Факультет журналистики МГУ
им.М.В.Ломоносова
Центр "Право и средства массовой
информации"
Кафедра журналистики и массовой коммуникации
ЮНЕСКО
Серия "Журналистика и право"
Выпуск 1
Нуждается ли Закон РФ «О средствах массовой информации» в дальнейших изменениях и дополнениях? Если да, то в каких именно?
(Письменные ответы на вопрос анкеты организаторов конференции)
А.И.Артищев, консультант Комитета Государственной Думы по информационной политике и связи.
Закон принимался на определенном политическом фоне, в том числе при наличии такой мощной государственной организации как Гостелерадио. Необходимо было решить одну из ключевых тогда проблем - дать свободу деятельности отдельным творческим коллективам, находящимся внутри этой организации. Закон самым эффективнейшим образом решил эту задачу !
Сейчас фон несколько иной и требуется коррекция части статей.
1. Право на учреждение средства массовой информации (СМИ) должно быть предоставлено только юридическому лицу, которое может быть как коммерческой так и некоммерческой организацией, зарегистрированной в соответствии с законодательством.
Исключение гражданина из состава лиц, могущих учреждать СМИ, никак не ущемляет его прав, поскольку любое физическое лицо может по законодательству учредить юридическое лицо.
Другое дело, что сама процедура учреждения, регистрации и приобретения всех атрибутов юридического лица сейчас неоправдано усложнена и дорога. Но это самостоятельная проблема, которая должна решаться параллельно.
Подобное “ограничение” никак не ущемит права граждан, в том числе гарантированных Конституцией Российской Федерацией, ни по сути ни по форме (например в ст.29 Конституции Российской Федерации говорится, что на упомянутые в этой статье права имеет право “каждый”, но не регламентируется через какую организацию этот “каждый” будет реализовывать свои права).
А практика такова, что зачастую учредителями являются т.н. “редакционные коллективы” (понятие, вероятно подразумевающее “коллективы физических лиц”), что с точки зрения законодательства совершенно неопределенное понятие и вносит хаос и неразбериху, в том числе и при судебных разбирательствах, когда суды руководствуются нормами общегражданского законодательства.
2. В свете вышесказанного целесообразно скорректировать понятия “редакции”, “статуса редакции” и особенно - “устава редакции” и ввести положение, когда учреждать СМИ будут только юридические лица.
3. Вместе с тем совершенно не решена проблема доступа граждан, и журналистов в том числе, к информации, часть которой они впоследствии делают массовой. Вокруг законопроекта о свободе информации, который должен внести на рассмотрение законодателей Президент России, два года ведутся пока только одни разговоры.
4. Наиболее сложная ситуация с реализацией статей 30-32, касающихся предоставления права от имени государства на осуществление телерадиовещания (в виде лицензии на вещание) и государственного органа, предоставляющего это право.
В Законе не отражены многие частные понятия и отдельные моменты, которые как позднее выяснилось, носят принципиальный характер и требуют для своей разработки самых тщательных подходов.
Основная позиция - вторая часть статьи 30, которая фиксирует, что порядок формирования и деятельности Федеральной комиссии по телерадиовещанию и территориальных комиссий по телерадиовещанию определяется законом Российской Федерации. (Внесенная недавно Федеральным Собранием поправка, меняющая термин “региональный” на “территориальный” вполне уместна, поскольку первый - ”неконституционен”, а последний присутствует в тексте Конституции Российской Федерации).
Такой закон разработан и принят Федеральным Собранием. Это Федеральный закон “О телевизионном вещании и радиовещании”. К сожалению Президент России не нашел возможным его подписать.
(27 декабря 1995 года)
Е.В.Дмитриева, директор Юридической дирекции, Всероссийская государственная телевизионная и радиовещательная компания.
ВГТРК за пять лет своего существования накопила достаточно большой опыт практики по применению Закона РФ “О средствах массовой информации”, в том числе и судебной, что позволяет сделать некоторые выводы:
1. Закон РФ «О средствах массовой информации» является наиболее «унифицированным» законодательством, т.е. законодательством, установившим общие принципы регулирования деятельности средств массовой информации как печатных, так и электронных. К сожалению, на практике мы сталкиваемся с ситуацией, когда ветви власти пытаются при помощи подзаконных актов «приспособить» закон под сиюминутные нужды или для решения своих конкретных задач. С этим явлением мы сталкивались и в деятельности бывшего Верховного Совета, и в деятельности нынешней Государственной Думы и Правительства РФ.
Так, значительно расширено «поле» ст. 35, регулирующей обязательные сообщения за счет принятия Закона РФ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации», который фактически принуждает электронные средства массовой информации к освещению деятельности Федерального собрания. При этом «законодателем» как бы забыто право граждан на получение информации (ст. 39), которая теперь выглядит как «обязанность» в получении информации о деятельности органов власти.
