События, разворачивавшиеся в 1999-2000 годах вокруг Закона “О средствах массовой информации” (далее — Закон о СМИ), были достаточно захватывающими. В течении этих двух лет данный базовый и критически важный для всей отрасли информационного права Закон постоянно балансировал “между жизнью и смертью” — то есть между сохранением его в первозданном виде и внесением в него масштабных изменений, которые могли бы в корне и далеко не в лучшую сторону изменить ситуацию с правовым регулированием деятельности средств массовой информации. Ниже будет приведен подробный анализ тех изменений, которые вносились или планировались к внесению в этот Закон. Однако, начинать этот анализ следует не с 1999 года, а с гораздо более раннего времени. Ведь процесс “исправления” Закона о СМИ имеет богатую событиями историю, начало которой было положено в 1995 году.

С момента принятия в 1991 году и вплоть до 1995 года Закон о СМИ действовал без внесения в него каких-либо изменений и дополнений. В 1995 году могло показаться, что безмятежному и неизменному периоду действия этого Закона пришел конец. В течение этого года было последовательно принято целых четыре федеральных закона, вносящих дополнения и изменения в Закон о СМИ. Однако, необходимо отметить, что весь этот “законодательный бум” имел более чем скромные результаты: в законе были изменены 4 и добавлены 3 абзаца. Практически все эти изменения носили непринципиальный характер и не являлись действительно необходимыми (например, весь Федеральный закон №87 от 6 июня 1995 года состоял в замене в тексте двух статей слова “региональные” на слово “территориальные”; поправки, внесенные другими законами, отличались от этих весьма незначительно).

Следующая законодательная инициатива по изменению Закона о СМИ оказалась значительно более масштабной по объему. Она возникла летом 1996 года, когда шесть членов Комитета Государственной Думы по информационной политике и связи во главе с его председателем разработали и представили на парламентских слушаниях проект федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Закон РФ “О средствах массовой информации””.

Эти поправки вносили обширные и существенные изменения в 31 из 62 статей и в 6 из 7 глав Закона. Фактически предлагалась новая редакция Закона о СМИ. Поправки во-многом выхолащивали смысл ряда принципиально важных для нормальной деятельности СМИ институтов, таких, например, как аккредитация журналистов, публикация опровержения, а также механизм приостановления и прекращения деятельности СМИ. Однако наиболее опасным для свободы массовой информации было предложение изменить содержание статьи 3 Закона о СМИ (“Недопустимость цензуры”).

Действующий Закон определяет цензуру как требование от редакции средства массовой информации со стороны каких-либо органов или должностных лиц предварительно согласовывать с ними сообщения и материалы, а также как наложение запрета на их распространение. Согласно же поправкам наложение запрета на распространение каких-либо сообщений и материалов через средства массовой информации цензурой бы не считалось и, следовательно, такой запрет не подпадал бы под действие части 5 статьи 29 Конституции РФ, запрещающей цензуру.

Право журналистов на аккредитацию закреплено в статье 48 Закона о СМИ, которая также была основательно “исправлена” законопроектом. Причем, в соответствии с ним предлагалось убрать именно те положения, без которых аккредитация становится полной фикцией. В 1998 году депутаты Государственной Думы уже пытались корректировать нормы, гарантирующие аккредитованным СМИ определенные права в отношении аккредитовавших их органов. Одной из самых сильных попыток лишить журналистов прав, предоставляемых им аккредитацией, был законопроект “О внесении изменений в статью 4 Федерального закона “О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации””, внесенный председателем Комитета Государственной Думы по культуре Сергеем Говорухиным. Суть законопроекта заключалась в том, чтобы порядок аудио- и видеозаписи журналистами государственных СМИ на заседаниях, совещаниях и других открытых официальных мероприятиях федеральных органов власти устанавливался самими этими органами. К счастью, законопроект был отклонен Госдумой во втором чтении и направлен на доработку в комитет. Однако, новая попытка, предпринятая на этот раз разработчиками поправок к Закону о СМИ, была еще более серьезной. Законопроект ликвидировал право аккредитованных журналистов, гарантированное им действующим Законом о СМИ, присутствовать на заседаниях и других мероприятиях, проводимых аккредитовавшим их органом. Организации, предоставившие аккредитацию, освобождались от обязанности заранее извещать журналистов об официальных мероприятиях, предоставлять им стенограммы, протоколы, иные документы, создавать благоприятные условия для производства записи. Лишив аккредитованных журналистов этих прав, а точнее, оставив вопрос об их предоставлении и правилах реализации на усмотрение аккредитовавших их органов, авторы поправок фактически уничтожали институт аккредитации — основного способа получения журналистами оперативной и достоверной информации. А это создавало ситуацию, когда ни один журналист не был бы независим от источников информации — чиновников, которые могли бы предоставлять информацию только в тех случаях, когда им это выгодно, и только заручившись благожелательным тоном будущей статьи или передачи. Кроме того, был сильно упрощен порядок лишения журналиста аккредитации. Согласно действующему Закону это возможно только при наличии решения суда о распространении сведений, несоответствующих действительности и порочащих деловую репутацию аккредитующей организации, законопроект же разрежал любой организации делать это произвольно, просто потому, что она считает, что журналист распространил не соответствующую действительности информацию. Более того, было предложено лишать права на аккредитацию не только отдельных журналистов, но и целые неугодные редакции.

