двух лет; (c) владельцем не выполнены требования повторного предписания регистрирующего органа об устранении допущенных нарушений настоящего федерального закона; или (d) имеются неоднократные действующие (не утратившие силу) предупреждения регистрирующего органа, вынесенные владельцу в соответствии с настоящим законом.

Статья 32 далее предусматривает, что регистрирующий орган вправе обратиться в суд с заявлением о приостановлении регистрации, и тем самым недопущении распространения этого средства массовой информации, “если отсутствуют иные способы обеспечить соблюдение владельцем положений настоящего федерального закона”. Статья 32 разрешает регистрирующему органу приостанавливать действие свидетельства о регистрации без судебного решения, если он по своему усмотрению сочтет, что средство массовой информации нарушило пункт 2 статьи 7, который запрещает “распространение экстремистских материалов, а также информации, … запрещенной законом о терроризме”.

Указанные требования о регистрации создают благоприятную почву для злоупотреблений со стороны государственных чиновников и способны сильно затруднить деятельность средств массовой информации. К примеру:

В целях предотвращения злоупотреблений со стороны государственных должностных лиц целесообразно исключить из проекта содержащиеся в статьях 25-33 требования о регистрации. Широкие регистрационные требования, применимые ко всем типам СМИ - включая печатные и электронные средства массовой информации - способствуют зажиму свободы слова и создают возможности для воспрепятствования нормальной деятельности СМИ, не преследуя при этом никакой правомерной цели. В той степени, в какой регулирование является необходимым для теле- и радио- вещания, его лучше осуществлять посредством механизма лицензирования, который рассматривается в разделе 27.

Впрочем, если правительство и решит установить регистрационное требование, применимое ко всем типам СМИ, то оно должно служить только административным целям - аналогично тому, как производится регистрация правительством других компаний - и не должно использоваться для регулирования содержания или попыток на него воздействовать. Такая регистрационная система должна удовлетворять следующим требованиям:

В случае несоблюдения этих принципов и создания регистрирующего органа с полномочиями по ограничению свободы слова на основании содержания, любые ограничения такого рода могут допускаться только в тех случаях, когда это необходимо для достижения правомерного интереса.

В статье 36 делается попытка определить “рекламные средства массовой информации”, но отсутствует дальнейшая разработка этого вопроса (за исключением положения о возможности установления законодательных льгот средствам массовой информации, которые не являются рекламными СМИ), а в статье 42 говорится о “коммерческом распространении” информации. В той мере, насколько такие различия между коммерческими и некоммерческими изданиями используются для ограничения коммерческого распространения информации, их следует допускать только в тех случаях, когда они преследуют правомерный интерес, так как международное право защищает как коммерческое, так и некоммерческое распространение информации.

На частные и общественные средства массовой информации не должно налагаться никаких обязательств по публикации официальной информации любого рода, особенно на безвозмездной основе, как того требует статья 35. Такого рода требования могут использоваться для воздействия на содержание СМИ или притеснения их с помощью требований опубликовать те или иные сообщения. В целях предотвращения злоупотреблений со стороны государственных органов, они должны платить за публикацию информации, а саму статью 35 надлежит исключить из проекта.

В статье 41 от издателей требуется бесплатно доставлять экземпляры периодических печатных изданий в порядке, устанавливаемом федеральным органом исполнительной власти по своему усмотрению. Это положение дает правительству ничем не ограниченные возможности притеснять издателей, заставляя их нести потенциально обременительные административные расходы и издержки по доставке. Чтобы не допустить возможного притеснения средств массовой информации, правительство должно оплачивать получение печатных изданий, а само это положение следует исключить из законопроекта.

Статья 42 предусматривает возможность “принудительного изъятия или уничтожения тиража” печатного издания на основании вступившего в силу судебного акта. Любое такое изъятие или уничтожение должно разрешаться только в исключительно узких и строго очерченных обстоятельствах и в соответствии с судебным актом, если установлено соблюдение критерия серьезности ущерба и правомерного интереса.