Наиболее ярким примером является последнее Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации «О предоставлении эфирного времени на каналах государственных телекомпаний избирательным объединениям, избирательным блокам...». Мы не будем касаться вопросов платного и бесплатного эфира, формулировок, данных в постановлении. Обратим внимание, что на уровне Инструкции ЦИК введены понятия, что относится к государственным электронным средствам массовой информации. Сама эта формулировка противоречит не только Закону РФ и СМИ, но даже гражданскому кодексу. К сожалению, в нынешней ситуации, ВГТРК вынуждена выполнить все условия инструкции.
Приспособление на уровне подзаконных актов средств массовой информации к нуждам властных структур «влечет за собой не только медленное отмирание» Закона о СМИ, но и создает как бы параллельно действующее законодательство в области массовой информации. В качестве примера можно привести разрабатываемый в течение 4 лет Закон «О телерадиовещании», который перетерпел столь много существенных редакций, что вряд ли можно сейчас говорить о его необходимости как закона. Проект Закона «О телерадиовещании» почти не базируется на Законе РФ о СМИ, значительно сужает правовую базу для электронных средств массовой информации, вводит подробную регламентацию вещательной политики, не говоря о том, что имеет собственную формулировку свободы массовой информации (следовательно, во всех других средствах массовой информации будет «своя» свобода, в электронных - «своя электронная»). Сам проект закона это не политика приспособить или отразить специфику телевидения и радио, а скорее желание вывести его из сферы Закона «О средствах массовой информации».
Можно привести и другой пример - уже действующий Закон РФ «О рекламе». Да, Закон о СМИ имел лишь одну статью, регулирующую вопрос, связанный с рекламной деятельностью, предполагая принятие отдельного Закона о рекламе. К сожалению, принятый Закон - не лучший механизм деятельности электронных средств массовой информации, поскольку вещательным организациям приданы совершенно не присущие им функции, заставляющие эфирные организации превращаться в некое подобие административных органов, проверяющих качество товаров, наличие у них сертификатов, лицензий и т.д., что скорее свидетельствует о неспособности органов исполнительной власти осуществлять эту деятельность, чем о правовом регулировании рекламной деятельности. Закон РФ «О рекламе» фактически отграничил рекламу от понятия информации, ввел критерии недобросовестной и недостоверной рекламы, тем самым изолировав рекламу от понятия «недостоверная информация».
2. Достаточно сложной остается ситуация и в судебной практике, связанная с исковыми заявлениями на опровержение не соответствующей действительности и порочащей честь и достоинство информации.
Безусловно, огромным завоеванием Закона о СМИ явилось введение статей, регулирующих право на опровержение, которые давали возможность урегулировать спорные вопросы не только с самими СМИ, но и путем судебной защиты. К сожалению, как показывает практика, при решении этих вопросов, суды чаще всего пользуются гражданским законодательством, и фактически не принимают во внимание правила Закона о СМИ. Так, как правило, судьи не учитывают действие ст. 47, устанавливающей права журналистов, действие ст. 57, регулирующей основания освобождения СМИ от ответственности. В основном, суды рассматривают категории таких дел с точки зрения взыскания или невзыскания морального или материального ущерба и, как правило, забывают об опровержении.
Кроме того, судам достаточно часто приходится сталкиваться не с необходимостью проверки достоверности информации, а с заявляемыми утверждениями о том, что информация была показана «неправильными» или оскорбительными средствами, что фактически сделало эту информацию недостоверной. На наш взгляд, следует решить вопрос о создании специализированного третейского суда, который конкретно, с привлечением специалистов из сферы телевизионной и радийной журналистки, могли бы разрешать эти споры. Этот пробел в какой-то степени попытался восполнить такой орган как Судебная палата по информационным спорам при Президенте Российской Федерации, деятельность которой приносит конкретный и ощутимый результат, но к сожалению, решения которой носят рекомендательный характер, т.е. рассчитанный на добрую волю самих участников.
(20 ноября 1995 года)
В.В.Егоров, ректор Института повышения квалификации работников телевидения и радиовещания, профессор.
Переход от партийно-государственного монополизма в период советской власти к свободе, гласности и демократии означает для СМИ прежде всего переход от государственного управления СМИ к правовому регулированию их деятельности, что означает создание законов, подзаконных актов и нормативов, регулирующих взаимоотношения СМИ и общества, государства, СМИ и журналиста, СМИ и гражданина.
Всем в обществе надо бы научиться работать со СМИ, опираясь на законы. Для этого одного Закона маловато; нужна система взаимодополняющих и развивающих друг друга законодательных актов. Вся эта система, в свою очередь, должна основываться на Конституции, в которой также должны быть статьи прямого действия, определяющие функции и принципы функционирования в России федеральных, региональных и местных СМИ.
Развитие политических структур в нашем обществе переходного периода после принятия Закона о СМИ доказало жизненную силу этого документа, его историческую роль в становлении хотя бы некоторых принципов, отличающих нынешний этап от предыдущих.
