Процедура лицензирования как метод государственного регулирования СМИ применяется, прежде всего, в сфере телерадиовещания. Специальный закон о телевизионном вещании и радиовещании до сих пор не принят, хотя законодатели вполне осознают необходимость урегулирования отношений в этой сфере на уровне федерального закона, а разработка соответствующего законопроекта ведется с 1991 года. В последний раз законопроект “О телевизионном вещании и радиовещании” был принят в первом чтении 3 сентября 1997 года, после чего почти три года велась его подготовка ко второму чтению.

Необходимо отметить, что работать было над чем. В ряде случаев законопроект не только не улучшал, но и существенно ухудшал положение электронных средств массовой информации, заменяя существующий в их отношении “правовой вакуум” крайне неблагоприятными для них нормами. Примером таких норм законопроекта “О телевизионном вещании и радиовещании” были положения статьи “Свобода телерадиовещания”. Ее содержание ни в коей мере не соответствовало названию. По смыслу этой статьи было возможно принятие федеральных законов, предусматривающих осуществление цензуры и создание организационных структур, в обязанности которых входит осуществление цензорских функций. Причем на тот момент такая оговорка была отнюдь не пустым звуком: как минимум четыре законопроекта, предусматривавших в той или иной форме введение предварительной цензуры, ожидало рассмотрения Государственной Думой. Многочисленные возражения специалистов вызывало также одно из полномочий “государственного органа исполнительной власти по государственному регулированию и контролю в области телерадиовещания” (сокращенно — “ГОИВГРКОТ”). В законе предусматривалось его право проверять каждую программу на предмет того, рекомендуется ли она детям в возрасте до шестнадцати лет. Если не рекомендуется, — по указанию ГОИВГРКОТ’а в течение всей теле- или радиопередачи должен был “присутствовать” установленный этим органом звуковой сигнал. Законодателя совершенно не беспокоило, что непрерывное гудение или попискивание, призванное предупредить слушателей об эротическом характере передачи, было бы способно отпугнуть не только детей, но и подавляющее большинство взрослой аудитории. Это “безобидное”, на первый взгляд, положение было опасно еще и по другой причине — оно также приводило к цензуре. Согласно Закону “О средствах массовой информации” телерадиокомпания не обязана показывать свои передачи до выхода их в эфир никому, в том числе и ГОИВГРКОТ’у. Но тогда непонятно, каким образом он смог бы “накладывать” на передачу до ее выхода в эфир соответствующую возрастную категорию?

Кроме того, в законопроекте была сделана смелая попытка объединить мораль и юриспруденцию. Согласно одной из статей каждый вещатель был обязан принять кодекс вещания — “внутренний документ, определяющий правила журналистской этики, требования к культурному уровню, художественному качеству и профессиональному мастерству создания теле- и радиопрограмм”. Нелепость этого требования со стороны закона усугублялась тем, что все “правила журналистской этики, художественные качества и профессиональное мастерство” кодекс должен был описывать “с соблюдением требований законодательства”. Разумеется, данная норма была невыполнима изначально, поскольку нигде в законодательстве подобные высокие материи не упоминались и не упоминаются до сих пор — на то оно и законодательство, чтобы говорить сухим юридическим языком.

Другими потенциально опасными нормами законопроекта “О телевизионном вещании и радиовещании” были его антимонопольные положения. Так, например, законопроектом было установлено, что нельзя иметь одновременно две лицензии на вещание, если указанные в них зоны обслуживания “совпадает полностью или более чем на две трети”. Прежде всего, было непонятно, “более чем на две трети” от чего? От их общей площади? От площади каждой из них? Решить этот ребус было невозможно, даже ответив на эти вопросы, поскольку возникает следующий: как точно определить территорию распространения радиосигнала, ведь на ее площади могут существенно сказываться и рельеф местности, и высота приемной антенны, и чувствительность приемника, и даже погодные условия.

Таким образом, у законопроекта “О телевизионном вещании и радиовещании” сильно страдала такая немаловажная сторона любого закона, как юридическая техника, т.е. правильное употребление терминов, ясность и четкость языка, отсутствие формулировок, допускающих двойное или тройное толкование. Первоначально именно по пути исправления подобных “технических” недостатков законопроекта и шли специалисты Комитета по информационной политике и связи Государственной Думы второго созыва.

Однако, как уже было отмечено выше, подготовка законопроекта ко второму чтению затянулась на три с лишним года, в течение которых была избрана новая Государственная Дума третьего созыва. Ее новые депутаты — члены нового Комитета по информационной политике сочли результаты этой подготовки крайне неудовлетворительными. В начале апреля 2000 года, вскоре после того, как новый Комитет Государственной Думы по информационной политике был окончательно сформирован, состоялось его заседание, главной темой которого был вопрос, что же делать с законом о телерадиовещании.

Выступивший на этом заседании заместитель председателя Комитета, председатель подкомитета по телевидению Валерий Комиссаров (член фракции “Единство”), высказал мнение, что готовящийся в Комитете ко второму чтению проект федерального закона “О телевизионном вещании и радиовещании” в значительной степени устарел и имеет ряд трудноустранимых недостатков. В частности, он неудачно регулирует некоторые вопросы, связанные с технической стороной телерадиовещания, в нем неэффективно реализован механизм общественного контроля за телерадиовещанием, не учтено законодательство субъектов Российской Федерации и международные договоры, к которым присоединилась Российская Федерация. Некоторые определения терминов, приведенные в законопроекте, не соответствуют определениям, данным в других законах, в частности, такое несоответствие было обнаружено в трактовке термина “журналист”, по-разному определенного законопроектом и базовым в этой сфере Законом РФ “О средствах массовой информации”. Таким образом, по мнению Валерия Комиссарова, законопроект требовал не только редакционной и лингвистической, но и серьезной концептуальной доработки. Исходя из этого, он как председатель профильного подкомитета, рекомендовал вернуть законопроект к этапу подготовки к первому чтению, провести парламентские слушания и начать разработку нового проекта.

Среди членов Комитета Государственной Думы по информационной политике единственным оппонентом этой идеи оказался депутат Владимир Топорков (фракция КПРФ). Он высказался против возвращения законопроекта на этап подготовки к первому чтению, поскольку посчитал аргументы председателя подкомитета по телевидению недостаточно убедительными.

В результате состоявшейся по данному вопросу дискуссии Комитетом было принято решение еще раз все взвесить и обдумать и перенести обсуждение вопроса о возвращении принятого Государственной Думой в первом чтении проекта “О телевизионном и радиовещании” вновь к этапу подготовки к первому чтению на следующее заседание Комитета.

