Лондон Февраль 2003

В настоящем Меморандуме приведен анализ проекта Федерального закона Российской Федерации «О средствах массовой информации» (в дальнейшем именуемый «Законопроект о СМИ») на соответствие требованиям международных стандартов. СТАТЬЯ 19 служит основанием для опасений в отношении того, что если обсуждаемый законопроект будет принят в существующей форме, он поставит под сомнение выполнение Россией взятых на себя обязательств в части защиты и пропаганды свободы выражения в рамках международного права, а также того, что анализируемый закон явится шагом назад в деле развития демократии и свободы СМИ в России.

Законопроект о СМИ имеет ряд положительных моментов, как то: однозначный запрет государственной цензуры, защита конфиденциальности источников информации и система лицензирования частых вещательных компаний. К сожалению, большая часть положений закона не вписывается в рамки международных стандартов в отношении свободы выражения и свободы СМИ, в то время как остальные, которые формально могут и не идти в разрез с буквой международного права, являются излишними, или же подлежат изменениям. Особую обеспокоенность в части соответствия со СТАТЬЕЙ 19 вызывают следующие пункты:

В первой части Меморандума обозначены обязательства, взятые Россией в отношении пропаганды и защиты свободы выражения в рамках международного права. В ней также устанавливается гарантия свободы выражения, в частности в отношении средств массовой информации, и перечень минимальных ограничений, допускаемых международным правом, а также критерии оценки правомочности тех или иных ограничений. Далее следует анализ Конституции Российской Федерации, в котором внимание обращено на ряд ключевых проблем, и приводятся рекомендации в отношении целесообразного подхода к их решению. Вторая часть Меморандума содержит подробный анализ каждого положения законопроекта о СМИ.

В настоящем разделе приведен анализ законопроекта о СМИ на предмет его соответствия международным стандартам в отношении свободы выражения и свободы средств массовой информации с указанием основных расхождений с положениями СТАТЬИ 19 и рекомендаций в части их устранения.

Часть І законопроекта содержит общие принципы, формирующие базу законодательства. В Статье 1 формулируется предмет закона, состоящий в регулировании отношений касающихся поиска, получения, сбора и обработки информации, создания средств массовой информации и реализации их деятельности посредством теле- и радиовещания, а также посредством других способов распространения массовой информации.

Статья 2 предусматривает, что действие законопроекта распространяется на средства массовой информации, учрежденные в Российской Федерации.

Статья 3 формулирует, что законопроект является первостепенным законодательным актом в составе всей законодательной базы, принятой в отношении средств массовой информации. В этой статье также указано, что в случае возникновения противоречий между законом и международными договорами Российской Федерации, они должны устраняться с применением норм международного права.

Статья 4 содержит определения основных терминов законопроекта.

Статья 5 формулирует, что поиск, получение, производство и распространение массовой информации, создание, производство, составление и распространение средств массовой информации, изготовление, приобретение, хранение и эксплуатация технических устройств, оборудования и материалов, предназначенных для производства и распространения средств массовой информации, не подлежит каким бы то ни было ограничениям, за исключением оговоренных федеральным законодательством.

Статья 6 содержит запрет на цензуру СМИ в любой форме.

Статья 7 перечисляет ограничения, вводимые законопроектом на свободу средств массовой информации (оговоренную в статье 5).

С точки зрения Закона, в определение средств массовой информации входят периодически обновляемые и распространяемые печатные или электронные издания, радио, телевизионные каналы, а также любые другие средства периодического распространения массовой информации, имеющие собственное наименование и ориентированные на неограниченную аудиторию.

Принято считать, что для обеспечения гарантии свободы выражения необходимо предусматривать различные способы регулирования различных средств массовой информации. Согласно заявлению Европейской Комиссии по правам человека:

Средства массовой информации в Интернете не могут регулироваться теми же самыми способами, что и печатные или телерадиовещательные СМИ. Во время подписания документов в отношении основных прав человека Интернет еще не был изобретен, его отличие как от печатных так и телерадиовещательных СМИ очевидно, что должно учитываться при создании любого механизма регулирующего СМИ. Так же, не может быть выработано универсального способа регулирования печатных и телерадиовещательных средств массовой информации, так как ключевые моменты, относящиеся к одним СМИ, не могут относиться к другим. К примеру, в большинстве, если не во всех странах с развитой демократией, инициатива регулирования радио и телевидения исходит из ограниченности спектра вещания, которая обуславливает введение конкурсного процесса лицензирования, что абсолютно не может быть применено к печатным СМИ.

· Государство не должно предпринимать шагов, направленных на регулирование деятельности всех СМИ одним универсальным способом.

Статья 7 Законопроекта о СМИ определяет некоторые категории информации, распространение которой представляет собой злоупотребление свободой средств массовой информации.

В статье 7 пункт 1 формулирует, что СМИ не могут использоваться в целях совершения уголовно наказуемых деяний, разглашения государственной (или иной специально охраняемой законом) тайны или распространения «материалов пропагандирующих порнографию и/или формирующих культ насилия и жестокости».

Пункт 2 той же статьи формулирует, что распространение «экстремистских материалов», равно как и другой информации, оговоренной в законе о терроризме и запрещенной на его основании, также является злоупотреблением свободой средств массовой информации. Определение «экстремистской информации» в Законе отсутствует.

Пункт 3 запрещает распространение информации в отношении «сведений о способах, методах разработки, изготовления и использования, местах приобретения наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров».

Для того, чтобы иметь силу в рамках международного права, ограничения свободы выражения должны удовлетворять упомянутым выше критериям, состоящим из трех положений (Раздел 2.6). Ограничения должны иметь соответствующую законодательную основу; преследовать легитимные цели и быть необходимыми в демократическом обществе. Ограничения, приведенные в Статье 7 не удовлетворяют уровню соответствующих стандартов.

Термины «пропагандирующий», «порнография», «экстремистские материалы», используемые в пунктах 1 и 2 статьи 7, являются в большой степени неконкретными и не соответствуют одному из трех положений критериев, обуславливающий ограничения, а именно положению о законодательной основе таких ограничений. Чтобы соответствовать этим критериям, необходимо иметь разумное представление о том, какое поведение может представлять собой нарушение закона.

Вместо того, чтобы полагаться на расплывчатые формулировки, некоторые представители законодательной и судебной ветвей власти демократических стран предприняли попытку вывести более конкретное определение того, что на самом деле подлежит запрещению. К примеру, в ходе разбирательства дела «Миллер против штата Калифорния», Верховный суд Соединенных Штатов обозначил то, что по его мнению являлось подходящими рамками определения «порнографии»:

Суды многих инстанций разграничивают определения оскорбительного материала и материала, который фактически является вредным, допуская при этом ограничения, исключительной целью которых является предотвращение нанесения вреда. Европейский Суд по правам человека, к примеру, формулирует, что свобода выражения применима «к «информации» или «идеям», которые … оскорбляют, шокируют или беспокоят государство либо любое общественное формирование».