Статья 43 Закона о СМИ (“Право на опровержение”), дает право организациям и гражданам требовать публикации опровержения, если в отношении них распространены сведения, которые не соответствуют действительности и порочат их честь, достоинство или деловую репутацию. Авторы же законопроекта предусмотрели, что требовать такое опровержение может не только лицо, о котором такие сведения распространены, но и вообще любой человек или организация, которой покажется, что опубликованная информация (пусть даже не имеющая к ней никакого отношения), не соответствует действительности. Кроме того, в законопроекте было предложено исключить слова о том, что опровергаемая информация должна носить порочащий характер. В результате редакции могли столкнутся с бесчисленными опровержениями малозначительных неточностей типа: “в такой-то организации работает не 100, а 102 сотрудника”, а судам пришлось бы разрешать тысячи никчемных правовых коллизий.

Наконец, еще одним из положений законопроекта, существенно ухудшающим положение средств массовой информации, был новый, чрезвычайно сильно расширенный, перечень оснований для прекращения деятельности редакций СМИ. Сейчас это возможно только в случае нарушения средством массовой информации статьи 4 Закона (“Недопустимость злоупотребления свободой массовой информации”). Поправки же предусматривали список из одиннадцати статей (каждая из которых содержит несколько правовых норм), в случае нарушения которых СМИ могло быть ликвидировано. Таким образом, закрытие СМИ могло стать достаточно простым в применении и универсальным средством наказания. Помимо расширения перечня оснований для прекращения деятельности СМИ законопроект предусматривал и так называемое “приостановление деятельности средства массовой информации” сроком до полугода, механизм применения которого был еще проще. Применять эту санкцию предполагалось, например, за то, что газета вовремя не выполнила решение суда об опубликовании опровержения. Даже неспециалисту понятно, что ни подписчики, ни рекламодатели, ни, наконец, сами журналисты не станут ждать в течение шести месяцев возобновления деятельности СМИ. А значит, для большинства печатных СМИ и телерадиокомпаний такое “приостановление” означало бы разорение и фактическую ликвидацию.

Когда законопроект представлялся авторами на открытых парламентских слушаниях и на заседании Постоянной палаты по государственной информационной политике, звучали отдельные замечания как самих журналистов, так и юристов, занимающихся правом средств массовой информации. Свои существенные критические замечания по поводу этих поправок высказало Правовое управление Государственной Думы, Правительство РФ и ряд других государственных органов. В то же время, органы власти некоторых субъектов Российской Федерации выступили с осторожной поддержкой законопроекта. Что же касается профессионального медиа-сообщества, то оно восприняло поправки крайне отрицательно. Категорически против их принятия выступили такие общественные организации, как Центр “Право и средства массовой информации”, Союз журналистов России, Национальная ассоциация телерадиовещателей, АНО “Интерньюс”, Фонд защиты гласности, Комиссия по свободе доступа к информации, Национальный институт прессы и другие. С изменениями Закона о СМИ были категорически не согласны и многие редакции федеральных и региональных средств массовой информации.