Вместе с тем отсутствие, или торможение законодательства в области СМИ вынуждает общество возлагать слишком большие надежды на один закон в то время, когда их должно быть несколько - и о телерадиовещании, и о правах и обязанностях журналиста.
Поэтому первое мое предложение состоит в том, чтобы обсудить первоочередную программу законотворчества - начиная со статьи в Конституции, обуславливающей право граждан на свободный доступ к информации, а также принципы деятельности СМИ и их взаимодействие с властью и обществом.
Эта статья Конституции могла бы выглядеть так:
«В целях обеспечения свободы информации и гарантии ее объективности, доступности и открытости для каждого гражданина общество проявляет заботу о развитии современных средств массовой информации, прежде всего телевидения.
Учитывая масштабы влияния на формирование общественного мнения в стране средствами телевидения и радио, общество регулирует их деятельность, не допуская односторонности, политических предвзятостей в оценке событий, партий, государственных и общественных организаций и их деятелей.»
Я думаю, что такое обсуждение приведет нас к необходимости сформулировать главный закон о СМИ более предметно: Закон «О принципах деятельности СМИ Российской Федерации».
В этом законе могли бы быть широкие ссылки на Конституцию страны.
Это - во-вторых.
В-третьих, необходимо в Законе о СМИ дать определение государственных и негосударственных средств массовой информации.
Государственными могут быть печать, телевидение, радиовещание, основанные на государственной форме собственности и имеющие основным источников финансирования федеральный или местный бюджет, утверждаемый в законодательном порядке.
К государственным СМИ относятся:
а) межгосударственные органы печати и телерадиокомпании;
б) федеральные и региональные государственные СМИ;
в) муниципальные СМИ.
К негосударственным СМИ относятся:
а) акционерные общества в области печати, телевидения, радиовещания, созданные в соответствии с действующим законодательством и основанные на смешанном, или частном капитале;
б) частные коммерческие СМИ, основанные на частной, личной, индивидуальной формах собственности в соответствии с действующим законодательством.
В-четвертых, в Законе о СМИ должны содержаться положения о единстве принципов взаимоотношения государственных и негосударственных СМИ с властью и обществом, об особенностях функционирования каждого из них.
В-пятых, следует обстоятельно в одной из статей Закона о СМИ описать роль печати, телевидения и радиовещания в период избирательных кампаний в центре и на местах. Тема эта не эпизодическая, а постоянная в демократическом обществе.
В этих условиях тележурналист имеет право:
- предварять или комментировать публикации;
- редактировать по-своему усмотрению, но с согласия кандидата, содержание интервью, бесед и выступлений, не являющихся изложением предвыборной платформы;
- приглашать для участия в одном выпуске или соперничающих кандидатов, или представляющих разные избирательные округа, компоновать их выступления в соответствии со своим творческим замыслом и т. п.
Если кандидатом на выборах назван журналист, то ему, в свою очередь, гарантированы только те возможности, которые предусмотрены для любого кандидата, участвующего в предвыборной борьбе.
Работнику СМИ запрещается использовать профессиональные преимущества в борьбе за голоса избирателей в случае регистрации его в качестве кандидата в депутаты.
И в этом случае, как всегда, свобода журналисткой деятельности не является самоцелью, а служит реализации права граждан России на свободу слова и информации.
Свобода информации означает для граждан ее открытость, правдивость, своевременность и развитие активных форм участия читателей, зрителей и слушателей в печати, в программах телевидения и радиовещания. Свобода СМИ дает возможность всем гражданам самим участвовать в обсуждении актуальных проблем, вплоть до вопросов общественной жизни, закрытых ранее для критики и обсуждения.
В-шестых, в Законе о СМИ следует точнее и основательнее описать права и ответственность журналиста.
Закон должен допускать, или рекомендовать журналистским коллективам в печати, на телевидении и радио создавать Кодексы чести, поведения журналистов; эти правила становятся обязательными как с правовой, так и с моральной точек зрения и для руководства СМИ, и для каждого журналиста. Суды при разбирательстве уголовных и гражданских дел должны учитывать обязательства, принимаемые на себя сторонами при подписании Кодекса чести, поведения журналиста.
В-седьмых, следовало бы, на наш взгляд, в Законе указать, что Союз журналистов России и его региональные, первичные организации, являясь по роду своей деятельности творческими союзами, имеют все права и ответственность профессиональных союзов.
Первичные организации Союза журналистов России утверждают Кодексы, правила поведения журналистов; эти организации выносят решения по вопросам жизни и деятельности журналистских коллективов и их членов. Такие решения носят рекомендательный характер для администрации. Представители журналистских организаций входят в состав руководящих органов государственных и негосударственных СМИ. Эти правовые нормы гарантируют защиту прав журналистов, будут способствовать очищению профессионализма и этики журналистов.
(14 ноября 1995 года)
С.Г.Корконосенко, заведующий кафедрой социологии журналистики Санкт-Петербургского государственного университета, профессор.
