Настоящая статья представляет собой конспект выступления 31 января 2003 г. в Москве.

В данном обзоре в качестве эталона и отправной точки будет применяться статья 10 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод (ЕКПЧ), вступившей в силу в Российской Федерации 5 мая 1998 г. Статья 10 ЕКПЧ налагает ограничения на любые вмешательства в осуществление свободы выражения мнения. Закон - это вмешательство. В соответствии с установившейся судебной практикой Европейского суда по правам человека, закон может быть признан вмешательством согласно статье 10.

Некоторые законы желательно было бы рассмотреть на предмет их соответствия статье 10 ЕКПЧ. Это трудно сделать по двум причинам: (1) статья 10 ЕКПЧ являет собой «подвижный организм» - как во времени, так и в пространстве; (2) Европейский Суд принимает к рассмотрению только реально существующие дела, в которых имеются реальные потерпевшие, и не занимается разбором принципиально возможных случаев и ситуаций. Потерпевшим может оказаться любое лицо, чье право на свободу выражения было нарушено: как частное лицо, так и организация (например, газета). Тем не менее, мы попытаемся выяснить, соответствует ли рассматриваемый законопроект положениям Конвенции.

В настоящей статье будут рассмотрены следующие вопросы:

Лучший закон о СМИ - полное отсутствие такового закона. При наличии конституционного положения, признающего свободу выражения, законодательство о СМИ в принципе становится излишним. На практике, однако, ни одна страна не может обойтись без закона (или законов) о СМИ. Таким образом, руководящим принципом является регулирование только того, что действительно необходимо (т.е., необходимо в демократическом обществе, - критерий, применяемый в соответствии со статьей 10 ЕКПЧ) и, кроме того, использование закона как средства в деле обучения и воспитания населения. Согласно статье 10 ЕКПЧ, для признания закона приемлемым ограничением на свободу выражения необходимо, чтобы он был в достаточной мере доступным и предсказуемым, хотя толкование его может быть непростой задачей и требовать судебной экспертизы. Рекомендуется время от времени осуществлять пересмотр закона и проводить оценку того, остается ли необходимым то, что регулируется этим законом, и выполняет ли свою функцию то, что используется в качестве руководящего принципа.

Основными действующими лицами, в порядке их значимости с точки зрения свободы слова, являются журналист, (главный) редактор, издатель, владелец. Кроме того, в Российской Федерации особое место в данном ряду отводится учредителю.

Журналистика - открытая сфера деятельности, не являющаяся исключительной вотчиной профессиональных журналистов; к числу занимающихся журналистской деятельностью относятся как лица, хотя бы однажды публиковавшие информацию, мнения и/или идеи, так и тем более те, кто осуществляет такую деятельность на нерегулярной или регулярной основе. В статье 10 ЕКПЧ формулируется, что каждый имеет право свободно выражать свое мнение. Оба проекта придают особое значение журналистам, связанным с официальными СМИ, и практически не оставляют места для деятельности свободных, внештатных журналистов. Хотя последним и не запрещается выражать информацию, мнения и идеи, когда речь заходит о получении информации от государственных органов или присутствия на официальных мероприятиях, они пользуются лишь ограниченными правами, либо им вовсе отказано в таких правах. Возникает серьезный вопрос: удовлетворяют ли приведенные в законопроектах правила аккредитации условиям статьи 10 ЕКПЧ?

Журналист - не врач, от которого можно потребовать сперва получить диплом, и только потом приступать к работе по выбранной им специальности. Именно поэтому в тексте статьи 10 первым словом поставлено: каждый. Рассмотрение прав и обязанностей журналистов показывает, что могут возникнуть проблемы, если от журналиста требуется проверять достоверность информации при всех обстоятельствах. Разработанные Европейским Судом правовые нормы в отношении общественных деятелей предоставляют большую свободу действий, когда речь идет о публикации информации, например, о политиках.

Все вышесказанное вовсе не означает, что мы призываем к полной отмене любых правил аккредитации. Подобные правила имеются во многих демократических государствах. Вопрос заключается в том, не стоит ли применить их к более широкой категории лиц, занимающихся журналистской деятельностью.

Вторым субъектом является редактор (или главный редактор), - лицо или группа лиц, ответственных за редакционное содержание издания. Не следует подходить к редактору с чисто формалистических позиций. Ключевое значение имеет редакционная независимость. Редактор должен быть независимым от владельца и издателя. Во многих странах для достижения такой независимости применяется редакционный устав, часто в форме соглашения между владельцем/издателем, с одной стороны, и редактором, с другой стороны. В редакционном уставе перечисляются права и обязанности обеих сторон, и в частности, содержатся правила о независимости редактора, согласно которым владелец или издатель не может вмешиваться в процесс принятия текущих редакционных решений.