С целью придания действенности такому разграничению, канадский уголовный кодекс формулирует следующее определение «порнографии»:

По определению Верховного суда Канады примененный в данной формулировке термин «ненадлежащая сексуальная направленность» расценивается с точки зрения стандартов общества, «стандарт допустимости, не вкуса … не то, на что канадцы считают приемлемым смотреть самим, [но] то, что общество [не] позволит смотреть другим, исходя из степени вреда, который может нанести такой просмотр». Суд различает три типа материала явной сексуальной направленности, классифицируя каждый из них в рамках критерия «ненадлежащей сексуальной направленности»:

В определении, сформулированном Верховный судом Канады специально определено, что государство не имеет права ввести ограничение какого-либо средства выражения лишь на том основании, что оно лишено вкуса, либо что оно идет вразрез с доминирующими концепциями приличия. Определение поддерживает соответствующие законодательные нормы на основании того, что его первостепенной целью является предотвращение нанесения вреда обществу путем искоренения материалов, противоречащих основным правам человека, в частности праву равенства полов:

В соответствии с положениями СТАТЬИ 19, закон может предусматривать ограничения только в отношении тех, содержащих явную сексуальную направленность, материалов, которые могут явиться источником вреда и не представляют сколько-нибудь значительной литературной, художественной, политической или научной ценности.

Запрет, содержащийся в статье 7 (пункт 2), сформулирован без той однозначности, которая, в соответствии с требованиями международного права, является достаточной для того, чтобы гражданин мог соответствующим образом скорректировать свое поведение. Риск, кроющийся в недостаточно четко определенных, а отсюда расплывчатых критериях ограничений свободы выражения, кроется в ужасающих последствиях, которые могут исказить процессы распространения информации и общественного диалога. Незнание того, какая именно информация классифицируется как «экстремистские материалы», может привести к нерешительности СМИ в выборе спорных тем для обсуждения. Такое положение приведет к затуханию политического процесса и исключению мнений меньшинства - оба этих фактора являются одинаково пагубными для развития здоровой демократии.

Согласно критерию, определяющему легитимность ограничений, состоящему из трех положений, весь пункт 3 статьи 7 абсолютно не удовлетворяет положению о «необходимости такого ограничения для демократического сообщества». Ограничение свободы информации является «необходимым» не только в том случае, когда оно отвечает «самым насущным требованиям общества», но когда оно, в то же время, соизмеримо с легитимной целью, которая достигается посредством введения такого ограничения. В данном случае, приведенное положение вводит неограниченный запрет, который эффективно предотвращает любое публичное обсуждение на тему психотропных и наркотических веществ. Подобное следствие введенного ограничения идет вразрез с утверждением, принятым в рамках международной правовой практики, о том, что свобода выражения должна действовать в более широком поле в том случае, если речь идет об информации, представляющей важность в масштабах общества. Употребление наркотиков и преступная деятельность, ассоциирующаяся с их торговлей, являются проблемами, актуальность которых в масштабах общества значительна, поэтому они не должны изолироваться от обсуждения. Вред, наносимый пунктом 3 статьи 7 свободе выражения, намного превосходит важность тех немногих завоеваний (если таковые вообще подлежат обсуждению), которые государство стремится занести в свой актив.

· В Статьи 7 Законопроекта о СМИ должны вноситься следующие поправки: Термин «запрет пропаганды порнографии» должен быть заменен термином «запрет материалов с явной сексуальной направленностью, приносящих вред обществу и не имеющих сколько-нибудь значительной литературной, художественной, политической и научной ценности». Термину «экстремистские материалы» должно быть дано определение, либо, в случае невозможности сформулировать конкретное определение, он должен быть исключен из законопроекта вообще. Параграф (3) подлежит исключению.

Статьи 8 и 9 определяют права и обязанности журналиста, многие из которых лежат в поле профессиональной этики, как то: обязанность проверять достоверность передаваемой информации (Статья 9(1)), хранить конфиденциальность информации и (или) ее источника, за исключением случаев, предусмотренных в статье 16 законопроекта (Статья 9(3)), и нераспространение персональной информации о частном лице, без согласия последнего или его законных представителей (Статья 9(4)).

Придание характера нормы закона обязательствам журналистов противоречит международному праву и современной правовой практике. В большинстве демократических государств вопросы профессиональной этики журналистов подлежат саморегулированию. Опыт показывает, что юридическое нормирование поведения журналистов государством часто приводит к притеснениям журналистов, занимающих критическую позицию в отношении правительства.

Статья 12 запрещает злоупотребление правами, предоставленным журналистам на основании Статьи 8 законопроекта. В частности, журналисты не имеют права скрывать или фальсифицировать важную общественную информацию, распространять слухи под видом достоверных сообщений, заниматься сбором информации «в пользу лиц, не являющихся владельцем, издателем (вещателем) или уполномоченным им лицом», или же распространять информацию с целью «опорочить гражданина или отдельные категории граждан исключительно по признакам пола, возраста, расовой или национальной принадлежности, языка, отношения к религии, профессии, места жительства и работы, а также в связи с их политическими убеждениями».

Что касается отношения большинства демократических государств к распространению недостоверной информации, необходимо отметить, что положения о распространении недостоверной информации либо не включены в их законодательную базу, либо просто не применяются (в таких странах как Австралия, Франция, Нидерланды, Великобритания и Соединенные Штаты). В ходе дела Зундела Верховным судом Канады было отмечено, что ни одно свободное демократическое государство не считает необходимым преследовать распространенную недостоверную информацию в уголовном порядке. Как указано выше, такие положения были признаны неконституционными Верховным судом Канады, тайным советом Великобритании (в отношении Антигуа и Барбуда) и Верховным судом Зимбабве.

Негативный эффект от применения положений об ответственности за распространение недостоверной информации перевешивает фактический ущерб, нанесенный действительно недостоверной информацией. Принимая во внимание жесткий механизм, регулирующий степень допустимости доказательств, гражданам запрещается публиковать что бы то ни было, истинность которого они не в состоянии доказать в суде. Таким образом, такой запрет ставит под угрозу право, предоставляемое законопроектом о СМИ, в отношении защиты конфиденциальности источников информации (Статья 16), так как может сложиться ситуация, в которой конфиденциальный источник является единственным лицом, способным доказать истинность сделанного заявления.

Положение о запрете передачи недостоверной информации также не учитывает разнообразие языковых форм, используемых для выражения, а также невозможность проведения четкой грани между констатацией факта и выражением мнения. Существует масса примеров заявлений, которые на первый взгляд кажутся ложными, однако, в действительности являющихся, в основном, корректными, или же попросту выражающих мнения. Среди таких примеров - преувеличение, насмешка и сарказм.

По указанным причинам, независимые суды во всем мире пришли к единому мнению о том, что ложные заявления охраняются гарантиями свободы самовыражения.

Статья 12 также содержит положение, запрещающее журналистам скрывать информацию, являющуюся важной для общества. Данное положение имплицитно подразумевает, что СМИ могут быть обязанными публиковать определенную информацию, что противоречит принципу редакционной независимости (см. обсуждение, приведенное в Разделе 5.2 в отношении Требований к обязательной информации).

Наконец, положение, запрещающее журналисту распространение информации с целью опорочить гражданина на основании обозначенных в нем факторов, обладает такой же неконкретностью, как и положения описанной выше Статьи 7, и таким образом не является легитимным ограничением свободы выражения. Как было сказано выше, ограничения свободы выражения должны быть четким образом детализированы, а их необходимость должна быть убедительно обоснована. Свобода выражения не только защищает непровокационные заявления, но также применима к информации и идеям, которые «оскорбляют, шокируют или вносят беспокойство. Этого требуют те принципы плюрализма, терпимости и широты взглядов, без которых немыслимо само построение демократического общества». Интересы, которые защищаются последним предложением Статьи 12, более эффективно защищены положениями гражданского кодекса о защите чести и достоинства, либо положениями в отношении «языка вражды» - агрессивных высказываний, элемент оскорбления которых заключается в произнесении заявлений, которые имеют своей целью спровоцировать дискриминацию, враждебность и насилие в отношении группы лиц или лица.

