На протяжении 1999 года обновление избирательного законодательства оставалось безусловным приоритетом в деятельности не только Государственной Думы, но и практически всех основных органов государственной власти. Не будет преувеличением сказать, что 1999 год прошел в плане законотворчества под знаком подготовки к парламентским и президентским выборам. Резкая активизация законотворчества в этой сфере с удивительной точностью повторяла ситуацию 1995 года, когда в срочном порядке готовились законы, регулирующие процедуру выборов депутатов Государственной Думы, назначенных на 1995 год, и выборов Президента РФ, назначенных на 1996 год. Эти выборы показали, что законы, по которым они проводились, изобилуют пробелами и противоречиями. Но несмотря на это, в течение четырех последующих лет практически не велось сколько-нибудь планомерной работы по совершенствованию избирательного законодательства: вплоть до 1999 года оно фактически не менялось. Таким образом, состояние трех основных законов о выборах (“Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, “О выборах Президента Российской Федерации” и “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”) на начало 1999 года оставалось крайне неудовлетворительным, а между тем, в декабре 1999 года истекал срок полномочий Государственной Думы второго созыва, а в 2000 году – срок полномочий Президента РФ и глав органов исполнительной власти подавляющего большинства субъектов Российской Федерации, поэтому представляется естественным, что задача внесения изменений в законодательство о выборах нуждалась в незамедлительном решении.

Обновление избирательного законодательства началось с принятия поправок в базовый Закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”. Законопроект о внесении изменений и дополнений в этот закон вводил в избирательное законодательство новый принцип – принцип равенства зарегистрированных кандидатов в возможности доступа к средствам массовой информации для опубликования своих предвыборных агитационных материалов. Однако, при всей своей справедливости, этот принцип в первоначальном варианте законопроекта, внесенном в Государственную Думу Президентом РФ, был реализован крайне неудачно. Главным недостатком законопроекта было то, что, давая каждому зарегистрированному кандидату право требовать от СМИ бесплатного распространения его политической рекламы, этот законопроект не делал ни малейших различий между государственными и частными средствами массовой информации. Требование Закона предоставлять свой эфир и печатные площади для предвыборной агитации должно было распространяться на все СМИ, “которые финансируются полностью или частично за счет средств… бюджета, а также средства массовой информации, которые имеют льготы по уплате налогов и обязательных платежей”. Очевидно, что определение “полное или частичное финансирование из бюджета” одинаково применимо и к государственным СМИ, находящимся на полном бюджетном обеспечении и не имеющих ни своих доходов, ни собственного имущества, и к изданию или телекомпании, которые, будучи абсолютно самостоятельными, получили из бюджета любую, пусть даже мизерную сумму. Причем не имеет значения, произошло ли подобное “частичное” бюджетное финансирование за месяц или за несколько лет до выборов.

Но даже те СМИ, которые никогда, ничего за счет бюджета не получали, от обязанностей “государственных” СМИ освобождены отнюдь не были, поскольку на них распространялась формула “имеющие льготы по уплате налогов и обязательных платежей”. Льготами по оплате услуг связи, аренде помещений, находящихся в федеральной собственности, уплате налога на добавленную стоимость и налога на прибыль, предоставленными Законом “О государственной поддержке средств массовой информации...”, пользовались практически все издания и телекомпании, за исключением рекламных и эротических. Раиф Биктагиров, бывший в то время членом Центризбиркома, ответственным за СМИ, в интервью Центру “Право и СМИ” подтвердил, что в совокупности данные нормы распространяются на “более чем 90 процентов всех телекомпаний, газет и журналов”. Подобное “уравнивание в правах” государственных и частных СМИ неизбежно должно было привести к тому, что, во-первых, частные СМИ лишились бы львиной доли доходов от политической рекламы, во-вторых, множество мелких партий и заведомо проигрывающих кандидатов получили бы доступ к ранее недосягаемым для них “дорогим” (а значит и популярным) частным средствам массовой информации.

К счастью, в процессе длительной доработки этого законопроекта (каждую стадию законодательной процедуры он преодолевал с большим трудом: после крайне сложного прохождения через Государственную Думу его сначала отклонил Совет Федерации, а затем – президент) из него было устранено подавляющее большинство недостатков, присущих его первоначальной редакции. Было исключено положение, обязывающее бесплатно публиковать политическую рекламу все СМИ, которые пользуются льготами по уплате налогов и обязательных платежей. Кроме того, избавленными от роли бесплатных агитаторов оказались средства массовой информации, доля государственного финансирования которых не превышает 15 процентов от их бюджета, и те издания и телекомпании, которые, хотя и были на государственном финансировании, но в последний раз получили бюджетные деньги ранее, чем за год до даты назначения выборов. Таким образом, значительной части частных средств массовой информации было предоставлено право добровольно выбирать между отказом от бюджетных вливаний и обязанностью публиковать предвыборную агитацию всех кандидатов, а в случае публикации предвыборной агитации — получать с кандидатов оплату в полном объеме.

Кроме того, в процессе доработки поправок удалось исправить многочисленные терминологические неточности, присущие первоначальному тексту Закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”. В качестве типичного примера таких неточностей можно отметить то, что субъектом, на которого данный законопроект возлагал те или иные обязанности, связанные с предвыборной агитацией, ранее было “средство массовой информации”, что было абсолютно неправильно, поскольку в соответствии со статьей 2 Закона “О средствах массовой информации” средством массовой информации признается “форма периодического распространения массовой информации” (периодическое печатное издание, радио-, теле-, видеопрограмма, кинохроникальная программа и т.д.). Очевидно, что данная “форма распространения” не может и не должна быть субъектом каких-либо обязанностей. Их можно возложить лишь на “редакцию средства массовой информации”, либо организацию, осуществляющую теле- и (или) радиовещание. Это было в полной мере учтено в окончательной редакции поправок.