Статья 44 предусматривает, что “федеральный орган исполнительной власти” выдает лицензии на телевизионное вещание и радиовещание и устанавливает типы информации, которые включаются в лицензии. В ней указывается, что “порядок лицензирования определяется Правительством Российской Федерации”.

Статья 44 предусматривает, что лицензирование вещания в “информационных средах аналогового типа” осуществляется на конкурсной основе, если иное не установлено нормативными правовыми актами. Далее в ней указывается, что в выдаче лицензии на вещание может быть отказано по основаниям, предусмотренным условиями конкурса. В ней также говорится, что размеры сборов за лицензию на вещание устанавливаются “Правительством Российской Федерации”.

Кроме того, в статье 44 предусматривается предоставление “преимущественных прав” “вещателям телевизионного или радиоканала особой социальной значимости”, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации. В проекте ИК отсутствует определение понятий “преимущественные права” и “особая социальная значимость”.

Статья 45 предусматривает, что федеральный орган исполнительной власти образует федеральную конкурсную комиссию по телерадиовещанию для выдачи лицензий на конкурсной основе и “соблюдения социальных требований к телерадиовещанию”. Статья 45 наделяет Правительство Российской Федерации правом устанавливать “порядок формирования и деятельности” федеральной конкурсной комиссии. В проекте ИК эти понятия не определяются.

Для лицензий на аналоговое вещание, получаемых не по конкурсу, федеральный орган исполнительной власти устанавливает “социальный стандарт”. В случае лицензий на вещание, полученных по конкурсу, “социальный стандарт” устанавливается федеральной конкурсной комиссией и может изменяться только с согласия комиссии. “Социальный стандарт” определяется в статье 4 как “минимальный уровень обязательств вещателя по распространению сообщений, материалов и/или иной информации (включая социальную рекламу), направленных на достижение общественно полезных целей”.

Статья 46 предусматривает, что срок действия лицензии на вещание составляет десять лет, и что лицензии автоматически пролонгируются, за исключением случаев, когда “у вещателя имеются неоднократные действующие (не утратившие силу) предупреждения лицензирующего органа”. Решение об отказе в пролонгации срока действия лицензии может быть обжаловано в судебном порядке.

Статья 49 наделяет федеральный орган исполнительной власти широким правом “осуществлять контроль за соблюдением вещателем условий выданной ему лицензии”. Далее в ней предусматривается, что лицензирующий орган вправе выносить предписания вещателям, нарушающим положения проекта ИК. Если нарушение не будет устранено в установленный лицензирующим органом срок, он вправе вынести повторное предписание.

Федеральный орган исполнительной власти вправе выносить предупреждения (еще раз напоминаем, что не следует путать их с предписаниями), если вещатель (a) нарушает пункт 2 статьи 7, который запрещает “распространение экстремистских материалов, а также информации, … запрещенной законом о терроризме”; либо (b) не соблюдает условия лицензии о территории вещания либо снижает уровень социального стандарта. Как правило, такие предупреждения действительны в течение одного года. Предписания и предупреждения могут быть обжалованы в судебном порядке.

В статье 50 предусматривается, что федеральный орган исполнительной власти может обратиться в суд с иском об аннулировании лицензии на вещание и недопущении распространения информации, если выполнено хотя бы одно из следующих условий: (a) лицензия была получена обманным путем; (b) вещатель не осуществляет вещание более шести месяцев; (c) если вещателем не выполнены требования вышеупомянутого повторного предписания, и с момента выдачи повторного предписания не прошло еще шести месяцев; или (d) имеются неоднократные действующие (не утратившие силу) предупреждения лицензирующего органа, вынесенные владельцу в соответствии с настоящим законом.

Статья 50 далее указывает, что федеральный орган исполнительной власти вправе обратиться в суд с ходатайством о приостановлении действия лицензии, и тем самым недопущении распространения этого средства массовой информации, “если отсутствуют иные способы обеспечить соблюдение вещателем положений настоящего федерального закона”. Статья 50 разрешает федеральному органу исполнительной власти приостанавливать действие свидетельства о регистрации без судебного решения, если он по своему усмотрению посчитает, что вещатель нарушил пункт 2 статьи 7, который запрещает “распространение экстремистских материалов, а также информации, … запрещенной законом о терроризме”. В этой статье также оговаривается, что при аннулировании лицензии плата за лицензию возврату не подлежит.