Однако и на следующем заседании Комитета Государственной Думы по информационной политике, состоявшемся 27 апреля 2000 года, Валерий Комиссаров настаивал на прекращении бесплодной, по его мнению, работы по подготовке законопроекта “О телевизионном вещании и радиовещании”. На этот раз Комитет поддержал его предложение единогласно и принял решение:

— рекомендовать Государственной Думе вернуть проект федерального закона “О телевизионном вещании и радиовещании” на этап первого чтения;

— внести данное предложение в Совет Государственной Думы для вынесения его на обсуждение Государственной Думой и назначения даты пленарного заседания, на котором он будет рассмотрен;

— сформировать рабочую группу депутатов по подготовке концепции проектов федеральных законов в области телерадиовещания;

— назначить руководителем рабочей группы заместителя председателя Комитета по информационной политике Вадима Булавинова (член депутатской группы “Народный депутат”).

Судьба “старого” законопроекта “О телевизионном вещании и радиовещании” была окончательно решена на состоявшемся 26 мая 2000 года пленарном заседании Государственной Думы. Докладчиком на рассмотрении законопроекта выступил все тот же Валерий Комиссаров, который сообщил, что в Комитет поступили отзывы от всех ведущих российских телерадиокомпаний, которые ознакомились с проектом закона и считают его дальнейшее рассмотрение в редакции, принятой в первом чтении и подготовленной ко второму чтению, нецелесообразной. В качестве одного из основных недостатков законопроекта была названа его громоздкость, к которой привела попытка разрешить в рамках одного закона весь комплекс вопросов, связанных с работой вещателей в нашей стране. По предложению Комитета по информационной политике депутаты возвратили данный возвращен к процедуре первого чтения и тут же в первом чтении отклонили. Результаты голосования (формулировка вопроса, вынесенного на голосование: “Кто за то, чтобы принять законопроект в первом чтении?”): “за” — 12 депутатов; “против” — 124 депутата; воздержалось — 5. Таким образом, с этого момента законопроект как бы “перестал существовать”.

Впоследствии на заседаниях Комитета Государственной Думы по информационной политике было решено “разбить” отклоненный законопроект как минимум на три составные части, каждая из которых имела бы более узкий и более конкретный предмет регулирования и, таким образом, большие шансы на принятие. Таким образом, предполагалось, что вместо отклоненного законопроекта “О телевизионном вещании и радиовещании” вопросы, связанные с деятельностью электронных средств массовой информации, могут быть урегулированы в трех отдельных законопроектах:

— “базовом” законопроекте, устанавливающем правовую терминологию и дающем определения основным понятиям в этой области, а также закрепляющем общие принципы правового регулирования телерадиовещания и регулирующем специфические вопросы деятельности телерадиокомпаний всех форм собственности;

— законопроекте, определяющем специфику финансирования, управления и функционирования государственных телерадиокомпаний;

— законопроекте, устанавливающем статус, компетенцию и порядок формирования лицензирующего органа, а также общие принципы лицензионной политики и основные положения порядка выдачи лицензий на телевизионное вещание и радиовещание.

Однако, несмотря на справедливость замечаний по поводу излишней “громоздкости” законопроекта, настоящая причина столь бесславного его конца была не столько юридического, сколько политического свойства. Проект содержал ряд таких положений (как, например, порядок формирования лицензирующего органа), по которым практически исключено достижение компромисса сторонами, участвующими в его разработке, в силу принципиального различия занимаемых ими позиций. Основным препятствием для выработки взаимоприемлемого решения стали разногласия по поводу полномочий и порядка формирования лицензирующего органа — Федеральной комиссии по телерадиовещанию.

В соответствии с Законом “О средствах массовой информации” Комиссия должна быть независимым органом, обладающим широкими полномочиями при осуществлении лицензирования. В законопроекте же “О телевизионном вещании и радиовещании” комиссии отводился статус лишь совещательного органа. В соответствии с этим законопроектом, в Комиссию должны были входить по два представителя от Президента РФ, от каждой из палат Федерального Собрания и от Правительства РФ.

В отсутствие закона “О телевизионном вещании и радиовещании” осуществление телерадиовещания, а также порядок выдачи лицензий регулируются, в основном, подзаконными актами, основанными на положениях статей 30–32 Закона “О средства массовой информации” и ряде указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ. Однако, существенным недостатком такого “подзаконного” регулирования продолжает оставаться то, что эти акты не определяют юридическое понятие телерадиовещания, а также правовой статус субъектов телерадиовещания — прежде всего, вещателей различной формы собственности.

Постановлением Правительства РФ №1359 от 7 декабря 1994 года как переходный документ, действующий до принятия специального закона, было утверждено Положение “О лицензировании телевизионного вещания и радиовещания в Российской Федерации” (далее — Положение о лицензировании). Этим актом лицензирование телерадиовещания передавалось в ведение Федеральной службы России по телевидению и радиовещанию (ФСТР). Ограниченный объем (в частности, вновь за счет понятийного аппарата и ряда значимых процедур) не позволяет считать Положение исчерпывающим нормативным инструментом для осуществления лицензирования. Бланкетные нормы Положения отсылают, например, к “установленному” порядку пролонгации лицензии, хотя в последующие годы эта процедура так и не получила четкого нормативного урегулирования.

Развивая норму Закона “О средствах массовой информации” о возможности “конкурсной” выдачи лицензий, Положение предоставляло ФСТР право проводить при их распределении открытый конкурс в случае, если на одну частоту претендуют несколько заявителей. Но диспозитивность этой нормы предоставляла ФСТР полную свободу усмотрения при распределении частот. Положение предусматривало создание при ФСТР Комиссии по вещанию — органа, который должен был рассматривать спорные ситуации, возникавшие при выдаче лицензий. Такая комиссия была сформирована и действовала в 1994–1999 годах. Ее решения имели рекомендательный характер, хотя при подведении итогов конкурсов ФСТР следовала им в большинстве случаев. В отсутствие юридических механизмов принцип гласности в лицензировании телерадиовещания (пункт 7 Положения) оставался декларативным.

Существенное влияние на развитие законодательства о телерадиовещании оказало вступление в силу осенью 1998 года Закона “О лицензировании отдельных видов деятельности”. На 1999 и 2000 годы пришлось формирование правоприменительной практики этого Закона, поэтому ниже будет рассказано о его основных положениях и о том, с какими сложностями столкнулись Министерство РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций — как лицензирующий орган, и все телерадиовещатели — как лицензиаты. Закон “О лицензировании отдельных видов деятельности” устанавливал порядок выдачи, приостановления и аннулирования лицензий, который в некоторых случаях существенно отличался от порядка, предусмотренного Законом “О средствах массовой информации” и Положением о лицензировании.

