В настоящей работе мы в основном рассматриваем вопрос о том, с какого рода законодательством приходится иметь дело средствам массовой информации в переходном обществе. Но прежде — не менее важный вопрос: понятие, известное под название принцип верховенства права. Закон может быть либо инструментом необузданной государственной власти, либо механизмом, препятствующим неограниченному произволу и вместе с тем предоставляющим государству орудие для достижения легитимных государственных целей. Вот что на этот счет пишет Нейл Критц (Neil Kritz):

Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) ссылается на некоторые требования в отношении принципа верховенства права. Правительство обязано действовать в соответствии с конституцией и законами страны. Вооруженные силы и полиция подотчетны гражданским органам власти. Законодательные акты обсуждаются и принимаются путем прозрачной процедуры. Административные постановления должны быть опубликованы — без этого они не имеют юридической силы. Должны существовать эффективные средства обжалования административных решений; предоставление информации лицу, на которое распространяются их последствия; независимая судебная власть; защита независимости юристов; обстоятельно сформулированные гарантии в области уголовного судопроизводства. Вместе с тем, ОБСЕ подчеркивает, что принцип верховенства права — это не просто формальная законность, обеспечивающая регулярность и последовательность в деле достижения и реализации демократического строя. В этом понятии есть еще элемент правосудия, основанный на признании и полном принятии верховной ценности человеческой личности, гарантированной институтами, создающими базу для ее наиболее полного самовыражения.2

Принцип верховенства права не зависит от характера конкретных базовых законов и даже от конкретных организационных мероприятий. Иными словами, принцип верховенства права содержит в себе определенные начала, являющиеся существенными компонентами благоприятной среды для развития эффективных свободных СМИ, независимо от конкретных правовых норм, принятых в той или иной правовой системе, и конкретной структуры институтов, в рамках которых эти нормы существуют.

Целями правовой системы, приверженной принципу верховенства права, являются предсказуемость и основополагающая справедливость. Принцип верховенства права, поэтому, органически связан с демократией и законностью, и в центре его внимания находится алгоритм процедуры. Как минимум, принцип верховенства права подразумевает ясность и доступность, правовые нормы, административные процессуальные нормы, основанные на справедливости, беспристрастии и объективности, а также судебную защиту.

В правоприменительном обороте могут быть только такие правовые нормы, которые приняты в соответствии с установленной процедурой и известны гражданам.

Для благоприятной среды доступными и прозрачными должны быть общие нормативные акты, регулирующие поведение органов власти и частных лиц. Они должны публиковаться в установленном порядке и быть доступны гражданам. Что касается первого из этих требований, то единственными государственными органами, уполномоченными обнародовать имеющие юридическую силу акты, должны быть те органы, которым эти полномочия ясно и недвусмысленно делегированы основополагающим правовым порядком. Во-вторых, только обнародованные положения могут применяться административными органами. В правовых системах, не приверженных принципу верховенства права, органы власти могут применять непрозрачные правовые нормы, известные только им самим; тут нет места предсказуемости и справедливости, необходимых для свободного развития независимых СМИ.

В практическом плане это означает, что государственные органы, которым по закону делегированы полномочия, должны быть вооружены необходимой помощью и профессиональной подготовкой для разработки логически последовательных и ясных правовых норм. Таким образом, большое внимание нужно уделять обучению специалистов в области законотворчества.

Чтобы определить, действует ли принцип верховенства права в отношении СМИ в том или ином обществе, надо ответить на ряд ключевых вопросов. Насколько ясны и доступны существующие нормы? Насколько они поддерживаются административной практикой? Насколько они поддерживаются судебной практикой? Эти вопросы органически связаны с понятием разделения властей, согласно которому государственные функции должны быть разделены между законодательной ветвью власти (которая создает правовые нормы), исполнительной и административной ветвью (которая исполняет законы) и судебной ветвью (которая истолковывает и применяет законы).

Например, одно из основных положений принципа верховенства права состоит в том, что законодательный орган не должен быть одновременно исполнительным органом, так как велико опасение, что он не будет в этом случае беспристрастным при исполнении закона. Таким образом, законодательному органу нельзя позволять участвовать в исполнении законов. В то же самое время, законы налагают обязательства на исполнительную ветвь власти; они должны применяться к тем, кто не может в одно и то же время действовать иначе, чем в соответствии с правовыми полномочиями, предписанными законодательной властью. В обоих случаях, для соблюдения этих принципов требуется надзор, осуществляемый наделенным достаточными полномочиями независимым судебным органом или другим независимым учреждением.

