Публикации центра "Право и средства массовой информации""

Центр "Право и средства массовой информации"
Факультет журналистики МГУ им.М.В.Ломоносова
Серия "Журналистика и право"
Выпуск 25

Стенограмма конференции
"Законотворчество о СМИ в РФ
в контексте избирательно права"

Я.Н.Засурский (профессор, декан факультета журналистики МГУ им.М.В.Ломоносова)

Добрый день, уважаемые друзья и коллеги !

Сегодня мы с вами собрались здесь на нашу традиционную ежегодную конференцию, чтобы обсудить на ней наиболее значимые проблемы права СМИ в России и подвести итоги года с точки зрения развития законодательства о СМИ. В этом году мы вместе с Центром “Право и СМИ” решили посвятить конференцию проблемам законодательства о выборах с точки зрения участия СМИ в предвыборных агитационных кампаниях. Этой проблеме уделяли много внимания в прессе и в других организациях, она вызвала много шума, но эта шумиха не произвела никакого реального влияния на развитие событий. Все законы нарушались, откровенно игнорировались. Главный закон о том, что государственная власть, правительство не должны вмешиваться в выборы, — был изначально нарушен. По существу, парламентские выборы декабря 1999 г. проводились — впервые с 1989 года — под прямым контролем премьер-министра и при его активном участии. Никакие законодательные акты при этом не работали. Открыто велась предвыборная агитация одним из руководителей блоков, который также является членом правительства — господином Шойгу С.К., он постоянно присутствовал в качестве ньюсмейкера на телевидении. Отсюда следует, что выборы были проведены с самыми большими нарушениями нашего, во всяком случае, российского законодательства. И Европейский институт средств массовой информации, который провел исследование по данной проблематике, пришел к такому же выводу: были большие нарушения. При этом Европейский институт средств массовой информации считает, что это приведет к отрицательным последствиям для дальнейшего развития нашей политической журналистики. Сейчас об этом трудно сказать, но пока что опыт последнего полугода — до выборной кампании, во время выборной кампании, — хотя и не дал нам возможности оценить качество закона о СМИ, но в то же время предоставил возможность оценить роль законов в жизни Российского государства. Эта роль остается прежней: господствовал лозунг “закон что дышло, куда повернешь, туда и вышло”. Законодательство просто игнорировалось. Жили не по закону, а “по правде”, которая находится в руках правительства, и под лозунгом “правительство всегда право”. Не было никаких попыток, даже со стороны оппозиции, каким-то образом воздействовать через суд на правительство, премьер-министра и министра по чрезвычайным ситуациям в связи с их действиями. Практически пресса безмолвствовала и покорно соглашалась с тем, что было. А всплески по этому поводу, которые были на конференциях, носили сугубо местный характер. Например, была конференция российских теле- и радиокомпаний, которая проводилась вместе с объединением региональных организаций, там было сказано много слов, но они реально не сумели оказать никакого воздействия.

Я думаю, что сегодня мы можем обсудить это более основательно и серьезно, во всяком случае, здесь есть, о чем поговорить. Один из главных вопросов — это соотношение закона о выборах с законом о средствах массовой информации и с Конституцией. Мне кажется, что и в том, и в другом случаях имеются расхождения между текстом положения закона о выборах в Думу и положений закона о печати и Конституции. Я думаю, что мы сумеем все это услышать от эксперта Центра “Право и СМИ” Федора Дмитриевича Кравченко. Пожалуйста, предоставляю вам слово для доклада.

 

Кравченко Ф.Д. (эксперт Центра "Право и СМИ")

Чтобы не уходить далеко в сторону, я просто подхвачу Ваш последний тезис о том, что в тексте закона о выборах депутатов Государственной Думы могло вызвать столь серьезные дискуссии по поводу его соответствия закону о средствах массовой информации и Конституции. Речь идет, в первую очередь, я полагаю, о двух позициях.

Первая — это определение термина “предвыборная агитация”. Я думаю, что об этом сказано достаточно много, тем не менее не будет грехом повторить еще раз, что определение “деятельность, побуждающая избирателя голосовать за или против того или иного избирательного объединения, избирательного блока или кандидата по одномандатному округу” — это слишком широкое определение, поскольку невозможно определить с достаточной уверенностью, побудила ли избирателя какая-то информация голосовать определенным образом, была ли она направлена на то, чтобы побудить, и если она побуждает, то можно ли ее автоматически относить к понятию предвыборной агитации. Практика, на мой взгляд, отодвинула слишком уж догматические и максималистские понимания, когда любая бабушка на улице с плакатом в поддержку того или иного кандидата воспринималась именно как носительница предвыборной агитации.

Для того, чтобы какой-либо материал мог быть квалифицирован как материал предвыборной агитации, он должен соответствовать целому ряду критериев, которые отличают его от редакционных статей или программ, скажем, быть оплаченным из избирательного фонда кого-либо из кандидатов, быть опубликованным в пределах отведенного этому кандидату лимита платного или бесплатного эфирного времени или печатной площади, иметь соответствующий заголовок-уведомление о “рекламном” характере данной публикации и так далее.

Все последнее время шла дискуссия о том, может ли журналист свободно выступать в прессе, говорить о недостатках или достоинствах кандидатов. К счастью, во время прошедшей избирательной кампании, прессу все же не поставили в условия, когда она обязана просто молчать о кандидатах. Какие-то высказывания позволялись. Я не знаю, хорошо или плохо, что были абсолютно безграничные выпады в адрес кандидатов на ряде общероссийских телеканалов, но я думаю, что даже эта ситуация лучше, чем та, когда ни телевидение, ни радио вообще не вправе говорить о любом из кандидатов или избирательных блоков.