Так, Закон “О средствах массовой информации” в случаях совершения правонарушений субъектами права СМИ использует механизм вынесения предупреждений редакциям СМИ и держателям лицензий. Предупреждение выступает не в качестве административной санкции, а как предупредительная мера для прекращения правонарушения и одновременно как акт “формализации” претензии регулирующего органа. При последующем вынесении санкций письменные предупреждения становятся основанием для прекращения деятельности СМИ (статья 16) или аннулирования лицензии (статья 32). Закон “О лицензировании отдельных видов деятельности” также предоставляет лицензирующему органу право выносить предупреждение нарушителям, однако этот акт никак не влияет на процедуру применения санкций. Приостановление действия лицензии на срок до 6 месяцев (мера, не предусмотренная ни в Законе “О средствах массовой информации”, ни в Положении о лицензировании) согласно Закону “О лицензировании отдельных видов деятельности” может производиться и без предварительных предупреждений. Практика толкования этих норм законодательства Министерством РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций позволяет ему приостановить лицензию практически за любое нарушение действующего законодательства. Эта мера применяется, в первую очередь, в связи с передачами политической тематики для защиты “избирательных прав граждан”. За такое нарушение была, например, приостановлена лицензия телекомпании “Петербург” в августе 1999 года после повтора сюжета об акции движения “Правое дело”, за который ранее было вынесено предупреждение телеканалу ОРТ. По мнению МПТР, в сюжете были нарушены нормы Закона “О средствах массовой информации” и Закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”.

Особенно много предупреждений в связи с имевшимися или якобы имевшимися нарушениями правил предвыборной агитации было вынесено в течение 2000 года, когда по всей стране прошли выборы глав субъектов Российской Федерации. Как правило, рассылая такие предупреждения по поводу нарушений правил проведения предвыборной агитации сотрудники МПТР не утруждали себя составлением для каждого конкретного случая принципиально нового по содержанию документа. Анализ доброго десятка таких предупреждений показал, что единственным существенным отличием любого из них от всех остальных является название телекомпании и дата “зафиксированного” нарушения. В остальном же они практически полностью совпадали.

Вот стандартное содержание писем, разосланных МПТР: “В МПТР России поступили материалы от Избирательной комиссии N-ской области в отношении телекомпании “Х”. Согласно решению Избирательной комиссии N-ской области №… от… 2001 года установлены факты неоднократного грубого нарушения правил проведения предвыборной агитации, установленных законодательством Российской Федерации о выборах. Напоминаем, что согласно п.1 ст.9 ФЗ “О лицензировании отдельных видов деятельности” одним из обязательных лицензионных требований и условий при осуществлении лицензиатами лицензируемых видов деятельности является соблюдение законодательства Российской Федерации. МПТР России предупреждает о недопустимости впредь подобных нарушений и неукоснительном соблюдении законодательства Российской Федерации. Заместитель начальника Управления Государственной инспекции (подпись)”.

Разумеется, многие вещатели, получившие подобные письма, были озадачены. Не было ясно, во-первых, является ли такое письмо официальным предупреждением и, во-вторых, какие последствия оно может повлечь.

Правовой базой для вынесения таких предупреждений, равно как и для применения к лицензиату (вещателю) каких-либо санкций, был пункт 1 статьи 13 Закона “О лицензировании отдельных видов деятельности”, который устанавливает, что в случае “выявления лицензирующими органами… нарушений лицензиатом лицензионных требований и условий, которые могут повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, нравственности и здоровью граждан, а также обороне страны и безопасности государства”, лицензирующие органы “могут приостанавливать действие лицензии”. Как “напоминал” в письме зам. начальника Госинспекции, “одним из обязательных лицензионных требований и условий при осуществлении лицензиатами лицензируемых видов деятельности является соблюдение законодательства Российской Федерации”. Таким образом, нарушением лицензионных требований и условий можно было признать нарушение любых норм законодательства, в том числе, конечно, и правил проведения предвыборной агитации (условие о нарушении прав и законных интересов граждан в расчет можно было не принимать — любое нарушение затрагивало чьи-нибудь права).

Приостановив на этом основании действие лицензии, лицензирующий орган был “обязан установить срок устранения лицензиатом обстоятельств, повлекших за собой приостановление действия лицензии”. В случае устранения лицензиатом обстоятельств, повлекших за собой приостановление действия лицензии, лицензирующий орган, приостановивший действие лицензии, был обязан принять решение о возобновлении ее действия. Но, во-первых, как уже упоминалось выше, срок приостановления лицензии мог теоретически достигать шести месяцев, по прошествии которых в связи с неминуемой потерей аудитории, рекламодателей и собственных сотрудников говорить о вещателе можно было бы только в прошедшем времени.

Во-вторых, в соответствии с той же статьей Закона “О лицензировании отдельных видов деятельности”, “порядок подтверждения устранения лицензиатом обстоятельств, повлекших за собой приостановление действия лицензии, сроки принятия лицензирующим органом решения о возобновлении ее действия определяются положением о лицензировании конкретного вида деятельности”. Такое положение для телерадиовещания по состоянию на начало 2001 года принято не было (более того, в конце февраля 2001 года Правительство отклонило и направило на доработку единственный проект такого положения, который в течение полутора лет разрабатывался МПТР и был вывешен на его Интернет-странице для обсуждения). Упоминавшееся же выше Положение о лицензировании, утвержденное в декабре 1994 года Постановлением Правительства РФ №1359, никаких норм насчет приостановления и возобновления действия лицензий не содержит. Так что вопрос о возобновлении действия лицензии полностью зависел от усмотрения чиновников МПТР.

Другой возможной санкцией, предвестником которой являлось такое письмо, могло быть аннулирование лицензии. В соответствии с пунктом 3 статьи 13 Закона “О лицензировании отдельных видов деятельности” основанием для аннулирования лицензии является “неоднократное или грубое нарушение лицензиатом лицензионных требований и условий”. С учетом этой нормы несложно было понять, к чему клонил зам. начальника Госинспекции, когда указывал в письме, что согласно решению Избирательной комиссии N-ской области “установлены факты неоднократного грубого [выделено нами. — Ред.] нарушения правил проведения предвыборной агитации, установленных законодательством Российской Федерации о выборах”.