Закон “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”” был подписан Президентом РФ 30 марта 1999 года, и после его официального опубликования 6 апреля новая редакция этого базового для всего избирательного законодательства закона вступила в действие.

Однако, принятие новой редакции Закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” отнюдь не исчерпывало всех проблем, связанных с обновлением избирательного законодательства. Помимо базового закона для успешного проведения декабрьских выборов в Государственную Думу было необходимо своевременно принять еще и новую редакцию специального Закона “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”. Проект этого закона, внесенный в Государственную Думу Президентом РФ, оказался крайне детализированным и потому объемным (его текст занял приблизительно 350 страниц), однако несмотря на это процесс его принятия оказался значительно более быстрым и легким, нежели базового Закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”. Причин для этого было две. Во-первых, все наиболее спорные вопросы были согласованы участниками законотворческой процедуры еще в ходе подготовки базового закона и потому полностью соответствующие ему положения нового закона о выборах депутатов Государственной Думы уже не вызывали чересчур жарких споров. Во-вторых, огромное значение для успешного прохождения через Государственную Думу “президентского” законопроекта имел фактор времени: до выборов оставались считанные месяцы, и в новом Законе оказалось заинтересовано абсолютное большинство депутатов Государственной Думы, поскольку в случае, если он не вступит в силу до августа, когда Президент РФ должен издать указ о назначении выборов в Государственную Думу, то выборы должны были бы проходить по процедуре, предусмотренной новой редакцией Закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” и крайне устаревшему и во многом противоречащему ему Закону “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” в редакции 1995 года. Практически это означало бы, что выборы проходят в соответствии с указами Президента РФ и нормативно-правовыми актами Центральной избирательной комиссии РФ, которые вынуждены заполнять неизбежные законодательные пробелы. Это неизбежно повлекло бы за собой цепь юридических конфликтов и коллизий. Во многом исходя из этого, законопроект был в крайне сжатые сроки вынесен на рассмотрение в третьем чтении и 2 июня одобрен депутатами Государственной Думы значительным большинством в 326 голосов. Причем, председатель Государственной Думы Геннадий Селезнев не только выразил надежду, что Совет Федерации одобрит этот Закон, но и заверил, что даже если региональные лидеры отклонят его, Государственная Дума легко наберет необходимые для преодоления вето 300 голосов. Однако, Совет Федерации сразу же согласился с предложенной редакцией Закона “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”, и уже 9 июня он был направлен Президенту РФ, а 25 июня — подписан им.

Пакет новых законов, регулирующих порядок проведения общефедеральных выборов, был бы неполным без Закона “О выборах Президента Российской Федерации”. Проект этого закона был внесен в Государственную Думу Президентом РФ Борисом Ельциным 12 октября 1999 года. Он был подготовлен администрацией Президента совместно с палатами Федерального Собрания и Центральной избирательной комиссией. Нормы законопроекта, регулирующие участие средств массовой информации в избирательной кампании, в значительной мере повторяли положения Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” и (с учетом специфики выборов главы исполнительной власти) Федерального закона “О выборах депутатов государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”. Профильным комитетом, готовящим законопроект к первому чтению, был назначен комитет Государственной Думы по законодательству и судебно-правовой реформе. Как и закон о выборах депутатов Государственной Думы, этот документ оказался весьма объемным — около 340 страниц.

Очередной срок полномочий Президента РФ истекал лишь в июне 2001 года, и администрация Президента РФ начала активную кампанию по скорейшему продвижению и принятию этого законопроекта. Сразу же после его внесения заместитель главы администрации Президента РФ Игорь Шабдурасулов выразил надежду, что данный законопроект будет рассмотрен депутатами в первоочередном порядке: “чем быстрее он будет принят, тем больше будет времени для правильной, с точки зрения этого закона, организации предстоящих выборов Президента России”. В ответ председатель Государственной Думы Геннадий Селезнев заявил, что законопроект “О выборах президента Российской Федерации” может быть рассмотрен палатой в первом чтении уже в конце октября.

Официальным представителем Президента РФ при рассмотрении законопроекта в Государственной Думе был назначен председатель Центральной избирательной комиссии РФ Александр Вешняков. На пленарном заседании Государственной Думы 27 октября, когда законопроект рассматривался в первом чтении, он настойчиво рекомендовал депутатам Государственной Думы голосовать “за”. При этом Александр Вешняков использовал уже знакомый депутатам аргумент о том, что в случае, если законопроект не будет принят в январе 2000 года, выборы Президента РФ будут проводиться по обновленной редакции Закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” и во многом противоречащему ему Закону “О выборах Президента Российской Федерации”, принятому в 1995 году. Аргумент вновь возымел действие и законопроект был принят в первом чтении 366 голосами.

В процессе дальнейшей доработки законопроекта нормы, касающиеся регулирования проведения предвыборной агитации в средствах массовой информации, подверглись лишь незначительным редакционным изменениям, и уже 1 декабря он был принят Государственной Думой в третьем чтении. Его подписание Президентом РФ Борисом Ельциным состоялось 31 декабря 1999 года, за несколько часов до издания им Указа о сложении с себя полномочий. Таким образом, начавшаяся избирательная кампания по выборам Президента РФ проводилась на основании нового Закона “О выборах Президента Российской Федерации”.