Тем не менее, в январе следующего 1998 года Государственная Дума все же приняла предложенный этот законопроект в первом чтении. Комитет Государственной Думы по информационной политике и связи готовил проект ко второму чтению более года, постепенно убирая из него наиболее одиозные формулировки.

Однако, по мнению ряда специалистов в области права средств массовой информации, законопроект и перед рассмотрением во втором чтении оставался чрезвычайно опасным и поэтому совершенно неприемлемым. Так, например, измененный законопроектом уведомительный порядок создания средств массовой информации, каким, по сути, он является сегодня, становился разрешительным. При этом законопроект сильно расширил возможности государства “разрешить” или “не разрешить” какому-либо лицу стать издателем или вещателем. Приведем три основных обстоятельства, которые позволяют это утверждать.

Первое. Законопроект вводил значительные ограничения на создание средств массовой информации, направленные на борьбу с их монополизацией (анализ этих ограничений см. ниже). В соответствии с законопроектом, с целью определить наличие обстоятельств, угрожающих концентрации нескольких СМИ в одних руках, было необходимо получение “согласия антимонопольного органа”. Одно это превращало уведомительный процесс регистрации СМИ в разрешительный. Ведь подразумевалось, что государственный антимонопольный орган может и не разрешить регистрацию и издание любого нового СМИ. Опасность произвольного использования этого права велика еще и потому, что процесс разработки антимонопольного законодательства в области средств массовой информации находился на тот момент (и во многом остается поныне) на начальной стадии, а значит не был разработан не только порядок, но и основные критерии выдачи такого согласия.

Второе. Согласно законопроекту физическое лицо могло стать издателем средства массовой информации только в том случае, если оно было “зарегистрировано в качестве индивидуального предпринимателя”. Граждане-непредприниматели оказывались лишены такого права. Неправомерность установления этого ограничения была очевидна изначально: регистрация в качестве индивидуального предпринимателя предусматривается Гражданским кодексом РФ только для того, чтобы гражданин имел право заниматься предпринимательской деятельностью, т.е. деятельностью, направленной на систематическое получение прибыли. Поэтому единственным правом гражданина, реализация которого может быть поставлена в зависимость от его обязанности зарегистрироваться в качестве индивидуального предпринимателя, является его право заниматься коммерцией. Издание же средства массовой информации далеко не во всех случаях направлено на систематическое извлечение прибыли и, соответственно, не всегда является предпринимательской деятельностью. В этой ситуации государственный орган, производящий регистрацию средств массовой информации, фактически принуждает гражданина стать предпринимателем, несмотря на отсутствие у него намерений заниматься предпринимательством. Такое принуждение нельзя признать ни обоснованным, ни законным.

Третье. На сегодняшний день на информационные агентства полностью распространяется правовой режим средства массовой информации. С формальной точки зрения регистрация информационного агентства ничем не отличается от регистрации, например, газеты или журнала. Законопроект же выдвигал новое требование — получение информационным агентством “лицензии на данный вид деятельности”. Лицензирование, т.е. выдача разрешений на деятельность информационных агентств, давал государственным органам возможность оказывать значительное влияние на информационную политику этих агентств, политическое влияние которых за последние несколько лет сильно возросло. Сама идея лицензирования средств массовой информации противоречит основным принципам свободы массовой информации. Исключением, когда лицензирование возможно и оправдано, является лишь телерадиовещание и только по той причине, что частотный ресурс, позволяющий проводить теле- или радиотрансляцию, ограничен и не может быть использован всеми желающими. Но и в этом случае лицензирующая роль государства должна сводиться лишь к тому, чтобы объективно определить тех вещателей, которые наилучшим образом удовлетворяют общественный интерес. Лицензирование же средств массовой информации, которые такой ограниченный ресурс не используют, недопустимо. Эта точка зрения отражена в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, ратифицированной Российской Федерацией. Статья 10 Конвенции гарантирует право каждого распространять информацию и идеи “без вмешательства со стороны государственных органов”. В виде исключения предусматривается право государства “вводить лицензирование радиовещательных, телевизионных или кинематографических предприятий”, но не печатных СМИ или информационных агентств. Наконец, введение лицензирования информационных агентств противоречило и принятому в сентябре 1998 года Закону “О лицензировании отдельных видов деятельности”, который, во-первых, не предусматривает лицензирования этого вида деятельности, во-вторых, устанавливает запрет на включение требований о лицензировании чего-либо в другие законы. Таким образом, для того, чтобы допустить лицензирование деятельности информационных агентств хотя бы с формальной точки зрения (но не с точки зрения здравого смысла и требований Европейской конвенции), его нужно было предусматривать не только в поправках к Закону о СМИ, но и в Законе “О лицензировании отдельных видов деятельности”.