“Гарантированным” для вещателя последствием такого предупреждения был отказ МПТР автоматически продлить его лицензию. Если в течение срока действия лицензии вещатель получал хотя бы одно предупреждение МПТР, ее продление происходило только с проведением конкурса, в котором бывший вещатель участвовал на общих основаниях. Помимо риска проиграть конкурс и, следовательно, потерять частоту, для вещателя это означало и необходимость заплатить “единовременную плату” за выдачу новой лицензии (ее размер зависел от региона и параметров частоты и составлял в рассматриваемый период от 1000 рублей до 1 миллиона долларов).

В качестве обоснования для отказа вещателю в автоматическом продлении его лицензии МПТР ссылалось на часть 4 статьи 8 Закона “О лицензировании отдельных видов деятельности”, которая устанавливает, что “в продлении срока действия лицензии может быть отказано в случае, если за время действия лицензии зафиксированы нарушения лицензионных требований и условий”.

В большинстве случаев вещатели, получавшие подобные предупреждения, старались немедленно оспорить их в арбитражном суде. Так, например, поступила летом 2000 года телекомпания “ТВ-Центр”, когда стоял вопрос о вынесении на конкурс ее частоты — третьего метрового канала в городе Москве и области. Судебный спор между МПТР и “ТВ-Центром” возник также по поводу предупреждения, вынесенного в связи с нарушением правил проведения предвыборной агитации.

Аргументация суда в решении от 4 мая 2000 года была чрезвычайно интересной: “Суд полагает, что оспариваемое предупреждение относится по своему роду к мерам воздействия, выносимым лицензирующим органом. Суд полагает, что при наличии совокупности предупреждений для лица, занимающегося лицензируемой деятельностью, могут наступать последствия, предусмотренные ФЗ “О лицензировании отдельных видов деятельности”, о применении которого истец предупрежден ответчиком в оспариваемом предупреждении. Суд соглашается с утверждением истца о том, что предупреждение не соответствует действующему порядку. Из оспариваемого предупреждения усматривается, что основанием для его вынесения явилось Представление ЦИК РФ. Суд исходит из того, что по представленным ЦИК РФ в Министерство материалам проверка изложенных в Представлении ЦИК РФ фактов министерством не проводилась, поскольку ответчик не представил ни одного документа, подтверждающего это. Ссылки на материалы внутренней проверки в тексте предупреждения отсутствуют… Суд полагает, что Министерство в данном случае должно было руководствоваться ФЗ “О лицензировании отдельных видов деятельности”, который позволял ему проводить самостоятельные проверки, запрашивать и получать от лицензиата необходимые сведения, справки, составлять на основании проверок акты (протоколы) с указанием конкретных нарушений, предлагать лицензиату устранить выявленные нарушения. Своими правами Министерство не воспользовалось, что повлекло нарушение прав истца-лицензиата. Суд отмечает, что в предупреждении ответчиком не указано, какое конкретно нарушение совершено истцом, какие конкретно действия истцу не следует допускать при осуществлении деятельности. Суд полагает, что Представление ЦИК РФ могло лишь послужить основанием к осуществлению лицензирующим органом его надзорных функций и полномочий, а не служить основанием для наложения взыскания без проведения предварительной проверки. На основании изложенного суд решил: признать предупреждение Министерства РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций недействительным”.

Несмотря на процитированное выше решение Арбитражного суда города Москвы, и при дальнейшей рассылке писем-предупреждений МПТР не проводило собственных проверок фактов, которые свидетельствовали бы о якобы имевшихся в ходе проведения избирательной кампании нарушениях, зафиксированных региональными избирательными комиссиями. Как и до вынесения этого судебного решения, в предупреждениях не указывалось, какие именно нарушения избирательного законодательства были допущены тем или иным вещателем. Однако, к сожалению, это решение было исключением из общей судебной практики по делам об оспаривании предупреждений МПТР — большинство вещателей, подававших иски против МПТР, оставались ни с чем: суд оставлял без удовлетворения их требования признать предупреждения недействительными. При этом формулировки всех таких решений суда были практически одинаковы: “оспариваемые предупреждения не являются ненормативными актами государственного органа в смысле статьи 22 Арбитражного процессуального кодекса РФ, поскольку они не являются решением, обязывающим лицензиата устранить выявленные нарушения, не носят властно-распорядительного характера, необязательны для исполнения и облечены в форме предложения”.

Таким образом, арбитражный суд исходил из того, что предупреждение — это лишь пожелание, рекомендация лицензирующего органа по устранению выявленных им нарушений. Если бы в предупреждении было написано, что МПТР “обязывает” вещателя что-либо сделать, его можно было бы успешно оспаривать, но поскольку в предупреждениях было написано лишь то, что такие нарушения “выявлены” и что “МПТР России предупреждает о недопустимости впредь нарушений и неукоснительном соблюдении законодательства Российской Федерации”, суд, за исключением случая с “ТВ-Центром”, отказывался удовлетворять подобные иски телерадиокомпаний.

Другим препятствием для успешного оспаривания какой-либо небольшой региональной телекомпанией предупреждения МПТР является то, что ей приходится “судиться” с МПТР в Арбитражном суде города Москвы (иск должен подаваться по месту нахождения ответчика). Ежегодно в этом суде проходят десятки дел, в которых МПТР выступает то истцом, то ответчиком, и такие дела, безусловно, поставлены в правовом управлении МПТР “на поток”. Для того, чтобы эффективно противостоять этому отлаженному юридическому механизму, телекомпании необходимо приглашать московского адвоката, что потребовало бы от нее значительных средств, ведь отнюдь немногие юристы хорошо знают специфику лицензионных отношений в сфере телерадиовещания. Поэтому гонорар такого адвоката может составлять значительную для некрупной телекомпании сумму.

Исходя из этого, некоторые вещатели шли по более простому пути — оспаривали послужившее основанием для предупреждения МПТР решение областной избирательной комиссии у себя в регионе. В некоторых случаях для этого даже не приходилось затевать судебного процесса. Примером успешной внесудебной отмены предупреждения МПТР через отмену решения региональной избирательной комиссии был случай с сочинской телекомпанией “Макс-ТВ”. В декабре 2000 года МПТР издало приказ о приостановлении действия ее лицензии на вещание. Издан этот приказ был на основании Представления Избирательной комиссии города Сочи от 6 декабря 2000 года. Сразу после того, как телекомпании “Макс-ТВ” стало известно о приостановлении действия ее лицензии, она обратилась в Избирательную комиссию с требованием отозвать это Представление, что после дополнительных разбирательств и было сделано. Избирком направил в МПТР письмо, которым Представление от 6 декабря было отозвано. Действие лицензии телекомпании было вскоре возобновлено.

