Книжная серия "Журналистика и право"
Законотворчество в области СМИ в 2004 г.
Институт проблем информационного права
Стенограмма
заседания «круглого стола»
на тему «Законотворчество в области СМИ
в 2004 году»
(г.Москва, 22 декабря 2004 г.)
А.Г.Рихтер
Здравствуйте, уважаемые коллеги и друзья. Я рад приветствовать вас на нашей традиционной ежегодной декабрьской конференции, посвященной подведению итогов года в области законотворческой деятельности и правоприменительной практики российского законодательства о средствах массовой информации. По традиции нашу конференцию открывает декан факультета журналистики Московского государственного университета, профессор Ясен Николаевич Засурский.
Я.Н.Засурский
Спасибо, Андрей Георгиевич, за приглашение выступить. Я думаю, это отлично, что Ваш Институт проблем информационного права в свое время создал традицию таких встреч. Эта традиция существует уже около десяти лет. Как и в прошлые годы, мы собрались сегодня, чтобы обсудить наиболее серьезные и важные проблемы правового регулирования СМИ в России. И, может быть, сегодня мы снова вернемся к проблеме закона о средствах массовой информации, хотя ситуация для меня неясная: внесен ли текст, и имеется ли он вообще? Соответственно, все в таком подвешенном состоянии. Насколько я понимаю, разные новые структуры работают над этим проектом, и я надеюсь, что и наш Институт проблем информационного права к этому будет привлечен, поскольку теперь создано новое министерство — Министерство культуры и массовых коммуникаций, в его ведение входит и культура, и разные агентства. Там несколько агентств. Есть агентство, которое называется «по печати и массовым коммуникациям», которое возглавляет М.В.Сеславинский. Но это агентство, которое распределяет, в основном, деньги для государственной поддержки. Есть еще другое агентство, которое следит за соблюдением законов: Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия, — которое выполняет другие функции. А в отношении закона — я даже не представляю, кто им там занимается. Я знаю, что есть в Министерстве культуры и другие всякого рода учреждения, и я думаю, что какие-то шаги будут предприняты. Я надеюсь, что наших представителей привлекут для участия в этой работе.
Но остается много опасностей, касающихся самого процесса обновления, поскольку уже сложилась такая традиция, связанная с действующим законом о средствах массовой информации, традиция, может быть, либеральная и, в общем-то, разумная. Мне кажется, что этот закон международным сообществом признан соответствующим нормам и стандартам демократического общества. Я не вижу резонов его менять. Мне кажется, что можно было бы ограничиться разработкой того, что предполагалось в момент принятия этого закона. Речь шла о пакете законодательных инициатив и подзаконных актов, которые должны развивать идеи этого закона, и их уточнять.
Самый щекотливый и сложный вопрос — о роли владельцев и об отношениях с редакцией. В новом законе пока нет, в проекте нового закона отсутствует важная категория, юридическая, экономическая и управленческая — главный редактор исключен из числа персонажей, которые действуют на юридическом поле, что, видимо, неправильно, поскольку главный редактор является лицом, ответственным за содержание того средства массовой информации, которое он возглавляет. И в каком-то смысле переносятся все основные функции на владельца. Но исключается пункт, который обязывал главного редактора учитывать позицию, точку зрения журналиста. Этот пункт предполагал, что главный редактор не может заставить журналиста выполнять задание, которое противоречит его совести, и не имеет права вносит в текст, написанный журналистом, изменения по своему желанию. Если бы такой пункт был принят в отношении владельца, это было бы, наверное, прогрессивно. Но пока таких предложений не было.
Мне кажется, что определить отношения владельца и средства массовой информации очень важно, потому что это в интересах журналистов и, в конце концов, в интересах даже общества. И наш действующий президент много раз говорил, как плохо олигархи, такие как, скажем, Березовский, воздействовали на свои средства массовой информации. Может быть, наличие соответствующей статьи лишило бы их такой возможности использовать СМИ как откровенное информационное оружие в личных, групповых интересах. Этот пункт относительно журналиста и его места в обществе и в юридическом поле очень важен, так же, как и проблема главного редактора, который несет ответственность за содержание издания. В других странах существует еще понятие издателя: издатель представляет собой владельца. И вот взаимодействие издателя и главного редактора должны быть должным образом как-то оговорены.
Это один момент. Второй, мне кажется, не менее важный момент, касается монополизма в средствах массовой информации, поскольку должны быть определены возможные пределы информационных ресурсов, находящихся в одних руках. Речь идет о том, сколько каналов может принадлежать одному владельцу на телевидении, сколько изданий может принадлежать одному лицу и какова может быть доля одного владельца или одного средства массовой информации. У нас, безусловно, это положение нарушается тем, что у нас имеющиеся государственные каналы практически выступают как монополисты, что противоречит международным нормам. Государственный монополист от того, что он государственный, не перестает быть монополистом.
Мне кажется, что других стран, считающихся демократическими, где была бы такая концентрация масс-медиа, нет. Скажем, возьмем бывшие социалистические страны или страны Восточной Европы, — там существует и частное, и общественно-правовое телевидение. Государственное — наша особенность. Это, видимо, серьезное нарушение и дисбаланс. И здесь должны быть предприняты какие-то меры. Кстати, вопрос о государственном монополизме поднимался во время работы Комиссии Шона Макбрайда, где в отчетном докладе идет речь об этом монополизме.
Я думаю, что проблема развития антимонопольного законодательства чрезвычайно важна для того, чтобы сохранить плюрализм, необходимый для демократического общества и для развития гражданского общества в России. И в связи с этим, когда речь идет о борьбе с монополизмом, необходимо установить стандарты, грубо говоря, цифровые показатели, которые определяют появление того или иного монополиста на информационном поле. Мне кажется это очень важным, поскольку сегодня многие трудности в развитии гражданского общества и демократии в России связаны именно с наличием этого монополизма.
Сегодня я слышал, что уже «Freedom House» нас отнес к несвободным государствам. Я не знаю, насколько оправдан этот вывод, но ясно, что с точки зрения монополизма и отсутствия общественно-правового телевидения, видимо, это оправдано. Спасибо за внимание.
А.Г.Рихтер
Ясен Николаевич, насколько я знаю, Вы входите в состав Экспертного совета при Министерстве культуры. Состоялись ли уже заседания?
Я.Н.Засурский
У нас было уже два заседания. Но они, видимо, будут привлекать к работе всех, и Вас в том числе. Но Совет законодательной деятельностью не занимается. Я думаю, что этим будет заниматься какое-то из агентств, и без Вас там явно не обойдется.
А.Г.Рихтер
Так как у нас традиционно «круглый стол» посвящен тому, что произошло в законодательстве, в законотворчестве в течение предыдущего года, то я напомню вам некоторые из тех событий, которые показались мне наиболее интересными из произошедших в прошлом году.
Начну с цитаты. 12 февраля 2004 года была произнесена следующая сентенция: «Необходимо продолжить работу по формированию полноценного дееспособного гражданского общества в стране. Оно немыслимо без подлинно свободных и ответственных средств массовой информации. Но такая свобода и ответственность должна иметь под собой необходимую правовую и экономическую базу, создавать которую — обязанность государства». Сказал это кандидат а президенты В.В.Путин на встрече с доверенными лицами.
18 марта Союз журналистов России обнародовал предложение по развитию законодательства о средствах массовой информации в 2004-2007 гг., это довольно интересный документ. Среди основных предложений было сохранить закон о средствах массовой информации или основные его элементы, принять, по крайней мере, закон об экономических отношениях в средствах массовой информации, принять федеральный закон о Федеральной комиссии по телевидению и радиовещанию, закон об общественном телевидении, о праве на доступ к информации, о персональных данных, некоторые другие законы.
12 марта произошла реформа правительства, которая затормозила многие процессы регулирования средств массовой информации, в том числе те процессы, которые были инициированы Министерством печати. Возникла определенная чехарда, которая, по-моему, до сих пор не закончилась. Стоит сказать, что 12 марта было объявлено, что регистрацией средств массовой информации будет заниматься Министерство юстиции, оно уже начало готовиться к тому, чтобы заняться этим, а 9 апреля эти функции были переданы созданному Федеральному агентству по печати и массовым коммуникациям. Лишь в конце июня была создана Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в области массовых коммуникаций, и этой службе вдруг была передана функция лицензирования, и так далее, и тому подобное. Вы знаете, что многое из того, что началось 12 марта, еще не закончилось по сей день, и последняя попытка утвердить концепцию развития культуры и массовых коммуникаций на заседании правительства 16 декабря привела к тому, что этот вопрос был отложен до июня следующего года.