1. В Законе крайне туманно очерчены права граждан на получение информации, т.е. меньше всего внимания уделяется основному партнеру редакций в массово-информационном процессе (ст. 38). В частности, не определяется ответственность за своевременный выход в свет продукции СМИ, соблюдение ими обязательств по сохранению анонсированной содержательной направленности публикаций и т.п. Лишь отдельные аспекты этого взаимодействия отражены в правительственных «Правилах распространения периодических печатных изданий» (1995), которые к тому же не предусматривают регулирования в области эфирной журналистики. Может быть, стоит оговорить права социально незащищенных категорий населения, меньшинств и др.
2. Закон предусматривает возмещение морального вреда, причиненного редакцией (ст. 62), однако, во избежание процессуальных сложностей и произвола, следовало бы оговорить его денежное выражение - например, известное количество минимального размера оплаты труда. С другой стороны, он не предусматривает возмещение материального ущерба - ни понесенного СМИ в связи с ущемлением свободы информации (ст. 58), ни причиненного редакцией гражданам или организациям.
3. В Законе упоминается о государственной защите журналиста - его личности, имущества и т.д. (ст. 49). Требуется закрепить государственные гарантии и поддержку журналисткой деятельности в целом - в форме представления редакциям и журналистам благоприятных условий функционирования, в первую очередь в материально-финансовом отношении, а также в отношении охраны труда, поддержки социально значимых инициатив в сфере массовой информации и т.д.
4. В ст. 3 рассматривается лишь предварительная цензура, тогда как существует и цензура карательная (после факта публикации), а также различного рода внеправовое давление на журналистов (экономическое, политическое и проч.). Традиции цензуры такого рода в России на редкость прочны, в наше время они со всей очевидностью укрепляются. Отмене подлежит цензура любого рода, что должно быть отражено в законодательстве.
5. Закон не учитывает некоторые технические нововведения в области информации. Так, в ст. 24 говорится о компьютерных вариациях периодики тиражом более 1000 экз. Однако существует уже практика распространения компьютерных копий печатных изданий для отдельных заказчиков, т.е. единиц или десятков копий. Она должна охватываться текстом Закона.
6. Частное замечание: в тексте встречаются устаревшие наименования организаций - например, в ст. 29 («Обязательные экземпляры»). Кстати сказать, в Законе «Об обязательном экземпляре документов» даются новые нормы бесплатной рассылки печатных и аудиовизуальных СМИ, и они должны быть учтены.
Существуют и другие дополнения к законодательству, которые имело бы смысл изложить в дискуссии со специалистами.
(21 ноября 1995 года)
В.Г.Лошак, главный редактор еженедельной газеты «Московские новости».
Мое единственное пожелание к Закону «О средствах массовой информации», чтобы его не трогали, не «улучшали».
(14 ноября 1995 года)
А.А.Малиновский, эксперт Судебной палаты по информационным спорам при Президенте РФ.
Для урегулирования информационных отношений, возникающих в сфере свободы массовой информации, нужно, во-первых, существенно доработать Федеральный закон «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных СМИ», и, во-вторых, принять федеральные законы «О телерадиовещании», «О коммерческом телевидении», «О праве на информацию».
Закон РФ «О средствах массовой информации» имеет свои недостатки, которые не только препятствуют его реализации, но и ограничивают свободу массовой информации.
Так, ст. 7 содержит перечень субъектов, которые могут быть учредителями СМИ: гражданин, объединение граждан, предприятие, учреждение, организация, государственный орган. Данный перечень является исчерпывающим, а потому органы местного самоуправления не могут учреждать, например, свою газету. Это противоречит ст. 1 Закона, т.к. препятствует свободе учреждения СМИ. Безусловно, данная норма ограничивает свободу массовой информации. Поэтому необходимо включить органы местного самоуправления в перечень учредителей.
Существует в Законе и ряд пробелов. Например, статья 32 Закона содержит следующие случаи аннулирования лицензии (на вещание):
1. получение лицензии обманным путем;
2. нарушение лицензионных условий;
3. если комиссией по телерадиовещанию установлен факт скрытой уступки лицензии.
Возникает вопрос. Как поступать в случае получения лицензии в результате нарушения закона? Получается, что правовых способов осуществить аннулирование данной лицензии не существует.
Аналогичный пробел существует и в ст. 15 (Признание свидетельства о регистрации средства массовой информации недействительным).
Существенно ограничивает свободу массовой информации законодательная неурегулированность вопросов аккредитации, т.к. неаккредитованный журналист ограничен в доступе к информации. Так, ст. 48 Закона устанавливает, что редакция имеет право подать заявку в государственный орган, учреждение, организацию на аккредитацию при них своих журналистов. Получается, что право на аккредитацию уже реализовано с момента подачи заявки независимо от того, аккредитован журналист или нет.