Конфликт между ТВЦ и МПТР спровоцировал спор о допустимости применения Министерством Закона о лицензировании 1998 года в отношении телерадиовещания. В перечне видов деятельности, подлежащих лицензированию в соответствии с этим законом (ст.17), телевизионное и радиовещание занимают первую и вторую позиции, что почти не оставляет сомнения в намерениях законодателя. Однако с принятием этого закона возникла коллизия между ним и Законом о СМИ. Принципы коллизионного права требуют применения в этом случае закона, принятого позднее, то есть Закона “О лицензировании…”. В то же время, согласно п.3 ст.19 того же закона, установленный им порядок лицензирования не распространяется на конкретные виды деятельности, “лицензирование которых установлено иными федеральными законами”, вступившими в силу раньше Закона “О лицензировании…”, каковым и является Закон “О средствах массовой информации” от 27 декабря 1991 года. Не случайно проект новой редакции Закона о СМИ, подготовленный в конце 2000 года М.А.Федотовым, предусматривает изъятие теле- и радиовещания из перечня ст.17 Закона о лицензировании.

В отсутствие судебной практики применения этих положений следует полагаться на сегодняшнюю позицию МПТР — применять Закон “О лицензировании отдельных видов деятельности” при осуществлении лицензирования телерадиовещания. В Законе “О средствах массовой информации” порядок лицензирования не прописан, но предусмотрено, что, согласно заключительному положению ст.17 Закона о лицензировании, является основанием для применения его к лицензированию данного вида деятельности. Немаловажен здесь также факт принятия 11 апреля 2000 г. Постановления Правительства РФ № 326 “О лицензировании отдельных видов деятельности”, утверждающего перечень федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование в “подведомственных” им сферах. Этим постановлением во исполнение требований Закона “О лицензировании…” лицензирование телевизионного и радиовещания, а также вещания дополнительной информации было закреплено за МПТР. Тем самым Постановление № 326 подтверждает намерение уже не профильного ведомства, а Правительства РФ применять этот закон к телерадиовещанию.

Это соответствует другим принципам практики осуществления исполнительно-распорядительной деятельности в сфере телерадиовещания. Так, в соответствии с рядом указов Президента и Постановлений правительства (Указ Президента № 885 от 6 июля 1999 года об образовании МПТР, Постановление Правительства № 1022 от 10 сентября 1999 г., утверждающее Положение о МПТР), государственная политика в области телерадиовещания, в том числе и лицензирование соответствующих видов деятельности, осуществляется федеральным органом исполнительной власти, в то время как Закон “О средствах массовой информации” передает эти вопросы в ведение независимой комиссии по телерадиовещанию. Однако существование подобных принципиальных противоречий в базовом законодательстве требует серьезного анализа практики правоприменения и поиска путей “стыковки” норм. Позитивные сдвиги в развитии законодательства в последние годы — принятие конкурсной процедуры лицензирования, попытка разрешения ведомственных противоречий министерств по делам печати и связи, поиск единого гласного механизма распределения частот и выдачи лицензий — требуют последовательного и исчерпывающего юридического закрепления и выработки практических решений возникающих коллизий.

Помимо описанных выше нововведений, касающихся вынесения предупреждений, приостановления и аннулирования лицензий, в 1999 и 2000 года принципиально изменился и порядок выдачи лицензий на вещание — было принято Постановление Правительства №698 от 26 июня 1999 года, которым было утверждено Положение “О проведении конкурсов на получение права на наземное эфирное телерадиовещание, а также на разработку и освоение нового радиочастотного канала для целей телерадиовещания” (далее — Постановление №698). Согласно этому Постановлению лицензии на все свободные телерадиовещательные частоты в городах с населением более 200 тысяч человек, а также столицах субъектов Российской Федерации должны были выдаваться только на основании конкурса.

Крайне существенным недостатком механизма лицензирования, действовавшего до принятия Постановления №698, было то, что ФСТР имела абсолютную, переходящую в произвол свободу при решении вопроса, кому дать лицензию. Право вещания на некоторых частотах, особенно в крупных городах, по определению имеет громадную коммерческую ценность. Множество теле- и радиокомпаний бывают готовы заплатить за это право суммы, эквивалентные десяткам, а в некоторых случаях и сотням тысяч долларов. Тем не менее, до вступления в действие Постановления №698 лицензии с территорией действия в несколько десятков городов или даже на всю Российскую Федерацию выдавались со стандартной ссылкой на “неконкурсную ситуацию”, т.е. на наличие якобы единственного претендента.

Согласно новому порядку лицензирования ни одна лицензия на телерадиовещание в крупных городах не может быть выдана без объявления открытого конкурса. С появлением (разработкой, конверсией или освобождением) свободной частоты данные о ней должны публиковаться в “Российской газете”. В этом же объявлении сообщается и размер так называемой “единовременной платы за получение права на вещание” (ее введение было одной из “изюминок” нового порядка лицензирования). Был установлен двухмесячный со дня публикации объявления срок приема заявок от любых организаций и частных предпринимателей, желающих получить право на вещание на данной частоте. Для участия в конкурсе они обязаны представить удовлетворяющую условиям конкурса концепцию вещания и технико-экономическое обоснование, а также заплатить задаток в размере двух процентов от суммы “единовременной платы”. После этого Федеральная конкурсная комиссия (ФКК) большинством голосов определяет, кто из участников представил наилучшую концепцию своего телепроекта в сочетании с наиболее реальными планами его финансирования.

При составлении концепции вещатель должен распределить планируемые программы по категориям, однако единственным руководством при этом может служить пояснение МПТР к заполнению бланка “Программная концепция вещания”, понятийный аппарат которого имеет скорее прикладное значение, но характеристики которого допускают неоднозначное истолкование категорий претендентами и последующие расхождения в описании концепций. При заполнении общей формы представления программной концепции вещания точными количественными характеристиками можно определить только соотношение программ отечественного и зарубежного производства, а также долю собственной продукции претендента. До принятия единого классификатора, определяющего список категорий программ и критерии их разграничения, трудно унифицировать составление концепций вещания, чтобы создать основу для их сопоставления членами ФКК.

В соответствии с Постановлением №698 при выдаче лицензии на вещание на территории нескольких субъектов РФ ФКК собирается в составе девяти человек. В случаях же, когда вещание предполагается осуществлять на территории только одного субъекта Федерации, в состав Комиссии включаются представители исполнительной и законодательной власти данного субъекта, а также представитель Президента РФ в субъекте Федерации или уполномоченное им лицо. Порядок формирования “региональной части” ФКК вызвал претензии вещателей, поскольку статус лиц, которые вправе представлять субъект Федерации на конкурсе, усиливает позиции государства в ФКК. Присутствие этих представителей не может также считаться гарантией защиты интересов местной аудитории, поскольку никаких требований к уровню их компетентности в сфере телерадиовещания Постановление №698, равно как и Положение об ФКК, не содержит.