Острые дискуссии по этому поводу, насколько мне известно, проходили и в Верховном суде. Верховный суд отклонил жалобу журналиста Александра Минкина, касающуюся инструкции Центральной избирательной комиссии, которая регламентирует порядок проведения предвыборной агитации в средствах массовой информации. Журналист утверждал что этот документ во многих своих положениях противоречит закону о средствах массовой информации и Конституции. На мой взгляд, суть конфликта заключалась в неопределенности вопроса о том, может ли журналист выступать с материалами, способными побудить избирателей голосовать за или против того кандидата, от своего имени, или он имеет право выступать лишь как медиум, быть передаточным звеном от кандидата к избирателю, и лишь кандидат может быть первичным источником предвыборной агитации.

Причиной, которая породила эту неопределенность ситуацию, является норма, одинаковая во всех избирательных законах. В все эти законы переписывались один из другого. Это и хорошо, и плохо. С одной стороны, это создает единое законодательное поле, в котором нет, по крайней мере, очевидных терминологических и структурных столкновений между законами об основных гарантиях избирательных прав, о выборах депутатов Государственной Думы, о выборах президента, но, с другой стороны, это переписывание привело к одному очень печальному результату. В Законе “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, разумеется, было зафиксировано право граждан выступать во время кампании по проведению референдума с агитацией за или против любого вопроса. Каждый гражданин может сказать: да, я одобряю Конституцию или отвергаю эту Конституцию. Но когда все эти положения были переписаны в закон о выборах депутатов, получилось, что каждый гражданин имеет право, скажем, на предвыборную агитацию уже не по вопросам референдума, а во время агитационной кампании по выборам депутатов. Это и породило серьезные правовые коллизии. Если я не прав, мы можем продолжить дискуссию по этому вопросу в ходе дальнейшего обсуждения. Сейчас же, учитывая наш напряженный график, я заканчиваю. Благодарю за внимание.

 

Шевердяев С.Н. (юрист Центра "Право и СМИ")

Я хочу рассказать о новом законе, который был принят Государственной Думой 5 ноября и вступил в силу 8 декабря 1999 года, по этой причине действие этого закона на практике до этой избирательной кампании нам увидеть не удалось, но, тем не менее, конкретное преломление норм этого закона мы найдем уже во время президентских выборов.

Это Закон “Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах”. Он является самостоятельным звеном в правовом регулировании предвыборных и выборных отношений, потому что нынешний Кодекс об административных правонарушениях регулирует порядок привлечения к ответственности исключительно граждан, и в соответствии с признанным в теории и на практике регулированием административных отношений административная ответственность юридических лиц регулируется в пределах иных законов. И одним из таких законов как раз и явился данный Закон “Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах”.

Закон сравнительно небольшой, состоит всего из 25 статей, что не характерно для законов о выборах, но тем не менее такая компактность обусловлена темой, то есть возложением ответственности. Большая часть статей этого закона отведена под регулирование процедуры, регулирование той специфики возложения ответственности на юридических лиц, которой посвящен этот закон. Конкретным составам отдается всего девять статей этого закона, со 2 по 11, а статья 7 затрагивает правовой режим средств массовой информации.

Остановлюсь на процедуре. Споры по поводу возложения ответственности на юридических лиц рассматривают исключительно народные суды и мировые судьи. Правом оформления протокола об административных нарушениях наделены члены избирательных комиссий с правом решающего голоса, а также уполномоченные избирательной комиссии. Субъекты ответственности по этому закону, то есть юридические лица, достаточно множественно представляются в выборных отношениях — помимо собственно избирательных объединений и блоков, это и средства массовой информации.

Расскажу конкретно о пяти составах, которые посвящены непосредственно средствам массовой информации. Во-первых, это статья 2 Закона, которая называется “Неисполнение решений избирательной комиссии, комиссии референдума”. В законах об основных гарантиях, о выборах депутатов Госдумы, о выборах президента не указан конкретный развернутый перечень полномочий избирательных комиссий, а также членов избирательных комиссий. Поэтому судить достоверно и совершенно определенно о том, что неисполнение решений избирательных комиссий, в данном случае любого уровня, будет распространяться исключительно на средства массовой информации, нельзя. Достаточно трудно истолкованием этой маленькой нормы установить, какая избирательная комиссия вправе выносить решения применительно к деятельности СМИ во время агитационной деятельности. По старым инструкциям, прежде всего по инструкции 1995 года, о порядке распределения эфирного времени, а также по заявлениям председателя ЦИКа А.Вешнякова, правом заниматься вопросами агитационной деятельности обладают Центральная избирательная комиссия и окружные избирательные комиссии, то есть участковые и территориальные избирательные комиссии из этого процесса выброшены. Однако закон и в этой, и в последующих статьях не отмечает конкретных полномочий какой-то избирательной комиссии какого-то уровня, а говорит об избирательных комиссиях в принципе, в связи с чем могут возникнуть некоторые сложности на практике.

Следующий состав — это нарушение установленного порядка опубликования документов. Он касается деятельности печатных СМИ. Эта статья прямо и целенаправленно указывает на редакции периодических печатных изданий, и в связи с этим можно говорить о том, что касается именно официальных сообщений, поскольку в тексте статьи не было выделено, распространяется ли эта статья на официальные или на неофициальные СМИ. Но поскольку опубликование обычно предусматривается в печатных СМИ, а не в аудиовизуальных, соответственно, можно говорить о том, что в этой статье имеются в виду исключительно официальные сообщения. Иначе получилось бы, что выборы законодателями таких печатных СМИ и возложение именно на них ответственности без сноски на то, что это исключительно официальное сообщение, было бы просто неоправданным. То есть, получается, например, что если бы периодические печатные издания опубликовывали информацию неофициально, и на них возлагалась бы ответственность, то непонятно, почему аудиовизуальные СМИ от этой ответственности освобождаются.

Следующий состав — это нарушение условий проведения предвыборной агитации. Это один из таких мощных составов, который распространяется, в частности, на такие положения как обеспечение средствам массовой информации равного доступа кандидатов, также правило об участии или неучастии средств массовой информации в предвыборной агитации, правило по выделению объемов эфира и объемов печатных площадей и по их распределению.

