Факультет журналистики МГУ
им.М.В.Ломоносова
Центр "Право и средства массовой
информации"
Серия "Журналистика и право"
Выпуск 5
Письменные ответы
на вопросы анкетыМихаил Федотов, постоянный представитель Российской Федерации при ЮНЕСКО, Чрезвычайный и Полномочный Посол
Получив от вас “циркулярное письмо” с приглашением принять участие в конференции, посвященной 5-летию Закона о СМИ, и горя желанием принять участие в дискуссии, посылаю ответы на предложенные вопросы.
Поиск так называемых “неработающих” и малоэффективных норм в Законе о СМИ ведется уже давно.
Ответ на первый вопрос.
Журналисты, как правило, называют статьи, призванные обеспечить доступ к информации. Однако ни отказной, ни какой-либо другой практики по этим делам нет, поскольку нет самих дел: журналисты просто не пользуются теми правами, которые им представил Закон о СМИ.
Те же, кто занимается журналистикой “по долгу службы”, как правило, считают “неработающими” статьи, касающиеся ответственности за злоупотребления свободой массовой информации (ст. 4 и 16). Предпринимались даже попытки внести в эти нормы изменения. Известно, что в конце 1993 года, по следам октябрьских событий, в Мининформпечати РФ готовился проект, предусматривавший не судебный, а административный порядок прекращения деятельности СМИ. Нечто подобное предлагалось и докладе Судебной палаты по информационным спорам при Президенте РФ за 1994 год. Суть сводилась к упрощению “процедур приостановления и прекращения деятельности тех изданий, которые свободу массовой информации превращают в противоположность — в злоупотребление этой свободой”.
Полагаю, что на самом деле потребность в “упрощении процедур” надуманна.
Во-первых, упрощенные процедуры, которые кажутся эффективным способом защиты демократии, в других руках станут еще более действенным средством ее подавления. И в этом контексте зададимся вопросом: а не в том ли истинный смысл ст. 16 Закона о СМИ, чтобы предотвратить административное изничтожение оппозиционной прессы, предоставив для борьбы с ней только сцену состязательного и открытого судебного спора?
Во-вторых, Закон о СМИ, базирующийся на балансе интересов всех субъектов правоотношений в данной сфере, дает необходимые, возможные и достаточные средства для пресечения злоупотреблений свободой массовой информации.
В-третьих, не следует забывать о таких гарантиях от злоупотребления свободой массовой информации как конституционные положения об охране достоинства личности (п.1 ст.21), о неприкосновенности частной жизни, личной и семейной тайны, защите чести и доброго имени (п.1 ст.23), о недопустимости сбора, хранения, использования и распространения информации о частной жизни лица без его согласия (п.1 ст.24), о возможности ограничения свободы массовой информации в условиях чрезвычайного положения (п.3 ст.56) и конкретизирующие их нормы текущего законодательства.
В-четвертых, отсутствие богатой практики по части закрытия СМИ — при наличии богатой практики злоупотребления свободой массовой информации — является следствием совсем иных причин, а вовсе не пресловутого несовершенства статьи 16 Закона о СМИ. Среди наиболее значимых факторов назову следующие: позиция прокуратуры, почти неизменно бравшей экстремистскую прессу на судебных процессах под свою защиту; отсутствие у судей опыта ведения подобных, граничащих с политическими, процессов, которые особенно чутки к уровню профессионализма и беспристрастности судей; отсутствие специализированного государственного органа, контролирующего соблюдение Закона о СМИ; отсутствие интереса у соответствующих государственных органов к формированию судебной практики по делам о прекращении деятельности экстремистских изданий (причем, начинать следовало с самых оголтелых, оттачивая конкретные юридические толкования на ярких и предельно ясных примерах злоупотребления свободой массовой информации и закрепляя их в судебных прецедентах).