Поскольку закон о СМИ в сущности регулирует отношения между государством и частным лицом, встает вопрос о том, следует ли включать в такой закон подробные правила о редакционном уставе. По мере возможности, решение вопроса о необходимости редакционного устава и конкретном его содержании должно быть предоставлено самим действующим лицам. В ряде стран союзы редакторов и ассоциации издателей и владельцев решили его путем саморегулирования. Некоторые основные положения о редакционной независимости могут оказаться полезными в целях обучения. В остальных случаях наилучшим ответом будет саморегулирование.

Многое из того, что надлежало бы сказать о владельцах и издателях, было уже ранее высказано.

Многие европейские страны имеют историю государственных СМИ, которая и в самом деле стала уже историей. В настоящее время системы общественного вещания являются реликтами прежнего порядка. Впрочем, важное отличие нынешних систем заключается в том, что государство в них действует самое большее в качестве главного регулятора и источника денежных средств, но фактически оно уже не управляет средствами массовой информации и не владеет ими. Включение государства в качестве средства массовой информации идет вразрез с указанным ходом развития. Оно допустимо, если государство (на федеральном, региональном или местном уровне) выпускает издания, в которых публикуются тексты постановлений и т.п.; в то же время, следует всячески избегать той практики, когда государство выступает в качестве игрока на одном и том же поле с частными СМИ.

Это вовсе не означает, что не должно быть государственного финансирования либо через общегосударственные налоги, либо посредством специальной абонентской платы. Однако во всех случаях государство должно воздерживаться от воздействия на содержание публикаций, за исключением, разве что, правил, обязывающих частные СМИ предоставлять населению определенное сочетание информационных, образовательных, документальных, развлекательных и иных материалов. Кроме того, в некоторых демократических странах имеются специальные государственные фонды, которые могут использоваться для предоставления временных субсидий или финансирования культурных программ и т.п. Однако ни один из таких механизмов не должен предоставлять государству права оказывать влияние на содержание выпускаемых материалов. Любая помощь такого характера должна предоставляться непредвзято, на основании общих и объективных критериев.

Само по себе существование государственных СМИ (в особенности, вещания) не является нарушением статьи 10 ЕКПЧ. Но положение, когда государственные СМИ ведут деятельность на том же поле, что и независимые СМИ, может вступить в противоречие с ограничениями части 2 статьи 10.

Хотя антимонопольное регулирование, в принципе, является вмешательством в свободу выражения, оно считается приемлемым в качестве средства увеличения количества и многообразия СМИ и расширения возможностей населения по получению самого широкого круга информации и идей. Меры, направленные на ограничение возникновения и существования монополий в сфере СМИ, следует признать правомерной целью согласно статье 10.

Рассматривая подробно описанные в законопроектах правила регистрации и лицензирования, мы сталкиваемся с вопросом о необходимости таких правил и о том, не выходят ли они за рамки того, что необходимо для любого вида деятельности и что от нее требуется. Некоторые из критериев, по всей видимости, имеют дело с содержанием, как, например, требование перечислить “основные тематические направления и (или) специализацию” или “ примерная тематика и (или) специализация”. Что касается лицензирования, из общих правил должно быть совершенно ясно, кто может выдавать лицензию (и на основе каких критериев), и кто может ее аннулировать (и на основе каких критериев). Кроме того, всегда должно быть гарантировано такое средство, как обращение за помощью в независимые суды.

Ниже приведено несколько тематически не собранных замечаний:

(a) Обязанность журналистов хранить в тайне как источники информации, так и информацию, выходит за рамки требований статьи 10 ЕКПЧ, как они изложены, например, в судебном решении по делу Гудвин против Соединенного Королевства (1996 г.). Еще один вопрос касается того, не являются ли положения такого рода частью уже существующих гражданского и уголовного кодексов.

(b) Оба законопроекта (статья 13 Индустриального комитета и статья 55 проекта М.А.Федотова) предоставляют гражданину право получать информацию посредством СМИ. Это налагает на СМИ определенные обязательства. Как можно достигнуть этого?

(c) Нормы о праве на опровержение позволяют обращаться к нему в случае сообщений, наносящих ущерб чьей-либо чести и достоинству. Но в них также говорится о соответствии действительности. Необходимо провести четкое разграничение между двумя категориями, особенно в тех случаях, когда на карту поставлена репутация политиков (или других общественных деятелей).

(d) В статье 27 проекта Индустриального комитета говорится о периодическом печатном издании тиражом одного номера. Это звучит более чем странно.

(e) Недостаточно четко прописаны положения о хранении вещательных материалов. Не вполне ясно, касаются ли они как фактически переданных в эфир материалов, так и так называемых «купюр» (записанных, но не переданных в эфир материалов).

(f) Положение о цензуре включено в конституцию; оно не должно являться частью законодательства о СМИ.

(g) Положения, касающиеся содержания материалов, чересчур расплывчаты и могут быть истолкованы слишком широко (например, такие формулировки, как “уголовно наказуемые деяния” и “культ насилия и жестокости”).

Виллем Ф. Корталс Альтес

Комментарии