Далее. Состав нарушения условий рекламирования коммерческой деятельности кандидатов. Это состав, предусмотренный для средств массовой информации, о праве, о том, что реклама коммерческой деятельности во время предвыборной агитации приравнивается к правилам распространения в СМИ платных сообщений кандидатами, то есть эти сообщения должны финансироваться исключительно из избирательного фонда. Тут же действует правило по участию и неучастию СМИ. То есть СМИ, которые заведомо провозгласили, что участвовать в выборах не будут, а между тем распространяют рекламу зарегистрированного кандидата, могут подпадать под действие этой нормы.

Наконец, пятый состав, затрагивающий правовой режим СМИ, — это непредоставление возможности обнародования опровержения в защиту чести и достоинства и деловой репутации. Распространяется в соответствии с законом об основных гарантиях и прочих выборных законах на СМИ с государственным участием в соответствии с 1 пунктом статьи 39 Закона об основных гарантиях и соответствующими нормами других законов.

Все эти нормы берут начало из норм основных выборных законов, поэтому почва для введения непосредственно составов и практика нарушения по этим составам уже существуют. В данном случае, если проследить хотя бы поверхностно составы по перечню, можно обнаружить, что системы тут никакой нет. Это составы, которые вызвали наибольшее недовольство у депутатов и в обществе в целом, и депутаты в порядке такого конвульсивного действия перед своим уходом решили закрепить ответственность по тем нарушениям, по которым раньше ответственности не существовало в связи с бланкетными отсылками основных законов. И среди проблем, которые может с собой нести этот закон, можно отметить, прежде всего, проблему по одному из составов. Это состав статьи 4, где предусматривается, что СМИ несут ответственность за оказание предпочтения какому-либо из кандидатов, а поскольку нет критериев и их установить достаточно сложно или невозможно бывает, то могут быть существенные проблемы на практике. Я думаю, что по спорам в народных судах именно по этой статье много будет зависеть от усилий адвокатов избирательного объединения, блока, кандидата и так далее.

Далее. Нарекания также вызывает норма о том, что избирательные комиссии вместе с органами внутренних дел могут составлять протокол административных правонарушений. В принципе, юридического нарушения я здесь не вижу, потому что избирательные комиссии профессионально созданы для того, чтобы следить за данным процессом. Однако пункт, о том, что, в соответствии со сложившейся практикой предвыборную агитацию вправе контролировать ЦИК и окружная избирательная комиссия, здесь тоже имеет место. И в этой норме о том, что избирательные комиссии могут составлять протоколы об административных правонарушениях, в частности, средств массовой информации, такой определенности нет. В связи с неустойчивостью доктрины о том, что именно ЦИК, окружные избиркомы могут налагать ответственность, — также возможны некоторые расхождения. В запросе, который был переслан нам на прошлой неделе, говорилось, в частности, что в связи с непрофессионализмом представителей территориальных участковых комиссий местные СМИ просто затаскали по судам. Здесь на этом основании как раз можно говорить о том, что грядут многочисленные проблемы в практике применения этого состава.

Однако в этом же запросе говорится о том, что уполномоченные избирательными комиссиями и сами члены избирательных комиссий могут лоббировать интересы конкретных кандидатов, на этом основании предлагать проявление своей активности, то есть возложение ответственности на СМИ. Я думаю, что если в суде выяснится, что уполномоченный лоббирует интересы какого-то конкретного кандидата, то это будет гораздо более грубым нарушением, чем оказание предпочтения, например, средствами массовой информации. Поэтому средству массовой информации будет в данном случае очень легко защититься.

Между тем, мне кажется, что возложение возможности составлять протокол административного правонарушения на органы внутренних дел, — что является вполне рядовой для административного права функцией, — здесь может породить гораздо больше последствий. Ведь, как правило, милиционеры на местах бывают очень тесно связаны с местными исполнительными органами власти. Поэтому в порядке “телефонного права” могут существовать гораздо более грубые нарушения, чем подобные нарушения, если бы это делали избирательные комиссии.

Помимо прочих проблем, существует проблема неоднозначности толкования некоторых норм. В частности, по этому закону мы много спорили с Федором Кравченко. Существует такое аспектное средство, что коль скоро закон распространяется исключительно на юридические лица, то в части статьи о СМИ, соответственно, средства массовой информации, на основании закона о СМИ, не обязаны регистрироваться в качестве юридического лица и не подпадают под действие этого закона. Это не значит, что такие СМИ абсолютно безнаказанно будут функционировать в период предвыборной агитации, потому что есть статья 40 пункт 8 Кодекса об административных правонарушениях, которая налагает ответственность на главных редакторов и журналистов по нарушению этих норм.

Хотелось бы, конечно, отметить то, что хотя, с моей точки зрения, закон и справедливый, поскольку ликвидирует этот дисбаланс существующего выборного законодательства, ликвидирует существование зависших бланкетных норм выборных законов, — тем не менее, отсутствие системы в этом законе негативно отразится в дальнейшем на предвыборной практике. Вот, пожалуй, все.

 

Панкин А.Б. (главный редактор журнала "Среда")

Общий вопрос — ко всем. Скажите, не может ли так быть, что вот эти сложные правила агитации и так далее, — это попытка как-то разобраться с незаконным финансированием избирательной кампании, и в частности, перекрыть поток “черного нала”, “заказуху” и так далее? Я, например, так это оцениваю, хотя могу быть и не прав, в данном случае.

 

Кравченко Ф.Д.

Я полагаю, что во многих случаях это — попытка устрашить СМИ, в хорошем смысле; это всегда означает какое-то давление, цензуру и так далее. Это значит ввести повышенную ответственность СМИ — либо за односторонний показ, либо за непредоставление какому-то кандидату его законной возможности опубликовать свои материалы. Есть не только один закон, а целый пакет законов. Например, внесены изменения в статьи 141, 142 Уголовного кодекса (“Воспрепятствование осуществлению избирательных прав”). Одно из избирательных прав — это право на проведение кандидатом своей предвыборной агитации. Там квалифицированный состав был, по-моему, до трех или до четырех лет срок лишения свободы в качестве санкции, а сейчас — до шести лет. Потому это, во-первых, целый спектр законов, а во-вторых, он направлен не только на борьбу с “грязным” финансированием, но и на повышение ответственности СМИ.