К сожалению, все эти факторы действуют и по сей день. Немногое изменилось с появлением президентского Указа “О мерах по обеспечению согласованных действий органов государственной власти в борьбе с проявлениями фашизма и иных форм политического экстремизма в Российской Федерации”. Вот почему и сегодня продолжают издаваться фашистские и другие экстремистские газеты, откровенно призывающие к захвату власти, насильственному изменению конституционного строя, разжигающие национальную, классовую, социальную, религиозную нетерпимость и рознь.
И последнее. Правовой нигилизм достигает сейчас в нашей стране небывалого расцвета. Конституция, не говоря уже о рядовых законах, нарушается постоянно и повсеместно. Хуже того, она просто игнорируется. Пример здесь показывают федеральные органы власти и субъекты федерации. На таком общем фоне Закон о СМИ выглядит весьма эффективным. Во всяком случае, свою главную функцию — обеспечение правовых гарантий свободы массовой информации — он продолжает выполнять успешно.
Самой “неработающей” статьей Закона о СМИ я бы назвал ст.30. Она устанавливает, что порядок формирования и деятельности Федеральной комиссии по телерадиовещанию определяется федеральным законом. Однако за прошедшие пять лет этот закон так и не удалось принять. Напомню, что проекты законов о СМИ и о телерадиовещании обсуждались в Верховном Совете РФ на одном и том же заседании Комитета по СМИ. И было это в 1991 году. Так что на нынешней конференции можно отметить пятилетие и одного закона, и одного законопроекта.
Слишком велики и противоположны интересы, затрагиваемые ст.30. Достаточно вспомнить, что именно телецентр был главной мишенью октябрьского мятежа 1993 года. Если абстрагироваться от публично провозглашаемых доводов и контрдоводов, то легко увидеть, что минимизация правового регулирования в этой сфере создает наилучшие условия для административного усмотрения в вопросе о свободе аудиовизуальной информации, для бесконечных реоганизаций государственных телерадиокомпаний и эффективного воздействия на их программную политику, для достаточно произвольного распределения и перераспределения каналов вещания.
Ответ на второй вопрос.
Многострадальный проект закона о телерадиовещании предусматривает создание Федеральной комиссии по телевещанию, наделенной широкими функциями и формируемой Президентом из числа кандидатур, две трети которых предлагаются палатами Федерального собрания (этот порядок близок к правилу “двух третей”, применяемому при определении персонального состава Высшего аудиовизуального совета Франции). Однако, в мире наличествует разнообразие моделей формирования подобных органов, и далеко не всегда в этом принимает участие парламент. Так, в Австрии и Швеции члены аналогичного органа назначаются правительством, в Дании — министром коммуникации, в Нидерландах — монархом по рекомендации министра, ответственного за вещание.
Для нашей страны в нынешней ситуации я бы предложил сконструировать некий оригинальный механизм формирования Федеральной комиссии, поскольку участие палат парламента неминуемо приведет — через представительство фракций — ко второму пришествию крайне политизированного ФНС образца 1993 года (учреждение так называемого Федерального наблюдательного совета по обеспечению свободы слова на государственном телерадиовещании и в службах информации было навязчивой идеей Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ в последний год их существования). Такой орган, естественно, будет встречен в штыки всеми, кто так или иначе связан с телерадиотворчеством, и никакой пользы не принесет.
В то же время очевидно, что получить согласие парламента на формирование Федеральной комиссии без его участия (например, Президентом — по представлению телерадиокомпаний, творческих союзов и субъектов федерации) будет крайне трудно. Таким образом, пока не будет найден компромисс все останется по-старому.
Ответ на третий вопрос
Существующая практика внесения изменений и дополнений в Закон о СМИ свидетельствует о том, что парламенту не удалось преодолеть Закон Сопротивления Законодательно Материала, о котором я уже имел удовольствие писать в связи с прошлогодним семинаром, который был посвящен пятилетию свободы печати. Рассмотрим это грустное явление на примере новой редакции ст.4 Закона о СМИ.
