Прежде чем перейти к анализу “благоприятной среды”, сделаем несколько предварительных замечаний. Вначале следует внести ясность в существующие представления о связи между свободными, независимыми СМИ и построением устойчивых демократических институтов. Кому-то, может быть, хотелось бы иметь свободные СМИ ради свободных СМИ — как самоцель. Но для большинства потребность иметь свободные и независимые СМИ — а эта потребность, безусловно, носит геополитический характер — неразрывно связно с их ролью для упрочения или стимулирования развития демократии. Как пишет, не без доли иронии, Эдвин Бейкер (Edwin Baker), “без свободной прессы демократия невозможна. По крайней мере, так говорят судьи и толкователи законов”. В нашем исследовании мы не будем заниматься вопросом, — по мнению некоторых, столь же важным, как вопрос, что было раньше: яйцо или курица, — о том, способствует ли развитие демократических институтов появлению свободных СМИ или же свободные СМИ являются необходимой предпосылкой для осмысленного перехода к демократическим институтам. Как бы то ни было, ясно одно: свободные, независимые СМИ жизненно необходимы в переходный период.

Именно потому, что во всех демократических обществах СМИ построены по-разному, ни один конкретный сценарий развития масс-медиа нельзя считать “существенной” частью программы демократизации. Развитие “свободных, независимых” СМИ может принимать многие формы, а у свободы и независимости может быть множество градаций. Важно понять, какой должна быть пресса и каким должно быть общество, чтобы построение демократических институтов шло в нормальном русле.

В связи с появлением современных телекоммуникаций, и особенно Интернета, а также при возрастающем трансграничном потоке информации, традиционные СМИ могут приобрести дополнительные функции к уже имеющимся, но при этом их основные функции заменены быть не могут. Только изучив основные структурные и функциональные составляющие СМИ, можно правильно определить политику, направленную на обеспечение того или иного конкретного права на получение и передачу информации.

В исследовании под названием “Свободная и ответственная пресса”, проведенном действовавшей в конце 40-х годов Комиссией Хатчинса (Hutchins Comission), в качестве критериев эффективности выделено пять возможных функций прессы. Пресса может: (1) предоставлять “правдивый, полный и понятный отчет о текущих событиях в том контексте, в каком они приобретают смысл”; что мы наблюдаем при объективном освещении событий; (2) служить “форумом для обмена мнениями и критическими высказываниями”, что отчасти означает, что газета должна быть “коллективным проводником” общественного диалога, и хотя бы в какой-то степени представлять мнения и взгляды, противоположные мнениям и взглядам редакции; (3) показывать “типичную картину, отражающую представительство различных общественных групп”; (4) “представлять и разъяснять цели и ценности общества”; (5) предоставлять “полный доступ к текущей информации”, содействуя этим осуществлению права граждан на получение информации. Комиссия определила три общих задачи, без выполнения которых пресса не может играть свою политическую роль: предоставлять информацию, просвещать общество, с тем чтобы оно было способно осуществлять самоуправление, и строго следить за действиями властей. Можно добавить, что есть еще одна функция прессы, а именно: внедрять в различные слои общества сознание того, что они представлены в общественной сфере.

Как пишет профессор Бейкер, функции прессы в некоторой степени зависят от того, какой мы представляем себе демократию. Если, например, демократическое общество представляется, главным образом, как широкое гражданское представительство, то тогда предполагается необходимость в таких средствах массовой информации, которые, по словам Бейкера, “помогают общественным группам реализовывать свои цели и мобилизуют их на борьбу и защиту своих интересов”. Если же демократия понимается как более элитарное устройство, то СМИ должны предоставлять достаточно информации гражданам, участвующим в общественной жизни, с тем чтобы они действовали рационально, и, естественно, строго следить при этом за действиями властей, исполняя роль “сторожевого пса”. В некоторых моделях демократии считается, что средства массовой информации должны служить целям распространения и насаждения “истинных ценностей”.

Переход к развитой демократии нередко предполагает раздробление или уничтожение существовавшей ранее монополии или олигополии власти, в том числе одной из ее существенных составляющих — монополии на информацию. Во многих случаях реформа СМИ направлена на предоставление доступа мнениям, ранее не звучавшим на общественном рынке идей. Вопрос в том, каким образом и для кого открыт этот рынок. Иными словами, какими источниками власти или денег и в каких целях поддерживаются новые или дополнительные “поставщики” на рынке идей. Примером такого переходного общества может служить Россия в конце 90-х годов, где медиа-компании, в большой степени, служили поверенными основных группировок капитала и политического влияния, поскольку каждая из них стремилась захватить в свое распоряжение часть медиа-структур.