Итак, успев “вовремя” или, точнее, “в последний момент” принять пакет из трех основных законов, регулирующих общефедеральные выборы, Государственная Дума избавила правоприменителя и средства массовой информации от значительного количества проблем, связанных с недостатками явно устаревших редакций этих законов образца 1994-1995 годов. Тем самым в избирательном законодательстве, безусловно, был сделан значительный шаг вперед. Однако, было бы ошибкой назвать эту победу “чистой”. Скоропалительное принятие законов было связано как минимум с двумя серьезными проблемами.

Первой проблемой стало то, что, публикуя сверхсложные и чрезвычайно объемные законы накануне их непосредственного применения, законодатель обрекал все объекты регулирования этих законов на их “шоковое” восприятие. Далеко не все правоприменители и сотрудники средств массовой информации были настолько вовлечены в сложный процесс законотворчества, чтобы до официального опубликования законов знакомится с их содержанием на разных стадиях законодательной процедуры. Поэтому значительная часть тех, кому надлежит выполнять требования этих законов и следить за их исполнением, смогла ознакомиться с их текстами за несколько месяцев до официального старта избирательной кампании — в случае с базовым законом, за считанные дни — в случае с законом о выборах депутатов и буквально в день начала избирательной кампании — в случае с законом о выборах Президента РФ.

Последний случай особенно показателен. Официальный текст Закона “О выборах Президента Российской Федерации” был напечатан в “Российской газете” 5 января 2000 года — в день принятия Советом Федерации Постановления “О назначении досрочных выборов Президента Российской Федерации”, с момента опубликования которого (6 января) официально началась избирательная кампания. Ситуация усугублялась тем, что выборы Президента РФ были досрочными и все сроки, предусмотренные законом для обязательного совершения тех или иных действий, были сокращены на треть. Таким образом, например, многие СМИ узнали окончательную дату, до которой они должны были опубликовать расценки на предвыборную агитацию, уже после наступления этой даты. В некоторых, особенно отдаленных субъектах Российской Федерации это привело к тому, что ни одно средство массовой информации не опубликовало такие расценки в срок, и например, окружная избирательная комиссия Ханты-мансийского автономного округа была вынуждена в нарушение закона разрешить публиковать расценки “задним числом”, чтобы избежать ситуации, когда публиковать предвыборную агитацию попросту некому. Принцип “незнание закона не освобождает от ответственности за его неисполнение” с формальной точки зрения, разумеется, правилен. Но в условиях дефицита времени восприятие нескольких сот страниц текста оказалось не под силу не только главным редакторам и журналистам средств массовой информации, но и многим чиновникам органов государственной власти, компетентных применять эти законы, а также (и это самое плохое) — членам региональных избирательных комиссий и судьям. Ситуация, когда отсутствует устоявшееся доктринальное толкование избирательного закона, и он должен быть понят и истолкован непосредственно в момент применения, породила новый жанр нормотворчества — разъяснения правил проведения предвыборной агитации в средствах массовой информации, которые проводились в устной форме и публиковались как Центральной избирательной комиссией РФ, так и Минпечати России.

Первое из письменных разъяснений — Разъяснения Центральной избирательной комиссии РФ “О некоторых вопросах проведения предвыборной агитации в период избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации третьего созыва” — были опубликованы в “Российской газете” 20 августа 1999 г. В этих Разъяснениях сообщалось, что избирательная кампания по выборам депутатов Государственной Думы третьего созыва началась 10 августа 1999 года, и в связи с многочисленными обращениями Центризбирком считает необходимым разъяснить наиболее важные вопросы, связанные с проведением предвыборной агитации.

Так, согласно пункту 1 статьи 53 Закона “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” (далее — Закон) предвыборная агитация начинается со дня регистрации кандидата, федерального списка кандидатов и завершается в ноль часов по местному времени за сутки до дня голосования. Законом (пункты 7 и 8 статьи 62, пункт 6 статьи 65) установлено, что предвыборная агитация может финансироваться только из избирательного фонда зарегистрированного кандидата, избирательного объединения, избирательного блока, зарегистрировавшего федеральный список кандидатов. Действия граждан, политических общественных объединений, подпадающие под признаки предвыборной агитации и совершаемые со дня официального опубликования Указа Президента Российской Федерации о назначении выборов депутатов Государственной Думы до регистрации кандидатов, списков кандидатов, осуществляются в нарушение Федерального закона.

В соответствии с подпунктами “б” и “е” пункта 2 статьи 91 Закона проведение предвыборной агитации до регистрации кандидата, федерального списка кандидатов является основанием для отказа в регистрации кандидата, федерального списка кандидатов. На соответствующей стадии избирательного процесса граждане Российской Федерации и политические общественные объединения имеют право в допускаемых законом формах и законными методами проводить предвыборную агитацию. В соответствии с пунктом 5 статьи 48 и пунктом 3 статьи 52 Закона зарегистрированные кандидаты, замещающие государственные должности категории “А” или выборные муниципальные должности, вправе вести предвыборную агитацию только в свободное от исполнения должностных обязанностей время. К свободному от исполнения должностных обязанностей времени относится время отдыха, в том числе отпуск, выходные и праздничные дни, иные дни отдыха. Указанные зарегистрированные кандидаты не вправе проводить предвыборную агитацию во время пребывания в служебных командировках.