Внося изменения в текст ст.4, парламент стремился несколько расширить перечень видов злоупотребления свободой массовой информации, влекущих за собой применение санкций. Так, в часть первую включено положение о недопустимости использования СМИ “для распространения передач, пропагандирующих порнографию, культ насилия и жестокости”. Однако цель не достигается, поскольку изготовление и распространение произведений, пропагандирующих культ насилия и жестокости, еще с 1986 г. преследуется в уголовном порядке (ст.228
1 УК РСФСР), а, следовательно, даже без специального упоминания подпадает под действие ч.1 ст.4 Закона о СМИ.Это в полной мере относится и к тезису о недопустимости распространения “передач, пропагандирующих порнографию”, поскольку ответственность за рекламирование порнографии предусмотрена ст.228 УК РСФСР. Правда, УК карает не только за рекламирование, но также за изготовление и распространение предметов порнографического содержания. Не исключено, что отмененное расхождение между Законом и УК в этом вопросе может породить неожиданные трудности в правоприменении.
Новеллы в ч.2 ст.4 также вызывают немало вопросов. Если в персональном виде эта норма содержала запрет использовать в теле- и кинохроникальных программах скрытые вставки, воздействующие исключительно на подсознание людей, то теперь сюда попали документальные и художественные фильмы, информационные компьютерные файлы и программы обработки информационных текстов. Прежде всего отметим, что с точки зрения Закона о СМИ разницы между кинохроникой и документальным фильмом не существует, что же касается художественных фильмов, то они вообще находятся вне сферы его действия.
Ничего не добавляет и упоминание о компьютерных файлах и программах. Во-первых, такие понятия как “информационные компьютерные файлы” и “программы обработки информационных текстов, относящихся к специальным средствам массовой информации”, бесспорно, нуждающиеся в юридическом определении, вообще отсутствуют в отечественном законодательстве. Вместо этого, например, Федеральный закон “Об информации, информатизации и защите информации” использует такой термин как “документированная информация”, а Закон “Об авторском праве и смежных правах” — “программа для ЭВМ”. Таким образом, правоприменитель ставится в терминологический тупик.
Во-вторых, упоминание о текстах, “относящихся к специальным средствам массовой информации”, фактически вводит понятие специального СМИ. Однако закон знает только специализированные СМИ: рекламные, эротические и т.д. Вряд ли речь идет о них. Но о каких же тогда?
Наконец, в-третьих, статья 24 Закона о СМИ полностью поглощает содержание анализируемой поправки к части второй статьи 4. Здесь закрепляется, что установленные Законом правила применяются как в отношении текстов, создаваемых с помощью компьютеров или хранящихся в их банках данных, так и к информации, распространяемой через телекоммуникационные сети.
На примере статьи 4 мы видим, сколько юридического “мусора” появляется в результате неквалифицированного вмешательства в текст Закона о СМИ. Но это лишь один из доводов против внесения каких-либо изменений в Закон. Кроме того, всякие юридические новеллы должны “созреть” в ходе правоприменительной практики, а она пока лишь формируется. Нельзя не учитывать и то, что Закон, создавая правовую базу для свободного функционирования СМИ, одновременно готовит почву для укоренения культур свободной журналистики и цивилизованного бизнеса в сфере массовой информации. Только после выхода нашей журналистики из этического кризиса, а нашей экономики — из кризиса структурного, можно будет всерьез заняться модернизацией Закона о СМИ. Причем, речь пойдет не об адаптации Закона к нашим реалиям, а именно о модернизации, о совершенствовании правовых механизмов с ориентацией на практику Совета Европы и ЕС, на новейшие достижения в области информационных и коммуникационных технологий, на решение проблем экологии информации.
Алексей Воинов, юрист Фонда защиты гласности
Ответ на первый вопрос.
1. Первое, на что хотелось бы обратить внимание — это необходимость ликвидации института учредителя средства массовой информации.