29 июля был принят федеральный закон о коммерческой тайне, один из присутствующих здесь юристов, Дмитрий Голованов, на которого я прошу всех обратить внимание, т.к. на мой взгляд он один из самых перспективных юристов в нашей области, — написал хороший комментарий с характерным названием «Ничего нового, кроме проблем». Федеральный закон «О коммерческой тайне», действительно, создал лишь новые проблемы, а не разрешил старые, связанные с тем, как защищать и кому сохранять коммерческую тайну.
20 августа был принят федеральный закон, который внес в Закон о рекламе изменения, касающиеся рекламы пива; о нем говорили очень много в течение этого года, и судя по всему, этот закон уже принес ощутимые результаты.
А 22 августа был незаметно принят закон, который внес серьезные изменения в закон о средствах массовой информации, закон о гостайне, закон о рекламе, закон о связи. В частности, была изменена 5 статья закона о средствах массовой информации, была упразднена 30 статья о Федеральной комиссии по телевидению и радиовещанию, были внесены изменения в другие статьи, в том числе в те статьи, в которых упоминалась Федеральная комиссия, которая отныне исчезла из законодательства о средствах массовой информации, кроме закона о порядке освещения органов государственной власти, и заменена теперь Федеральной службой по надзору за массовыми коммуникациями.
Примерно тогда же были упразднены все льготы по налогам и государственной поддержке для средств массовой информации, начиная с 1 января 2005 года.
И, наконец, последнее по порядку, но не последнее по значению событие произойдет завтра: в 9.30 утра начнется Пленум Верховного Суда Российской Федерации, который будет рассматривать проект Постановления Пленума о судебной практике по делам о защите чести и достоинства граждан, а также деловой репутации граждан и юридических лиц. Постановление внесет важные изменения в действующую ситуацию, их можно свести к трем основным пунктам. Во-первых, отныне суды будут прямо инструктированы о том, что, разбирая дела о защите чести и достоинства, они должны принимать во внимание необходимость соблюдения свободы массовой информации. Второе — то, что суды должны отличать факты от выражения мнений и подходить к этим сведениям с разных позиций. И, наконец, суды ни в коем случае не должны применять извинение как форму ответственности за унижение чести, достоинства и деловой репутации.
Вот, на мой взгляд, основные события, которые произошли в этом году, и, как обычно, я приглашаю всех к дискуссии. Кто хочет начать? Алексей Евгеньевич, судя по улыбке, Вы готовы!
А.Е.Воинов
К сожалению, улыбаться особенно нечему. Что бы хотелось сказать? Я бы хотел, прежде всего, вспомнить нашу встречу в прошлом году. Тогда, как и сегодня, речь также шла об изменениях в законе о средствах массовой информации, о тех проектах, которые тогда имелись и обсуждались, и основной лейтмотив, который тогда звучал, прозвучал и сейчас — это необходимость сохранения закона о средствах массовой информации. И в этой позиции есть достаточно большой резон, потому что при подготовке нового закона гораздо легче протащить многие вещи, которые, возможно, обратят на себя внимание, если их попытаются ввести отдельными поправками.
Но есть и другой, еще один очень важный момент, на который я также хотел бы обратить внимание и который нельзя упускать из вида. Опять возвращаясь к прошлогодней встрече, я хотел бы использовать метафору, которую Юрий Михайлович Батурин использовал по поводу закона о СМИ — как храма, и о необходимости достройки к нему часовен и различных других архитектурных элементов. Сейчас, к сожалению, больше всего это напоминает не постройку «часовен» вокруг закона, а постройку «котельной» внутри закона. Потому что постепенно происходит изменение статей, меняется не только сам закон, но вокруг него возникают другие законодательные акты, которые влияют на вопросы свободы массовой информации. Это не касается лишь этого года, это более давняя история. Речь идет об избирательном законодательстве, законодательстве о противодействии экстремистской деятельности, законодательстве, которое нас, вероятно, ждет, — о борьбе с терроризмом. Все это достаточно серьезно, скажем так, ограничит, уже или ограничило, возможности и ужесточило контроль над СМИ.
С другой стороны, не следует забывать, об этом также уже говорилось, об экономическом аспекте деятельности средств массовой информации. Здесь ситуация тоже достаточно сложная. Есть о чем побеспокоиться: это поправки к законодательству о рекламе или обсуждение нового проекта закона о рекламе, которое уже началось в Государственной думе; основная идея этого закона — ужесточение требований в различных направлениях. Также следует отметить поправки к закону об авторском праве, которые вывели в разряд охраняемых значительное количество российских и иностранных произведений, которые раньше находились в общественном достоянии, что, естественно, скажется прежде всего на работе телевидения и радиовещания в плане повышения расходов на обеспечение соблюдения авторского права, доходно-расходной базы. Одновременно достаточно тихо в следующем году умрет часть льгот, значительный кусок льгот по НДС, которые были предоставлены печатным средствам массовой информации, — льготный НДС по рекламе, льготный НДС по всему, что связано с подпиской, транспортировкой, связанный с редакционно-издательскими услугами. Там останется только часть, которая касается собственно продажи экземпляров печатных изданий. При этом никаких положительных подвижек в плане системы господдержки не происходит. То есть эта ситуация тоже должна обращать на себя внимание, беспокоить, и помимо обсуждения собственно закона о средствах массовой информации необходимо обсуждать, как мне кажется, и эти вопросы также.
И последнее. Немного вернусь к закону о средствах массовой информации. К сожалению, здесь, я думаю, нам тоже предстоит достаточно тяжелая борьба, потому что существуют некоторые достаточно негативные идеи реформирования закона. И я приведу напоследок в качестве примера фразу, которая была произнесена достаточно высоким чиновником в правовом управлении Министерства культуры, который высказал такое видение концепции. Он сказал: «Давайте оставим все только самое важное — лицензирование, регистрация, ответственность. А вот о правах журналиста, первую статью, о цензуре давайте впишем в другой закон». Второй пример, наверное, достаточно хорошо известный, — это связано с регулированием Интернет-сайтов, против чего, слава Богу, высказался министр. То есть, эти вопросы достаточно актуальны, и я надеюсь, что те специалисты, которые присутствуют здесь, все-таки будут привлечены к этой работе, потому что гораздо проще ехать в поезде, чем бежать рядом с поездом.
А.Г.Рихтер
А Вас продолжают привлекать для консультаций? Вам что-нибудь известно по поводу того, как дорабатывают проект нового закона о СМИ?
А.Е.Воинов
Существует проектов, насколько я понимаю (это как бы мое ощущение), ситуация — тот проект, который вернулся из ГПУ Администрации Президента РФ, проект, который первоначально готовил Индустриальный комитет, не был взят за основу, то есть, будет новое написание, новая основа. Потому что там пока что существует достаточно резкое неприятие предлагаемой концепции владельца, существуют достаточно большие возражения по поводу предлагаемых гарантий при лицензировании телерадиовещания. То есть, вот эти аспекты вызывают достаточно резкое неприятие. И я думаю, что проект будет писаться заново, по крайней мере, если исходить из того, что озвучивалось, проект Индустриального комитета не будет взят за основу. При этом, как мне кажется, у «заказчика» нет четкого видения того, что нужно написать в новом проекте.
А.Г.Рихтер
При этом замминистра Л.Надиров еще два месяца назад говорил, что к концу 2005 года обязательно будет текст.
А.Е.Воинов
Первый «dead-line» был в 2004-м…
А.Г.Рихтер
Если говорить о самом первом, то это был вообще январь 2003-го.
Кто хочет следующим выступить? Станислав Николаевич Шевердяев, пожалуйста.
С.Н.Шевердяев
На протяжении последнего года я занимался не столько средствами массовой информации, сколько выборами и проблемами доступа к информации, поэтому хотел бы поделиться своими соображениями в этой теме, благо что общеполитический контекст в общем совпадает с той ситуацией, которая и в средствах массовой информации существует сегодня, и в доступе, и во многих других проблемах, связанных с информацией. И во многом это, безусловно, имеет своим источником ситуация, связанную с последним циклом федеральных выборов.