Таким образом, нормотворческая практика показала, что попытки мимоходом установить антимонопольные ограничения путем включения в Закон о СМИ одной-двух статей, вместо разработки комплекса поправок в различные законы, либо создания отдельного законодательного акта, скорее всего, обречены на провал. Во всяком случае, в рамках статьи 4-1 (“Ограничение на владение средствами массовой информации”), содержащейся в подготовленных ко второму чтению поправках, такие попытки не выглядели эффективными.

Законопроект устанавливал также, что юридическое иди физическое лицо, “владеющее” (лучше было сказать “обладающее”) лицензией на теле- или радиовещание, не может одновременно быть издателем более чем одного периодического печатного издания “на территории вещания, указанной в лицензии”. Реализация данного запрета на практике была бы затруднена по той причине, что “территории учреждения печатного издания” не существует, поэтому нельзя запретить кому-либо лицу “быть издателем на какой-либо территории”. Можно либо запретить этому лицу быть издателем вообще, либо запретить распространение учрежденного им издания на какой-либо территории, являющейся территорией вещания теле- или радиокомпании.

Запрет одному лицу быть держателем более чем одной лицензии на вещание в случае, если “территория распространения теле- или радиопрограмм совпадает более чем на 30 процентов” также содержало, на наш взгляд, две ошибки. Во-первых, бытовое значение слова “программа”, являющееся синонимом слова “канал” неприменимо, когда идет речь о терминологии законодательства о телерадиовещании. Закон о СМИ понимает под “программой” передачи, имеющие постоянное название и выходящие на одном канале не реже одного раза в год (например, “программа “Время””). Естественно, что на одном теле- или радиоканале выходят разные программы, их общее число может составлять несколько десятков, а то и сотен. Также естественно, что территория их распространения будет полностью совпадать. Весьма странно выглядит при этом условие невыдачи второй лицензии в случае, “если территория распространения теле- или радиопрограмм совпадает более чем на 30 процентов”. Во-вторых, применить определение “совпадение двух территорий более чем на 30%” просто только на первый взгляд. Территория одной может составлять 5 единиц, территория второй —10 единиц, а их общая территория окажется равной 15 единицам. Вопрос, который неизбежно возникнет на суде, когда у какой-либо телекомпании будут отбирать вторую “незаконную” лицензию: 30 процентов от какого числа нужно взять, от пяти, десяти или пятнадцати, и с чем эти 30 процентов должны “совпадать”, с площадью большей или меньшей территории или, может быть, общей их площади? Возможно, понятливый читатель поймет, что имели в виду разработчики этих поправок, но вопрос состоит, во-первых, в том, сколько разных толкований при этом может появиться, и, во-вторых, должен ли законопроект быть написанным так, чтобы правоприменитель догадывался, в чем же состоит смысл той или иной его нормы?

Изменения статьи 3 Закона о СМИ, анализ которых был приведен выше, оказались настолько очевидно реакционными, что разработчики решили заменить их другими поправками в ту же статью. Но и новый вариант переделки этой статьи оказался чрезвычайно опасным, поскольку также устранял безусловность запрета на предварительную цензуру. В подготовленном ко второму чтению законопроекте были предложены следующие изменения: должностным лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления, юридическим лицам и общественным объединениям граждан разрешается требовать от редакции средства массовой информации предварительного согласования публикуемых в них материалов, и разрешается накладывать запрет на их распространение, если эти материалы “имеют установленные законом ограничения для распространения”.