С точки зрения принципа верховенства права существует три основных признака для оценки языка законов, относящихся к СМИ: простота и ясность; способ распространения; доступность. Если законы неясны, запутаны или противоречивы, то они, вместо того, чтобы способствовать независимости СМИ, будут увеличивать вероятность злоупотреблений и таким образом мешать этой независимости. В Соединенных Штатах идея простоты и ясности закреплена в доктрине, которая гласит, что закон “не имеет юридической силы в случае его расплывчатости”. Ясность, особенно в вопросах, относящихся к свободе слова, считается существенным фактором для правильного отправления законодательства. Если закон можно толковать слишком широко, то он создает особые проблемы для свободы слова.

Существенное значение имеют характер обнародования и доступность закона. Правовые нормы, не известные той части общества, к которой они относятся, по определению не являются правовыми нормами. Это просто рычаги, с помощью которых власти могут действовать по своему усмотрению. Законопроекты или проекты административных актов, предназначенные для службы в качестве общеприменимых правовых норм, должны быть обнародованы; это нужно для того, чтобы заинтересованные граждане и СМИ имели возможность высказать по ним свои замечания. Так как судебное истолкование становится как бы частью самого закона, принципы, применяемые в отношении обнародования закона, должны также применяться и в отношении обнародования судебного решения.

В обществах, где степень регулирования прессы невелика, проблемы обнародования и истолкования могут показаться менее важными по сравнению с другими проблемами. Тем не менее, во многих переходных обществах возможно наличие сложных правовых норм в отношении следующих вопросов: владение средствами массовой коммуникации; процедура регистрации СМИ; концентрация или перекрестное владение радио и телевидением; освещение политических кампаний в средствах массовой информации; обстоятельства, при которых налагается ответственность за клевету, разглашение государственной тайны или за иные нарушения требований в отношении содержания информации. В переходных обществах указанные принципы имеют большое значение.

Органы государственной власти должны придерживаться правовых норм и действовать исключительно в соответствии с полномочиями, предусмотренными этими нормами.

Административные акты государственных учреждений должны основываться на правовой базе. Задача государственной администрации — облегчить достижение законодательных целей. И поэтому она обязана работать в соответствии с этим основным принципом “законности”. Самая серьезная опасность для осуществления свобод СМИ, пожалуй, исходит не от плохих законов, а от административных актов, произвольно применяющих законы или же полностью функционирующих за рамками права.

Функцией государственных органов является исполнение или надзор за исполнением законов. Во многих переходных обществах действует лицензионная комиссия, которая определяет, кто из конкурентов получает право на вещание; причем основные телевизионные вещатели, по-видимому, получают это право через механизмы, находящиеся вне формальной процедуры. Чтобы административная система работала правильно, должны быть четко разграничены обязанности между отдельными органами, отчасти дублирующими друг друга, а также координация их действий. Например, во многих государствах бывшего Советского Союза вещательной компании приходится получать лицензию на вещание, а также разрешение у правительственного ведомства по связи на использование выделенных ей частот. Сплошь и рядом эти задачи не разграничиваются и не координируются; в результате, налицо произвольное вмешательство и отсутствие достаточной поддержки вещательных компаний.

Конечно, каждая успешная вещательная компания — это не только источник информации, но и коммерческое предприятие, и притом весьма солидное. В среде, в которой невозможно вести коммерческую деятельность, вещатель функционировать не сможет. Все законы, регулирующие коммерческую деятельность, должны работать по возможности гладко. Если для открытия счета в иностранном банке требуется особое разрешение, то его следует выдавать или не выдавать только на основании ясных и непротиворечивых критериев. Вещательные компании и пресса зависят от надежных правовых норм, касающихся владения недвижимостью. По мере того, как растет успех их деятельности, эти компании еще больше зависят от законов, касающихся акционерной собственности и кредитной системы, а также от возможности инвестировать средства или быть уверенными, что те, с кем они имеют дело, являются надежными партнерами.

Административный процесс должен основываться на приверженности принципу справедливости для всех его участников.

Принцип верховенства права должен пронизывать все правительственные решения. Естественно, что в самой природе принятия таких решений уже заложена возможность принимать их по своему усмотрению. Эту свободу, однако, нужно ограничивать в соответствии с основными принципами справедливости.

Процедуру лицензирования СМИ (таких как радио- или телевещателей) надо сделать открытой, объективной и справедливой; властям при этом следует действовать по установленным процессуально-правовым нормам и ясным критериям, применяемым беспристрастно ко всем участникам данной процедуры. Так, если два претендента обращаются за получением одной и той же лицензии на вещание, то принимающий решение орган обязан беспристрастно применять к ним обоим ясные, прозрачные нормы. При этом обоим претендентам должна предоставляется возможность высказать свое мнение и привести аргументы.

Для осуществления надзора, требуемого в соответствии с принципом верховенства права, необходим независимый, эффективный судебный орган.