· Статья 9 подлежит исключению. Статья 12 подлежит исключению.

Статьи 10 и 59(3) законопроекта относятся к аккредитации национальных и зарубежных журналистов.

Статья 10 формулирует, что владелец, издатель, вещатель, редакция имеют право обращаться к различным правительственным, политическим и религиозным организациям по вопросам аккредитации их журналистов в указанных организациях. Отказ в аккредитации может быть обжалован в суд. «Аккредитованный журналист имеет право присутствовать на заседаниях, совещаниях и других мероприятиях, проводимых аккредитовавшими его органами, организациями, объединениями, за исключением случаев, когда приняты решения о проведении закрытого».

Статья 10 пункт 3 формулирует, что журналисты могут быть лишены аккредитации в случае, если журналист (журналистка) или редакция, к которой он (она) принадлежит, нарушит правила аккредитации, определяемые организацией, и распространят не соответствующие действительности сведения или документы, порочащие деловую репутацию организации, аккредитовавшей журналиста.

Статья 59 законопроекта формулирует, что аккредитация иностранных журналистов проводится Министерством иностранных дел в соответствии с положениями Статьи 10.

Как указано выше (Раздел 2.4), организации, наделенные полномочиями регулирования и управления в отношении средств массовой информации, должны быть независимы от правительства государства. Данное положение в равной степени касается аккредитации и ряда других моментов. Государственные и местные административные органы не пользуются независимостью такого рода и таким образом не могут осуществлять непосредственный контроль над процедурой аккредитации.

Кроме того, тот факт, что аккредитация может быть аннулирована в случае порочения «чести и достоинства организации» является бесспорным нарушением свободы выражения по нескольким причинам. Во-первых, орган, предоставляющий аккредитацию, получает неограниченное право решать было ли оказано негативное влияние на его «честь» и «достоинство». Такое неограниченное право может повлечь за собой злоупотребление. Нанесение ущерба репутации является вопросом, который должен решаться в рамках универсального закона о клевете. Во-вторых, законы направленные на защиту репутации, не могут быть оправданы, если их целью является защита репутации государства, борьба с легитимной критикой в адрес чиновников или же препятствие раскрытия укрываемого государством правонарушения. В третьих, несмотря на то, что в некоторых случаях целесообразно принятие мер против журналиста, нарушившего закон, международное законодательство о правах человека предусматривает соизмеримость таких мер со степенью причиненного вреда и с характером преследуемой цели. Аннулирование аккредитации представляет собой крайнюю меру, существенным образом ограничивающую право журналиста на свободу выражения, к которой необходимо прибегать только в самом крайнем случае.

· Статьи 10 и 59(3) законопроекта о СМИ должны быть исключены. В случае, если государственные органы примут решение сохранить систему аккредитации журналистов, то данные положения, после соответствующих изменений, должны предусматривать независимую структуру, ответственную за аккредитацию журналистов.

Статьи 23-25 описывают систему регистрации средств массовой информации.

Статья 25 определяет, что любое СМИ может начать свою деятельность только пройдя процедуру регистрации. Статья 25(2) также оговаривает, что регистрация средства массовой информации осуществляется федеральным органом исполнительной власти в области средств массовой информации и его территориальными органами в порядке, определяемым Правительством Российской Федерации.

Статья 26 приводит перечень сведений на регистрацию, которые заявителю надлежит сообщить, и вводит ряд правил, регулирующих использование названия той или иной организацией СМИ.

Статья 2 пункт 7 формулирует, что заявитель становится «владельцем» организации СМИ с момента ее регистрации.

Статья 27 освобождает организации от регистрация, если тираж периодических печатных изданий одного номера (выпуска) менее одной тысячи экземпляров.

Статья 28 перечисляет единственно возможные основания, исходя из которых организации СМИ может быть отказано в регистрации, а именно: «если наименование, тематические направления и (или) специализация средства массовой информации представляют злоупотребление свободой массовой информации в смысле пункта 1 статьи 7»; если в заявлении содержатся «не все сведения, предусмотренные в п. 1 ст. 25, или они являются неполными, или не соответствуют действительности»; если имеют место проблемы с использованием организацией СМИ выбранного имени; а также другие основания, обозначенные в законопроекте. Отказ в регистрации, выданный федеральным органом, может быть обжалован в судебном порядке.

В Статье 29 определены обстоятельства, при которых необходимо провести повторную регистрацию организации СМИ, как например в случае смены учредителя, либо в случае изменений в условиях соглашения между владельцами организации СМИ и ее редакцией.

Статья 30 определяет необходимость уплаты регистрационного взноса организациями СМИ, размер которого устанавливается распоряжением федерального правительства. Более высокий регистрационный взнос предусмотрен для организаций СМИ, специализирующихся на «сообщениях и материалах рекламного или эротического характера», в то время как низкий регистрационный сбор предусмотрен для организаций СМИ, специализирующихся на «сообщениях и материалах для детей и подростков, инвалидов, а также образовательного и культурно-просветительского назначения».

Статья 31 определяет, что «регистрирующий орган осуществляет контроль за соблюдением владельцем средства массовой информации положений настоящего федерального закона». При выявлении нарушения владельцем положений законопроекта «регистрирующий орган вправе вынести предписание об устранении таких нарушений». Распоряжения регистрационного органа, отданные владельцам организаций СМИ в отношении нарушения Закона, подлежат исполнению. «В случае если предписание регистрирующего органа не выполнено владельцем в месячный срок, регистрирующий орган вправе вынести повторное предписание об устранении допущенных и не устраненных нарушений». Если же это предписание также не будет выполнено, регистрирующий орган вправе в течение шести месяцев с момента окончания срока для устранения нарушений, установленного повторным предписанием, обратиться в суд с требованием об аннулировании свидетельства о регистрации средства массовой информации.

В статье 32 содержатся основания, на которых свидетельство о регистрации может быть отозвано регистрационным органом, как то: по просьбе владельца организации СМИ; по причине ликвидации организации СМИ, или же в ответ на решение суда. Решение суда в отношении аннулирования свидетельства выдается в том случае, если свидетельство о регистрации было получено обманным путем, свидетельство о регистрации получено обманным путем; средство массовой информации не выпускается более двух лет; или же в том случае, если владельцем не выполнены требования повторного предписания регистрирующего органа об устранении допущенных нарушений настоящего федерального закона. В случае, если регистрационный орган не обратился в суд с заявлением об аннулировании свидетельства о регистрации в течение одного года с даты выдачи владельцу организации СМИ второго предупреждения, второе предупреждение не может впредь служить основанием для запроса об аннулировании регистрации. Параллельно с обращением регистрационного органа в суд с заявлением об аннулировании свидетельства о регистрации, он может запросить суд выдать распоряжение о временном приостановлении деятельности организации СМИ. В случае, если против организации СМИ выдвигаются обвинения в нарушении положений Статьи 7(2) (распространение экстремистских материалов или информации, запрещенной на основании законов о терроризме), регистрационный орган уполномочен самостоятельно приостановить деятельность организации СМИ. Наконец, Статья 33 отмечает, что в Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти ведется государственный реестр СМИ.