Что касается доступа к информации. В первую очередь, необходимо сказать, что если у нас были надежды в прошлом году по поводу принятия Федерального закона, который был разработан Министерством экономического развития, то сейчас эти надежды мы вынуждены оставить. Заместитель министра, который ранее активно лоббировал федеральный закон и поддерживал наши инициативы в области доступа, сейчас лишился должности. В настоящее время идет разговор о том, что, возможно, в будущем новый проект закона о доступе будет разрабатываться в рамках комплексной федеральной целевой программы, содержания которой пока никто не знает, и что конкретно там будет — неизвестно.
Я сейчас тесно сотрудничаю с российской организацией «Трансперенси Интернешнл», которая входит в международную сеть организаций по борьбе с коррупцией. В течение последних двух месяцев нам удалось провести небольшое исследование, которое было посвящено развитию законодательства о доступе в субъектах Федерации. У нас где-то в середине января выйдет книжка,1 которая связана с анализом первого в России действующего закона о доступе в Калининградской области. Так вот, разговор с людьми, которые занимались собственно организацией исполнения этого закона на местах, показал, что только принятие Федерального закона способно действительно что-то изменить в этом направлении. Приемлемый, скажем, для Германии путь принятия законов о доступе в субъектах федерации для нас малопродуктивен. Это можно проиллюстрировать следующим образом. За три года работы, с 2001 по 2004 гг., нам в «Трансперенси» удалось добиться принятия трех региональных законов, т.е. по одному за год. Если такая прогрессия сохраниться, то, учитывая сколько сейчас в России субъектов Федерации, я могу не дожить до того, когда во всей стране будут действовать региональные законы о доступе.
С другой стороны, после принятия известного Постановления Правительства №98 от 12 февраля 2003 года, назовем его «О веб-сайтах органов исполнительной власти», в течение нескольких месяцев большая часть субъектов Федерации отреагировала принятием подобных нормативных актов, прописанных практически по лекалу 98-го Постановления. Это случилось благодаря лишь небольшой норме пункта 6 Постановления Правительства, где содержалась лишь рекомендация о том, что субъектам Федерации и органам местного самоуправления следует каким-то образом учесть данное постановление.
Сейчас у нас принято и действует в субъектах Федерации уже три закона, основанных на модели «Трансперенси», — в Калининградской области (2002 г.), Волгоградской области (2003 г.), Новгородской области (2004 г.). Имеется закон о предоставлении информации и в Москве как субъекте Федерации, но это совсем отдельный разговор. Так вот, в субъектах удалось продвинуть эту инициативу только благодаря активной позиции одной общественной организации, которая занимается этим вопросом — участвует в конференциях, разрабатывает правовые модели, проводит работу с депутатами и чиновниками. Но ресурсы общественных организаций ограничены и подобные возможности есть не всегда и не по всем субъектам. Поэтому если говорить в общем, единственной возможностью сдвинуть с места вопрос о доступе в Российской Федерации — это принять соответствующий федеральный закон.
Теперь одно соображение, связанное с общеполитическим контекстом, с нашими выборами — и думскими, и президентскими. В «Трансперенси Интернешнл» мы с коллегами проводили тщательный анализ последних избирательных кампаний. Определенно, наиболее характерной чертой обеих кампаний была ситуация с информационным доминированием проправительственной партии и действующего Президента в федеральном эфире. В соответствии с нашими расчетами, если подсчитать стоимость этой агитации в точном соответствии с законом, то предельный размер избирательного фонда известной партии и известного кандидата оказывается намного превышен. В соответствии с нормами всех наших избирательных законов это влечет постановку вопроса в суде об отмене результатов выборов. Наши аргументы, очевидно, принимались в расчет юристами оппозиционных партий, которые сейчас судятся по поводу отмены итогов парламентских выборов. Однако то, как этот судебный процесс сейчас проходит, ставит уже вопрос не только о демократичности выборов, но и о независимости суда. Я думаю, что Вадим Прохоров более подробно об этом расскажет. Так вот, соображение, которым я хотел поделиться — это то, что самое важное событие в этом смысле произошло, по-моему, не на территории Российской Федерации, а на территории Украины, где граждане просто-напросто путем достаточно активных действий добились справедливого решения Верховного Суда. Этого оказалось достаточно для того, чтобы народ был услышан и выборы, как сейчас показывают последние события, были проведены без использования административного ресурса. Наша российская ситуация показывает, что деятельность юристов, представляющих оппозицию, юристов, которые пытались собирать и предоставлять юридические аргументы, — вся эта деятельность оказывается совершенно бессмысленной. Я не думаю, что украинский вариант был бы возможен в России и будет возможен на следующих выборах, но, по крайней мере, из всего этого можно извлечь вполне определенные выводы.
А.Г.Рихтер
А Вы не забыли упомянуть недавно принятый московский закон о доступе к информации?
С.Н.Шевердяев
С московским законом — особая история. Я, честно говоря, не считаю его законом о доступе к информации в строгом смысле. Скорее он написан на эту тему, но проблемы доступа не решает. Скажем так, это декларация, которая содержится на двух с половиной страницах и посвящена главным образом тому, как необходимо ограничить концепцию доступа к информации. У нас в законе о доступе, который разработан под эгидой «Трансперенси», содержалось четыре разнородные процедуры доступа к информации. В московском законе всего лишь одна процедура опубликования, хорошо известная и по положению части 3 статьи 15 Конституции, где говорится о необходимости опубликования нормативных актов, затрагивающих права и свободы граждан, и хорошо известная по тому же самому Постановлению Правительства №98. Иными словами, ничего нового в смысле концепции или практики московский закон собой не несет.
И.М.Дзялошинский
Так что, можно считать, что калининградский закон о доступе не работает ?
С.Н.Шевердяев
Нет, наверное я неправильно выразился. Калининградский закон работает, но работает плохо. Органами, обязанными предоставлять информацию гражданам, являются всего два — это областная Дума и администрация Калининградской области. В администрации ситуация как раз плачевная. Мне удалось поговорить с работниками аппарата администрации, с сотрудниками отдела по работе с обращениями и запросами, и выяснилось, что хотя там и в курсе, что такой закон существует, никаких конкретных мер по его реализации не предпринималось. Сейчас в Калининградской области много говорится о том, что необходимо создавать новый уровень отношений с гражданами в смысле доступа, создавать «электронное правительство». Но работа по таким традиционным направлениям, в западном понимании, как предоставление информации о нормативных актах, о документах, о материалах, — эта возможность сейчас исключена.
Отдельные случаи предоставления информации по запросу в администрации были, но они имели место в связи с осуществлением традиционной работы органов власти с обращениями граждан, когда человек приходит в соответствующий отдел и получает в рамках работы с этим самым обращением — по поводу протечки крыши, по поводу проблем работы органов внутренних дел и так далее, — он получает информацию о том, что вам бы лучше пойти туда, заполнить такое-то заявление и т.п., и на большее администрация способна не была.
Что касается областной Думы, то поскольку сама инициатива по принятию закона продвигалась через депутатов областной Думы, там до сих пор существует интенция на соблюдение, на реализацию и защиту этого закона. Конечно, конъюнктура с 2002 года там изменилась, сейчас большая часть областной Думы — это представители «Единой России», которые весьма восприимчивы к традициям современной бюрократии России, но тем не менее что-то удается делать. В частности, за 21 месяц действия этого закона было обработано 112 письменных запросов. В принципе, немного: примерно получается один письменный запрос в неделю. Что касается устных запросов, то их поступает достаточно много, по информации руководителя отдела по работе с обращениями и запросами в Думе, два устных запроса в день они обрабатывают. Но в связи с тем, что этот отдел состоит всего из двух человек, вряд ли можно говорить о том, что граждане получают от этого отдела полноценную, исчерпывающую информацию. Кроме того, на этот отдел свалено огромное количество других функций — отдел работает и как отдел по информационному обеспечению депутатского корпуса, что обязывает их следить за информационной базой собственно Думы, они собирают газеты, информацию из Федерального центра, обобщают ее. Кроме того, этот отдел работает и как пресс-служба. По моим ощущениям, большинство этих самых устных запросов, которые по два в день обрабатываются, — это запросы, которые поступают от средств массовой информации.