 

Федотов М.А. (профессор, доктор юр. н., секретарь Союза журналистов России)

Мне кажется, что идея Алексея Панкина очень правильная. То есть, законодатель хотел сделать выборы более чистыми, в первую очередь, в финансовом смысле. Но благими намерениями известно, куда мостили дорогу. И попытки законодателя — это попытки с негодными средствами. Потому что достигается совершенно другая цель, а именно: прошедшие выборы могут войти в нашу новейшую историю как самые грязные, хотя уже действовал новый закон, и действовал Кодекс об административных правонарушениях, с серьезнейшими статьями об административной ответственности, — правда, физических лиц, а не юридических, — за нарушения в сфере предвыборной агитации. А где практика? Практика как раз показывает нам, что все это мертворожденное, потому что государственный чиновник не может выступать с агитацией в пользу того или иного избирательного объединения. А у нас премьер-министр считает для себя это возможным! Премьер-министр! Как это может быть? Мы говорим, что средства массовой информации должны предоставлять равные условия, отдавать равное предпочтение всем кандидатам. Включаем телевизор — один канал, второй, третий, — и всюду они предоставляют равное предпочтение, только в отношении маргинальных избирательных объединений. Например, какие-нибудь “Коммунисты за Советский Союз”, или Русская социалистическая партия Брынцалова — к этим совершенно одинаковое отношение. А к серьезным избирательным объединениям, действительно имеющим какие-то шансы и реализовавшим потом эти шансы, было совершенно неодинаковое отношение. И что? И где результаты? И где какая-то реакция? Избирком что-то делал, но были ли обращения в суды? Не было. Были ли протоколы об административных правонарушениях? Не было. О чем мы говорим? Мы говорим о том, что государство делает вид, что оно борется за чистоту избирательных кампаний, а фактически занимается тем, что выводит средства массовой информации из сферы действительно журналистики, то есть независимого информирования и неангажированного комментирования, в сферу “черного пиара”. Вот что происходит, то есть хотели как лучше, а получилось гораздо хуже, чем всегда. Это первое.

Второе, что касается этого закона, который вы так замечательно сейчас комментировали. Данный закон, конечно, может быть поставлен одним из первых в очередь на признание его неконституционным по целому ряду оснований. Но он является очень ярким свидетельством того, что наш законодатель каждый раз, когда пишет новый закон, считает, что он создает правовую Вселенную заново, что перед ним как раз есть шесть дней творения, и он сейчас создаст небо, землю, тварей и так далее. И он все создает заново. Он заново создал то, что не вписывается вообще в доктрину административной ответственности, которая существует в нашей стране уже не один десяток лет. У нас по доктрине административной ответственности, ответственным лицом признается либо гражданин, либо должностное лицо. Не может быть административной ответственности юридического лица, ее просто не существует. Но они это вводят в закон применительно к избирательной системе. Мне это очень напоминает историю с законом СССР “О печати и других средствах массовой информации”, где последней статьей была введена статья о возмещении морального вреда. Почему вдруг в законе о печати? А потому, что вспомнили — ага, вот насчет морального вреда, — надо его возмещать. А почему это относится только к СМИ? Почему нельзя нанести человеку моральный вред другим способом — незаконным осуждением, недобросовестной производственной характеристикой и так далее? Нет, в другие законы не вставляют, вставляют именно в закон о средствах массовой информации. Потом, слава Богу, это перешло в Гражданский кодекс. Здесь сделано то же самое — вопрос об административной ответственности юридического лица должен был решаться в Кодексе об административных правонарушениях путем изменения Общей части этого Кодекса. Извините, меняйте доктрину, и тогда пусть будет у нас такое же отношение не только к средствам массовой информации, но и к юридическим лицам, нарушающим экологическое законодательство, к юридическим лицам, нарушающим торговое законодательство, контрактное право и так далее. Пожалуйста, действуйте! Но не делается же этого, а выбирается отдельный кусочек, который вот сегодня нам по политическим мотивам важен, и вот здесь мы строим новое государство, строим новую правовую систему. Это, конечно, абсолютное безобразие.

Еще один момент, уже применительно к другому закону, который тоже появился в этом году. Это мой любимый Закон “О физической культуре и спорте в Российской Федерации”. Здесь, в этой красной книге, он процитирован [Имеется в виду книга “Законодательство Российской Федерации о средствах массовой информации”/ Научно-практический комментарий профессора М.А.Федотова. — М.: Центр “Право и СМИ”, 1999. — 544с. — серия “Журналистика и право”; Вып. 19. — Прим.ред.]. Это закон, который в своих статьях, касающихся средств массовой информации, абсолютно неконституционен. Я бы даже сказал — антиконституционен, потому что он налагает на средства массовой информации обязанности, которые никак не стыкуются с принципом свободы массовой информации. Нельзя обязать средства массовой информации показывать производственную гимнастику, нельзя! Потому что если вы обязали, то уже не может быть речи ни о какой свободе массовой информации. Вы можете включить это в лицензионные условия применительно к какой-то телекомпании, но законодательно вводить как обязательное для всех — этого делать нельзя. Что такое статья 19 Закона о СМИ? Это откровенно наплевательское отношение к Конституции!

 

Сурков П.В. (юрист Центра "Право и СМИ")

Позвольте вопрос Михаилу Александровичу. Он довольно короткий. Насколько я понял, слушая Ваше выступление, Вы считаете, что те правовые инструменты, о которых говорил, в частности, Станислав Шевердяев, о которых упоминал Федор Кравченко, они в сфере выборов и в сфере освещения выборов в СМИ являются не действенными, не эффективными, они не смогут защитить нас от этой волны “черного пиара”. Какие лично вы видите правовые инструменты для того, чтобы защититься от этого в информационной сфере?