Данный институт рассматривался авторами закона как своеобразный “мост” от административного управления средствами массовой информации к их независимости. Однако практика, с которой сталкивался Фонда защиты гласности, говорит о том, что движение по этому “мосту” может идти также и в обратном направлении. При этом наибольшая опасность восстановления государственного управления средствами массовой информации с использованием инструментов, которые закон предоставляет учредителю СМИ, существует в провинции, где после принятия Федерального закона “О государственной поддержке районных и городских газет” местная администрация получила дополнительные финансовые рычаги для экономического закабаления или удушения независимых СМИ.
Нет никакой необходимости в сохранении этого института, а полномочия, которыми закон его наделил, совершенно безболезненно могут быть переданы владельцам издания, его редакции, издателю, обладателю прав на товарный знак (логотип) издания и т.п. Более того, реализация учредителем ряда своих полномочий (в частности, права утверждать устав редакции) может нарушать права учредителей — участников редакции, являющейся юридическим лицом, и процедура разрешения подобных конфликтов в законе отсутствует.
Совершенно искусственный, этот институт препятствует формированию нормальных отношений собственности в сфере массовой информации, а, следовательно, и ее дальнейшей трансформации и развитию.
Имея в виду финансовую зависимость районных и городских газет от учредителей — государственных и муниципальных органов, следовало бы предусмотреть переходный период, в течение которого могли бы быть установлены механизмы собственности и финансирования, предусмотренные гражданским законодательством.
2. Практика выявила целый ряд недостатков в механизме получения информации, который был предусмотрен Законом “О средствах массовой информации”. Существует мнение, что закон выделяет некую привилегированную группу граждан-журналистов, которым он якобы предоставляет право запрашивать информацию, снабжая это право механизмом реализации. Это не совсем так. Закон “О средствах массовой информации” говорит о запросе информации журналистом не многим более, чем о запросе информации иными гражданами. Статья 47 Закона декларирует право журналиста запрашивать информацию (остальным гражданам это право принадлежит в силу положений статьи 29 Конституции и статьи 1 Закона “О СМИ”), и в дополнение наделяет его правом “быть принятым должностным лицом в связи с запросом информации” (это единственная содержащаяся в законе привилегия журналиста при запросе информации). Больше норм о запросе информации журналистом в Законе “О СМИ” нет. Весь подробно описанный порядок запроса информации относится только к редакции.
Это положение можно исправить не прибегая к изменению Закона “О СМИ”,— путем принятия специального законодательного акта, который был бы посвящен реализации конституционного права граждан на запрос и получение информации. В этом случае произошло бы своеобразное разделение предметов регулирования двух нормативных актов: закон о праве на информацию регулировал бы доступ к информации граждан независимо от их профессии, а закон о средствах массовой информации касался бы только механизма получения информации редакциями.
Второе, на что в связи с этим хотелось бы обратить особое внимание,— отсутствие реального механизма защиты права на запрос информации и реальной ответственности нарушителей данного права. Предусмотренная Законом “О СМИ” возможность возмещения причиненных убытков — малоэффективное средство (это показала практика применения этих норм закона, а точнее — отсутствие попыток воспользоваться предусмотренным законом механизмом защиты прав). Взыскание с нарушителя причиненных убытков — санкция, характерная для гражданского права,— совершенно не эффективна в ситуации отказа или нарушения порядка предоставления информации, так как возникающие при запросе информации отношения весьма далеки от регулируемых гражданским правом, и рассчитать причиненные убытки, руководствуясь критериями, разработанными в гражданском праве, в случае нарушения права на запрос информации практически не представляется возможным.
Более эффективным было бы введение системы штрафов (или иных мер административной ответственности) за необоснованный отказ в предоставлении информации, пропуск сроков или иное несоблюдение установленной законом процедуры. При этом привлечение виновного к административной ответственности не исключало бы взыскания с него или с государственного органа причиненных редакции убытков (если таковые действительно имели место).
3. Закон “О средствах массовой информации” весьма скупо говорит об аккредитации, оставляя подробное регулирование порядка аккредитации и правового режима аккредитации на усмотрение ведомств, которые принимают собственные правила аккредитации. На практике это часто приводит к тому, что в правила аккредитации включаются положения, ущемляющие права аккредитованных журналистов или возлагающие на них дополнительные обязанности, а реализация прав неаккредитованных журналистов, прямо предоставленных им статьей 47 Закона “О СМИ”, существенно затрудняется.