Есть и довольно любопытные формы работы по предоставлению информации. Например, электронная рассылка по адресам наиболее активных потребителей информации. Сейчас, по моему, 192 адреса в этой рассылке, большинство, надо думать, — тоже представители СМИ, активных общественников тоже туда включают. Кроме того, работает возможность предоставления информации при личном обращении, то есть когда гражданин непосредственно приходит в этот отдел и просит соответствующий документ. Здесь, правда, есть такая сложная проблема, которая до сих пор не разрешена, в связи с тем, что самостоятельной государственной электронной базы данных нормативных актов в Калининградской области нет. Там пользуются довольно распространенным методом, когда заключается договор с предприятием, поддерживающим какую-то правовую систему, в данном случае это «Консультант Плюс», госорганы предоставляют по договоренности принимаемые ими нормативные акты, а местный поставщик справочной системы бесплатно устанавливает и обслуживает ее в госорганах. Проблема состоит в том, как быть с правами на эту информацию, на пользование вроде бы коммерческой базой данных, которая используется органами власти при предоставлении информации гражданам.
Батурин Ю.М.
Позвольте реплику, добавление по поводу Калининградского закона. Мне недавно довелось беседовать с калининградскими журналистами, и они крайне низко оценили даже сам факт появления этого закона и сказали, что он для них ничего не дал, и непонятно, зачем надо было предпринимать столько усилий, чтобы принимать этот закон. Они считают, что до тех пор, пока не будет такого закона на федеральном уровне, делать это в области просто бессмысленно. Но надо признать, что эта точка зрения не универсальна. Журналисты некоторых других регионов придерживаются другой позиции.
С.Н.Шевердяев
По поводу значимости федерального закона я совершенно согласен, и я это подчеркивал. Но здесь вопрос в том, сама концепция закона о доступе, которая работает сейчас во всем мире, в принципе не рассчитана на дополнительные блага для журналистов. Традиционные подходы к доступу к информации во многом противоречат концепции нашего закона о СМИ, о том, что журналисты имеют приоритет по отношению к остальным гражданам в отношении доступа к информации органов государственной власти. Концепция закона о праве на информацию не предусматривает всех этих преимуществ журналистов, и, наверное, им это может не нравиться. Действительно, в большей степени закон направлен именно на защиту возможностей обычных граждан.
А.Г.Рихтер
Спасибо. Иосиф Михайлович, Вас не удивляет, все, что говорится?
И.М.Дзялошинский
Да-а… Знаете, есть такое желание — сказать, что я все это знал заранее. Я, помните, говорил очень хорошие слова о калининградском законе, и я их повторю: это один из лучших документов, которые я знал. Но с самого начала я сказал, что пока не будет подписан федеральный документ, никто ничего на местах делать не будет. Я был два раза в Калининграде, и я не только посчитал, сколько было обращений, я еще попросил показать, какие это были обращения. То есть, содержательные особенности. Там были: три обращения граждан, которые просили, чтобы им прислали оригиналы законов, которые перед этим были опубликованы в «Калининградской правде», и сорок с лишним — на тот момент, когда я там был — просили сказать, сколько получает губернатор. Все. Точка.
В.Л.Энтин
Этот закон тоже недостаточно четко проработан. По крайней мере, здесь было бы хорошо предусмотреть хотя бы прокурорскую, а лучше судебную санкцию. Но санкция такого доступа к информации госорганов абсолютно не предусмотрена как обязательное условие. В общем, много можно говорить об этом законе. Но здесь, как в капле воды, отражается общая тенденция. И, к сожалению, сама стабильность закона о СМИ здесь может не сработать, потому что процедура внесения в него поправок осложнена именно хорошим уровнем структур, хорошим уровнем юридической техники. Закон легко испортить, а внести туда достаточно хорошие адекватные нормы намного труднее. И, может быть, случится так, что вместо того, чтобы вносить изменения в действующий закон с целью его улучшения может быть написан новый закон, который будет существенно хуже. Еще один серьезный недостаток — это так называемые кучевые законы, когда одним законом вносятся изменения в сто, пятьдесят законодательных актов, которые достаточно сложно отследить сразу. Здесь могут проскальзывать в общей массе и достаточно негативные моменты.
Ну и, наконец, отсутствие четкой законодательной политики, которая, в принципе, должна дорабатываться как минимум двухсторонне — медиасообществом и властью, а лучше трехсторонне, с участием гражданского общества, диалогом или согласованием интересов. Это приводит к тому, что возникают некие вопросы, которые необходимо срочно, моментально урегулировать, может быть, только для того, чтобы показать, что какая-то деятельность по этому вопросу существует. И именно отсутствие внятной законодательной политики, отсутствие четких приоритетов, отсутствие программы законотворчества, отсутствие механизмов выявления наиболее важных и необходимых изменений и дополнений в данной сфере представляет одну из самых больших угроз именно в силу неопределенности будущего законодательства о СМИ.
А.Г.Рихтер
Спасибо. Кто хочет выступить следующим?
Ю.М.Батурин
Уважаемые коллеги! Известно, что любой закон имеет свой жизненный цикл: когда-то он создается, с энтузиазмом принимается, работает, спотыкается, улучшается, ухудшается и, в конце концов, умирает своей или насильственной смертью. В других науках такие циклы исследованы давно. Вспомните, например, экономические циклы Кондратьева. Геополитики тоже обнаружили политические циклы, которые, кстати, координируются с циклами Кондратьева. Но никто не изучал законодательные циклы по продолжительности и периодичности. Поэтому мы сейчас и не можем точно сказать, в какой фазе своего жизненного цикла находится Закон РФ «О средствах массовой информации». Хотя, конечно, гипотезы есть. Но что интересно — Закон «О средствах массовой информации» пережил эпоху, в которой был создан, прошел всю следующую эпоху и вступил в третью. Это достойно и удивления, и уважения. Но особенно нам, авторам закона, задирать нос не нужно: в мире известны законы о печати, которые действовали много дольше, чем закон российский. Должен, тем не менее, отметить возросший в последнее время интерес к нему со стороны, по крайней мере, региональных журналистов. В этом году мне приходилось читать им много лекций, и тема обычно вызывала вал вопросов.
В течение многих лет мы на наших традиционных семинарах в конце декабря каждого года говорили об изменениях, которые вносятся в закон, о попытках заменить его на новый. Но, вопреки всему, закон оказался удивительно жизнеспособным, Несмотря на то, что в обществе демонтировано многое из того, что могло послужить опорой Закону «О средствах массовой информации», на чем-то он все-таки держится. На каком таком «гвозде» он держится? Видимо, есть некая точка устойчивости, такая, что даже при сильных изменениях внешних условий закон пока сохраняется.
Долго искал я аналог такой ситуации и, мне кажется, нашел. Может быть, сравнение будет достаточно нескромным или даже вызывающим, но я приведу в пример Устав Организации Объединенных Наций. Попытки ревизии Устава ООН предпринимаются довольно давно, сейчас очередной всплеск этих попыток, вы знаете — изменить число постоянных членов Совета Безопасности, ввести полупостоянных членов и т.п. Довольно много предложений было за прошедшее десятилетие по изменению Устава ООН. Тем не менее, пока этого сделать не удалось. Хочу обратить ваше внимание на интересную формулировку статьи 24 Устава ООН, в которой страны-члены ООН договорились, что Совет Безопасности «действует от их имени». Обратите внимание, что члены ООН не признали действующим от их общего имени никакой другой орган ООН: ни Генеральную Ассамблею, ни Генерального секретаря. Нетрудно представить, что если состав и порядок работы Совета Безопасности будет ревизован, то страны-члены ООН могут сказать: а вот вам, дорогие товарищи-господа, мы не доверяли говорить и действовать от нашего имени. Это все сознают. Именно поэтому Устав ООН до сих пор держится.