Именно ФКК занимается непосредственно распределением частот, рассматривая заявления, поданные претендентами. Основным предметом рассмотрения на конкурсе становятся концепция вещания каждого претендента. Необходимо отметить, что уже с середины 90-х годов содержание концепции вещания учитывалось при рассмотрении ФСТР заявки на выдачу лицензии. Впоследствии, правда, вещатели не всегда придерживались этой концепции, в связи с чем между ними и ФСТР иногда возникали жаркие дискуссии. Впервые такой спор возник в апреле 1997 года между ФСТР и московской радиостанцией “Классика”.

Выдача лицензии на частоту 102,1 FM именно этой радиостанции было связано с тем, что руководство ФСТР признавало необходимость создания в московском радиоэфире “островка чистой классической музыки”. С коммерческой точки зрения такого рода проект проигрывал станциям, вещающим поп-музыку. Тем не менее, нашлись компании, желающие взяться за его осуществление. Одной из них была радиостанция “Классика”. В течение почти двух лет после выдачи ей лицензии (июль 1995 года) в эфире действительно звучали произведения Моцарта, Шуберта, Баха и др., но следует признать, что особой популярностью эта станция не пользовалась. Однако весной 1997 года у радиостанции появился новый хозяин (“Русское радио”), который захотел поднять ее популярность (в мае 1997 года она занимала в рейтингах лишь 30-е место). Идея была проста: если академическая классическая музыка современному слушателю неинтересна, то почему бы не “разбавить” кантаты и фуги “классикой” популярных музыкальных групп. При этом “Классика”, с одной стороны, стала бы похожей на многие другие FM станции, зато, с другой, повысила бы свой рейтинг. В результате с начала апреля 1997 года в эфире появился классический рок, рок-н-ролл, зазвучали “Beatles”, “Queen”, “Deep Purple” и т.п.

Смена музыкальной тематики (по западной терминологии — “формата”) радиостанции вызвала бурный протест ФСТР, которая настаивала на том, чтобы в эфире звучали только те передачи, которые соответствуют ее пониманию “классического радио”. ФСТР была готова закрыть станцию, ссылаясь на то, что согласно уже упоминавшейся норме Положения о лицензировании, утвержденного Постановлением правительства №1359, радиостанции обязаны придерживаться концепции вещания, представленной ими при получении лицензии.

Однако, этому помешало то, что концепция вещания радиостанции “Классика” была сформулирована весьма обтекаемо, а в некоторых местах в ней даже прямо говорилось о трансляции “западной эстрады”. Кроме того, отстаивая свое право вещать западную “эстрадную классику”, руководство радиостанции ссылалось на то, что Положение о лицензировании обязывает держателя лицензии лишь соблюдать условия лицензии, а в тексте Лицензии на радиовещание №850 от 28 июля 1995 года, выданной АОЗТ “Радиостанция “Евразия-Классика”, нет даже графы, где бы указывалась хотя бы приблизительная тематика передач, так же как нет упоминания о классическом репертуаре и в Приложении к этой лицензии. Поэтому руководство радиостанции считало, что выполнить требование вынесенного ФСТР Предупреждения от 20 мая 1997 года, согласно которому она была обязана “привести формат вещания в соответствие с условиями, определенными в лицензии”, невозможно. Взаимный обмен аргументами продолжался до конца 1998 года.

Норма, аналогичная требованию Приказа ФСТР №151, содержится в обсуждаемом в настоящее время проекте нового Положения о лицензировании (он вынесен на общественное обсуждение на странице МПТР в Интернете — www.mptr.ru). Он, в частности, обязывает претендентов на частоты представлять в лицензирующий орган “копии свидетельств о регистрации СМИ, распространение которых будет осуществлять соискатель лицензии”. Принятие такой нормы может обязать вещателя переоформлять лицензию всякий раз, когда будет необходимо изменить “жесткую” концепцию, исключив или дополнив какую-либо программу. Такое же положение предусмотрено в проекте Закона “О лицензировании телевизионного вещания, радиовещания и вещания дополнительной информации в Российской Федерации”, внесенном в 2000 году в Государственную Думу членом Комитета по информационной политике В.Е. Булавиновым. Оба документа пока находятся в процессе разработки, и подобные требования могут быть исключены из проекта.

Практика последних полутора лет лицензирования выявила значимые проблемы взаимодействия нормативных актов, вызванные несовершенством некоторых норм Закона о лицензировании и сохранившимися пробелами в регулировании ряда вопросов при осуществлении лицензирования телерадиовещания. Действующие документы (ст.32 Закона о СМИ, п.17 Положения о лицензировании 1994 года) признают нарушением, влекущим серьезнейшую санкцию в виде отзыва лицензии, “скрытую уступку лицензии”. Закон о СМИ допускает уступку лицензии на вещание другому лицу только “с согласия органа, ее выдавшего” (ст.31). Само понятие уступки лицензии осталось не определенным, однако из норм законодательства следует, что под ней понимается смена юридического лица, являющегося лицензиатом МПТР, без согласия лицензирующего органа, за исключением случая реорганизации этого юридического лица (п.2 ст.11 Закона о лицензировании). Постановление Правительства “О конкурсах на получение права на наземное эфирное телерадиовещание..” № 698 вводит конкурсный порядок распределения всех свободных частот, не оговаривая случаев передачи лицензий с согласия лицензирующего органа. Однако, такая форма “уступки” в настоящее время возможна на основании норм Закона о СМИ, имеющего приоритет по сравнению с правительственными актами.

Как уже упоминалось выше, концепция вещания стала основным критерием для выбора победителя конкурса на вещание. Это поднимало еще одну проблему — проблему субъективности решений о выдаче лицензии тому или иному претенденту. Критерии выбора членами ФКК лучшего среди претендентов на частоту вызывали на первых порах серьезные возражения среди вещателей, поскольку отсутствовали какие бы то ни было официально признанные приоритеты и критерии для отбора членами ФКК лучших концепций вещания. В общих чертах эти критерии были обозначены Регламентом ФКК как “поддержка социально значимых теле- и радиопроектов” и “оригинальность концепции вещания”, однако ни один нормативный акт не содержал и не содержит определения этих понятий.