Статья 41 Закона содержит перечень нарушений принципа равного избирательного права, связанных с использованием зарегистрированным кандидатом преимуществ должностного или служебного положения, в который входят, в частности, преимущественный доступ к средствам массовой информации для проведения предвыборной агитации. Однако соблюдение данного ограничения не должно препятствовать выполнению депутатами, выборными должностными лицами своих полномочий и обязанностей перед избирателями. В связи с этим выступления депутатов, выборных должностных лиц в средствах массовой информации, не связанные с проведением предвыборной агитации, не подпадают под действие Федерального закона и регулируются иными федеральными законами, в частности Федеральным законом “О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации”. Должностные лица, журналисты и творческие работники организаций, осуществляющих теле- и (или) радиовещание, и редакций средств массовой информации, если они являются зарегистрированными кандидатами, либо доверенными лицами зарегистрированных кандидатов, не вправе участвовать в освещении избирательной кампании через средства массовой информации (пункт 6 статьи 48 Закона).

В период со дня официального опубликования решения о назначении выборов до дня, предшествующего дню голосования, реклама коммерческой и иной деятельности кандидатов, зарегистрированных кандидатов и избирательных объединений, их доверенных лиц и уполномоченных представителей, а также организаций, учредителями, собственниками, владельцами и (или) членами руководящих органов которых являются указанные лица и организации, может осуществляться только по правилам платного предоставления эфирного времени и печатной площади, а также оплачиваться исключительно за счет средств соответствующего избирательного фонда (пункт 3 статьи 60 Закона).

Статьями 8, 52, 55–57 Закона устанавливается, что предвыборная агитация через средства массовой информации (на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях) может проводиться только зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками, зарегистрировавшими федеральные списки кандидатов, и исключительно за счет средств избирательного фонда. Иные участники избирательного процесса не вправе проводить предвыборную агитацию через средства массовой информации.

Для средств массовой информации, указанных в пунктах 4 и 8 статьи 55 Федерального закона, а также для специализированных организаций телерадиовещания и специализированных средств массовой информации (культурно-просветительские, детские, технические, научные и другие) Закон предусматривает возможность отказа от публикации каких бы то ни было предвыборных агитационных материалов при условии их полного неучастия в агитационной деятельности. За проведение агитации, когда она запрещена, за нарушение условий проведения предвыборной агитации через средства массовой информации, за изготовление или распространение анонимных агитационных материалов, за умышленное уничтожение, повреждение агитационных печатных материалов участники избирательного процесса, в том числе должностные лица средств массовой информации, журналисты, несут ответственность в соответствии с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях. В случае нарушения организацией телерадиовещания установленных Федеральным законом правил проведения предвыборной агитации соответствующая избирательная комиссия имеет право обратиться в правоохранительные органы, суд, исполнительные органы государственной власти, осуществляющие государственную политику в области средств массовой информации, с представлением о пресечении противоправной агитационной деятельности и привлечении организации телерадиовещания и ее должностных лиц к ответственности, установленной законодательством Российской Федерации. В случае опубликования (обнародования) материалов, содержащих призывы к насильственному захвату власти, насильственному изменению конституционного строя и нарушению целостности Российской Федерации, пропаганду войны либо возбуждающих социальную, расовую, национальную, религиозную ненависть и вражду, организации телерадиовещания и периодические печатные издания на основании Закона РФ “О средствах массовой информации” несут ответственность за злоупотребление свободой массовой информации.

Разъяснения вызвали достаточно бурную реакцию со стороны многих средств массовой информации, считавших, что Центризбирком РФ неправомерно широко трактует ограничения, накладываемые на СМИ законом о выборах депутатов Государственной Думы. Журналист же “Новой газеты” Александр Минкин посчитал, что эти Разъяснения противоречат его конституционному праву на свободу выражения своего мнения и свободу слова. Он обратился в Верховный Суд РФ с просьбой отменить ряд пунктов Разъяснений. В частности, касающихся ограничения на проведение предвыборной агитации исключительно зарегистрированным кандидатом или избирательным блоком и только за счет их избирательных фондов, но не гражданами РФ за свой счет. По мнению Александра Минкина право граждан на свободу слова может быть по закону ограничено только в условиях чрезвычайного положения, а Разъяснения Центризбиркома РФ создают абсурдную ситуацию, когда человека с плакатом “Все на выборы !” можно обвинить в незаконном проведении предвыборной агитации. В свою очередь, представители Центризбиркома РФ высказали позицию, согласно которой Разъяснения не противоречат законам и Конституции, и что речь не идет об ограничении свободы слова на период избирательной кампании, а о специфической форме информации, каковой является предвыборная агитация, которая для обеспечения равных условий предвыборной борьбы для всех кандидатов нуждается в особой регламентации. Верховный Суд РФ рассмотрел жалобу Александра Минкина 19 ноября 1999 года и отказал в удовлетворении его требований.

Рассмотрение жалобы Александра Минкина в суде сопровождалось попытками председателя Центральной избирательной комиссии РФ Александра Вешнякова во время “официальных” встреч с главными редакторами ведущих газет, журналов, информационных агентств и телерадиокомпаний разъяснить им положения закона о выборах депутатов Государственной Думы. Всего таких встреч прошло около десяти. Одна из них —- с представителями печатных СМИ состоялась 12 ноября 1999 года. Как сообщается в пресс-релизе Центризбиркома “она прошла в обстановке острой дискуссии вокруг закона о выборах и выработанного ЦИК и Минпечати механизма воздействия на нарушающие права предвыборной агитации средства массовой информации”. По сути же, и Александр Вешняков публично это признал, встреча была посвящена “тому, как выполнять требования закона о выборах депутатов”. В начале этой встречи председатель Центризбиркома заявил, что “надо вместе отработать вопросы предвыборной агитации, чтобы потом не было жарких споров на эту тему”. По его оценке, встреча выявила единство в вопросе о необходимости провести честные и чистые выборы. “Другое дело, сказал Александр Вешняков, предвыборная агитация — здесь есть разные точки зрения”.