Мне кажется, что нечто похожее произошло и с Законом «О средствах массовой информации». Мы много раз говорили о том, что ситуация у нас какая-то неправильная, перевернутая с ног на голову. Сначала должен был появиться закон о свободе информации, о доступе к информации, на него должен опираться закон о средствах массовой информации. Многократно перечислялись все минусы сложившейся «перевернутой» конструкции. Но надо признать, что в такой ситуации, коль скоро она сложилась, есть и некоторые плюсы. Вот один из них. Когда-то, в конце восьмидесятых — начале девяностых годов общество доверило журналистам говорить от их имени. Конечно, общество хотело получить и непосредственный доступ к информации, но сложилась такая историко-политическая ситуация, что целесообразно было пропустить журналистов вперед и прежде принять закон о свободе печати. Вот тогда общество и доверило журналистам говорить от их имени. (Правда, журналисты, к сожалению, забыли, что их просто пропустили вперед, поверили, что они имеют большие права на информацию, нежели обычные граждане, и не спешат вернуть долг обществу). Мне кажется, что тот давний настрой общества в какой-то мере сохраняется и сегодня. В очень небольшой степени, может быть, но еще сохраняется. Общество, по-видимому, не хочет доверять «денежным мешкам» — собственникам СМИ говорить от их имени. Мне кажется, это и есть точка устойчивости, на которой пока еще держится действующий Закон «О средствах массовой информации» — своего рода остаточное доверие общества, инерция доверия. Но оно не бесконечно: исчерпается, и — завершится жизненный цикл Закона «О средствах массовой информации».
А.Г.Рихтер
Слово имеет Максим Кудрявцев. Его многие из вас знают по публикациям в журнале «Законодательство и практика масс-медиа».
М.А.Кудрявцев
Спасибо. На мой взгляд, одна из самых серьезных проблем и в современном российском законодательстве в целом, и в законодательстве о средствах массовой информации как одной из его наиболее важных частей, — это проблема сопряжения закона с реальностью, с реальностью жизни нашего общества. Вот, например, обсуждавшаяся здесь ситуация с доступом к информации. В принципе, проблема эта многоплановая. Но в ней следует выделить своего рода четыре уровня.
Первый уровень — это уровень транспарентности власти. К сожалению, на этом уровне ситуация складывается негативная, потому что все последние нововведения не только в жизни СМИ, но и в жизни общества в целом, обсуждаются на основе неких туманных намеков, разговоров, высказываний посвященных лиц. Та же самая концепция изменения роли государственного управления наукой и образованием, та же самая административная реформа, которая, к сожалению, не была достаточно хорошо подготовлена. Это первая проблема.
Вторая проблема — это артикулирование действий власти, артикулирование важнейших проблем жизни общества. К сожалению, гражданское общество не имеет точек сопряжения с наиболее массовыми, обладающими наибольшей аудиторией средствами массовой информации. Но задачу артикулирования не выполняет и само государство. Возьмем пример любой информационной кампании, за исключением, может быть, избирательной. После относительно удачной информационной кампании в сфере переписи населения, та же кампания с пенсионной реформой, со льготами, с реформой системы образования и науки, — реальной нормальной информационной кампании нет. С одной стороны, у гражданского общества нет выхода на уровень серьезного, крупного обсуждения, к сожалению. С другой стороны, сама власть не идет на то, чтобы эти проблемы или, по крайней мере, тот подход, который считается правильным или наиболее адекватным на данный момент, не становился предметом общественного обсуждения.
Наконец, вторая половина, то есть третий и четвертый уровень, они относятся к самому гражданину непосредственно. Что касается отсутствия культуры получения информации, проблема достаточно очевидна. Но, с другой стороны, необходимо понимать, для чего тому или иному человеку нужна конкретная информация. И начинать, может быть, следует не с того, чтобы устраивать некий глобальный проект относительно открытости власти в целом, а хотя бы с того, чтобы появились некие структуры, которые могли бы не отсылать граждан в то или иное учреждение, а помогали бы гражданам реализовать свои права, в том числе и право на информацию, непосредственно. И на первых порах, может быть, следует не только развивать информационную культуру граждан, но просто помогать гражданам непосредственно на бытовом уровне — не говорить об открытости власти, допустим, в целом, а хотя бы попробовать помочь гражданам осознать и реализовать свои права в конкретной ситуации, получить конкретные разъяснения по тем или иным вопросам.
Если переходить к ситуации в целом, то здесь можно отметить также ряд серьезных проблем. К счастью, выборные кампании уже прошли, и во время этих избирательных кампаний было внесено достаточно много разносторонне оцененных изменений в законодательство. Но нельзя не отметить своеобразное Постановление Конституционного суда. При всем уважении к тому месту, которое это Постановление занимает в правовой системе, необходимо отметить, что однозначно четкого деления той же агитации не сформулировано, и существует определенная расплывчатость. Как толковать агитацию в узком смысле, в расширительном смысле? И получается, есть недопустимая возможность маневра, которая и позволяет рассматривать одни действия как агитационные, другие действия — как не агитационные. Несмотря на такую неоднозначную ситуацию, я хочу сказать о том, что некоторый выход здесь все-таки есть, поскольку, как сообщалось о так называемом «ростовском деле», когда возложение в судебном порядке санкций на газету «Частная лавочка» оспаривалось в нескольких инстанциях, и дело, по-моему, уже принято Европейским судом. Если это дело пройдет, то на этот вопрос будет уже обязательный для нас ответ, который, возможно, рассеет здесь некоторое непонимание.
Возможно, следует ожидать именно со стороны международного сообщества, например, со стороны парламентской ассамблеи, и появления новых рекомендаций… Важнейшим поводом здесь может послужить румынская ситуация когда возник вопрос, связанный с двумя достаточно популярными румынскими средствами массовой информации, соучредителями которых стали немецкие и швейцарские достаточно влиятельные участники медиа-рынка, и вопрос стоял о том, как вот эти самые иностранные учредители, владельцы этих СМИ способствовали поддержке социал-демократического кандидата. Поскольку ситуация сложилась в некотором роде подобная «оранжевой революции», и победила здесь, все-таки, оппозиция, соответственно, может быть, этот недостаточно корректный политический опыт послужит для разработки европейского законодательства, европейских рекомендаций для действий средств массовой информации в период политических кампаний.
А.К.Симонов
Я попробую расширить всю эту теорию до бескрайних размеров практики. Мне представляется, что наша общая стратегия и тактика на сохранение действующего закона о СМИ пока, слава богу, оказывается разумной и возможной. Всеми доступными средствами, в разных совершенно ипостасях, с разных сторон, в любых вариантах, даже при самых разумных и, казалось бы, весьма сдержанных попытках поправить этот закон… Большинство из присутствующих так или иначе принимают в этом участие, и то что мы сопротивляемся этим попыткам и не даем этому состояться, это, на самом деле, очень хорошая тенденция. Я не знаю, связаны ли эти попытки с большим народным желанием двигать средства массовой информации вперед или задвинуть их совсем, не знаю. Но думаю, что одно с другим совершенно не связано, это, если хотите, работа для специалистов в форме сидячей забастовки. Больше всего я отдаю должное Михаилу Александровичу Федотову, который не только предпринимает подобные усилия, но и пишет контрзаконы, которые он принять, увы, не может. Это замечательно. Эту тормозящую активность Мишину, я должен подчеркнуть, я очень глубоко уважаю.
Дальше мы пытаемся, сохраняя этот закон, продвинуть другие законы, которые как бы не ложатся поперек этому, а прилегают, усовершенствуют, и так далее, и тому подобное. И тут у нас ни фига не получается, поскольку эти законы на самом деле никому, кроме нас, увы, не нужны. Скажем, «шевердяевские», замечательно отрабатываемые законы о доступе и для Калининграда, и для Новосибирска, и для Томска, и так далее, — они очень хороши, и они совершенствуются с каждым новым субъектом, прибегающим к написанию этого законодательства. Но там, где они приняты, они не работают, а там, где они написаны, они пока еще далеки от принятия. В том числе, как я сегодня могу сказать, далеки и в Новосибирске, где весь этот проект законов уже раздерган, и что-то они будут принимать, а что-то не будут принимать, областная Дума уже над одними работает, а, скажем, закон об уполномоченном и палате при нем вообще даже не обсуждался, как бы он ни был известен Думе. То есть, есть ощущение, я пока не могу его проверить, что администрация даже не внесла пакет, а внесла его теми частями, которые устраивают администрацию.