 

Федотов М.А.

По поводу того закона, который здесь комментировал Станислав, я не могу сказать, эффективный он или не эффективный, потому что закон только принят, он совсем свеженький. И в ходе избирательной кампании он не мог применяться именно поэтому. Но то, что было принято давным-давно, не применялось, понимаете? В отношении физических лиц, в отношении граждан! Редактора можно оштрафовать, журналиста можно оштрафовать… Где протоколы об административных правонарушениях? Я задал этот вопрос в Центризбиркоме. Они долго думали, но так и не ответили. Я говорю: посмотрите Кодекс об административных правонарушениях, в нем записано, что протоколы составляют уполномоченные государственные органы и органы общественного самоуправления, например, дружинники могут составлять. Но где они? Уже и этих дружинников нет. Ведь Кодекс-то старый, но он действует, он не отменен, он существует! Потому проблема-то и возникла, что они пытались новое вино влить в старые мехи. Если уж вы переделываете доктрину, то переделывайте ее целиком. Нельзя к “Запорожцу” приделать колесо от “МАЗа”. А они именно это и пытались сделать. В результате “Запорожец” не поедет…

Что касается этих норм, то особенно опасная — это предпочтение. Что значит предпочтение? Вот действия Сергея Доренко — это предпочтения или не предпочтения? Насколько я понимаю, судя по отсутствию правовой реакции на деятельность господина Доренко, — это не предпочтение. Тогда что такое предпочтение? Ведь в ходе этой избирательной кампании возникла совершенно фантастическая практика, с которой я сталкивался в самых разных регионах, когда избирательная комиссия говорила: дело журналистов — дать печатную площадь, дать эфирное время, а обо всем остальном молчать! Но, простите, тогда мы подменяем избирательную кампанию конкурсом рекламных технологий, потому что объективной информации нет, а есть только реклама. Представьте себе, что у вас вместо глаз телевизоры, и вам только показывают рекламу. Дальше вы идете в магазин покупать продукты. Что вы будете покупать? Вы не купите ни сыра, ни колбасы, ни сосисок, а накупите только прокладки и “Сникерсы” и будете жить с ними.

 

Кравченко Ф.Д.

Вопрос к Павлу Суркову. У нас, на мой взгляд, на сегодняшний день вообще нет ни одной эффективной правовой нормы по этому вопросу. Это ни Гражданский кодекс, в его части компенсации морального вреда и защиты чести, достоинства и деловой репутации, ни Уголовный кодекс в его статьях о клевете и оскорблении и прочих, ни закон о выборах депутатов, ни об основных гарантиях и так далее. Скажем, Михаил Александрович Федотов привел пример с Кодексом об административных правонарушениях и упрекнул правоприменительные органы в том, что не штрафовались физические лица. Согласен, 50 минимальных окладов по статье 40 со значком 8, или 100 минимальных окладов, которые предусмотрены этой главой КоАП о нарушениях законодательства о выборах, для какой-то региональной газеты, для регионального главного редактора, у которого тираж 10 тысяч, — это серьезное наказание, это несколько месячных зарплат. А для, скажем, генерального директора ОРТ это ничто — ни 50, ни 100 минимальных окладов. Хорошим примером в этом отношении служит иск, выигранный Юрием Лужковым против Сергея Доренко и телекомпании ОРТ, где суд первой инстанции установил сумму компенсации морального вреда 150 тысяч рублей — порядка 5 тысяч долларов, что не является серьезной суммой ни для Доренко (это сумма, распределенная лично между Доренко и телекомпанией), ни, разумеется, никоим образом не может служить тормозом для того, чтобы следующий раз была запущена следующая такая же кампания “черного пиара”, которая, конечно, стоит десятки и сотни тысяч долларов, а может, переваливает, если брать чуть шире, и в другие порядки цифр. Так вот, на мой взгляд, эффективных инструментов на сегодня вообще нет и не просматривается в законотворческой практике в Думе, по крайней мере, в том, что есть уже на столах в комитетах. Может быть, кому-то из новых законодателей придет какая-то гениальная идея?

 

Вопрос

Может быть, распространение опровержений?

 

Кравченко Ф.Д.

Распространение опровержения, на мой взгляд, вообще незаслуженно забыто и плохо функционирует. Я говорил об эффективности, о том, что в законодательстве могут быть какие-то нормы, эффективно используя которые, можно добиваться результата, в этом я не сомневаюсь, но, скажем, есть статья в Кодексе об административных правонарушениях — распространение ложных сведений о кандидате. Вот еще одна норма, усиливающая, скажем, не совсем понятные нормы о компенсации морального вреда о защите чести, достоинства. Но все это действительно не используется. На практике ни одна из норм не оказалась эффективной. Сложно сказать, по какой причине.

 

Дзялошинский Й.М. (председатель Комиссии по свободе доступа к информации)

Я хотел добавить немного к тому, что сказал Алексей Панкин, и о чем говорил господин Федотов. У меня ощущение, что нынешнее выборное законодательство отнюдь не ориентировано на то, чтобы выборы были честными, а в глубине лежит интенция сделать выборы управляемыми, подчиняемыми некоей государственной логике. Поэтому там есть масса статей, которые позволяют той же избирательной комиссии регулировать процесс — центральной, региональной и так далее. Чрезвычайно много материалов, ориентированных на то, чтобы контролировать СМИ, но вообще нет речи о том, чтобы граждане знали, что собственно происходит. То есть в этих нормативных актах ничего не сделано для того, чтобы население, или электорат, как хотите, назовите, — действительно обладали информацией, а не образами, картинками, стереотипами и прочее. Сама законодательная структура такова, что все идет от кандидатов, от власти, от структур, с тем, чтобы процесс был управляем. Вот мое первое впечатление от всего, что произошло в этом году, что я наблюдал.