Отсутствие критериев создает проблему субъективного характера выносимых Комиссией решений. Ведомственный порядок формирования ФКК не позволяет считать ее коллегиальное решение независимым выражением мнения общества (в Комиссию входят 5 представителей органов исполнительной власти), поэтому в некоторых случаях доверие претендентов и общества к их решениям недостаточно. Принятие свода объективных критериев оценки представляется чрезвычайно сложным, поскольку даже это будет попыткой выразить в юридических понятиях некие субъективные представления об интересах общества и качестве программ.

Победитель конкурса получает комплект из двух лицензий: на вещание и на деятельность по связи, позволявший ему при наличии передающего оборудования, соответствующего техническим параметрам, сразу, без проволочек и дополнительных согласований начинать вещание. Такой порядок, в целом, понравился большинству вещателей, вынужденных ранее даже при наличии лицензии на вещание с большими трудностями получать лицензию на деятельность по связи (причем, в некоторых случаях Минсвязи проводило на выдачу такой лицензии свой “конкурс”, в результате чего иногда получалось так, что лицензии на вещание и на деятельность по связи выдавались разным телерадиокомпаниям).

Пожалуй, единственной неприятной для вещателей стороной нового порядка лицензирования стала необходимость внесения “единовременной платы за выдачу лицензии”. Некоторые вещатели ссылались на то, что Закон “О лицензировании отдельных видов деятельности” предусматривает лишь два вида взносов, которые можно требовать за выдачу лицензии: плату за рассмотрение заявки и лицензионный сбор. Причем максимальный размер лицензионного сбора за выдачу лицензии не должен превышать десятикратного минимального размера оплаты труда, а плата за рассмотрение лицензирующим органом заявления соискателя лицензии — трехкратного. Таким образом, согласно Закону “О лицензировании отдельных видов деятельности”, ФКК могла потребовать за выдачу лицензии не более 13 МРОТ. В то же время, размер единовременной платы с учетом характеристик частоты и территории вещания (в т.ч. объема рекламного рынка) часто составлял сотни тысяч рублей (как уже упоминалось, максимальный ее размер составил в 2000 году 30 млн. рублей — около 1 млн. долларов — за лицензии ОРТ и “ТВ-Центр”).

Необходимость введения столь большой платы за лицензии обосновывалась двумя причинами: во-первых, из этой суммы должны были покрываться затраты государства на разработку данного частотного канала и на обеспечение работы конкурсной комиссии, а также расходы на проведение конкурса; во-вторых, уплата этой суммы должна была подтвердить финансовую состоятельность претендента на частоту. Введение единовременной платы предотвращало участие в конкурсе претендентов, которые не обладают достаточными средствами на поддержание работы теле- или радиокомпании в течение сколько-нибудь продолжительного срока.

В некоторых случаях ФКК объявляла специализированные конкурсы с определенными ограничениями на тематику концепции вещания. При объявлении таких конкурсов к участию в них допускались лишь те концепции, приоритетом которых были различные направления “некоммерческого вещания” (например, содержащие увеличенные квоты программ для детей, женщин, инвалидов, иных социально незащищенных категорий и т.д.). В этом случае неизбежные потери аудитории частично компенсировались вещателю снижением размера единовременной платы, либо полной ее отменой. Однако, по состоянию на конец 2000 года, такая практика не получила широкого распространения; было проведено всего несколько таких конкурсов, один из которых был объявлен летом 2000 года на радиочастоту в городе Москве с концепцией, ориентированной на женскую аудиторию, второй — на вещание культурно-просветительских программ без права рекламной деятельности в нескольких городах России (в последнем случае размер единовременной платы составил 2 млн. рублей).

Однако вопросы правового регулирования лицензирования деятельности в сфере массовой информации не исчерпывались проблемами, связанными исключительно с электронными СМИ. Чрезвычайно интересная ситуация сложилась в 2000 году и с лицензированием издательской деятельности. До июня 2000 года считалось аксиомой, что лицензии необходимы только теле- и радиокомпаниям, распространяющим электронные СМИ, а для подготовки и выпуска газет и журналов достаточно свидетельства о регистрации печатного средства массовой информации. Однако 8 июня 2000 года в “Общей газете” (№23(357)) была опубликована статья под названием “Если строго следовать букве закона — мы давно могли вас всех закрыть”, в которой министр РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций Михаил Лесин официально заявил, что все редакции всех печатных СМИ должны иметь лицензии на издательскую деятельность. Требование о лицензировании деятельности по подготовке и выпуску печатных СМИ вытекает из совокупности двух нормативно-правовых актов. Закон “О лицензировании отдельных видов деятельности” установил в 1998 году, что наряду с другими видами деятельности, перечисленными в статье 17 этого закона, издательская деятельность может осуществляться на территории России только на основании лицензии. Единственным актом, содержащим определение термина “издательская деятельность”, является Временное положение об издательской деятельности в РСФСР, утвержденное Постановлением Совета Министров РСФСР еще в апреле 1991 года, но по состоянию на начало 2001 года никем не отмененное. В соответствии с ним под издательской деятельностью понималась “подготовка, а равно подготовка и выпуск печатных изданий любого вида”. Причем печатным изданием признается “газета, журнал, иное изделие полиграфического производства независимо от тиража и способа изготовления, предназначенное для передачи содержащейся в нем информации”. Таким образом, подготовка и выпуск печатных СМИ подпадает под определение “издательская деятельность”, осуществление которой без получения лицензии незаконно.

Любой главный редактор журнала или газеты, выпускаемой без издательской лицензии, мог быть привлечен к ответственности по статье 171 (“Незаконное предпринимательство”) Уголовного кодекса РФ. Согласно этой статье, осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии) в случаях, когда такое разрешение (лицензия) обязательно, если это деяние сопряжено с извлечением дохода в крупном размере, наказывается либо крупным штрафом (до 90 тысяч рублей), либо лишением свободы на срок до пяти лет. Для того, чтобы доход от незаконной предпринимательской деятельности считался “крупным”, газете или журналу достаточно было получить от размещения рекламы, подписки и продажи номеров в розницу всего… семнадцать тысяч рублей. Причем, поскольку данное “преступление” почти всегда совершается не в одиночку, а всей редакцией, то есть “организованной группой”, это отягчающее обстоятельство могло послужить основанием для назначения максимально строгого наказания. Другим печальным последствием возбуждения уголовного дела по факту осуществления издательской деятельности без лицензии могло быть пресечение этой “незаконной деятельности”, то есть приостановление издания газеты или журнала до оправдательного решения суда, а в сегодняшних условиях это означает — на неопределенный срок.