В рамках международного права, требования лицензирования печатных СМИ не могут быть признаны легитимными ограничениями свободы выражения, так как они в значительной степени сдерживают свободный информационный поток, не преследуя при этом легитимных целей, признанных международным законодательством, и не имея рационального обоснования, в отличие от вещательных СМИ, лицензирование которых обусловлено ограниченным количеством имеющихся частот вещания (см. обсуждение, приведенное в разделе 4.1).

С другой стороны, требования технической регистрации сами по себе не являются нарушением гарантии свободы выражения, коль скоро они удовлетворяют следующим условиям:

Вместе с тем, регистрация печатных изданий не является необходимой, в ходе процедуры регистрации могут иметь место попытки неверного ее применения, поэтому многие страны просто не нуждаются в ней. В этой связи СТАТЬЯ 19 рекомендует избавить печатные и электронные СМИ от необходимости регистрации. Как отмечает Комиссия ООН по правам человека: «Необходимо принятие действенных мер с целью недопущения такого контроля над средствами массовой информации, так как он может привести к нарушению права каждого на свободу выражения».

В любом случае, система регистрации, предусмотренная Российским Законопроектом о СМИ, не удовлетворяет первоначальным требованиям, указанным выше, и, таким образом, является нарушением права на свободу выражения.

Во-первых, система предусматривает выполнение организациями СМИ материально-правовых обязательств, заключающихся в требовании недопущения злоупотребления свободой средств массовой информации, которое может заключаться в наименовании, целях и задачах деятельности данной организации СМИ (Статья 28(1.2)). Такие ограничения, при условии их легитимности, должны вводиться на основании общего законодательства, а не в ходе процесса регистрации. Нелегитимность настоящего положения усугубляется еще и тем, что некоторые случаи «злоупотребления» свободой массовой информации, сформулированные в Статье 7, сами по себе являются нелегитимными ограничениями права на свободу выражения (см. обсуждение выше).

Во-вторых, введение регистрационного сбора, сумма которого варьируется в зависимости от основной направленности деятельности организации СМИ (Статья 30) также нелегитимно, так как размер суммы сбора не должен превышать уровня затрат, связанных с отправлениями системы регистрации. Другими словами, такой сбор не должен играть роль налога, взимаемого с редакторов СМИ. Поскольку различные суммы сбора вполне объяснимы различным уровнем затрат на отправления системы регистрации, закон должен четко определять категории содержания передаваемой информации, стоимость регистрации которых будет выше. Термины «эротический» и «рекламный», используемые в Статье 30 являются расплывчатыми и не подразумевают четких рекомендаций для редакционных коллегий СМИ.

В третьих, управление системой регистрации только частично осуществляется независимым от правительства государства органом. Независимость приобретает критическую важность в том случае, если орган, ответственный за регистрацию, наделен материально-правовыми полномочиями; законопроект предоставляет регистрирующему органу право приостанавливать деятельность организации СМИ (Статья 7(2)).

Наконец, требование о регистрации, изложенное в законопроекте, относится к вещательным компаниям в той же степени, что и к печатным и электронным СМИ. Учитывая тот факт, что в соответствии с положениями законопроекта, вещательные компании и так обязаны пройти процедуру лицензирования (см. ниже), введение в их отношении дополнительных административных требований представляется излишним.

Рекомендации:

· Регистрационная система должна быть упразднена. В случае сохранения системы, она должна удовлетворять следующим условиям: Управление системой должно исходить от независимого органа. Статья 28(2) подлежит исключению. Статья 30 должна быть изменена путем внесения поправок, которые гарантировали бы, что регистрационные сборы не будут играть роль налога, взимаемого с редакционной коллегии, превышая размер затрат, связанных с функционированием системы регистрации. Требование о регистрации должно касаться исключительно основанных в законном порядке, осуществляющих регулярный выпуск и выходящих большими тиражами печатных изданий. Вещательные компании должны освобождаться от необходимости прохождения процедуры регистрации, которая вводится помимо процедуры лицензирования.

Вопросы лицензирования вещательных компаний освещены Статьями 44 - 50 законопроекта о СМИ. В этой связи, принципы организации СТАТЬЯ 19, касающиеся деятельности вещательных компаний, Доступ к эфиру: Принципы свободы выражения и регулирования вещания, формулирующие стандарты для этой сферы исходя из норм международного и сравнительного права, оптимально применимы для анализа положений указанных статей. Кроме того, Кабинетом Министров Совета Европы были приняты Рекомендации в отношении гарантий независимости общественного вещания и Рекомендации в отношении независимости и функций структур, осуществляющих управление сферой вещания. Анализ, приведенный ниже, составлен на основании указанных сводов правил, а также исходя из стандартов, содержащихся в других авторитетных источниках.

Статья 44(1) формулирует, что выдача лицензий на вещание осуществляется федеральным органом исполнительной власти в области средств массовой информации, без которой любая деятельность связанная с вещанием, считается неправомочной. Таким образом, контроль за вещанием осуществляет орган государственной власти.

Статья 45 формулирует, что целью Федеральной конкурсной комиссией по телерадиовещанию является «обеспечение рационального использования для телерадиовещания ограниченного количества частот и способствованию развитию конкуренции в сфере телерадиовещания, а также соблюдения социальных требований к телерадиовещанию».

Международное право четко формулирует, что органы, наделенные управленческими или административными полномочиями в отношении средств массовой информации, должны иметь независимый статус по отношению к правительству государства. Рекомендации Совета Европы в отношении независимости и функций структур, осуществляющих управление сферой вещания, определяют, что страны-члены организации должны создать «независимые органы управления сферы вещания» и «включить в законодательство государства положения…, которые позволяют таким органам эффективно выполнять свои обязанности в соответствии с принципами независимости и прозрачности их деятельности». Принципы СТАТЬИ 19 подчеркивают, что институциональная автономия и независимость таких органов должна гарантироваться в законодательном порядке следующим образом:

Законопроект о СМИ, однако, не гарантирует независимость регулирующего органа. Более того, он не определяет процедуру назначения членов регулирующего органа. Назначение членов управления государственных организаций, уполномоченных осуществлять контроль над деятельностью вещательных компаний, должен осуществляться таким образом, который бы минимизировал риск подчинения этих компаний, политическим или коммерческим интересам. Рекомендации Совета Европы формулируют, что в рамках положений, контролирующих деятельность таких структур, должна быть оговорена гарантия назначения членов управления «посредством демократических и прозрачных процедур». Это означает, что ни одна политическая партия либо коммерческая структура не могут оказывать доминирующее влияние на процесс назначения членов управления, который должен предусматривать возможность участия в нем общественности и проведения общественных консультаций. Вышеозначенное достигается путем наделения представительского органа, к примеру, многопартийного парламентского комитета, нежели исполнительного, полномочиями, связанными с назначением членов управления. Окончательный список кандидатов должен публиковаться, что послужит гарантией прозрачности процедуры назначения, и даст возможность представителям общественности выразить свое мнение в отношении того или иного кандидата. Наконец, назначению подлежат лица, имеющие соответствующую квалификацию и/или опыт, а члены правления должны в максимальной степени представлять все сферы общества в целом.