Иногда для обеспечения гарантированного существования свободных, независимых СМИ необходимо предусмотреть присутствие на рынке идей специальных инструментов, не являющихся полностью зависимыми от государства, для выражения соответствующих ценностей и организации их общественной поддержки. Создавая свободные, независимые СМИ в самом начале переходного периода, мы закладываем прочный камень в фундамент демократических институтов. В таком случае, даже если СМИ и не исполняют в полной мере роль “сторожевого пса” или носителя ценностей и информации, можно быть уверенным, что это происходит исключительно из-за недостатка опыта, а не из-за злого умысла. Направьте СМИ с самого начала по правильному пути — и когда придет время выступить в роли “сторожевого пса” и выполнять другие задачи, они окажутся в достаточной мере к этому подготовлены. Конечно, в зрелой демократии свободные, независимые СМИ порой возникают вполне естественно и органично, но во многих переходных обществах необходимы искусственные меры для поддержки этого процесса.

Наконец, можно утверждать, что если уже существуют свободные, независимые СМИ, способные стимулировать и формировать общественное мнение, то в таком случае построение демократических институтов в переходных обществах происходит более быстрыми темпами и при более широкой общественной поддержке.

Второе замечание касается действия законов. Для развития гражданского общества нужны законы, создающие структурную правовую базу для независимых СМИ. Однако сами по себе законы еще не определяют, каким именно образом будут функционировать СМИ. Для того чтобы свободные, независимые СМИ “работали”, данное общество должно оценить ту роль, которую они играют. Именно эту проблему выделяет Роб Аткинсон (Rob Atkinson), утверждая о том, что “искусственно создать гражданское общество простым законодательным актом ни практически, ни теоретически невозможно. Теория либеральной политической мысли и история политики либерализма показывают, что верховенство права есть результат изначальной приверженности гражданскому обществу, предшествующей законодательному оформлению”.1 Джули Мертус (Julie Mertus) пишет на этот счет:

Одно дело — осознать необходимость изменения существующего в обществе традиционного набора точек зрения с тем, чтобы уйти от монополии или олигополии. И совсем другое дело — попытаться понять, при помощи каких действий или процессов это можно сделать и каким именно новым точкам зрения будет, в процессе преобразования, отдано предпочтение. В Руанде, в начале 1990-х годов, демонополизировать средства массовой информации и подготовить новые, негосударственные источники информации помогли международные организации. Однако созданная при этом независимая радиостанция с ее новым обученным и профессиональным персоналом стала орудием экстремистов, которым не без ее помощи удалось спровоцировать геноцид. Термин “независимые СМИ” сплошь и рядом используется неразборчиво: это и СМИ, способствующие развитию демократии, и СМИ, просто находящиеся вне контроля той или иной монополии или олигополии, ограничивающей имеющийся в обществе набор точек зрения. Эти два свойства — содействие демократии и содействие плюрализму мнений — не следует смешивать.

То, в какой степени свободными, плюралистическими и независимыми могут быть СМИ, редко когда определяется только законодательством, или только усилиями спонсоров, или только усилиями властей (в виде предоставления субсидий, выделения газетной бумаги или контроля над средствами распространения), хотя все эти структурные аспекты и имеют большое значение. Между так называемым институционально-правовым и так называемым социально-культурным аспектами, то есть между правом и тем, как оно истолковывается и реализуется, как признается и воспринимается, существует тесное взаимодействие. Это характерно для всех обществ без исключения. В этом смысле создание благоприятной правовой среды зависит от реакции общества. Так, в постсоветской России, несмотря на то, что газеты стали пользоваться большими свободами, число читателей серьезной печати резко сократилось. И хотя это произошло, в значительной степени из-за роста цен на печатную продукцию, налицо социально-культурный фактор, состоящий в том, что в сходных условиях в ряде стран после периода эйфории резко упал интерес к политическим новостям, по крайней мере, к тому, как они подаются в прессе.

Стоит также сравнить поведение телезрителей в переходный период. Директора телевизионных компаний быстро сообразили, что демонстрируя американские кинофильмы (полученные как легальным, так и нелегальным путем), они скорее завоюют аудиторию (особенно в условиях конкурентной борьбы), чем производя документальные программы или театральные постановки. Расширение телеаудитории или преимущественная ориентация на рынок, в этом смысле, не способствовала углублению общественного диалога. С другой стороны, для построения независимых СМИ жизненно важно учитывать интересы аудитории и иметь полноценную сетку передач. Во всяком случае, важно учитывать взаимодействие между законодательством и другими составляющими свободных, независимых СМИ. Правовая реформа в области СМИ будет наиболее успешной и, пожалуй, только тогда успешной, когда ее усилия направлены также на создание надежной традиции профессиональной журналистики, на подготовку специалистов по маркетингу и распространению печатной продукции, на воспитание общественной среды, благоприятной для средств массовой информации.