Второе. Совершенно очевидно, что очень многие люди, реально участвующие в предвыборной кампании, мгновенно это почувствовали. Я был на десятках семинаров для журналистов, и нигде журналисты не ставили вопрос о том, как подчиняться этому законодательству, они спрашивали, как его обойти, немедленно, и тут же немедленно находили возможности — вот эту статью обойти, вот эту статью обойти, вот эту… Речи не было о том, что выборы будут честными, нет. И уровень коррумпированности, деньги, которые крутились в “черном пиаре”, даже по сравнению с прошлым годом, с прошлыми выборами, в которых я участвовал — не сравнимы.

И третье — журналисты с самого начала понимали, что добиваться правды у суда — совершенно бесполезное дело. На всех семинарах, когда приезжали юристы и говорили: ребята, вот у вас то, то и то, — сразу все это отметалось. Поэтому по всей нашей великой стране ни один журналист даже не подумал о том, что надо защищать свое право на информацию, которую потом следует транслировать на аудиторию, каким-то легальным способом.

На уровне этой избирательной кампании количество нарушений по доступу журналистов к информации было совершенно необыкновенным, то есть им вообще ничего не давали. Им давали только возможность излагать свои мнения, которые, как сказал Михаил Александрович Федотов, подтверждали ту или другую концепцию самого кандидата. Все! Такого уровня унижения профессионального достоинства я, честно сказать, за всю свою жизнь никогда не встречал. Слава богу, что в этот раз я вообще никак в эти игры не играл.

У меня пока такие ощущения по этому законодательству и по практике участия СМИ в избирательной кампании, не говоря уже о том, что на этих выборах население практически вообще ничего не знало, кроме того, что ему позволили узнать и увидеть.

 

Федотов М.А.

Я могу сказать два слова по результатам Интернет-мониторинга веб-сайта фонда ИНДЕМ, где я работаю. Мы вели Интернет-мониторинг по нарушениям законодательства, начиная с сентября месяца. Насобирали ни много ни мало около трехсот нарушений, и когда мы их проанализировали, то увидели главное явление. Главное явление заключается в том, что у нас избирательные комиссии в полном смысле слова были избирательными. У них было избирательное отношение по отношению к различным избирательным объединениям и блокам. В одних случаях они усматривали грубое нарушение, в других, абсолютно аналогичных случаях, говорили, что никакого нарушения здесь нет. Вспомним, что ЦИК начал с того, что потребовал, чтобы Министерство по делам печати приняло репрессивные меры в отношении ОРТ. Потом вдруг они вспомнили о том, что существуют еще и другие телеканалы, которые то же самое творят, но в другую сторону, и сказали: давайте еще “ТВ-Центр”. А нельзя было сразу сказать, что данные меры применять в отношении всех телеканалов, которые проявляют необъективность? Кстати говоря, у нас на этом сайте идет и голосование по определению ангажированности телекомпаний. Очень интересные результаты. Некоторые телекомпании сразу вырвались вперед: наиболее ангажированными оказались ОРТ, РТР, на третьем месте “ТВ-Центр”. Мы брали только федеральные крупные телекомпании, не брали местные. А к числу самых неангажированных — НТВ и “Рен-ТВ”. Это уже показатель!

Также мы проводили голосование среди пользователей Интернета о том, какое из избирательных объединений, по их мнению, проводило наиболее чистую избирательную кампанию, какое — наиболее грязную. Лидерами голосования среди объединений, проводивших самую чистую избирательную кампанию, вышли “Яблоко” и СПС — практически ноздря в ноздрю.

 

Засурский Я.Н.

Кто еще хотел бы выступить?

 

Артищев А.И. (консультант Комитета по информационной политике Госдумы РФ)

Ежегодно мы пытаемся на наших традиционных встречах оценивать проблемы законодательства и в том числе работу закона о СМИ; в этом году мы немножко отошли от этой традиции, поскольку сделали основной акцент на наблюдениях за предвыборными и выборными кампаниями.

Как у нас обычно идет предвыборная кампания: на весь ее ход, в том числе и на СМИ, проецируется политическая борьба. Но если в предвыборной кампании политическая борьба естественна, то СМИ должны максимально дистанцироваться от нее и лишь давать информацию, а не включаться в эту борьбу. И один из таких примеров — то, о чем говорил Михаил Александрович Федотов: все поправки, касающиеся СМИ, конечно, должны были идти через Комитет по информационной политике и связи и там обсуждаться. Какие бы ни были депутаты, или, может быть, эксперты и аппарат Думы, — конечно, то, что касается административной ответственности, которая возлагается на юридических лиц, — это совершенно новая часть, и она, конечно, должна тщательно обсуждаться. Я уже не говорю о том, что при изменениях такого рода должны рассматриваться возможности внесения, в первую очередь, в Кодекс, а уже потом, если вдруг почему-то это невозможно — в отдельный закон. Первичный, конечно, Административный кодекс, тем более что ответственность юридических лиц — это вообще противоречит КоАП. Конечно, это доктрина, и она не может изменяться самим же Кодексом. Это очевидные вещи.

 

Федотов М.А.

Но как же это возможно? Если штраф — то в каком порядке? В порядке гражданского иска? Не может быть… В административном порядке? Штраф на кого — на главного редактора? Можно. На средство массовой информации как на юридическое лицо — простите, откуда? Это не вписывается в рамки законодательства. И поэтому от этой идеи немедленно отказались. Хотя подобные вещи существуют в ряде стран мира. Может существовать административная ответственность юридического лица. Но она должна быть введена грамотно, корректно.

 

Артищев А.И.

…Но решать все это нужно не в частном случае, а в принципе, для всех.

 

Федотов М.А.

Конечно.

 

Артищев А.И.