Теперь, что касается общей информационной ситуации: стало можно все. Не далее как вчера меня пригласили на ТВЦ и в ночи задали два вопроса. Первый вопрос: согласны ли вы с мнением «Фридом Хауса» о том, что Россия вычеркнута из списка демократических стран? А второй вопрос: а почему при этом вы не согласны с мнением 99 процентов россиян, потому что только один процент россиян разделяет точку зрения «Фридом Хаус»? Если журналист, кстати говоря, очень милая женщина, в здравом уме и твердой памяти, может себе позволить задать два таких абсолютно беспочвенных, бестактных вопроса, которые ни на что не опираются, кроме того, что действительно «Фридом Хаус» не самая надежная международная организация с не самой четкой системой контроля и с не самой четкой системой подсчета, которая, тем не менее, выдала то, что считает для себя возможным. Почему надо делать это предметом всеобщего обсуждения и противопоставлять этому мнение Фонда «Общественное мнение», у которого еще меньше авторитета, чем у «Фридом Хауса», даже несмотря на то, что он не выходит на международный уровень, а остается в пределах родного Отечества.
Это я к тому говорю, что у нас сегодня, с одной стороны, свободы слова нет как и не было, с другой стороны, сказать можно все что угодно. Как быть с этой, извините, нравственной ситуацией? Я сейчас не говорю о профессиональной, я говорю о нравственной ситуации, в которой совершенно всем отказали тормоза. Вот только вчера получил опять исследование. Шесть газет Екатеринбурга за неделю, четыре канала, новостные программы за неделю. Чрезвычайно интересный по фактуре материал, очень любопытный. Академическое исследование ничего не дает, или если дает, то очень непросто интерпретировать. Я очень хочу показать результаты, мне очень интересно, что по этому поводу Дзялошинский думает. Но одно совершенно ясно — из всех десяти взятых источников информации только один более или менее придирчиво относится к правоохранительным органам. У всех остальных — информация о правоохранительных органах комплиментарная, они у них выглядят спасителями и защитниками. И это при том, что Екатеринбург и Свердловская область — самые криминальные области по отношению к журналистам, самые криминальные по количеству совершаемых там против журналистов преступлений бытового, профессионального, любого характера.
Я в данном случае не берусь быть судьей. Но по количеству это так. У меня такое ощущение, что людям все надоело — надоели мы, надоели СМИ. Вот как когда-то у Владимира Корнилова была такая поэма «За полночь», если кто помнит, замечательная была поэма, и когда после смерти Сталина и восстановления справедливости в отношении врачей одного из этих врачей спрашивают: «А что же будет?» — он отвечает: «А ничего не будет, а будет спорт и секс». Вот и у меня такое ощущение, что мы вышли на такую стадию, когда будет спорт и секс. Я не знаю, что с этим делать, честно говорю — не знаю. Если хотите, единственное, что меня поддерживает, — необходимость прямого воздействия на ситуации, где журналисты арестованы, задержаны, то есть там, где требуется конкретное дело, вот это единственное, что меня удерживает на этой стезе. И еще я очень хотел бы каким-то образом способствовать движению законов. У меня на сегодняшний день полное ощущение, что единственное, что я лично могу сделать, это поддерживать это «болотное» отношение к закону о СМИ, сохраняя его в нынешнем хотя бы виде. Вот это единственное, что сегодня реально делать можно и реально делать нужно. Что еще делать, не знаю.
М.А.Федотов
Дорогие коллеги! Сегодня, в день рождения закона о СМИ мы можем констатировать, что он отстоял полную дюжину лет. И в каком-то смысле отстоялся. В значительной степени это стало возможным потому, что наше общество, в том числе экспертное и медийное, сумели закон отстоять. Но теперь он вступает уже в тринадцатый год своей жизни. Число, знаете ли, с подвохом и надо быть особенно осторожными. Разумеется, на день рождения приличные люди приходят с подарками. Вместе с Юрием Батуриным и Владимиром Энтиным мы решили подарить нашему новорожденному книгу о нем и о том, как он выглядит сегодня – на перекрестке веков и мнений. Мы давно втроем ничего не писали. После многочисленных инициативных авторских законопроектов, «Черновика серьезного текста» и «Пора ли священной корове на бойню?» мы долго не собирались под одной обложкой. Теперь же мы готовы представить этот 600-страничный труд «Закон о СМИ: на перекрестке веков и мнений».
Книжка интересна тем, что мы, во-первых, проанализировали все трансформации закона о СМИ. Должен сказать, что эти изменения достаточно показательны. Я недавно провел исследование, имеющее целью выявить вектор развития медиаиндустрия в России. Для этого я нарисовал координатную ось времени и перечеркнул ее осью, концы которой расходились в сторону тоталитаризма и в сторону демократии. А дальше начал выставлять индикаторы, по которым можно определить, куда движется ситуация в области СМИ. Когда я начал расставлять индикаторы по годам и подсчитывать, то получилось, что в начале 1990-х годов «демократических» сигналов было значительно больше, чем «тоталитарных». К концу века они как-то уравниваются, а начиная с 2000 года число «тоталитарных» индикаторов начинает бешено расти. Особенно урожайным был 2001 год. А вот «демократические» сигналы в эти годы почти не появлялись. Когда я подвел итог, то у меня получился счет 21:8 в пользу движения в сторону, противоположную демократии.
В этой книге мы не только показали динамику трансформаций закона о СМИ, но также проанализировали перспективы принятия новой редакции закона. Мы сравнили действующий закон с двумя проектами – тем, который делался под флагом Союза журналистов России, и проектом Индустриального комитета. Естественно, было бы бессмысленно сравнивать законопроекты так, как это делается в Государственной думе, когда просто берутся тексты и параллельно вписываются в таблицы. В результате в большинстве случаев совпадали бы только номера статей, но никак не предметы регулирования соответствующих правовых норм. И это понятно, поскольку структура законопроектов различается довольно сильно. Мы пришли к выводу, что необходимо сравнивать проекты поинститутно, что требовало порой сопоставлять нормы из разных статей и даже глав. В результате получилась книга, где множество таблиц, специально предназначенных для сравнения правовых моделей и выбора наиболее перспективных. Жаль, что нашим властям все это совершенно ни к чему.
Теперь что касается подведения итогов за год. За год, на мой взгляд, закон о СМИ улучшить не пришлось. И с этим можно было бы смириться, если бы пресловутый закон о монетизации льгот не задел закон о СМИ самым неожиданным образом. Во-первых, из статьи 5 теперь выброшено всякое упоминание о нормативных актах республик в составе Российской Федерации. В результате оказались подвешены все региональные законы в сфере массовой информации. Причем, данная новелла плохо согласуется с положениями Конституции РФ о разграничении компетенции между федерацией и ее субъектами. Во-вторых, исключено положение о Федеральной комиссии по телерадиовещанию, а функции лицензирования вещания закреплены за уполномоченным органом исполнительной власти. Тем самым законодатель законопатил ту щелочку, через которую мог появиться на свет независимый орган лицензирования вещания, соответствующий рекомендациям Совета Европы.
Опасность того, что новый закон о СМИ будет вброшен Кремлем в парламент и там продавлен, как говяжья вырезка через мясорубку, реально существует. Однако после того как прошла пресловутая административная реформа, эта опасность, на мой взгляд, стала значительно меньше. Пока этим занимались люди, более или менее понимающие ситуацию в медийной индустрии, была опасность того, что они могут что-нибудь эдакое законообразное придумать и это «что-нибудь» пролоббировать – себе во благо, обществу во вред. Сейчас этим занимаются люди, которые не имеют корней в медийной индустрии и для которых СМИ такая же простая аббревиатура, как, скажем, ГСМ или ГРМ. Меня очень порадовало недавнее заявление заместителя Министра культуры и массовых коммуникаций Леонида Надирова о том, что Минкульт намерен разработать единый проект закона о СМИ и об авторском праве. Во-первых, два в одном – это модно. Во-вторых, теперь ясно, что в ближайший год по поводу нового закона о СМИ можно не волноваться. Я должен сказать, что люди, которые пытались слепить такой текст из проекта Индустриального комитета, запутались в элементарных вещах. Они просто не могут соединить концы с концами, ибо как только они пытаются соединить гражданское право с административным, у них начинает «искрить». Для того, чтобы избежать противоречий надо лучше знать и гражданское право, и административное, и проявлять несколько большее понимание многомерности правовых конструкций.