Заметим в скобках, что к тому моменту избирательная кампания шла более трех месяцев, а встреча проходила с руководителями отнюдь не “отсталых” районных газет, а центральных изданий — с юридической точки зрения наиболее просвещенных. Тем не менее, главные редакторы газет выразили свое недоумение требованиями Центризбиркома к средствам массовой информации. Главный редактор “Московских новостей” Виктор Лошак посчитал, что “закон этот часто не дает возможности отделить гражданскую позицию газеты от предвыборной агитации”. Главный редактор газеты “Сегодня” Михаил Бергер отметил, что “никакие предложения Центризбиркома, протоколы, подготовленные совместно с Минпечати, и соглашения не имеют юридической силы”. Позиция “Независимой газеты”, выраженная главным редактором Виталием Третьяковым, заключается в том, что “в ЦИК хотят абсурда, которого в реальной жизни не будет”. По сути, считает он, “в трактовке закона ЦИК запрещает вести какую-либо вообще агитацию”. Им было высказано мнение о том, что в таком случае “проще закрыть на время выборов все средства массовой информации и открыть их снова после голосования”.

Более поздние разъяснения, публиковавшиеся преимущественно в конце 1999 — начале 2000 гг. были значительно более краткими. Так, в Постановлении “О некоторых вопросах проведения предвыборной агитации через средства массовой информации в ходе выборов глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации в 2000 году” №116/1187-3 от 29 ноября 1999 г. Центризбирком РФ лишь констатировал, что в ходе избирательных кампаний в ряде субъектов Российской Федерации отмечено значительное количество поступающих в избирательные комиссии обращений граждан, зарегистрированных кандидатов, других участников избирательного процесса о нарушениях порядка и правил проведения предвыборной агитации. Эти нарушения выражаются в оказании предпочтения отдельным кандидатам при освещении выборов в электронных СМИ и периодических печатных изданиях; в незаконном проведении организациями, осуществляющими теле- и (или) радиовещание, и редакциями периодических печатных изданий, отдельными журналистами предвыборной агитации через СМИ в качестве субъектов такой агитации; в публикации материалов, не оплаченных из избирательных фондов, в непредоставлении редакциями периодических печатных изданий некоторым кандидатам возможности опубликовать на установленных законодательством о выборах условиях опровержение или иное разъяснение в защиту их чести, достоинства или деловой репутации и в некоторых иных противоправных проявлениях. Организации, осуществляющие теле- и (или) радиовещание, редакции периодических печатных изданий, должностные лица и творческие работники средств массовой информации нередко игнорируют требования законодательства при освещении выборов, руководствуясь мотивами коммерческой выгоды или политическими предпочтениями. Исходя из этого, ЦИК постановила рекомендовать зарегистрированным кандидатам, замещающим государственные должности категории “А”, а также выборные муниципальные должности, учитывая важность соблюдения принципа равенства прав зарегистрированных кандидатов и в целях создания оптимальных условий реализации избирательных прав граждан, изыскивать возможность ухода в отпуск на период избирательной кампании и предложить руководителям региональных организаций, осуществляющих теле- и (или) радиовещание, и периодических печатных изданий, иным должностным лицам и творческим работникам средств массовой информации неукоснительно соблюдать требования, касающиеся определения сроков и субъектов проведения предвыборной агитации, порядка предоставления им эфирного времени и печатной площади, правил освещения избирательной кампании, оплаты эфирного времени и печатной площади для целей предвыборной агитации исключительно за счет средств избирательных фондов соответствующих кандидатов. Кроме того Центризбирком обратился в Генеральную прокуратуру РФ и в Министерство внутренних дел РФ с просьбой о принятии дополнительных мер прокурорами и органами внутренних дел субъектов Российской Федерации по усилению надзора и контроля за соблюдением участниками избирательного процесса, в том числе средствами массовой информации, порядка и правил проведения предвыборной агитации с целью пресечения нарушения законов.

Итак, первой проблемой, возникшей вследствие того, что избирательные законы принимались “в последний момент” перед началом избирательных кампаний, было значительное количество нарушений этих законов всеми участниками избирательного процесса.

Второй чрезвычайно сложной проблемой стала несогласованность между самими органами, издающими рекомендации и инструкции для средств массовой информации, в одном из главных вопросов — что же собственно следует понимать под термином “предвыборная агитация”. В начале ноября 1999 года Минпечати России обратилось в Правительство РФ с просьбой проверить статью 8 закона о выборах депутатов Государственной Думы на соответствие статье 29 Конституции России, гарантирующей свободу слова. Суть претензий Минпечати России сводилась к тому, что термин “предвыборная агитация” определен недостаточно четко. Статья 8 Закона “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” определяет предвыборную агитацию как “деятельность, побуждающую или имеющую цель побудить избирателей к участию в выборах, а также к голосованию за или против любого зарегистрированного кандидата либо зарегистрированного федерального списка”, что позволяет расширительно подходить к определению содержания этого термина. По мнению первого заместителя министра Михаила Сеславинского, такое расширительное толкование привело к тому, что “органы власти имеют возможность субъективно оценивать ту или иную общественно-политическую передачу, либо публикацию, которая касается предвыборной ситуации в стране как незаконную предвыборную агитацию”. Между тем, по мнению Михаила Сеславинского “ни один орган власти, ни одно уполномоченное лицо не способно оценить, в какой мере тот или иной материал, появившийся в СМИ, повлиял на принятие избирателем решения участвовать или не участвовать в выборах или голосовать за того или иного кандидата”. Непосредственным же поводом для обращения Минпечати России в Правительство РФ стало представление Центризбиркома РФ по поводу авторской программы Сергея Доренко от 17 и 24 октября 1999 года, направленное в министерство Центризбиркомом РФ. Минпечати России заявило, что до получения результатов этой проверки не будет принимать мер к СМИ по представлению Центризбиркома РФ о нарушении статьи 8 закона о выборах депутатов Государственной Думы. Глава ведомства Михаил Лесин заявил, что “пусть лучше меня накажут как министра, чем Минпечати войдет в историю как душитель свободы слова”. Он сообщил, что все действия Минпечати России будут вестись на основе решений Конституционного Суда РФ. По мнению министра статья 8 закона о выборах депутатов Государственной Думы “фактически накладывает мораторий на свободу слова на весь период избирательной кампании, поскольку любое появление человека, который зарегистрирован в качестве кандидата, или упоминание о нем есть предвыборная агитация”. По мнению Михаила Лесина, такая ситуация “вступает в противоречие с Конституцией РФ, в частности, с ее статьей 29, гарантирующей свободу слова, и это касается не только ОРТ. На основании статьи 8 закона о выборах депутатов Госдумы мы завтра обязаны закрыть все средства массовой информации, потому что и ОРТ, и РТР, и ТВЦ, и ТВ-6, и НТВ реально ведут предвыборную агитацию “за” или “против””. Однако, Михаил Лесин заявил, что “как министерство мы к этому не готовы”.