Немаловажно и то, что начало применению к средствам массовой информации санкций мог положить даже не федеральный государственный орган, например, Генпрокуратура с подачи Минпечати, а любой районный прокурор или городское управление внутренних дел, например, там, где районная или городская газета встала в оппозицию к губернатору, мэру или любому другому местному начальнику.

Помимо главных редакторов серьезно рисковали и типографии, принимавшие к производству номера печатных изданий от субъектов, не имеющих лицензий на издательскую деятельность. Каждая типография обязана выполнять требования Постановления Правительства “О регулировании полиграфической деятельности в РФ”, которое устанавливает, что лицензия полиграфического предприятия может быть аннулирована, если оно “приняло или выполнило заказ издателя с нарушением законодательства РФ об издательской деятельности”.

Редакции печатных СМИ привыкли к существовавшей на тот момент процедуре регистрации, заключавшейся в простом уведомлении регистрирующего органа лицом, желающим издавать газету, журнал или другое средство массовой информации, о своем намерении. В случае, если документы, поданные вместе с заявлением о таком уведомлении, были оформлены правильно, регистрирующий обязан был обязан зарегистрировать СМИ и выдать соответствующее Свидетельство. Именно это Свидетельство и считалось долгие годы достаточным правовым основанием для издания любого печатного СМИ.

В отличие от регистрационного порядка, являющегося по своей сути уведомительным, лицензионный порядок по своей правовой природе — разрешительный. И в случае, если бы лицензирование печатных СМИ было бы действительно введено, орган, уполномоченный выдавать лицензии, отнюдь не был бы обязан удовлетворять заявления всех претендентов на лицензию. Таким образом, во власти этого органа было бы “разрешить” или “не разрешить” издание любой газеты или журнала.

Однако, этим опасность не ограничивалась, ведь “залицензировав” печатные СМИ, государство получило бы идеальный инструмент контроля за ними в виде возможности аннулирования лицензий.

Еще в сентябре 1998 года заместитель начальника правового управления Госкомпечати (прежнее название Минпечати) Надежда Микерова занимала по поводу лицензирования печатных СМИ уклончивую позицию, но скорее склонялась в пользу того, что лицензии не обязательны. В своем ответе на вопрос, подпадают ли редакции печатных СМИ под требование об обязательном лицензировании своей деятельности, она ответила: “В соответствии с Законом “О средствах массовой информации” редакция средства массовой информации осуществляет свою деятельность (т.е. подготовку и выпуск СМИ) после его регистрации, и для выпуска средства массовой информации необходимо и достаточно Свидетельства о регистрации СМИ. Вместе с тем, во Временном положении об издательской деятельности в РСФСР в понятие издательской деятельности включены подготовка и выпуск печатных средств массовой информации. Вопросы толкования норм законодательных актов находятся в компетенции высших судебных органов страны. При решении вопросов выпуска средств массовой информации Госкомитет по печати РФ руководствуется нормами Закона РФ “О средствах массовой информации”. Однако в мае 2000 года Павел Степанов, новый начальник правового управления Минпечати, ответил на запрос Центра “Право и СМИ” гораздо более определенно: “В соответствии со ст.7 Федерального закона “О лицензировании отдельных видов деятельности” издательская деятельность может осуществляться только юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, получившим лицензию на этот вид деятельности. Согласно Временному положению об издательской деятельности под издательской деятельностью понимается подготовка, а равно подготовка и выпуск печатных изданий любого вида — как периодических, так и непериодических. Следовательно, если редакция зарегистрированного СМИ осуществляет его выпуск силами своих сотрудников, то ей необходимо получить лицензию на осуществление издательской деятельности”. Однако, несмотря на такую определенность ответа начальника правового управления МПТР, до начала 2001 года Министерство, к полному удовлетворению редакций печатных СМИ, так и не начало обязательное лицензирование их деятельности.

В 1999–2000 годах возникла еще одна, связанная с вопросами лицензирования проблема, вытекающая из неопределенности правового статуса распространяемой через Интернет информации. Де-факто веб-сайты уже являлись одним из важных источников информации, наравне с печатью и телерадиовещанием. Статья 24 Закона “О средствах массовой информации” говорит об “иных СМИ”, то есть формах распространения информации, прямо не предусмотренных ст.2 Закона. Статья предусматривает два вида периодического распространения информации — в виде печатных сообщений, материалов, в том числе “текстов, созданных с помощью компьютеров и (или) хранящихся в их банках и базах данных”, и через системы телетекста, видеотекста и иные телекоммуникационные сети (к ним относится Интернет). На первую форму она распространяет правовой режим печатных СМИ, на вторую — “электронных” (теле- и радиопрограмм), предусмотренные Законом.

Признанию Интернет-сайтов в качестве объектов регулирования Закона “О средствах массовой информации” препятствуют две проблемы. Прежде всего, правомерность отнесения их к СМИ оспорима потому, что они не всегда в полной мере соответствуют таким характеристикам, как тираж и периодичность. По этим признакам относят себя к СМИ (и проходят регистрацию) в основном сетевые версии печатных изданий или информационные службы. При применении статьи 24 также возникают споры, поскольку до сих пор нет однозначного толкования того, какая именно ее часть применяется к сайтам, тексты которых, с одной стороны, созданы с помощью компьютера и хранятся в банках данных, с другой — распространяются через телекоммуникационную сеть.

До середины 1999 года (времени слияния Госкомпечати и ФСТР и образования единого ведомства — МПТР) регистрация компьютерных страниц проходила в Госкомпечати, а не в ФСТР, что косвенно демонстрировало позицию государства — придавать им признаки печатных, а не электронных СМИ. Но уже в 2000 году представители МПТР сделали ряд заявлений, в которых прозвучало намерение лицензировать сайты. Поводом к выступлениям Министерства стали конфликты, произошедшие в период избирательных кампаний 1999–2000 гг., когда через Интернет были распространены предварительные итоги голосования. Привлечь к ответственности “нарушителей” не удалось, поскольку было неясно, подпадает ли Интернет под определение СМИ в принципе. Намерение государственных органов применить к компьютерным страницам наиболее строгий режим электронных СМИ также не было осуществлено, так как ни существующее законодательство в этой сфере (помимо спорной статьи 24 Закона “О средствах массовой информации”), ни конкретные признаки этой формы распространения информации (отсутствие фактора ограниченности ресурса частот, на пользование которыми по сути выдается лицензия) не дают оснований для такого шага. Не реализованными остались и попытки принятия специального закона об использовании сети Интернет.