И я хочу сказать, что эта часть должна была обсуждаться. Мы бы это почувствовали и, по крайней мере, параллельно можно было подготовить закон о внесении изменений в Административный кодекс. Но делать так, как это было сделано, некорректно. Все эти поправки и то, о чем говорил Федор Кравченко, и целая глава в законе о гарантиях, касающихся предвыборной агитации СМИ, — все это прошло мимо Комитета. То есть, для меня это еще раз подтверждает, что это политическая борьба — то, с чего я начал. Дума — большинству было понятно, какие силы стояли за ней, — вероятно, решила использовать свои легитимные средства, которые были у этих сил, и ими воспользоваться, чтобы в какой-то мере повлиять на ту ситуацию, которая была. У правительства и у исполнительной власти есть свои рычаги, свои силы, которые они, конечно, тоже использовали. Но тут надо сказать, что, конечно, парламент проиграл, и это было очевидно, но так уж у нас построена система разделения власти. Тем не менее, вероятно, они попробовали это сделать, и понятно, что те средства совершенно не равнозначны тем возможностям, которые имели исполнительные структуры. Конечно, они здесь победили.

Но, увы, мы уже который год констатируем, что политическая целесообразность превалирует. Тут какая-то удручающая ситуация — надеешься, что хоть что-то будет, но каждый год все получается с точностью до наоборот. Мы упорно идем обратно, я даже не знаю, куда мы уже пришли — в 1993 г. или в 1991-ый, но тенденция удручающая. Выход мне не совсем понятен.

 

Сироженко В.А. (зам. министра по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций)

Я прошу меня простить, что я не смог участвовать в двух предшествующих заседаниях. Это не моя вина, поверьте. Я всегда с большим удовольствием принимал участие в подобного рода мероприятиях, я вижу в этом пользу для себя и пользу вообще. Наверное, объективно ощущая это, ваши заседания стали носить традиционный характер, и издания Центра “Право и СМИ” с такой популярностью расходятся не только среди работников аппарата Государственной Думы, но и среди специалистов, заинтересованных в понимании того, как развивается наше правовое поле, регулирующее деятельность средств массовой информации.

Я сегодня, признаюсь, не хотел бы говорить о том главном предмете, который поставлен в повестку дня только потому, что министерство — а мне сейчас приходится возглавлять Государственную инспекцию, как раз ту структуру, на которую упала вся эта тяжесть правоприменения, — начинает осознавать, что же получилось. Какова функция Центризбиркома и других избирательных комиссий? Какие технологии Центризбирком проповедует вопреки законодательству для того, чтобы центр тяжести перенести с себя — быть может, я ошибаюсь, но пока такое ощущение есть, — на какие-то другие институты власти? А учитывая то, о чем сказал Михаил Александрович Федотов, можно говорить о самом печальном — о том, что мы не имеем правоприменительной практики, и мы не можем сверять с жизнью те нормативные акты, которые пытаются привить в жизнь. Поэтому я обещаю вам на следующий год, если доживу до этого времени, а может быть, и много раньше, по итогам подведенных обобщений обязательно довести до вашего “круглого стола” всю ту информацию, которую мы получим уже в объективном виде.

Сегодня я хотел бы сказать буквально два слова в чистом информационном поле, если позволите. Два года тому назад, как вы помните, я вам обещал, что закон не будет тронут. Мои обещания были разделены наиболее здравой частью депутатского корпуса, и не только ими. Но полагаю, что грядущий год все-таки поставит перед нами определенные вопросы, связанные с попыткой внести конкретные, может быть, специально узкие новые элементы в этот закон, не затрагивая принципиальных положений, которыми отличается наш закон от всех законов, которые когда-либо существовали в нашем государстве в отношении средств массовой информации. Я не имею в виду только предшествующий закон Советского Союза. И поэтому здесь надо очень внимательно отслеживать и понимать, каковы цели, лежащие в основе тех инициатив, которые будут продвигаться?

Второе. Я думаю, что нам очень серьезно нужно наблюдать за тем, как пытаются сейчас некоторые институты ограничить наши возможности и права в плане реализации наших прав, извините за тавтологию, реализуя положения Флорентийского соглашения. Это очевидная, конечно, экспансия на наше право, здесь нужно быть очень внимательным.

Третье. Я полагаю, что заинтересованность СМИ в 2000 году лежит в плоскости развития законодательства субъектов Российской Федерации. До сих пор пока аналоги закона о государственной поддержке, то есть попытки создать определенные экономические условия для независимой прессы, существуют только в 40 субъектах Российской Федерации. Надо было бы приложить всяческие усилия, чтобы и в иных субъектах Российской Федерации возникли нормативные акты, которые бы оторвали, или, лучше сказать, создали определенное поле, разделяющее средства массовой информации и органы власти субъектов Российской Федерации напрямую, то есть связь между помощью экономической и одновременно информационными услугами не была бы прямой, или, по крайней мере, максимально не прямой.

И, думаю, что 2000 год на базе того опыта, который мы получили в 1999 году, нам ставит еще одну задачку. Как вы помните, мы пролонгировали наш федеральный закон о государственной поддержке с колоссальными сложностями, в тяжелейших условиях, с усечением этого закона. Причем эти усечения произошли под флагом защиты отечественного производителя, что является абсолютной неправдой, абсолютной демагогией, с определенными политическими интересами. Но тем не менее, Госдума не нашла в себе мужества принять принципиальное решение, хотя в принципе последнее голосование у меня вызвало восторг. Когда мы шли на четвертое голосование этого закона, то за закон в полном объеме проголосовали все 222 присутствующих депутата, а нужно было 302. То есть те, которые голосовали, продемонстрировали абсолютную солидарность, но одновременно Государственная Дума продемонстрировала полнейшую заинтересованность в рассмотрении одного из важнейших вопросов, поскольку большая часть депутатов не присутствовала — как всегда. И учитывая, что мы пошли на пролонгацию и получили ее в усеченном виде, я в связи с этим упомянул, что Флорентийское соглашение нужно защищать в полном объеме. Нам думается, что надо уже готовиться к тому, чтобы ставить вопрос о возможности пролонгации закона о господдержке в полном объеме еще в каких-то определенных пределах будущего времени. Спасибо.

Федотов М.А.