Применимы также некоторые «положения о несовместимости». В Рекомендации Совета Европы значится:

Принципы, принятые СТАТЬЕ 19 не только учитывают вышеуказанное, но и формулируют, что любое лицо не подлежит назначению в руководящий орган, если это лицо:

Члены органа управления должны назначаться на определенный период времени и не подлежат отставке до истечения определенного срока службы. Исключительным правом, подлежащим судебному контролю, на отстранение членов органа управления от должности располагает назначивший их орган. Член управления не может быть отстранен от должности, за исключением случаев, если он или она:

Наконец, необходимо обеспечить финансовую независимость органа управления. Рекомендация Совета Европы формулирует:

· Законопроект о СМИ подлежит изменению путем внесения поправок, которые определяли бы независимую структуру для отправления функций управления, а также дополнения положениями, которые гарантировали бы независимость регулирующего органа.

Статья 44 определяет, что лицензии будут выдаваться на конкурсной основе, за исключением случаев, специально оговоренных в рамках федерального законодательства. Законопроект не проводит четкого разграничения между частными и государственными вещательными компаниями. Лицензии выдаются в контексте покрытия той или иной географической зоны. В выдаче лицензии может быть отказано, если заявитель не имеет технических средств необходимых мощностных характеристик. Размер взноса, взимаемого за выдачу лицензии на вещание устанавливается федеральным правительством. Статья 44 пункт 9 отмечает, что вещательные компании, представляющие «особой социальной значимости» будут иметь право на некоторые льготы. Список телевизионных и радиовещательных каналов, представляющих особую общественную важность, а также условия их классификации определяются федеральным правительством.

В статье 46 обозначено, что срок действия лицензии на вещание, составляющий 10 лет, подлежит автоматическому продлению за исключением случаев, когда вещающая компания получила несколько предупреждений - количество не уточняется - выданных лицензирующий органом, и требования указанных распоряжения остаются невыполненными.

Форма и содержание лицензии определяется федеральным правительством. Статья 47 указывает, что лицензия будет содержать несколько информационных пунктов, в которые будут входить наименование и указание на организационно-правовую форму вещателя; перечень теле-, радиоканалов особой социальной значимости - для лицензии на вещание в мультимедийной среде; параметры информационной среды; название лицензирующей организации, территориальный границы действия лицензии, номер лицензии и т.д. Примечательно, что в лицензии будет обозначена ее «социальный стандарт при вещании в уномедийной среде», определенный в Статье 4 как: «устанавливаемый в соответствии с требованиями настоящего федерального закона минимальный уровень обязательств вещателя по распространению сообщений, материалов и/или иной информации (включая социальную рекламу), направленных на достижение общественно полезных целей.». (Данное требование подлежит более подробному обсуждению ниже, Раздел 5.2 Вопросы содержания, главы «Требования к обязательной информации»).

Лицензия на вещание подлежит переоформлению без изменения срока ее действия в следующих случаях: реорганизация держателя лицензии; переуступка прав и обязанностей вещателя в порядке, предусмотренным пунктом 6 статьи 44 законопроекта; изменения местонахождения или наименования держателя лицензии и т. д. (Статья 48). Лицензия также подлежит переоформлению в случае «снижения уровня социального стандарта», однако в статье есть следующая норма: «В случае получения лицензии на вещание по конкурсу, держатель лицензии (вещатель) вправе снизить уровень социального стандарта только с согласия Федеральной конкурсной комиссии по телерадиовещанию» (Статья 48 пункт2).

Законопроект в основном не содержит формулировок определяющих критерии, используемые при принятии решений в пользу того или иного конкурирующего претендента на лицензирование. Необходимо четко обозначить критерии, влияющие на принятие решения в пользу того или иного заявления о предоставлении лицензии, что обеспечит законность и приоритет общественных интересов при принятии таких решений. Рекомендации Совета Европы в отношении независимости и функций структур, осуществляющих управление сферой вещания, формулируют следующее: «Основные условия и критерии, управляющие процессом выдачи и продления лицензий на вещание, должны быть четко определены в соответствующем законе». Насколько это возможно, критерии должны быть максимально объективными, поощрять широту диапазона мнений, который адекватно отражает все многообразие общества, а также препятствовать попыткам монополизации и включать в себя оценку финансовой состоятельности и технической оснащенности заявителя.

Принцип предоставления ряда льгот вещающим компаниям, представляющим программы «особой социальной значимости» недостаточно четко определен, в частности расплывчатым является его представление в качестве основы для распределения благ, деятельности, которая печально известна как наиболее подверженная нарушениям. Классификация с точки зрения «особой социальной значимости» должна подразумевать однозначное требование к вещательным компаниям о предоставлении услуг, направленных на обслуживание общественного интереса, путем предоставления широкого спектра информационной, образовательной, культурной и развлекательной программной продукции, которая удовлетворяет принципам плюрализма мнений и информированности общества.

Процедура лицензирования также не достаточно прозрачна. Рекомендация Совета Европы формулирует: «Положения, регулирующие процедуру лицензирования вещания … должны применяться в контексте открытости, прозрачности и непредубежденности». Механизмы лицензирования, основанные на скрытности и предвзятости, могут привести к большим проволочкам в ходе процесса лицензирования, отказам в лицензировании на недостаточных основаниях либо к практике выдачи лицензий исключительно организациям, лояльным правительству. Таким образом, заседания, на которых принимаются решения о предоставлении лицензий, должны быть открытыми общественности, с тем чтобы характеристики поданных заявлений, а также доводы, предъявляемые компетентными инстанциями стали известны обществу и доступны для обсуждения. Наконец, сам законопроект не предоставляет возможности апелляции, и не предусматривает судебного контроля над деятельностью лицензионной комиссии.

· Законопроект должен четко определить критерии, используемые для принятия решений в пользу того или иного заявителя, которые должны поощрять широту диапазона мнений, который адекватно отражает все многообразие общества, а также препятствовать попыткам монополизации. Статья 44(9), на основании которой предоставляются льготы вещательным компаниям, представляющим «особую социальную значимость», должна быть либо исключена, либо указанный термин должен быть четко определен в соответствии с международными принципами, относящимися к обязательному содержанию. Законопроект должен оговаривать открытый характер заседаний, на которых принимаются решения о предоставлении лицензии. Решения о лицензировании должны либо подлежать судебному контролю либо обжалованию.

Статья 49 формулирует, что в случае нарушения любого положения закона о СМИ, орган, выдавший лицензию, «вправе вынести предписание об устранении таких нарушений». В случае, если предписание лицензирующего органа в установленный предписанием срок вещателем не выполнено, лицензирующий орган вправе вынести повторное предписание об устранении допущенных и не устраненных нарушений. При неисполнении вещателем повторного предписания лицензирующий орган вправе в течение шести месяцев с момента окончания срока для устранения нарушений, установленного повторным предписанием, обратиться в суд с требованием об аннулировании лицензии на вещание. Вещательная компания имеет право обжаловать предписание и предупреждение в судебном порядке.

Статья 50 определяет те обстоятельства, при которых лицензия может быть аннулирована лицензирующим органом: по заявлению владельца лицензии, по окончании срока действия лицензии в случае, если его продление не представляется возможным, либо если владелец лицензии подлежит ликвидации в условиях отсутствия предполагаемого лица, к которому лицензия могла бы перейти.