Указанные лицензионные требования предоставляют государственным служащим целый ряд возможностей для злоупотреблений:

Для предотвращения возможных злоупотреблений со стороны государственных должностных лиц и в целях защиты свободы слова на телевидении и радиовещании, положения о лицензировании необходимо изменить следующим образом:

Статья 53 требует, чтобы агентства, осуществляющие сбор, подготовку и распространение информации, располагали собственными корреспондентскими сетями, и чтобы не менее 75 % информационных сообщений, распространяемых такими агентствами, исходили от их собственных корреспондентов и не были простой переработкой сообщений других источников. Нам представляется, что это положение излишне ограничивает распространение информации и способно, среди прочего, снизить возможности специализированных организаций, занимающихся сбором и переработкой информации из разнообразных источников для распространения ее среди новой аудитории. Например, небольшим неправительственным организациям в России будет запрещено собирать и переводить иностранные материалы для перераспределения их среди российской аудитории, если они не смогут оплачивать создание и распространение собственных оригинальных материалов. Представляется более разумным (i) снизить обязательную долю собственных материалов, либо (ii) вовсе исключить из проекта данное положение.

Статья 56 предусматривает, что к тем формам “распространения массовой информации”, которые не регламентированы в проекте ИК, “применяются, в зависимости от существа отношений, положения о распространении теле-, радиоканалов или печатных и электронных изданий”. Другими словами, к средствам массовой информации, не указанным в проекте ИК, будут применяться положения данного проекта о наиболее близкой к ним форме средства массовой информации.

Это положение весьма туманно, и его применение может привести к непредсказуемым результатам. Издатели, использующие новые средства массовой информации и иные средства информации, не указанные явно в проекте ИК, будут не в состоянии разобраться, какие именно положения могут быть к ним применены. Это дает государственным должностным лицам и судам свободу усмотрения в выборе применяемых положений, и следовательно, создает почву для злоупотреблений. Поэтому, мы рекомендуем исключить из проекта статью 56.

Статья 23 запрещает иностранным гражданам (и даже российским гражданам, имеющим двойное гражданство) и компаниям, доля иностранного участия в которых составляет не менее 50 %, выступать владельцами организаций, осуществляющих телевещание на территорию, где проживает более половины численности населения Российской Федерации. Этот запрет способен серьезно уменьшить размер иностранных инвестиций в Россию и сократить плюрализм мнений на российском телевидении. Вместо того чтобы устанавливать категоричный запрет на средства массовой информации, контролируемые иностранными лицами, было бы лучше ограничить количество лицензий на телевещание, которые могут им выдаваться.

Статья 57 предусматривает, что договоры о “международном сотрудничестве в области массовой информации” могут заключаться только Правительством Российской Федерации. Данное ограничение может стать основой для злоупотреблений со стороны государственных должностных лиц, так как выражение “международное сотрудничество” слишком расплывчато и неопределенно. Более того, неправительственные организации часто находятся в лучшем положении для того, чтобы сотрудничать с международными организациями и иностранными правительствами, и по всей видимости, нет правомерного интереса в воспрепятствовании им осуществлять такое сотрудничество. Нам представляется желательным исключить статью 57.

Хотя согласно статье 58 “гражданам Российской Федерации гарантируется беспрепятственный доступ к сообщениям и материалам зарубежных средств массовой информации”, фактически эта статья накладывает ряд ограничений на распространение иностранной информации, что создает почву для злоупотреблений. Например, она позволяет Правительству Российской Федерации ограничивать прием программ непосредственного телевизионного вещания в случаях, предусмотренных международными договорами, заключенными Российской Федерацией. Кроме того, в ней содержится требование, согласно которому для распространения зарубежного средства массовой информации, не зарегистрированного в Российской Федерации, необходимо получить предварительное разрешение в федеральном регистрирующем органе. Отказ в выдаче такого разрешения утверждается в судебном порядке, если будет доказано, что “распространение такого средства массовой информации нарушает основы конституционного строя, нравственность, здоровье, права и законные интересы граждан Российской Федерации, обеспечение обороны страны и безопасности государства”. Более того, размер сборов за получение такого рода разрешений определяется Правительством Российской Федерации по своему усмотрению.