Неурегулирован также вопрос отказа в аккредитации. Часть 2 ст. 48 устанавливает, что государственные органы, организации, учреждения аккредитуют журналистов при условии соблюдения редакциями правил аккредитации, установленных этими органами. Однако практика показывает, что данные правила не разработаны и аккредитация осуществляется по личному усмотрению руководителя пресс-службы. Таким образом, возникает ситуация, при которой журналист реализовать свое право на аккредитацию не может.
Необходимо изменить ст. 48, указав, что государственные органы, учреждения, организации аккредитуют заявленных журналистов. Отказ в аккредитации осуществляется в порядке, предусмотренном правилами аккредитации. В результате принятия такой поправки работники пресс-служб будут вынуждены разработать правила аккредитации и руководствоваться ими.
Е.П.Прохоров, заведующий кафедрой социологии журналистики факультета журналистики МГУ, профессор.
1. Действующий уже 4 года Закон о СМИ стал важнейшим документом, регулирующим деятельность СМИ. Вместе с тем накопились и уже обсуждаются проблемы, требующие решения. Они возникли в силу некоторой односторонности при создании документа, связанной с особенностями времени принятия закона. «Освобождение» СМИ от давления партийно-государственных структур оказалось той доминантой в «идеологии», заложенной в основание Закона, которая сказалась на «несбалансированности» его положений.
2. Проблема «учредительства». Выявилась неточность в перечне возможных учредителей. Кроме «граждан» и социальных институтов («предприятий», «учреждений», «государственных органов») упомянуты «объединения граждан» (ст. 7) и «редакция СМИ» (ст. 19). На этом основании учредителями ряда изданий значатся «журналистский коллектив», «журналистская организация» соответствующих редакций. Возникает вопрос о юридической точности соответствующих положений Закона и его применения на практике.
3. Проблема прав учредителя. Кажется странным положение Закона, в соответствии с которым (ст.18) «учредитель не вправе вмешиваться в деятельность СМИ» и может только «обязать редакцию поместить... материал от его имени». Если так, то учредитель не имеет права через учрежденное им СМИ проводить информационную политику, ради чего, собственно, и создается СМИ. Даже свое право учредителя «создатель СМИ» не может передать без согласования с редакцией.
4. Проблема отношений СМИ с аудиторией, социальными институтами. У «контрагентов» СМИ есть только право на опровержение и ответ. Специально оговаривается право редакции не работать с письмами. Это не отвечает высоким стандартам демократии, а также идет вразрез с правом на информацию, с конституционной нормой, декларирующей право граждан на участие в делах государства.
5. Проблема контроля. Неясно, каким органом и на каком основании выносится решение о вынесении предупреждения СМИ, его приостановлении и прекращении, аннулировании лицензии, а также реализуются положения гл. VII об ответственности за нарушения. «Досудебные» функции, видимо, должен исполнять не государственный институт (Роскомпечать или ФСТР), а некий общественно-государственный орган как подразделение Национального Совета по СМИ. Соответственно должно быть дополнение в Закон о создании такого общественно-государственного института (уже высказано предложение о создании Совета по информационной политике при Президенте).
6. Чтобы выявить другие проблемы, следует тщательно проанализировать выступления в прессе по поводу юридических сторон функционирования СМИ.
(30 октября 1995 года)
В.А.Сироженко, заместитель Председателя Комитета Российской Федерации по печати.
Для Роскомпечати Закон Российской Федерации «О средствах массовой информации» является одним из наиболее актуальных. С момента принятия в 1991 году и до настоящего времени он имеет большую правоприменительную практику.
В Закон трижды вносились дополнения и изменения (СЗ РФ 1995, N 3, ст. 169, N 24, ст. 2256, N 30, ст. 2870). Тем не менее, Роскомпечать, как орган, непосредственно применяющий на практике этот Закон, понимает, что он нуждается в дальнейших доработках.
Комитет всегда считал, что роль Федеральных органов власти должна быть более четко выражена в средствах массовой информации.
Однако такая точка зрения далеко не всегда разделяется Государственной Думой.
Мы надеемся, что Закон как любой «работающий механизм» будет совершенствоваться и далее. Как представляется, задача законодателя в этом вопросе заключается в своевременном реагировании на изменения, вызываемые самой жизнью.
(21 ноября 1995 года)
М.А.Федотов, постоянный представитель Российской Федерации при ЮНЕСКО.
Российское законодательство о средствах массовой информации, зародившееся на рубеже 80-90-х годов, изначально было проникнуто гуманистическими идеями свободы и социальной ответственности, прагматическим пониманием ценности соблюдения баланса интересов. Политическая практика по сей день пытается переварить его, превратив в легко адаптируемый к потребностям сегодняшнего для инструмент регулирования рынка массовой информации (традиционный образ «дышла» с максимально возможным числом степеней свободы). Так, Государственная Дума убеждена, что «целые слои общества не имеют возможности выражать в средствах массовой информации свое мнение, то есть осуществлять обратную связь», «продолжается монополизация СМИ исполнительными органами власти и отдельными финансово-политическими группировками, что позволяет использовать прессу в корпоративных целях или даже во вред обществу». Причину этого Государственная Дума усмотрела в несовершенстве законодательства о СМИ, «несостыкованности информационной политики, осуществляемой федеральными органами исполнительной власти» и в том, что «структура государственных СМИ перестала удовлетворять требованиям новой Конституции».