То же самое положение формулирует, что суд вправе отозвать лицензию в ответ на соответствующее заявление лицензирующего органа при следующих обстоятельствах: если лицензия была получена обманным путем, если вещательная компания не осуществляла своих функций в течение более чем шести месяцев, если вещательная компания не выполнила требования повторного предписания в отношении нарушения положений законопроекта, и, наконец, в случае, если «имеются неоднократные действующие (не утратившие силу) предупреждения лицензирующего органа, вынесенные Владельцу» (количество не определено). Несоответствие между «предписанием» в статье 49 и «предписаниями и предупреждениями» в статье 50 вводит в заблуждение. Разница между этими терминами не является очевидной с юридической точки зрения, в то время как временные рамки обращения в суд с целью отзыва лицензии в обоих случаях различны. В случае, если лицензирующий орган не обратится в суд с заявлением об отзыве лицензии в течение шести месяцев с момента издания предупреждения, он теряет право подавать такое заявление. Предупреждение более чем двенадцатимесячной давности, не использованное лицензирующим органом в соответствующих целях, теряет свою юридическую силу. Напротив, предписание не имеет срока действия. В случае, если лицензирующий орган обратился в суд с заявлением об отзыве лицензии, такое заявление может явиться основанием для решения отказать в продлении лицензии на вещание.

Используя термины, идентичные тем, которые обосновывают приостановление регистрации организации СМИ (Статья 32), Статья 50 формулирует, что суд вправе приостановить лицензию на вещание «если отсутствуют иные способы обеспечить соблюдение вещателем положений настоящего федерального закона, за нарушение которых лицензирующим органом выносились предупреждения.» Лицензирующий орган вправе отозвать лицензию за нарушение положений Статьи 7(2) в отношении распространения экстремистских материалов или же информации, запрещенной законом о терроризме.

Федеральный лицензирующий орган, создаваемый на основании законопроекта, наделяется существенными дискреционными полномочиями в отношении приостановления и/или отзыва лицензий на вещание. Орган, владеющий такими полномочиями, и не имеющий независимого статуса по отношению к правительству, представляет собой угрозу свободе выражения.

Кроме того, санкции, такие же как и иные ограничения свободы выражения, должны быть эквивалентны степени нарушения. Под эквивалентностью подразумевается разработка компетентными инстанциями шкалы санкций и нарушений закона, что позволит определять наказание, адекватное сущности и степени нарушения. С этой целью, Кабинет Министров Совета Европы рекомендует предоставить управляющим органам вещательных компаний следующие полномочия:

Категории взысканий, предусмотренных законопроектом, не соответствуют вышеуказанным стандартам. В Статьях 49 и 50 сказано, что единственными имеющимися санкциями являются предписания, предупреждения и аннулирование лицензии. Иные возможные санкции, такие как требования публично признать совершение нарушения или же штрафы, не предусматриваются. Более того, период приостановления действия не указан, таким образом теоретически можно предположить приостановление действия на неопределенный срок, что повлечет за собой фактическое аннулирование лицензии.

Отправная точка для запроса об аннулировании лицензии на вещание лежит в слишком доступном поле. Множество предупреждений, предписания которых остаются невыполненными, может быть выдано в отношении всего лишь двух нарушений. Приостановление деятельности и аннулирование лицензии являются слишком суровыми мерами, которые подлежат применению, если вообще подлежат, только в крайних случаях, в отношении неоднократного и грубого нарушения законодательства.

Проблемы, обозначенные выше, усугубляются тем фактом, что нарушение может расцениваться как таковое исходя из «злоупотреблений» свободой средств массовой информации, обозначенных в Статье 7 законопроекта. Многие из таких злоупотреблений, как обозначено выше, являются либо нелегитимными основаниями для ограничения свободы выражения, претендуют на слишком широкое правое поле либо неконкретно определены. В результате, правительству не составляет труде злоупотребить своими полномочиями в части отзыва и приостановления действия лицензий на вещание.

Рекомендации:

· Необходимо разработать более упорядоченную систему взысканий, которая должна включать в себя обязательное публичное признание совершения нарушения посредством соответствующего СМИ, штрафы, приостановление деятельности на определенный период, и отзыв лицензии, как крайнюю меру. · Отзыв лицензии на вещание подлежит применению только в особо серьезных случаях неоднократного и грубого нарушения законодательства.

Статья 19 Законопроекта о СМИ предусматривает право «гражданина или юридического лица» потребовать «опровержения не соответствующих действительности и порочащих их честь и достоинство или деловую репутацию сведений, которые были распространены в данном средстве массовой информации».

В Статье 20 приведены положения в отношении приемлемого формата опровержения: «в опровержении должно быть указано, какие сведения не соответствуют действительности, когда и как они были распространены данном средством массовой информации»; оно должно быть издано/передано в эфир при обстоятельствах, аналогичных тем, при которых была издана/передана в эфир порочащая информация; размер опровержения не может более чем вдвое превышать объем опровергаемого фрагмента распространенного сообщения или материала.

Статья 21 предоставляет организации СМИ право не публиковать опровержение при следующих обстоятельствах: в опровержении содержится элементы злоупотребления свободой средств массовой информации, в соответствии со Статей 7; опровержение противоречит решению суда; является анонимным; если кто-либо опровергнет информацию, которая была опровергнута в СМИ и в случае, если запрос об опровержении поступит в редакцию организации СМИ шесть месяцев спустя после публикации/передачи в эфир порочащей информации.

Обязательное право на ответ является наиболее спорным моментом законодательства о СМИ. В Соединенных Штатах оно расценивается как противоречащее конституции, так как оно представляет собой вмешательство в независимость редакционных органов СМИ.

В отличие от США, в странах Европы право ответа регламентируется соответствующим решением Кабинета Министров Совета Европы. В большинстве западноевропейских демократий право обеспечивается на законодательной основе, причем эффективность соответствующих законов колеблется. Право ответа преследует цель предоставления гражданам возможности корректировать неточную информацию, которая ставит под угрозу их право на личную жизнь или бросает тень на их репутацию. Сторонники свободы средств массовой информации, равно как и СТАТЬЯ 19, всецело поддерживают идею о добровольном, нежели законодательно предписанном характере права ответа. В любом случае, надлежит удовлетворять определенным условиям, как то:

Рекомендация:

· Статья 20 Законопроекта о СМИ подлежит внесению поправок, которые гарантируют, что любое опровержение коснется исключительно неверно изложенной информации, а не мнений, верной изложенной информации или не относящихся к делу вопросов и будет соизмеримо по размеру с первоначальной публикацией или трансляцией.

Статья 35 законопроекта о СМИ обязывает средства массовой информации в законодательном порядке распространять информацию особой категории. Статья 35(1) формулирует, что вещающие компании и печатные издания обязаны сообщать информацию о «вступившем в законную силу решении суда, содержащее требование об опубликовании такого решения через данное средство массовой информации». Тот же параграф требует от вещающих компаний бесплатного распространения социальной рекламной информации - которая является составляющей общественных стандартов - в порядке, определенном лицензирующим органом. Под «социальным стандартом» понимается устанавливаемый «минимальный уровень обязательств вещателя по распространению сообщений, материалов и/или иной информации (включая социальную рекламу), направленных на достижение общественно полезных целей”.

Статья 35(2) содержит требование, выдвигаемое в отношении государственных средств массовой информации, в отношении распространения сообщений и материалов, источником которых является федеральное правительство. Государственные СМИ также обязаны без колебаний и бесплатно публиковать информацию, касающуюся пожарной безопасности. В частности, Статья 35 является единственным положением законопроекта о СМИ, имеющее прямое отношение к государственным средствам массовой информации, а не к СМИ вообще.