Учитывая это Минпечати России, предложило в новой редакции Закона “О выборах Президента Российской Федерации” изменить определение термина “предвыборная агитация”. Представители министерства считали принципиально важным уже на этапе подготовки закона о выборах Президента РФ избежать тех ошибок, которые были допущены в Законе “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”. Минпечати России направило в Министерство юстиции РФ и Правительство РФ свои замечания к проекту этого закона, в которых предложило определить предвыборную агитацию более узко — как деятельность граждан РФ, политических общественных объединений, ставящую цель побудить избирателей к голосованию за или против любого зарегистрированного кандидата в президенты. По мнению Минпечати России за рамки понятия “предвыборная агитация” следует вывести деятельность, побуждающую избирателей просто принять участие в выборах. Соответствующие изменения, по мнению представителей министерства, должны быть внесены не только в закон о выборах президента, но и в дальнейшем, в виде поправок в базовый закон и закон о выборах депутатов Государственной Думы.

В течение всего ноября Центризбирком РФ и Минпечати России вырабатывали согласованную позицию по этому вопросу и в начале декабря Александр Вешняков и Михаил Лесин совместно заявили, что пришли к общему мнению относительно трактовки статьи 8 закона о выборах депутатов Госдумы. Как пояснил министр РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций, “эту статью можно было расширенно трактовать таким образом, что любое упоминание в СМИ кандидата в депутаты или любой его показ по телевидению является предвыборной агитацией за или против”. Однако, председатель Центризбиркома РФ согласился “что так широко толковать эту норму закона не следует. Если кто-то преподнес позицию Центральной избирательной комиссии как догматическую, расценивающую упоминание одного только имени кандидата как предвыборную агитацию, это является искажением позиции Центризбиркома РФ и закона. Закон говорит о том, что информирование избирателей о кандидатах в депутаты — это обязанность избирательных комиссий и журналистов, однако не должно быть целенаправленной работы по дискредитации тех или иных кандидатов в депутаты. Если какое-либо СМИ распространяет информацию, не являющуюся агитационной, то есть не призывающую голосовать за или против, а сообщает о тех или иных действиях кандидата в депутаты и высказывает свое отношение к этим действиям, то данное СМИ по просьбе этого кандидата обязано предоставить ему возможность объяснить свою позицию или пояснить, что он думает на эту тему или опровергнуть те сведения, которые СМИ распространило в отношении него”.

Однако даже это согласие двух основных ведомств по вопросу об определении понятия “предвыборная агитация” проблемы не сняло: данный вопрос остался одним из самых слабых мест избирательного законодательства. Эта проблема стала выявляться еще до задолго официального начала кампании по выборам в Государственную Думу. Так, массированная агитационная кампания ЛДПР началась уже в конце весны 1999 года — 13 мая по четырем общероссийским каналам (ОРТ, РТР, НТВ и ТВ-6) одновременно были запущены пять рекламных роликов этой партии. Через некоторое время появилась телевизионная, печатная и наружная политическая реклама партий “Кедр” и “Яблоко”, Аграрной партии России, блока “Правое дело”, предпринимателя-фармацевта Брынцалова и ряда других предполагаемых участников выборов в Государственную Думу. В середине июля Центризбирком РФ провел встречу с руководителями крупнейших телеканалов, во время которой прозвучало предложение прекратить “предвыборную агитацию”. Однако в течение следующего месяца интенсивность появления политической рекламы в эфире лишь возросла, а список размещающих ее общественных объединений пополнился еще несколькими крупными партиями и блоками. Ни политики, ни телевизионщики не стали вступать с Центризбиркомом в полемику относительно законности требования последнего, они его просто проигнорировали.

Следующее предупреждение было вынесено через несколько дней после опубликования 10 августа президентского указа о назначении даты выборов и, соответственно, официального начала избирательной кампании. Звучало оно гораздо более жестко. 13 августа председатель Центризбиркома РФ Александр Вешняков объявил Либерально-демократической партии России, что “за агитацию с нарушением сроков и помимо использования средств избирательных фондов закон нас прямо обязывает отказывать в регистрации. Еще раз, последний предупреждаем и начинаем действовать”. Прямая угроза подействовала: в тот же день лидер партии Владимир Жириновский публично пообещал, что рекламные ролики партии будут с максимально возможной оперативностью отозваны им из эфира.