Совершенно иначе выглядит ситуация в аналитическом докладе Судебной палаты по информационным спорам при Президенте РФ. С одной стороны, свободу массовой информации “стремятся ликвидировать некоторые представители силовых структур, ссылаясь на, якобы, большую опасность этой свободы для государственности России, а по существу - лишь на опасность публичного освещения некоторых неправомерных акций этих структур”. С другой стороны, ее атакуют “приверженцы взглядов прошлого о необходимости существования единой государственной идеологии”. Что же касается самих СМИ, то, “во-первых, обнаружился и увеличивается в связи с чеченскими событиями разрыв между формально провозглашенной и даже юридически закрепленной свободой массовой информации и ее фактическим соблюдением, и, во-вторых, свобода слова, свобода массовой информации превращаются подчас отдельными средствами массовой информации в злоупотребление этой свободой по широкому спектру социально-политических и экономических вопросов, в том числе по событиям в Чечне”.
Хотя в обоих документах указывается на необходимость дальнейшего совершенствования законодательной базы деятельности СМИ, однако и здесь позиции далее расходятся. Так, Государственная Дума нацеливается на “расширение прав журналистов на получение информации, демонополизацию и экономическую защиту СМИ, ослабление административного и введение общественного контроля за их деятельностью, защиту информационного суверенитета Российской Федерации”, требуя внесения изменений и дополнений в Закон о СМИ, Уголовный и другие кодексы. Но, как это ни покажется странным, именно нижняя палата парламента настаивала на учреждении фонда, в руки которого должна была перейти практически вся материально-техническая база СМИ, на создании наблюдательного совета по контролю за освещением деятельности органов власти в передачах федеральных и местных государственных телерадиокомпаний, на ренационализации телекомпании “Останкино”, на создании собственного парламентского телерадиокомплекса, на ограничении права на информацию и т.д. Поистине, чудны пути отечественного парламентаризма...
Судебная палата, напротив, отмечая необходимость принятия законов о телерадиовещании и праве на информацию, констатировала, что “некоторые законы, принятые Государственной Думой с подачи Комитета по информационной политике и связи, не имеют необходимого профессионального юридического уровня, противоречивы, отражают лишь амбиции отдельных политиков на приспособление средств массовой информации к их персональным нуждам”. Она также заявила о необходимости изменения Закона о СМИ - “в части упрощения процедур приостановления и прекращения деятельности тех изданий, которые свободу массовой информации превращают в противоположность - в злоупотребление этой свободой”.
Убежден, что на самом деле потребность в новых законах, конкретизирующих конституционные основы деятельности СМИ, (за исключением закона о телерадиовещании) не столь велика. Не актуально и изменение закона о СМИ: уж больно однозначно понимают депутаты - как бывшие, так и нынешние - совершенствование этого закона, зная лишь одно средство регулирования баланса интересов - “закручивание гаек”.
Во-первых, Закон о СМИ, базирующийся на балансе интересов всех субъектов правоотношений в данной сфере, дает необходимые, возможные и достаточные средства для пресечения злоупотребления свободой массовой информации и других нарушений Закона. Нужно лишь уметь и, что особенно важно, хотеть использовать предусмотренные юридические процедуры. При этом нельзя забывать, что упрощенные процедуры, которые кажутся сегодня эффективным средством защиты демократии, завтра, в других руках станут еще более действенным средством ее подавления.
Во-вторых, существующая ныне практика законотворчества в значительной степени характеризуется бессистемным поточным производством пробельных и противоречивых актов, конъюнктурных по содержанию и не приспособленных для правоприменения. Такая практика лишь усиливает разбалансированность правовой системы, и без того переживающей трудный, хотя и естественный период адаптации к новой конституционной базе.
В-третьих, известный с советского периода правовой нигилизм ныне стал тотальным явлением, охватившим общество в целом. Власть и подвластные в равной мере игнорируют законодательные установления, подчиняясь лишь праву силы, денег или хитрости. В такой ситуации всякие новые законы лишь увеличивают энтропию правовой системы.
Наконец, всякие попытки некомпетентного вмешательства в тонкие юридические алгоритмы функционирования СМИ сами собой наталкиваются на Закон Сопротивления Законодательного Материала.
Требования юридического сопромата крайне жестки: новые нормы должны либо не порождать противоречий с уже существующими, либо адаптировать их к своему появлению в законодательстве. Иными словами, они или должны быть проникнуты теми же идеями и принципами, или быть способными перестроить все иные нормы в соответствии с другими идеями и принципами. Безапелляционное пренебрежение этими правилами ведет к утрате законодательными актами способности быть реализуемыми.