Наряду с тем, что для общественной вещательной компании распространение новостей о первостепенных политических шагах государства - дело важное, положения такого рода являются ненужными и вместе с тем подверженными злоупотреблениям. Стремление любой организации СМИ к передаче информации, представляющей общественную важность, вовсе без принуждения со стороны законодательства, объясняет его ненужность. Опыт многих стан мира показывает, что частные и государственные СМИ обеспечивают достаточное освещение политики государства во множестве сфер жизни даже в том случае, когда они не связаны соответствующим обязательством перед законом. Положение открыто для злоупотребления по той причине, что чиновники могут прибегнуть к нему в условиях, к которым оно не имеет непосредственного отношения. Наконец, существует возможность гонений на независимые СМИ, или же их закрытие в том случае, если они, якобы, не смогут выполнить лишенные конкретности требования указанных положений.

Кабинет Министров Совета Европы выразил опасения по поводу требований к обязательной информации даже в отношении государственных и общественных вещательных компаний:

Рекомендация:

· Требования об публикации «обязательных сообщений», содержащиеся в Статье 35, подлежат исключению.

Статья 36(2) законопроекта о СМИ вводит ограничения на распространение материалов так называемого «эротического» характера. Законопроект формулирует, что программы, классифицированные как «эротические» подлежат трансляции по радио и телевидению в кодированном режиме в период между 11 часами вечера и четырьмя часами утра. Розничная продажа публикаций эротической направленности разрешается только в специально отведенных для этого местах - местонахождение которых определяется местным правительством - причем материалы должны находиться в глухой транспортировочной упаковке. Наконец, в положении значится, что законодательство может предоставить «льготы» СМИ, которые не ориентированы на рекламу или пропаганду эротики.

Данное положение ограничивает свободу выражения путем ограничения распространения и финансирования средств массовой информации, которые считаются эротически ориентированными. Согласно законопроекту о СМИ, средства массовой информации, специализирующиеся на пропаганде эротики определены как СМИ, которые «которые в целом и систематически эксплуатируют интерес к сексу.» Приведенное определение слишком расплывчато для того, чтобы обозначить сколько-нибудь четкие ориентиры для средств массовой информации.

Наконец, правительство не должно определять льготы СМИ на дискреционной основе. Процесс определения льгот должен регулироваться органом, который является полностью независимым от правительства - момент, который отсутствует в российском законодательстве.

Рекомендация:

· Статья 36 подлежит внесению поправки, содержащей четкое определение «эротических» программ.

· Любое распределение льгот в сфере СМИ должно регулироваться органом, который пользуется независимым статусом по отношению к правительству.

Законопроект о СМИ формулирует право граждан на получение информации о правительственных структурах, политических партиях, общественных и религиозных организациях и их служащих посредством средств массовой информации (Статья 13). Как следствие, указанные общественные организации наделены соответствующим обязательством предоставлять информацию средствам массовой информации в ответ на запросы владельцев организаций СМИ, издательств и вещательных компаний, редакций и журналистов. Общественные организации также должны предоставлять информацию посредством проведения пресс-конференций, распространения справочных и статистических материалов (Статья 13(2)).

Субъекты СМИ, определенные Статьей 13, уполномочены подавать запросы о предоставлении информации как в письменной, так и в устной форме, в ответ на которые представитель соответствующей структуры или организации обязан предоставить запрашиваемую информацию в течение трех дней с момента получения запроса (Статья 14).

Статья 15 законопроекта определяет, что в запросе может быть отказано в том случае, если он имеет отношение к информации, содержащей государственную, коммерческую, «иную специально охраняемую законом тайну». Извещение об отказе должно содержать причину самого отказа в раскрытии информации, либо причину невозможности отделения несекретной информации от охраняемой информации, имя чиновника, отдавшего распоряжение об отказе в предоставлении информации, а также дату принятия решения об отказе. Статья 15(2) предусматривает продление трехдневного срока, определяемого для ответа на запрос, до 20 дней, коль скоро извещение о таком продлении выслано в адрес запрашивающей стороны.

Статья 16 перечисляет категории информации, являющейся секретной и не подлежащей раскрытию посредством средств массовой информации, равно как и личность конфиденциальных источников - за исключением случаев, когда распоряжение о раскрытии такой информации отдается в судебном порядке - а также личность несовершеннолетних лиц, являющихся жертвами или виновниками преступления, без согласия на то несовершеннолетнего или его (ее) опекуна.

Как было оговорено ранее (Раздел 2.5) свобода информации является важной составляющей свободы выражения - факт, признаваемый Конституцией России, статья 29(4) которой формулирует: «Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом». Вместе с тем, законопроект предусматривает аналогичное право лишь отчасти, определяя его для частных лиц со ссылкой на СМИ. Международное право требует от государств предоставить всем и каждому право заниматься поиском, получать и разглашать информацию. Рекомендация Совета Европы в отношении доступа к официальным документам также четко формулирует:

Более того, такая система делает свободу информации восприимчивой к злоупотреблениям. Возможно, что правительство будет не удовлетворено объемом либо характером распространяемой информации, что может повлечь за собой угрозы в адрес СМИ об аннуляции регистрации, приостановлении аккредитации или отзыве лицензии.

Кроме такого вопиющего недостатка, режим в отношении «право на информацию», установленный на основании Статей 13-16 законопроекта о СМИ, примечателен с точки зрения имеющихся в нем упущений. В рамках СТАТЬИ 19 принят ряд принципов касательно права на информацию под заголовком «Право общества на знание: Принципы законодательства в отношении свободы информации», стандартизирующие данную область в соответствии с постулатами международного и сравнительного права. Анализ, приведенный ниже, построен на указанном наборе принципов в комплексе с Рекомендациями Совета Европы в отношении доступа к официальным документам и другими авторитетными стандартами, принятыми в данной области.

Законопроект о СМИ не содержит достаточно ясного определения той информации, которую СМИ имеют право запросить. Статья 13 ссылается исключительно на «достоверную информацию» и информацию об их [идентифицированных структур] деятельности. Под термином «информация» понимаются все архивные материалы, которыми владеет соответствующая государственная структура, не зависимо от той формы, в которой они хранится (документы, магнитные ленты, электронные архивы и т.д.), их источника (были ли материалы сформированы самой государственной структурой, или же иной структурой), а также даты формирования. Рекомендация Совета Европы формулирует:

Право, сформулированное законопроектом не удовлетворяет международным стандартам в отношении перечня органов, к которым оно применимо. Четкое определение структур, подпадающих под действие данного права, должно быть сформулировано в законодательном порядке. Определение «государственной структуры» должно исходить из характера выполняемых функций, нежели из формального указания рода деятельности. В связи с этим, поле деятельности права должно охватывать правительственные организации всех ветвей и уровней, включая местные правительственные структуры, выборные структуры, структуры функционирующие на основании законного распоряжения, национализированные промышленные компании и общественные корпорации, структуры без министерств или «квази-НГО» (псевдо-негосударственные структуры), правовые структуры, а также частные структуры, выполняющие общественные функции (к примеру, осуществляющие техническое обслуживание дорог или эксплуатирующие линии железных дорог).