В данном исследовании рассматриваются конкретные законы, из которых складывается правовая база СМИ. При этом, однако, особое внимание уделяется правовому контексту и созданию культуры действенных, независимых, плюралистических СМИ. В конце концов, благодаря чему, собственно, одно общество открыто и толерантно, а другое нет? Под влиянием каких обстоятельств складывается гражданское общество, которое не только обладает источниками получения информации, но к тому же и в состоянии на деле ими воспользоваться? Легче и проще понять, в силу каких негативных явлений не может сложиться подобная среда. Орудия подавления свободы слова легче определить, чем инструменты, способствующие распространению и использованию информации. Хотя правовая база и может быть полезной, хорошие законы в отношении СМИ сами по себе еще не создают гражданского общества. Существует немало авторитарных режимов, освоивших язык гласности. Не исключено, что мы вообще не узнаем, какие именно факторы больше всего — или даже существенным образом — способствуют созданию культуры демократических ценностей. Возможно, имеет значение именно наличие энергичного, предприимчивого негосударственного сектора, то есть организаций, остро и оперативно реагирующих на посягательства на права журналистов. На страже прав журналистов в критические фазы развития переходных обществ стояли такие организации, как Фонд защиты гласности, Комитет защиты журналистов, “Репортеры без границ”. Они выявляли случаи рецидива старых репрессивных методов и доводили их до внимания международной общественности. Для этих организаций существование конкретного закона в поддержку СМИ, который служил бы основанием для действий в случае его нарушения, вероятно, облегчил бы задачу анализа ситуации. Но сам характер и объем правозащитной деятельности этих организаций отнюдь не определялся наличием или отсутствием подобного закона.

Правовую реформу в области СМИ и иные предпринимаемые меры следует оценивать особым способом. В основном на них следует смотреть как на действия, помогающие построению общества, способного правильно воспринимать средства массовой информации. И оценивать их следует по тому вкладу, который они делают в этот процесс. Просто взять законы другого государства и слепо применить их к тому, что происходит в переходном обществе, — этого, конечно, недостаточно. Написание и обсуждение законов о средствах массовой информации должны разыгрываться как акты драматического спектакля, в ходе которого граждане проходят обучение и начинают понимать, какую роль способны играть СМИ. При этом растет осознание ценности свободы слова и того, каким образом свобода слова работает в обществе.

В самом понятии благоприятной среды для реформы СМИ заложено понимание того, насколько важны для свободных, независимых СМИ конкретные правовые формы. В нем также заложена необходимость для СМИ структуры определенного вида, а иногда и непременной предпосылки, что для создания демократических институтов СМИ должны развиваться на родной почве. Некоторые могут возразить, утверждая, что когда информационная среда становится все более глобальной, развитие национальных СМИ не является обязательным условием для становления стабильных демократических институтов. Согласно другой точке зрения, существенным моментом будет являться то обстоятельство, что правительство не обладает монополией на информацию. Сама возможность гражданского общества иметь в критические моменты доступ к Интернету, факсу и телефону могла бы послужить достаточным условием для выполнения контрольных функций СМИ. По крайней мере, это может означать, что общество, где сектор частных СМИ неразвит, но при этом у граждан есть возможность доступа к Интернету, менее нуждается во вмешательстве или реформировании, чем общество, у которого нет ни того, ни другого. Этот подход к проблеме вмешательства с целью укрепить свободные, независимые СМИ можно назвать подходом с позиций “новой технологии”.

С другой стороны, важные политические решения принимаются на местном уровне политиками, зависящими от результатов местных выборов. Если пресса обсуждает только глобальные события, то она в этом случае не создает адекватную общественную сферу в отношении событий, имеющих местный характер, но затрагивающих нужды граждан.

Суть анализа благоприятной среды состоит именно в том, чтобы определить эффективность (что весьма и весьма трудно, если вообще возможно) той или иной конкретной “акции вмешательства”, направленной на превращение СМИ в более активных участников процесса перехода к демократическим институтам. Гораздо легче подсказать, какие меры в конкретной обстановке и в конкретный момент подходят более всего, а какие — менее. Например, в 1999 году, когда правительство Сербии закрыло или захватило большинство оппозиционных органов информации и связи, наличие Интернета сыграло существенную роль: некоторые оппозиционные группы имели в тот момент возможность поддерживать контакты с внешним миром. Однако только под действием определенного сочетания факторов (в том числе и того, что все эти годы оппозиции оказывалась западная помощь, а члены нарождающегося в Сербии гражданского общества выявились Западом заранее) искушенные в таких делах средства массовой информации, связанные с себе подобными в рамках всемирной компьютерной сети, смогли запустить необратимые процессы демократизации. Только при всех этих обстоятельствах могла придти чудодейственная помощь — deus ex machines в лице Интернета.

______________________________________________________________________

1 Rob Atkinson, ‘A Dissenter’s Commentary on the Professionalism Crusade,’ 74 Texas Law Review, 259, 297 (1995).