Интересно, что говоря о роликах ЛДПР, Александр Вешняков неизменно называл их “предвыборной агитацией”, а Владимир Жириновский — “политической рекламой”. Несмотря на то, что эти понятия чрезвычайно схожи и на слух могут восприниматься почти как синонимы, с точки зрения права между ними есть принципиальная разница.

Закон “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” устанавливает, что “предвыборная агитация начинается со дня регистрации… федерального списка кандидатов”. Поскольку на момент начала демонстрации спорных рекламных роликов ни одна из политических партий, в том числе и ЛДПР, федеральный список кандидатов зарегистрировать не могла (подача документов для регистрации начинается лишь за 85 дней до выборов, т.е. в последних числах сентября), трансляция предвыборной агитации в этот период запрещена. Однако для того, чтобы признать ЛДПР нарушителем Закона, Центризбиркому РФ было необходимо доказать, что ролики ЛДПР — это именно “предвыборная агитация”. Именно поэтому лидер ЛДПР попытался доказать, что телевизионные ролики, посвященные партии, не имеют ничего общего с выборами: “учитывая международную практику, они не являются предвыборными. Если ролик предвыборный, я — лидер партии — обращаюсь: “Голосуйте за ЛДПР !”. Этого я не имею права делать. Но если там ролик: жарко, я с детьми купаюсь в бассейне, причем здесь выборы в Госдуму? Там ролики, связанные с информации о партии, о ее программе. Там нет призывов голосовать, нет увязки с декабрем”. Нельзя не признать, что несмотря на некоторые неточности, с юридической точки зрения, позиция лидера ЛДПР заслуживает пристального внимания. Ведь под “предвыборной агитацией” закон понимает “деятельность, побуждающую или имеющую целью побудить избирателей к участию в выборах, а также к голосованию за или против любого зарегистрированного кандидата, за любой зарегистрированный Центральной избирательной комиссией Российской Федерации федеральный список кандидатов или против него”. Действительно, призывов голосовать за или против кого бы то ни было в роликах не содержалось. Более того, как было сказано выше, никаких “зарегистрированных Центральной избирательной комиссией” кандидатов или федеральных списков кандидатов на тот момент не было и до первых чисел октября появиться не могло.

Несмотря на то, что политическая реклама уже в течение девяти лет регулярно появляется в эфире и на полосах средств массовой информации, с юридической точки зрения это понятие совершенно не определено. Избирательное законодательство упоминает о политической рекламе единственный раз, и то вскользь, просто как об одном из возможных способов проведения предвыборной агитации через средства массовой информации. Очевидно, что назвать это упоминание достаточным нельзя. Не может решить проблему правового регулирования политической рекламы и Закон “О рекламе”. Последние пять лет этот Закон успешно выполняет роль базового нормативного акта для всего рекламного законодательства, однако первая же его статья делает оговорку: “настоящий закон на политическую рекламу не распространяется”. А это означает, что все, предусмотренные им меры по защите граждан от недобросовестной, недостоверной, неэтичной и скрытой рекламы, распространяются только на коммерческую, но не на политическую рекламу. В стороне от наказания за ненадлежащую политическую рекламу остается и уголовное право. Статья 182 (“Заведомо ложная реклама”) Уголовного кодекса устанавливает достаточно жесткое наказание (до трех лет лишения свободы), но назначаться оно может только за “использование в рекламе заведомо ложной информации относительно товаров, работ или услуг, а также их изготовителей (исполнителей, продавцов)”. Деятельность же политических партий ни товаром, ни услугой не является.

Законодатели понимают опасность, которую таит в себе абсолютный правовой вакуум, окружающий политическую рекламу. Но по какой-то причине принятие законопроекта “О политической рекламе” постоянно тормозиться. В последний раз он был вынесен на обсуждение Совета Государственной Думы еще в апреле 1996 года, но до сегодняшнего дня не прошел даже первого чтения.

В конце ноября в Минпечати России были созданы службы мониторинга и анализа материалов в средствах массовой информации, касающихся избирательной кампании. На основе результатов этого мониторинга министерство планирует применять санкции, предусмотренные законодательством о лицензировании, либо о лицензировании отдельных видов деятельности. Такие же санкции могут быть применены и в случаях, когда Центризбирком РФ усматривает в сообщениях СМИ нарушения правил предвыборной агитации. Он вправе направлять в Минпечати России представление, которое должно быть рассмотрено министерством.

Помимо санкций, предусмотренных законодательством о средствах массовой информации, к нарушителям правил проведения предвыборной агитации могут быть применены и многочисленные административные наказания. В конце 1999 года Государственная Дума активно принимала законы, устанавливающие и ужесточающие такую ответственность. Пакет таких законов был рассмотрен на пленарном заседании Государственной Думы 27 октября 1999 года. Пакет состоял из трех законопроектов: “О внесении изменения и дополнения в статью 10 Закона Российской Федерации “О милиции””; “Об административной ответственности юридических лиц за нарушения законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах”; “О внесении изменений и дополнений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях”.

Потенциальным субъектом ответственности по всем трем законопроектам выступают должностные лица и сотрудники средств массовой информации, а также юридические лица: редакции периодических печатных изданий, организации телерадиовещания, полиграфические предприятия. В законопроекты введен ряд процессуальных норм. В частности, ими устанавливается порядок производства, сроки составления протоколов, подведомственность дел об административных правонарушениях и порядок выполнения постановлений по ним.