Далее, право должно распространяться на частные структуры в том случае, если последние владеют информацией, раскрытие которой может реально снизить степень риска либо возможного вредного воздействия, которым могут быть подвержены основные общественные интересы, как, например, в сфере здравоохранения или защиты окружающей среды, требуется для отстаивания какого-либо права. Конституция Южноафриканской Республики и закон о содействии доступу к информации, к примеру, включает в себя положение, отвечающее последнему. Статья 32(1) Конституции Южноафриканской Республики формулирует:

Подобно свободе выражения, свобода информации также может быть подвержена некоторым ограничениям. Согласно международным стандартам, отказ в раскрытии информации не является оправданным за исключением случаев, когда государственные власти могут продемонстрировать, что информации подпадает под действие трех положений жесткого критерия:

Рекомендация Совета Европы формулирует:

Простое нахождение информации в поле легитимной цели, на которую ссылается закон, не является достаточным условием для отказа в ее раскрытии. Государственный орган должен представить доказательства существенного вреда, который такая информация нанесет данной легитимной цели. В некоторых случаях, раскрытие информации может в одно и то же время принести и пользу и вред данной цели. В таких случаях, для того, чтобы обосновать отказа в раскрытии информации с точки зрения легитимности, необходимо убедиться в том, что сам по себе эффект раскрытия нанесет цели существенный вред. Однако, даже при наличии доказательств нанесения существенного вреда легитимной цели посредством такого раскрытия информации, она все же подлежит раскрытию в случае, если польза, принесенная раскрытием такой информации сфере общественных интересов, по своей значимости перевесит количество вреда, которое оно может принести. В таких случаях, вред, наносимой легитимной цели, подлежит противопоставлению интересам общества в отношении обнародования данной информации.

Отсутствие в критерии ссылок на «степень вреда» и «интересы общества» дает властным государственным структурам широкие полномочия в части отказа в запросах о предоставлении информации, что может привести к пренебрежительному отношению к цели, лежащей в основе закона.

Ограничения, содержащиеся в Статье 15 законопроекта, имеют недопустимо широкий диапазон применения и не могут в полной мере использоваться для выведения критерия на степень причинения вреда, в частности второго положения критерия, касающегося исключений. Законопроект, также, не содержит оговорки о превалировании общественных интересов.

СТАТЬЯ 19 отмечает, что законопроект не включает в себя перечень общепринятых и легитимных оснований для отказа в раскрытии информации, таких как национальная и общественная безопасность и соблюдение законов. Наряду с тем, что расширение списка исключений в отношении режима свободы информации не является рекомендуемой мерой, отсутствие данных оснований в Законе может указывает на то, что он вовсе не планировался как всеобъемлющий законодательный акт, и что информация, которой владеют службы безопасности, оборонные структуры и органы охраны правопорядка на деле не будет подлежать раскрытию на основании данного Закона.

Законопроект о СМИ также не предусматривает придание законодательной силы нескольким элементам, которые, будучи включенными, могли бы существенно усилить право общественности на информацию. Во-первых, в законопроекте не содержится положений в отношении обжалования решения об отказе на поданный запрос о предоставлении информации. Принцип 5 раздела Право общества знать рекомендует правительствам государств ввести трехуровневую процедуру принятия решений в отношении запросов о предоставлении информации, с участием государственной структуры, получающей такие запросы, независимой контрольной комиссии и судов:

Во-вторых, законопроект не содержит положений, закрепляющих обязанность понести расходы в связи с запросом о предоставлении информации за той или иной стороной. Принцип 6 раздела Право общества знать формулирует, что в том случае, когда расходы несет заявитель, их размер не должен быть чрезмерно высоким, что может негативно повлиять на интенсивность поступления потенциальных запросов.

В-третьих, требование законопроекта в отношении обязательного предоставления государственными структурами информации средствам массовой информации посредством пресс-конференций и рассылки справочных и статистических материалов (Статья 13) в значительной мере не соответствует международным стандартам относящимся к обязанностям правительственных структур в части обнародования основной информации. Минимум информации, который государственные структуры обязаны предоставлять, включает в себя следующее:

С обязательством предоставления определенных категорий информации напрямую связано обязательство ведения учета информации и санкционирования умышленных препятствий на пути к доступу либо к уничтожению документов публичного характера.

В-четвертых, законопроект должен регламентировать защиту «осведомителей» - лиц, которые предоставляют информацию о должностных проступках. Государственные служащие и иные лица, занятые в государственном секторе, зачастую имеют доступ к информации, изобличающей неправомерные действия по должности, но из-за вероятности применения против них юридических либо профессиональных санкций, не решаются сделать ее достоянием общественности. Под «неправомерными действиями» в данном контексте понимаются совершение уголовного преступления, неспособность выполнить правовые обязательства, допущение судебной ошибки, коррупция, бесчестное поведение, допущение серьезных ошибок в управлении государственной структурой. Указанное понятие также ассоциируется со значительными угрозами здоровью, безопасности или окружающей среде, независимо от связи таких угроз с неправомерными действиями. Осведомители должны иметь право на защиту, коль скоро их действия продиктованы стремлением к справедливости, а также в тех случаях, когда они обоснованно считают, что предоставляемая ими информация является по сути достоверной и обличающей неправомерные действия. Такая защита должна предоставляться даже в тех случаях, когда информация была предоставлена с нарушением правовых или профессиональных обязательств.

Наконец, как показывает опыт стран, принявших законодательство, регламентирующее свободу выражения, переход государственной службы из режима секретности в режим прозрачности является довольно длительным процессом, который может растянуться на десять и более лет. Таким образом, закон должен предусмотреть пропагандирующие и образовательные мероприятия как для государственных структур, так и для общества в целом, состоящие из:

· СМИ не должны быть обязанными обеспечивать исполнение права общества на информацию.

· Необходимо принять полноценный закон, гарантирующий каждому право на свободу информации, который заменил бы положения Законопроекта о СМИ о доступе к информации и учитывал бы следующие принципы:

Ø понятие «информация» должно включать в себя все материалы, находящиеся в ведении государственной структуры, не зависимо от формы, в которой информация хранится.

Ø перечень структур, на которые распространяется право на информацию, должен включать правительственные организации всех ветвей и уровней, включая местные правительственные структуры, выборные структуры, структуры функционирующие на основании законного распоряжения, государственные промышленные компании и общественные корпорации, структуры без министерств или «квази-НГО» (псевдо-негосударственные структуры), правовые структуры, а также частные структуры, выполняющие общественные функции.

Ø закон должен предусматривать универсальную процедуру определения исключений, каждый случай которых должен быть проверен с использованием критерия, определяющего степень наносимого вреда, а также содержать оговорку о превалировании общественных интересов.

Ø необходимо введение трехуровневой процедуры принятия решений в отношении запросов, которая должна предусматривать возможность обжалования принятого решения внутри государственной структуры, апеллирование к независимой контрольной комиссии и обжалование решения в суде.

Ø необходима система оплаты, которая не повлияет негативно на интенсивность поступления запросов;

Ø государственные структуры обязаны публиковать информацию основных категорий;

Ø государственные структуры обязаны содержать свои информационные архивы в надлежащем состоянии с целью предупреждения разрушения носителей информации;

Ø осведомители должны иметь право на защиту; и

Ø закон должен предусматривать систему пропагандирующих и стимулирующих мероприятий для как общества в целом, так и для служащих государственного сектора в отношении права на информацию и режима доступа к информации.

Комментарии