Лучше всего, если для распространения иностранной информации не будет требоваться предварительное разрешение со стороны российского правительства. Несмотря на то, что в проекте ИК предусматривается обязательное судебное утверждение отказов в выдаче разрешения на основе применения определенных критериев, сами эти критерии очень неопределенны и чрезмерно широки и, следовательно, не обеспечивают реальной защиты. Информация из иностранных источников должна пользоваться такой же степенью защиты от ограничений, основанных на содержании, что и публикуемая россиянами информация, т.е., свобода выражения может ограничиваться только в тех случаях, когда это необходимо для достижения правомерного интереса. Более того, не следует давать правительству возможность заниматься неформальной цензурой посредством установления сборов, способных воспрепятствовать опубликованию информации, особенно учитывая то обстоятельство, что в проекте ИК не предусмотрено никаких средств контроля за полномочиями правительства по определению таких сборов. Статью 58 следует исключить из проекта.

Некоторые положения проекта ИК налагают на журналистов, издателей и владельцев средств массовой информации ответственность за публикацию недостоверных сведений. Например, статья 9 обязывает журналистов “проверять достоверность информации”, содержащейся в их сообщениях. Статья 61 содержит перечень исключений, когда журналисты, издатели и владельцы средств массовой информации не “несут ответственность за распространение сведений, не соответствующих действительности, либо ущемляющих права и законные интересы граждан, либо представляющих собой злоупотребление свободой массовой информации и (или) правами журналиста”. Этот очень узкий круг исключений ограничивается ситуациями, когда распространяемые сведения были опубликованы государственными органами или “информационными агентствами”, либо были воспроизведены из других источников. Хотя в проекте ИК явно не указано, что журналисты, издатели и владельцы средств массовой информации несут ответственность за публикацию недостоверной информации или “злоупотребление” своими свободами и правами, статья 61, по всей видимости, создает такую возможность.

Данные положения в состоянии серьезно затруднить осуществление свободы слова. Во-первых, спектр высказываний, за которые согласно содержащимся в статье 61 положениям о “злоупотреблении свободой” средство массовой информации может нести ответственность, излишне широк и способен сдерживать свободу выражения. В статье 61 не определяется, что понимается под “злоупотреблением свободой массовой информации и (или) правами журналиста”, что в свою очередь может быть использовано для возложения на средство массовой информации ответственности практически за любой вид деятельности. Во-вторых, положения статей 9 и 61, возлагающие ответственность за распространение сведений, не соответствующих действительности, не дополняются основными средствами защиты, которые обычно включаются в законодательство о диффамации. Например, в законе не содержится требований о том, что возбуждающая иск сторона обязана доказать факт нанесения ей ущерба, и не предусматривается защиты указанием на обоснованность публикации. Как таковые, статья 61 и вышеуказанное положение статьи 9 должны быть исключены из проекта; если положения о диффамации все же будут включены в законопроект, в них должно быть предусмотрено больше средств защиты.

Любые положения о диффамации, включаемые в российское законодательство о СМИ, должны предусматривать следующее:

Статья 60 предусматривает, что нарушение проекта ИК “влечет уголовную, административную, дисциплинарную или иную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации”. Важно обеспечить, чтобы это положение нельзя было использовать для перевода вопросов выражения мнения в уголовную плоскость. Все наказания за нарушение российского закона о СМИ должны быть четко сформулированы в законе, а к деятельности по выражению мнения не должны применяться меры уголовного наказания. Если уголовные наказания все же будут применимы к такого рода деятельности, то необходимо обеспечить при этом соблюдение критерия серьезности ущерба или правомерного интереса.

Комментарии