Я напоминаю, что в прошлом году проект Индустриального комитета рассматривался Советом по совершенствованию гражданского законодательства при Президенте Российской Федерации, и заключение этого Совета было, на мой взгляд, абсолютно разгромным. Совет пришел к заключению, что проект совершенно не готов к тому, чтобы быть внесенным в парламент. В то же время я хотел бы подчеркнуть, что законодательство о СМИ может развиваться, должно развиваться. Будем надеяться, что оно будет развиваться, и развивать его, я думаю, должны именно те люди, которые в сфере права массовой информации специализируются, а не люди, которые в этом ничего не понимают. В частности, я думаю, что настало время вернуться к идее закона о лицензировании телерадиовещания. Он реально необходим. И мои предварительные консультации показывают, что на разных этажах власти с пониманием относятся к этой идее. Наконец, очень большое оживление вызвало сообщение депутата Бориса Резника о том, что подготовлен проект закона об обеспечении экономической независимости СМИ. Насколько мне известно, речь идет о том проекте федерального закона «Об основах экономических отношений в сфере массовой информации», который под флагом Андрея Рихтера мы сделали в 1999-м году. И только теперь, когда прошло столько лет, о нем вспомнили. Конечно, хорошее вино со временем становится только лучше. Но все законопроекты – это такая кислятина...
А.К.Симонов
Почему же? Вот Новосибирск сделал тоже новый вариант закона о порядке поддержания средств массовой информации государственной властью, есть такой закон.
М.А.Федотов:
Правильно. Но вы же не делали такого проекта для уровня федерального закона. Поэтому я думаю, что работа над законопроектом должна продолжаться. Но форсировать, навязывать не надо. Наше дело – скрипеть перышком по бумаге.
А.Г.Рихтер
Большое спасибо, Михаил Александрович. Время нашего «круглого стола» заканчивается. Может бы, кто-то еще хочет выступить?
В.Ю.Прохоров
Добрый день. Адвокат Вадим Прохоров.
Я посмотрел опубликованные материалы нашего прошлогоднего «круглого стола» и обратил внимание, что Ясен Николаевич Засурский закончил ее тогда словами: «Я думаю, что эта очередная конференция может быть последней». Слава богу, что действительность не оправдала этого пессимизма. Хотя, к сожалению, окружающий политический ландшафт и настроение властных структур не дают каких-либо оснований для оптимизма. Тем не менее, понятно, что при слабом гражданском обществе свободу приходится отстаивать — просто нет другого выхода. Так вот, приведу один тезис — он немного издалека, но вы поймете, к чему я его привел. Дело в том, что в последнее время с некой якобы правовой точки зрения на фоне продолжающегося однозначного фронтального наступления на все конституционные права и свободы граждан — в том числе право на информацию, право на свободные выборы — выдвигается тезис приоритета права на безопасность по отношению к другим правам человека. Дескать, остальные права и свободы можно будет обеспечить лишь после того, как мы в полном объеме защитим безопасность граждан. Буквально несколько недель или месяцев назад это особенно муссировалось, сейчас, видимо, некому над этим работать без контроля сверху, и поэтому эту тему пока слегка подвесили.
Очевидно, что самое безопасное — это когда человек ограничен в передвижении, сидит дома, еще лучше — за решеткой, потому что если он на свой страх и риск хотя бы просто выйдет на улицу, то уже поэтому может поскользнуться и упасть, увлечь за собой еще кого-нибудь из прохожих, а это может повредить их здоровью и даже жизни. Буквально такую вот извращенную логику нам и предлагают сегодня под флагом борьбы за безопасность, борьбы с терроризмом. Пресловутая защита права на безопасность, понимаемого неограниченно широко — это самый элементарный, примитивный тезис, конституционно-правовой принцип, который можно особенно легко отстаивать, желая «закрутить гайки», в ущерб всем остальным правам и свободам. Так вот, в принципе, те же самые нынешние государственные структуры и деятели, выступающие с вышеуказанных позиций — я не хочу в данном случае оперировать фамилиями, именами, должностями, хотя все они известны — недавно отнесли меня и моих коллег по судебному процессу в Верховном суде России к тем, кто наступает на свободу слова и на свободу массовой информации. Объясню, почему.
Под эгидой «Комитета-2008» две политических партии и ряд физических лиц — это оппозиционные партии «Яблоко» и КПРФ, заместитель председателя «Яблока» Сергей Иваненко, главный редактор «Новой газеты» Дмитрий Муратов, депутат Владимир Рыжков, главный редактор «Московских новостей» Евгений Киселев, главный юрист и член ЦК Компартии Вадим Соловьев, политолог Георгий Сатаров и известный политик Ирина Хакамада — подали заявление в Верховный суд России об отмене результатов последних выборов в Государственную Думу, прошедших в декабре 2003 года. Ваш покорный слуга был в ходе данного судебного процесса адвокатом-координатором стороны заявителей, а также представителем двух из заявителей — Ирины Хакамада и Евгения Киселева. Двумя важнейшими основаниями — всего там пять главных оснований, которые легли в базу данного заявления (иначе говоря, иска, хотя формально-юридически это не иск, а именно заявление в суд о защите избирательных прав) — легли те явные нарушения установленного порядка информирования избирателей о партиях, которые имели место в ходе избирательной кампании, а также нарушения правил агитации в пользу партии «Единая Россия». За истекший с начала работы над иском и до его подачи в суд период — а это несколько месяцев — была проведена серьезная работа, и мы достоверно высчитали, какое же количество времени уделялось тому или иному участнику избирательного процесса в ходе прошедшей избирательной кампании на соответствующих телеканалах. Хочу сразу сказать, что чемпионами в плане нарушений оказались, — подчеркиваю, это с нашей точки зрения, подтверждаемой доказательствами, которые мы полагаем достоверными, — первый и второй государственные телеканалы. Например — просто для справки — на «Первом канале» «Единой России» уделено 56,1 % времени от всего общего количества, посвященного партиям. Всем остальным двадцати двум партиям и избирательным блокам, вместе взятым — соответственно менее 44 %. Надо сказать, что эта практика, с моей точки зрения, явно противоречит нашему избирательному законодательству.
Говорят, что у нас законы плохие — из-за тех или иных содержащихся в них или отсутствующих конкретных норм. Безусловно, законодательство надо корректировать, но, как мне представляется, главная беда у нас все-таки не в плохих законах, а в плохом правоприменении. Законы-то как раз более-менее неплохие в их нынешнем, пока еще не вполне испорченном «борьбой за безопасность» виде, я уж не говорю о законе о СМИ, очередной годовщине которого и посвящена данная конференция. Избирательные законы тоже в основном были вполне адекватные — пока не начался нынешний беспредел в виде отмены выборов губернаторов, а также явно кое-кому выгодный запрет на избирательные блоки. Там вполне ясно отстаивались тезисы равенства кандидатов и партий, в том числе и право на равное информирование об их деятельности.
Наш судебный процесс длился более месяца, хотя, по инсайдерской информации, сначала предполагалось закончить его за 7-10 дней. Тем не менее, в течение пяти недель он проходил ежедневно в Верховном суде. 16 декабря был вынесен вердикт, решение не в нашу пользу, нам отказали по всем пунктам. Здесь сразу пара тезисов относительно «беспристрастности» и «объективности» суда. Из около ста заявленных нами свидетелей был допрошен один. И кто же? Это представительница Института ситуационного анализа и новых технологий — она курировала собственно техническое обеспечение видеозаписи передач, то есть допросили её исключительно для решения вопроса, откуда у нас взялись те видеокассеты, которые нами были представлены в суд в качестве доказательств. Другие заявленные свидетели (в том числе и уважаемый присутствующий здесь профессор Михаил Федотов), по мнению суда, оказались неотносимы к данному делу. Профессор Федотов оказался неотносим к Верховному суду! В данном случае суд решил, что они не смогут сказать ничего существенного, суду ведь и так все ясно. Хотя в тот же самый день, когда мы его заявили свидетелем, я обнаружил профессора Федотова именно в Верховном суде, он был приглашен на научно-консультативный совет как раз по поводу готовящегося тогда постановления Пленума Верховного суда по защите чести и достоинства. Значит, в каких-то случаях он относим, а в каких-то неотносим. Та же самая ситуация с нашими ходатайствами о допросе руководителей телеканалов и многими другими заявлениями и ходатайствами в ходе процесса — во всем отказано. Не буду утомлять подробностями, скажу только, что из всех представленных нами в суд видеоматериалов были исследованы 1,5 %, то есть одна видеокассета (за один календарный день избирательной кампании) из 302 видеокассет (около 90 календарных дней кампании), из письменных доказательств — 5 %! Вот на основании такого «детального» изучения суд и пришел к выводу, что аргументация заявителей безосновательна. А допрашивать кого-то из свидетелей или исследовать аудиовизуальные и письменные доказательства в полном объеме суду не представляется необходимым.