Для становления отечественной практики применения законодательства о СМИ важно накопление судебных прецедентов, административных решений, этических рекомендаций, экспертных заключений, теоретических изысканий. Из мирового опыта известно, что новые законы обретают полную силу и становятся рутинными инструментами правоприменения, как правило, через семь лет после их введения в действие. Российское законодательство о СМИ прошло пока лишь половину этого срока - 27 декабря 1995 года исполнится ровно 4 года со дня принятия Верховным Советом РФ Закона о СМИ.
(21 января 1995 года).
М.Г.Хазин, главный юридический консультант редакции газеты «Известия».
Несовершенство отдельных норм в Законе РФ «О средствах массовой информации» не позволяет СМИ в полной мере реализовать свое право на свободу печати и свободу слова.
1. Право «излагать свои личные суждения и оценки в сообщениях или материалах, предназначенных для распространения за его подписью», Закон предоставляет лишь журналистам (ст. 47, п. 9). В то же время логика и здравый смысл (а заодно и Конституция РФ) подсказывают, что этим правом обладает любой автор, не являющийся профессиональным журналистом, чей статус особо оговорен в статье 2 Закона. В практике «Известий» было несколько случаев предъявления исков о защите чести и достоинства по поводу суждений и оценок наших авторов - ученых, политических деятелей.
2. В соответствии с пунктами 4 и 6 Закона редакция и журналист освобождаются от ответственности за распространение не соответствующих действительности сведений, «если они являются дословным воспроизведением» фрагментом выступлений народных депутатов, делегатов съездов, конференций, официальных выступлений должностных лиц, а также материалов, распространенных другим средством массовой информации.
Слово «дословно» необоснованно сужает рамки этого разумного правила, ибо на практике приходится лишь излагать содержание того или иного выступления. Дословное его цитирование приведет к воспроизведению неэстетичной, зачастую устной речи народных избранников и иных ораторов, изобилующей грубыми грамматическими ошибками, вульгарной стилистикой, словами-паразитами и прочими элементами этого рода. Равным образом нет смысла обширно цитировать фрагменты из других газет, когда достаточно в одной-двух фразах сообщить, о чем идет речь.
(13 ноября 1995 года)
Л.Н.Царев, начальник Северо-западного регионального Управления Комитета РФ по печати (г. Санкт-Петербург).
Предложения по совершенствованию законодательства в области средств массовой информации:
Ст. 13. Дополнить положением об отказе от регистрации, если редактор или издатель, а также учредитель по решению суда уже были лишены права издания из-за нарушения существующего законодательства, в том числе, и по ст. 4.
Ст. 15, 16. Записать, что свидетельство о регистрации СМИ может быть признано недействительным по решению Комитета РФ по печати по заявлению территориального управления Комитета о систематическом нарушении данным СМИ Закона РФ «О средствах массовой информации», а также по решению суда.
Предоставить право регистрирующим органам (минуя суд) лишать СМИ свидетельства о регистрации в случае неоднократного нарушения Закона о СМИ, в том числе ст. 4, а также ст. 20, 27, 29, 34 (непредставление устава, непредставление обязательных экземпляров, непроставление выходных данных; нарушения, связанные с хранением материалов радио- и телепередач). И тогда, в случае несогласия с решением регистрирующего органа, пусть СМИ обращается в суд, а не регистрирующий орган. Это будет более логично.
Ст. 31. Более четко записать, что СМИ, зарегистрированному в установленном порядке, не имеющему технических средств для ведения телерадиопередач и арендующему эфирное и телерадиопроводное время у другой организации, не требуется лицензия на вещание.
Лицензия на вещание необходима только тому СМИ или предприятию, которое имеет в своем распоряжении технические возможности для распространения информации. Оно получает при лицензировании частоту на эфирное вещание и территорию его распространения при эфирном и проводном вещании.
Нечеткость существующей записи в ст. 31 приводит сегодня к искусственному ограничению деятельности электронных СМИ.
Ст. 51. Исключить из текста статьи п. I «Не допускается использование ... не являющейся средством массовой информации». Это положение провисает в воздухе, так как трудно доказать факты «сокрытия или фальсификации общественно значимых сведений», «распространения слухов под видом достоверных сообщений». По сути дела, подавляющее большинство нынешних СМИ постоянно и целенаправленно нарушает эту статью. Никакого подзаконного акта, определяющего меру ответственности, а также органа, контролирующего деятельность СМИ в этом направлении, сегодня в государстве нет.
Ст. 59, 60. В данных статьях надо конкретизировать понятие «уголовная, административная, дисциплинарная и иная ответственность». Сделать ссылку на конкретные Законы Уголовного и Гражданского законодательства, а также на Административный кодекс РФ.
Ст. 37. Предусмотреть свободное распространение эротической литературы (медицинского характера, пропагандирующей нормальные, а не извращенные формы сексуальных отношений, борьбу со СПИДом и другими болезнями, связанными с сексом), возможно, через специальные магазины эротической литературы.