Принятый в окончательной редакции 5 ноября Закон “О внесении изменения и дополнения в статью 10 Закона Российской Федерации “О милиции”” устанавливает обязанность органов внутренних дел “принимать меры по пресечению в ходе избирательной кампании, при подготовке и проведении референдума противоречащей закону предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума (включая меры по пресечению попыток подкупа избирателей, участников референдума), информировать соответствующую избирательную комиссию или комиссию референдума о фактах выявленных нарушений и принятых в связи с этим мерах”. Позднее, 13 января 2000 исполняющий обязанности Президента Российской Федерации Владимир Путин во исполнение этого Закона подписал Постановление Правительства РФ №32 “О содействии избирательным комиссиям в организации подготовки и проведения выборов Президента Российской Федерации”, в соответствии с которым Министерству внутренних дел РФ и Федеральной службе безопасности РФ было дано поручение “принимать меры по пресечению противоправной агитационной деятельности”. В обязанности Министерства Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций Постановлением вменяется: а) обеспечить контроль за предоставлением государственными организациями, осуществляющими теле- и (или) радиовещание, редакциями государственных периодических печатных изданий бесплатного эфирного времени и печатной площади избирательным комиссиям и зарегистрированным кандидатам на должность Президента Российской Федерации, а также за публикацией решений избирательных комиссий, итогов голосования и результатов выборов в соответствии с законодательством Российской Федерации; б) принимать в отношении организаций, осуществляющих теле- и (или) радиовещание, и редакций периодических печатных изданий, нарушивших Федеральный закон “О выборах Президента Российской Федерации”, меры, установленные законодательством Российской Федерации.

Также в ноябре Государственная Дума приняла Закон “Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах”, а также Закон “О внесении изменений и дополнений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях”. Оба законопроекта устанавливают практически повторяющие друг друга дополнительные основания административной ответственности за нарушения избирательного законодательства, в том числе за нарушения порядка проведения предвыборной агитации.

Непредоставление кандидатом, зарегистрированным кандидатом, лицом, являвшимся кандидатом, зарегистрированным кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком, инициативной группой по проведению референдума, кредитным учреждением в установленный законом срок отчета, сведений об источниках и о размерах поступлений (пожертвований) в избирательный фонд, фонд референдума и обо всех произведенных затратах на проведение выборов, референдума, либо предоставление неполного отчета, либо неполное предоставление таких сведений, либо предоставление недостоверных отчета, сведений — влечет наложение штрафа на кандидата, зарегистрированного кандидата, лицо, являвшееся кандидатом, зарегистрированным кандидатом, на руководителя избирательного объединения, руководителей избирательных объединений, входящих (входивших) в избирательный блок, уполномоченного представителя по финансовым вопросам инициативной группы по проведению референдума, должностное лицо кредитного учреждения в размере от пяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда.

Непредоставление в установленный законом срок либо неполное предоставление председателем избирательной комиссии, комиссии референдума в средства массовой информации для опубликования сведений о поступлении и расходовании средств избирательных фондов, фондов референдума или финансовых отчетов кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков - влечет наложение штрафа в размере от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда.

Непредоставление в установленный законодательством о выборах и референдумах срок председателем участковой избирательной комиссии, комиссии референдума для ознакомления избирателям, участникам референдума, зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам, наблюдателям, иностранным (международным) наблюдателям, представителям средств массовой информации сведений об итогах голосования — влечет наложение штрафа в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда.

То же нарушение, совершенное председателем территориальной избирательной комиссии, комиссии референдума, а равно нарушение им сроков направления сведений или неполное предоставление сведений об итогах голосования на выборах, референдуме в средства массовой информации для опубликования - влечет наложение штрафа в размере от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда.

Нарушение, предусмотренное частью первой настоящей статьи, совершенное председателем окружной избирательной комиссии, а равно нарушение им сроков направления сведений или неполное предоставление сведений об итогах голосования, о результатах выборов в средства массовой информации для опубликования — влечет наложение штрафа в размере от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда.

Нарушение, предусмотренное частью третьей настоящей статьи, совершенное председателем избирательной комиссии, комиссии референдума субъекта Российской Федерации, — влечет наложение штрафа в размере от тридцати до сорока минимальных размеров оплаты труда.

Нарушение, предусмотренное частью третьей настоящей статьи, совершенное Председателем Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, — влечет наложение штрафа в размере от сорока до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда.

Кроме того, в главе 18 (“Протокол об административном правонарушении”) были внесены изменения в статью 234 (“Протокол (постановление) об административном правонарушении”). Список лиц, уполномоченных, согласно данной статье, составлять протоколы (постановления) об административном правонарушении, дополнен следующими словами “а также уполномоченным должностным лицом избирательной комиссии, комиссии референдума в случае нарушения порядка проведения выборов и референдумов”.

Все перечисленные изменения Кодекса РСФСР об административных правонарушениях вступили в силу 5 января 2000 года — в день начала избирательной кампании по выборам Президента РФ и в течение всей этой кампании активно применялись как Центризбиркомом РФ, так и региональными избирательными комиссиями.

Интересно, что на фоне активного введения новых законодательных правил проведения предвыборной агитации, субъекты этого регулирования практически не предпринимали попыток саморегулирования. Единственным шагом в этом направлении было принятие 22 сентября 1999 года на 24 заседании Общественного совета по рекламе Этического кодекса политической рекламы, являющегося добровольным установлением для всех субъектов политической и рекламной деятельности, присоединившихся к нему. Кодекс, в частности, устанавливает недопустимость производства и размещения политической рекламы, нарушающей правила пристойности, общепринятые этические нормы, использующей некорректные сравнения, злоупотребляющей доверием избирателей.