Следовало бы дополнить статью 48 Закона “О СМИ” или принять иной нормативный акт, где более обстоятельно изложить требования к содержанию правил аккредитации, специально указав, что аккредитация не может рассматриваться как предварительное условие реализации прав журналиста, закрепленных в Конституции и в Законе “О СМИ”, и что неаккредитованные журналисты сохраняют права, предусмотренные в статье 47 Закона “О СМИ” (в том числе право посещать государственные органы, производить записи и знакомиться с документами) в полном объеме.
4. Имеет смысл принять специальный нормативный акт, в котором разделить функции пресс-секретаря главы государственного органа и пресс-службы этого органа, обеспечив последней определенную самостоятельность, четко определив ее права и обязанности по отношению к журналистам и редакциям.
5. Необходимо более четко на уровне закона закрепить положение об отсутствии ответственности журналистов и иных авторов за высказанные мнения, если они не являются оскорбительными или не представляют собой запрещенную Конституцией пропаганду.
Иски о компенсации морального вреда следовало бы перевести в разряд подлежащих оценке, изменив соответственно и способ исчисления государственной пошлины (перейти с исчисления ее по отношению к минимальному размеру оплаты труда на исчисление по отношению к цене иска), одновременно с этим предусмотрев необходимые льготы для малоимущих.
Это дисциплинировало бы истцов не только в вопросе о предъявлении такого рода исков (предотвратив часть необоснованных обращений), но и в вопросе о размере запрашиваемой компенсации.
6. Несколько слов хотелось бы сказать о тех изменениях, которые произошли в законодательном регулировании информационной сфе5ры и которые не связаны с изменениями Закона “О СМИ”. В течении пяти лет, которые прошли с момента принятия этого закона, законодательство не стояло на месте. Произошло своеобразное “умножение сущностей”, когда количество законодательных актов, затрагивающих реализацию права свободно искать, получать, производить, передавать и распространять информацию перевалило за шесть десятков, а качество законодательства в лучшем случае осталось неизменным, если не ухудшилось.
Законодатель, особенно в последнее время, избрал тактику построения параллельного законодательству о средства массовой информации другого, исходящего из совершенно противоположных свободе информации принципов, законодательства — законодательства об информации и информатизации. Последнее при этом играет роль своеобразного “троянского коня”, посредством которого пытаются торпедировать — и небезуспешно — те положительные моменты, связанные с признанием открытости информации, которые содержатся в Конституции и в Законе “О средствах массовой информации”.
Такие попытки следовало бы отслеживать и пресекать на уровне законопроектов.
Алексей Симонов, председатель Фонда защиты гласности
Ответ на второй вопрос.
Совершенно очевидно, что только существование постоянной, на основе полной занятости, законодательно подкрепленной комиссии может прекратить вакханалию самодеятельности, устроенную сегодня вокруг отдела лицензирования ФСТР.
Мне представляется, что такая комиссия могла бы состоять из 8 членов:
– назначаемый Президентом;
– назначаемый Советом Федерации;
– назначаемый Государственной Думой;
– от Союза журналистов России;
– от Национальной ассоциации телевещателей;
– от радиовещателей;
– от рекламных агентств;
– от связистов.
По аналогии с Судебной палатой по информационным спорам ее можно было бы назвать Лицензионной палатой или Высшим лицензионным советом.
В законе должен быть предусмотрен соответствующий задачам комиссии аппарат, включающий в себя отдел лицензионных документов, отдел контроля за исполнением лицензий, правовой отдел и экспертный совет.
Должна быть законодательно обеспечена независимость и несменяекмость тех, кто войдет в состав комиссии.
Срок деятельности — 5–7 лет с заменой или переназначением после 5 лет.
Все решения региональных лицензионных комиссий должны быть законодательно объявлены рекомендательными.