Литература, содержащая не только эротику, но и элементы порнографии, должна распространяться только в специализированных торговых точках в упакованном виде, где продаются другие принадлежности для сексуальных отношений (“секс-шопы”), и не продаваться лицам моложе 16 лет.
Практика показала, что наши усилия, усилия правоохранительных органов по борьбе с распространением эротической литературы, СМИ, по оценке ее экспертами и отношению к эротике или порнографии, не результативны и во многих случаях зависят от степени сексуальных взглядов чиновника или чиновника от науки, что ведет к нарушению Закона в отношении зарегистрированных в установленном порядке СМИ, препятствует распространению нужной для воспитания человека информации сексуального и медицинского характера.
Ст. 29. Предоставить право получения бесплатных экземпляров СМИ, зарегистрированных в Комитете РФ по печати, местным органам - территориальным управлениям Роскомпечати, где это СМИ печатается и распространяется.
(17 ноября 1995 года)
В.Л.Энтин, сотрудник представительства Российской Федерации при ЮНЕСКО.
1. Существующий Закон представляет собой внутренне сбалансированный механизм обеспечения свободы слова и печати в условиях неустоявшихся отношений собственности. Закон оказался работающим. Он породил определенную правоприменительную практику. Участники политического и экономического процесса научились им пользоваться.
2. Изменение существующих положений, даже в лучшую сторону, нарушит внутреннюю логику и балансировку закона. Это приведет к тому, что ссылаясь на необходимость модернизации, под вопрос будут поставлены институты, обеспечивающие плюрализм и независимость прессы, гарантии профессиональной самостоятельности журналиста.
3. Существующий закон - не священная корова. Но внося изменения, нужно руководствоваться первой заповедью врачевателя: «Не навреди». Поэтому желательно, на мой взгляд, пойти по следующему пути: дополнить Закон теми положениями, которые регулировали бы новые реалии жизни СМИ, не существовавшие при разработке закона.
4. Сейчас важно поддержать складывающуюся тенденцию гибкой регуляции коммуникации, информации и информатики в правовом поле, очерченном Конституцией России и Законом РФ о средствах массовой информации.
Для этого нужно:
а) поднять статус Судебной палаты по информационным спорам. Это можно было бы сделать путем дополнения Закона Российской Федерации о средствах массовой информации новой главой - «Судебная палата по информационным спорам», поместив ее сразу перед VII «Ответственность за нарушение законодательства о средствах массовой информации».
В статьях такой главы нужно оговорить категории споров, по которым Судебная палата будет обладать исключительной компетенцией. К ним, например, можно отнести:
- споры, связанные с предоставлением или отказом в предоставлении частот для радио- и телевизионного вещания;
- споры, связанные с условиями, на которых предоставляются такие частоты;
- споры, связанные с толкованием или нарушением устава редакции средства массовой информации;
В ней должен быть блок статей, предусматривающий выполнение Судебной Палатой функции специализированного арбитража. Такой арбитраж может иметь место всякий раз, когда в договоре между учредителем и редакцией средства массовой информации, либо ином договоре, предметом которого является сбор, либо обработка, либо распространение информации, содержится пункт о компетенции Судебной палаты по информационным спорам рассматривать споры, вытекающие из данного договора.
Решения Судебной Палаты в этом случае должны подлежать принудительному исполнению через суд, а когда речь идет о денежной компенсации на сумму до 1000 минимальных зарплат, ее постановления должны иметь силу судебного приказа для всех банковских учреждений Российской Федерации. Кроме того, в данной главе Закона следует подтвердить сохранение действия Указов Президента РФ от 31 декабря 1993 г. №2334, 2335, от 31 января 1994 г. №228.
5. Упорядочиванию взаимоотношений между журналистами и отделами по связям с общественностью, пресс-службами и пресс-центрами могла бы послужить статья, определяющая права и обязанности таких органов.
6. Осталась неурегулированной проблема распространения печатной прессы. Она тесно связана с вопросом собственности на помещения и экспедиционную структуру почты. Почта одновременно служила и распределительной сетью для прессы. Осуществляемая явочным порядком экспроприация такого имущества двойного назначения в интересах одного ведомства нуждается в законодательной корректировке.
Закон мог бы, наверное, предусмотреть соответствующую компенсацию в виде ежегодных платежей в пользу всех изданий периодической печати - клиентов почты. Эти средства должны составить либо сердцевину государственных субсидий прессе, либо акционерному обществу по распространению периодических изданий, акционерами которого могут быть только средства массовой информации.
В заключении хочу выразить надежду, что подготавливаемая конференция высветит все современные проблемы СМИ, которые требуют законодательного решения. Тогда можно будет составить таблицу: что покрывается имеющимся Законом, а где он пробелен. В тех случаях, когда пробел не может быть ликвидирован благодаря правоформирующей деятельности Судебной палаты по информационным спорам, нужно будет обращаться к законодателю.
(6 декабря 1995 года).