О чем хотелось бы здесь сказать? Мотивировочное решение Верховного суда еще не готово, ясно, что мы будет обжаловать его в кассационном порядке. Но хотелось бы обратить внимание на то, о чем говорил один из заявителей — журналист Евгений Киселев, выступая в судебном заседании. В данном случае нет существенных противоречий и коллизии между правом СМИ на распространение информации, на свободу слова — с одной стороны, и правом на проведение выборов в соответствии с действующими отечественными и международными избирательными стандартами, без перекоса в сторону одной правящей партии, то есть на проведение свободных выборов — с другой стороны. Вернее сказать, некое противоречие есть, оно было отмечено Конституционным судом России в своем известном постановлении по вопросам агитации от 30 октября 2003 года. Но, во-первых, постановление Конституционного суда касалось именно вопросов агитации, и оно вовсе не давало индульгенцию государственным каналам на информирование только об одной политической партии. Более того, данное постановление касалось не проблемы информирования, а вопросов агитации, определения понятия агитации применительно именно к средствам массовой информации, а не к тем должностным лицам, которым законом и так запрещено ею заниматься, но они ее проводили — как, например, Президент Российской Федерации на съезде «Единой России». По сути, эта коллизия сводится к следующему. Евгений Киселев достаточно четко описал это в суде, об этом любопытно упомянуть: наивно предполагать, что журналисты «Первого канала», как и иных организаций телерадиовещания, всю жизнь только и думали, как бы им побольше осветить деятельность «Единой России». Понятно, что на то была не их свободная журналистская воля. Он привел ряд фактов из жизни непосредственно его канала НТВ, к которому, кстати, в значительно меньшей мере можно предъявлять претензии с точки зрения истцов. Следует подчеркнуть, что здесь идет речь как раз не о свободе средств массовой информации, в том числе в тот короткий избирательный период, когда к ним законом предъявляются действительно повышенные требования, а имеется в виду именно противозаконное влияние административного ресурса на соответствующую политику телерадиокомпаний, которые вынуждены заниматься освещением конкретной политической партии. Здесь противоречия с правами журналистов как такового нет. Сами бы они и рады закон не нарушать, но исполнительная власть «с ногами» сидит в избирательном процессе.
Представители уважаемой Центральной избирательной комиссии России пытались в суде выдвинуть любопытный тезис о наличии общественного интереса к одной партии и ее лидерам, которым якобы и руководствовались СМИ. Они говорят: но общественный же интерес есть, поэтому надо показывать именно их. Я понимаю, что в Испании 40-го года общественный интерес проявлялся, прежде всего к Франко, осенью 73-го в Чили — к Пиночету. Нас устраивают эти аналогии? Наше законодательство пока не допускает такого понятия, как общественный интерес, применительно к выборочному, предпочтительному освещению средствами массовой информации деятельности тех или иных партий (а вернее — одной конкретной партии «Единая Россия») в ходе избирательной кампании. А вот как раз равенство кандидатов и политических партий в праве на освещение телеканалами и другими СМИ избирательным законодательством предусмотрено.
И последнее, о чем хотелось бы сказать — это еще раз привести следующий тезис: вопрос не столько в четкой законодательной политике, хотя об этом тоже необходимо говорить, а в первую очередь — в правоприменительной практике. Потому что в законах — и в избирательных, и в законе о СМИ, слава богу, пока действующем — еще достаточно норм для нормального регулирования информационного обеспечения избирательных кампаний. А вот с судебной и иной правоприменительной практикой, действительно, большие проблемы.
В.Л.Энтин
…Можно маленькую реплику? Дело в том, что долгое время нам говорили о том, что как бы хорошо нам было бы заимствовать те или иные демократические институты у Запада или стран с развитой демократией. Отрадно констатировать, что ряд наших правовых идей теперь оказался воспринятым в странах, где с помощью оккупации собираются построить демократию, я имею в виду Ирак.
Мне в рассылке пришло следующее сообщение: что в Ираке вся страна объявлена единым, по нашим терминам, федеральным избирательным округом. Всего там выявилось более семи тысяч кандидатов. Было решено, что имена всех кандидатов будут отпечатаны в едином многостраничном, как вы понимаете, избирательном бюллетене. Камнем преткновения там, правда, явилось то, что многие неграмотны, другие не владеют языком на котором публикуются избирательные документы, а именно литературным арабским, а все документы должны быть изготовлены только на языке выборов, то есть на арабском языке. В этой связи возникает очень любопытный вопрос: как обеспечить равенство кандидатов на то, чтобы предоставить им возможность выхода в эфир, воспользоваться газетными площадями? Вопрос решился очень просто — сделать так, чтобы все оказались в одинаково неравном положении. Спасибо.
А.Г.Рихтер
Вопрос можно? Вы не знаете, как обстоит дело в Ираке с законом о средствах массовой информации?
В.Л.Энтин
Мы подготовили лучший из законов.
А.Г.Рихтер
Я поэтому и задаю этот вопрос.
В.Л.Энтин
Проект был подготовлен международными экспертами, в том числе мной, и одобрен в 2003 году на конференции в Афинах, в которой и Вы участвовали. После чего в приказном порядке временная администрация Бреннера ввела его в действие в марте 2004 года, но только в той части, которая касалась главным образом лицензирования и преступлений, совершаемых посредством печати и с помощью средств массовой информации. Остальное оказалось невостребованным.
М.М.Китайчик
Буквально в двух словах. По-моему, сегодня еще не упоминалось о том, что 17 декабря в первом чтении в Думе был принят закон о противодействии терроризму. Я думаю, уже многие об этом слышали, вокруг этого события было много шума. Я проанализировала положения закона, касающиеся средств массовой информации, подготовила комментарии к нему для журнала «Законодательство и практика масс-медиа», они выйдут в двенадцатом номере. Есть интересная формулировка, что для представителей СМИ в зоне проведения контртеррористической операции выделяется пространство, в котором должны находиться представители СМИ, с целью защиты их здоровья, с целью обеспечения их безопасности, чего-то еще. И мне очень понравилось — «их чести и достоинства». Это чтобы террористы в них не плевались и не обзывали? Очень подозрительным выглядит то положение законопроекта, что всю информацию средства массовой информации смогут получать только от руководителя штаба, любые скрытые съемки запрещены, никакой факт съемки скрывать нельзя, напрямую с террористами общаться нельзя.
Я.Н.Засурский
Я думаю, что весьма отрадным фактом является то, сегодня мы все-таки собрались. Может быть, и в будущем году соберемся, но боюсь загадывать. Надеюсь, что в наступающем 2005 г. что-нибудь новое произойдет в сфере правового регулирования СМИ, у нас появится новый опыт. Вот на Украине появился же интересный опыт. Посмотрим, как там все завершится. Вообще, Украина среди других стран бывшего СНГ была более продвинутой в развитии законодательства о СМИ. Может быть, не в правоприменительной практике, но уж в законодательстве-то Украина определенно была более продвинутой, чем та же Россия, например. А сейчас у них большой марш-бросок сделан к тому, чтобы существенно, может быть, продвинуться и в практике. Посмотрим…
А.Г.Рихтер
Уважаемые коллеги, на этом позвольте завершить работу нашего традиционного «круглого стола», еще раз поблагодарить вас за участие, поздравить с наступающим новым годом и выразить надежду на то, что этот год окажется во всех отношениях лучше, чем год уходящий.