У меня вопрос. Недавно один мой знакомый сообщил мне, что стал издателем журнала, и что он не просто зарегистрировал его в Министерстве по делам печати, а получил лицензию. Как это понимать? Это правда или он что-то перепутал?

 

Сироженко В.А.

Если констатировать факт, если он действительно имел место, то это абсолютно незаконное действие со стороны Министерства по делам печати, в котором я имею честь работать.

 

Федотов М.А.

То есть он перепутал?

 

Сироженко В.А.

Нет, нет. Объясняю почему. Закон о лицензировании отдельных видов деятельности, которые включает в себя в том числе и издательскую деятельность, имеет в одной статье такое положение, что если лицензированные виды деятельности, которые поименованы в этом законе, уже ранее существовали и действовали на иных основаниях, кроме федеральных законов, нормативных актов, то они, эти иные нормативные акты, продолжают действовать до принятия новых, в той части, в которой они не противоречат закону.

Если от этой сложной юридической формулы отойти, нужно понимать следующее. У нас существует закон о СМИ, принятый в конце 1991 г. А в середине 1991 года было принято Временное положение об издательской деятельности, в котором было положение, включающее в издательскую деятельность абсолютно все виды — периодические, печатные и так далее. Но нормативный акт, федеральный закон Российской Федерации является доминантой по отношению к постановлениям правительства. Поэтому мы всегда говорили, что достаточным и полным условием для выпуска такого продукта как средства массовой информации является наличие свидетельства о регистрации СМИ. Но в нынешних условиях пытаются внедрить в новое положение этот опус — свидетельство и так далее. Я еще раз говорю — в настоящее время такой практики быть не может, потому что ее не может быть никогда. Дело заключается в том, что во Временном положении об издательской деятельности в СССР, я хорошо помню этот документ, потому что я сам его писал, сказано, что не требуется лицензия на издательскую деятельность, если учредитель газеты издает газету. Для газеты не требуется лицензия. Но если вы создали издательство, и ваше издательство будет выпускать газету, которую учредила, скажем, Манана Асламазян, то вам нужна лицензия на издательскую деятельность как на неосновной вид деятельности, скажем так.

 

Асламазян М.А. (генеральный директор АНО "Интерньюс")

Скажите, а готов ли уже проект нового положения о лицензировании в области телерадиовещания?

 

Сироженко В.А.

Он находится в стадии разработки, причем разработка идет очень тяжело. Я сейчас отвечаю вам “отражаемым звуком”, я заместитель министра сейчас, но сфера моей ответственности лежит немножко в другой плоскости, и поэтому я считаю, что я могу только сообщить слухи, скажем так.

 

Федотов М.А.

Валерий Александрович, не возникла ли идея в министерстве по поводу проекта закона о телевидении и радиовещании, что его нужно раскассировать. Разве нет?

 

Сироженко В.А.

Абсолютно верно. Эта идея уже видна была немного раньше, и сейчас это доминирующая позиция.

 

Федотов М.А.

Если позволите, я сейчас подойду к доске и покажу, какой смысл в раскассировании этого закона. Давайте представим себе, что у нас есть закон, который состоит из нескольких частей. Часть первая — это порядок формирования и деятельности комиссии по телерадиовещанию. Часть вторая — это лицензирование вещания. Часть третья — это государственное вещание. Часть четвертая — это негосударственное вещание, и так далее. Каждый из этих разделов имеет своих доброжелателей и недоброжелателей. Значит, в том случае, если этот закон идет как единый акт, давайте посмотрим, сколько у нас здесь недоброжелателей. Четыре. Причем число недоброжелателей не будет увеличиваться, а число доброжелателей будет уменьшаться, потому что вот этот доброжелатель вот здесь может быть недоброжелателен, следовательно, здесь его уже не будет. Другой доброжелатель здесь будет недоброжелателен, следовательно, здесь его уже не будет.

Таким образом, всегда число противников закона будет больше числа сторонников закона. Идея — разделить закон на четыре или на пять самостоятельных законодательных актов, несколько законов — закон о комиссии по телерадиовещанию, закон о лицензировании, закон о государственном вещании, закон о частном вещании, закон об общественном вещании и так далее. Если мы хотим, чтобы закон прошел. В этом случае ситуация будет другая, потому что к числу тех сторонников, которые есть здесь, прибавятся еще те, которые есть в отношении других. Таким образом, количество недоброжелателей не увеличится, а наоборот, сократится, потому что здесь он один, это один сектор, один вектор недоброжелательства. Здесь же у нас есть возможность увеличивать число сторонников. Таким образом, через разделение закона можно прийти к его принятию. В сегодняшнем виде он безнадежен, потому что я вам показал, как увеличивается число его противников.

 

Засурский Я.Н.

Поскольку время наше истекло, я хочу напомнить, что на журфаке 24 января 2000 года будет конференция, посвященная итогам 1999-го журналистского года. И там будет секция, посвященная выборам. У нас проводили мониторинг, если так можно сказать, телевизионной и печатной продукции, и мы надеемся, что кто-то приедет из Европейского института средств массовой информации, который проводил здесь соответствующее исследование. Там, правда, оно было. Мы могли бы вернуться к этим проблемам там, на более длительном отрезке времени. Я всех приглашаю. 26 и 27 января у нас будут специальные заседания, посвященные выборам, выборным технологиям. Это будет здесь, на факультете журналистики. Если вам нужно, я могу дать вам приглашение, мы будем рады видеть вас здесь. Это должно быть интересное и полезное обсуждение.

Я бы хотел всех поблагодарить за то, что все пришли к нам и выступили, и мы, хотя и не так подробно, как в прошлом году, но тем не менее обсудили то, что можно называть итогами, зато обсуждали мы более интенсивно. Дело в том, что более очевидны итоги этого года. Вы говорили после меня, и мы с вами совпали полностью. Разногласий, по-моему, ни у кого не было, не было конфликтных мнений, несмотря на то, что представлены были разные возможности подхода.

 

 

© Центр "Право и средства массовой информации", 2000