Мы увидим, например, при рассмотрении вопросов о доступе к информации и регулировании содержания, насколько важную роль играет судебная система при раскрытии смысла и действия законов в области СМИ. Здесь же важно высветить роль судебной власти в отношении принципа верховенства права. Вопрос сводится к следующему: существует ли в обществе независимый орган, к которому может обратиться потерпевшая сторона, особенно с целью пересмотреть акты, принятые другими ветвями власти? Конечно, недостаточно иметь судебную систему, являющуюся придатком государственного административного аппарата, особенно в том случае, если у нее нет решимости или правомочий полноценно выполнять функцию надзора. Судьи должны быть готовы принимать решения против государственных органов, если те действуют неправильно. Судьи не должны бояться потерять свое место; если судей можно будет легко сместить, то они не смогут выполнять свои обязанности беспристрастно. Кроме того, народ должен видеть, что суды работают беспристрастно и в соответствии с принципом верховенства права.

О судебной системе можно судить по её беспристрастности и независимости, как от правительственного вмешательства, так и от финансовых проблем. Во многих переходных обществах независимость судебных органов страдает оттого, что судьи получают относительно низкое жалование.

О судебной системе можно также судить по тому, насколько эффективны принятые ею решения в отношении пересмотра (на противоположное) того или иного правительственного постановления. Во многих системах у судов нет полномочий, чтобы добиться эффективного применения или наблюдения за применением своих решений по пересмотру незаконных актов. Еще одним соответствующим показателем эффективного действия принципа верховенства права является способность стороны, выигравшей судебное дело, получить денежную компенсацию нанесенного ущерба, назначенную судебным решением.

На то, что благоприятная правовая среда обязательна для свободы слова, можно посмотреть и с противоположной стороны, то есть рассмотреть случай, когда, с точки зрения международного сообщества, возникает острая необходимость в переменах. Например, в 1998 году в Сербии был принят Закон об информации. По этому закону, средства массовой информации можно было обвинять в клевете, лжи или иных правонарушениях. Более того, решение, что та или иная газета нарушила закон, отныне принималось быстрым и упрощенным судопроизводством, без сложной судебной процедуры. За первый год, прошедший с момента принятия этого закона, в Сербии было закрыто четыре независимых газеты и более десяти радиовещательных и телевизионных станций. А многим независимым газетам пришлось уплатить штрафы — значительные суммы по сравнению с их капиталом и доходами. В сообщении сербского информационного агентства Бета (Beta) говорилось, что “огромные штрафы (от 50 до 80 тысяч динаров), предусмотренные Законом об информации, представляют в финансовом плане угрозу почти всем крупным независимым средствам массовой информации”. В других случаях газетам отказывали в праве продавать свои издания в газетных киосках.

В ходе конфликта с НАТО в 1999 году несколько сербских газет были оштрафованы или закрыты за деятельность, несовместимую с государственной политикой в отношении войны. Правительство при этом заявляло, что отказывающиеся участвовать в “восстановлении страны” являются предателями родины.

Против типографии “ABC Глас” (ABC Glas) и ее директора Славолюба Кацаревича министерством информации было выдвинуто более 50 исков, которые рассматривались в Белграде судами низшей инстанции. Министерство утверждало, что типография и ее директор нарушили закон об информации, напечатав бюллетень оппозиционной партии “Союз за перемены”, и что издание не было зарегистрировано. Суд отклонил аргументы защиты, заявившей, что данное издание не подлежит регистрации, поскольку является всего лишь партийным бюллетенем. В октябре 1999 года сербский вице-премьер Войслав Шешель, лидер Сербской радикальной партии, обвинил главного редактора белградской газеты “Данас” (Danas) в нарушении Закона об информации и оскорблении его чести и достоинства. Суд над газетой “Данас” занял всего один час, газета была оштрафована на 280 тысяч динаров (приблизительно 28 тысяч долларов США).

Пример из недавней истории Сербии наглядно демонстрирует, какая потенциальная опасность заложена в жестких законах о клевете и защите части и достоинства. Он также показывает, как при чрезвычайных обстоятельствах, всякий раз, когда правительство чувствует для себя угрозу, такого рода законы открывают дорогу для злоупотреблений.

______________________________________________________________________

1 Neil Kritz, “The Rule of Law in the Postconflict Phase: Building a Stable Peace,” in Managing Global Chaos: Sources of and Responses to International Conflict 587, 588 (Chester A. Crocker et. al. eds., 1996); see also Richard H. Fallon, Jr., The “Rule of Law” as a Concept in Constitutional Discourse, 97 Columbia Law Review (1997) (обсуждение различных определений понятия “верховенство права”); John Reitz, Constitutionalism and the Rule of Law: Theoretical Perspectives, in Democratic Theory and Post-Communist Chance 111 (Robert D. Grey ed., 1997).

2 Conference on Security and Cooperation in Europe, Document of the Copenhagen Meeting of the Conference on the Human Dimension, June 29, 1990, Ст. 2, 5.3, 5.6, 5.10-5.12, 5.14-5.19, reprinted in 29 International Law Materials 1305, 1307-09 (1990).