Единая форма лицензий может существовать только для вещания в пределах одного региона.
Лицензии на межрегиональное, а тем более на федеральное вещание, должны выдаваться в индивидуальном порядке с соответствующей разработкой условий, связанных с той или иной складывающейся вещательной обстановкой.
Ответ на третий вопрос.
1. Основными трудностями при реализации закона следует признать отсутствие действенных механизмов его применения.
2. Отсутствие стыковочных законов, таких как Закон о вещании, Закон о госслужбе, Закон о праве на доступ к информации.
3. Закон в определенной части перестал соответствовать реалиям времени. Сегодня понятие “учредитель” выглядит откровенным анахронизмом, смазывая отношения собственности, все более отчетливо проступающие в функционировании СМИ.
4. Более четко и жестко — уже теперь — следует прописать ограничения для государственных органов (как исполнительных, так и законодательных) на право учреждения СМИ. Закон должен сформулировать, сколько и каких СМИ дозволено иметь органам государственной власти любого уровня.
Вилен Егоров, профессор, директор Института повышения квалификации работников радио и телевидения
Ответ на первый вопрос.
Закон прошел испытание временем и стал во многом — и в правовом, и в политическом аспектах — краеугольным камнем современной отечественной журналистики.
Конечно, жизнь рождает новые проблемы, которые также требуют правового закрепления.
Ответ на второй вопрос.
К сожалению, статьи Закона, непосредственно регулирующие деятельность телерадиокомпаний России, не действуют.
В Законе есть Федеральная комиссия по телевидению и радиовещанию, но нет ФСТР. В жизни, в соответствии с Указом Президента, есть ФСТР, но нет Федеральной комиссии. Здесь Закон не виноват. ФСТР выполняет часть функций по государственному регулированию вещания — и на том спасибо.
Нужно не поправлять или дополнять Закон “О СМИ”, а готовить и принимать Закон о телевидении и радиовещании. В последние годы всем, даже традиционно мыслящим политикам и журналистам, стала ясна ведущая, решающая и определяющая роль телевидения в системе СМИ. А именно об этом и нет закона…
Ответ на третий вопрос.
Основная трудность в реализации Закона состоит в том, что все ветви власти не умеют и не особенно хотят жить и работать в правовом государстве, в коллективно выработанном и общеприемлемом правовом поле. Главным признаком такого состояния является преобладание политических соображений, амбиций различных групп партий, ветвей власти. При решении государственных задач в этом случае исходят из текущей выгоды, из желания сохранить или завоевать властные функции.
Преобладание политических интересов над интересами общегосударственными и есть главная трудность в реализации идеи “правового общества”.
К этому, на наш взгляд, необходимо относиться с пониманием, трезво. Для общества важно не задерживаться на переходном этапе: ведь переход может кончиться и быстрее, и не обязательно так, как планируют демократы.
Валерий Сироженко, заместитель председателя Государственного комитета РФ по печати
На Ваше письмо сообщаем, что Государственный комитет Российской Федерации по печати, как орган, на который, наряду с другими, возлагаются задачи осуществления контроля в части соблюдения законодательства о средствах массовой информации и оказания им необходимой помощи в выполнении законодательства Российской Федерации, в течение пяти лет работает с Законом РФ “О средствах массовой информации”.
Накопленные за это время опыт и практика его применения в центре и на местах, обращения учреждений, организаций и граждан, свидетельствует о том, что он выдержал все испытания. Несмотря на необходимость внесения некоторых изменений и дополнений, вызванных главным образом течением и изменением времени, Закон остается надежной защитой свободы информации в стране.
Изменения и дополнения, предлагаемые для внесения в Закон Российской Федерации “О средствах массовой информации” нуждаются в весьма осторожном подходе.
Требуется тщательная проработка каждого предложения, чтобы хрупкий механизм регулирования не был ухудшен неосторожным вмешательством в деятельность средств массовой информации.
Очевидно наши предложения мы сможем изложить на конференции, воспользовавшись Вашим любезным предложением.