Возражений против этой редакции закона, явно противоречащей Конституции РФ, как минимум два. Во-первых, под “законом”, с точки зрения юридической техники, понимается не только Федеральный или Федеральный конституционный закон, но и Закон субъекта Российской Федерации, а это означает, что законопроект разрешал любому региону издавать свои законодательные акты, которые могли бы предоставлять право всем вышеперечисленным должностным лицам, органам и организациям произвольно устанавливать цензурные ограничения на средства массовой информации, издаваемые или распространяемые в этом субъекте. По всей вероятности, нашлось бы немало субъектов Российской Федерации, власти которых воспользовалось бы предоставленной им этим законопроектом возможностью, полностью контролировать все местные газеты, журналы, теле- и радиопрограммы. Во вторых, до сих пор не создано технологии, позволяющей определить, имеет ли “установленные законом ограничения для распространения” тот материал, который только будет опубликован. Таким образом, для того, чтобы установить запрет на распространение таких материалов, контролирующим органам будет предоставлено право проверять все материалы, предназначенные для публикации. Следовательно, речь идет о банальной предварительной цензуре, которая, несмотря ни на какие изменения статьи 3 Закона о СМИ, однозначно запрещена частью 5 статьи 29 Конституции РФ.

Не многим лучше была урегулирована ко второму чтению и ситуация с изменением порядка прекращения деятельности СМИ. Первой возможностью прекратить деятельность СМИ, предусмотренной действующим Законом о СМИ, является признание свидетельства о регистрации данного СМИ недействительным. В связи с этим не могла не вызывать тревоги корректировка статьи 15 (“Признание свидетельства о регистрации недействительным”), старая и новая редакция которой значительно отличались по смыслу. Авторы законопроекта путем добавления или исключения нескольких слов в первом абзаце этой статьи сделали ее чрезвычайно опасной для СМИ. Речь идет о фразе “Свидетельство о регистрации средства массовой информации может быть признано недействительным исключительно судом в порядке гражданского судопроизводства по заявлению регистрирующего органа или Министерства печати и информации Российской Федерации”. Во-первых, законопроект исключил слово “исключительно”, которое в рамках данной статьи само по себе имеет нормообразующее значение и означает, что ни в одном другом случае суд не может признать свидетельство о регистрации средства массовой информации недействительным. Исключение этого слова из статьи 15 означает, что описанные в статье требования являются лишь частным случаем, что признание свидетельства о регистрации недействительным может произойти и при других обстоятельствах. Во-вторых, помимо федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственное регулирование и контроль в области средств массовой информации и его территориальных органов, законопроект предусмотрел еще один вид субъектов права подачи в суд заявления о признании свидетельства о регистрации СМИ недействительным в порядке общего надзора – органы прокуратуры. Данная формулировка давала право прокурору города или района требовать от какого-либо районного суда закрытия средства массовой информации, зарегистрированного в этом городе или районе. Однако, возможно, возбуждение и рассмотрение дела о признании свидетельства о регистрации СМИ недействительным должны находится в компетенции более высоких инстанций, нежели районный прокурор или суд. Закрытие имеющего значительное политическое влияние СМИ по формальным признакам, предусмотренным статьей 15 Закона о СМИ, во многих случаях следует доверить только прокурору субъекта Российской Федерации или Генеральному прокурору РФ. Данное предположение подтверждается тем, что, например, дела о прекращении деятельности общественных объединений могут возбуждать в судах лишь прокурор субъекта Российской Федерации или Генеральный прокурор РФ, а не любые “органы прокуратуры”, (причем, прокурор субъекта РФ — только в отношении региональных общественных объединений).

Помимо признания свидетельства о регистрации недействительным Закон о СМИ предусматривает также приостановление или прекращении деятельности СМИ по решению учредителя или судом по иску регистрирующего органа. Поправки безгранично расширили круг субъектов, имеющих право на подачу такого иска, и наделили полномочием обращаться в суд с требованием о прекращении или приостановлении деятельности СМИ “любому юридическому или физическому лицу”. Дискомфорт, который могла бы создать эта ситуация для всех без исключения СМИ, очевиден. Любая газета, журнал, теле- или радиопрограмма имеют достаточно противников, которые вынужденно мирятся с их существованием. В соответствии с законопроектом каждый из этих оппонентов получал прекрасную возможность досадить СМИ, подав иск о прекращении его деятельности, причем количество таких исков было бы неограниченно. Наличие большого количества таких исков – хороший инструмент давления на неподконтрольную газету со стороны властей, ведь во многом от них может зависеть, дадут ли ход тому или иному иску и каким будет решение суда. Закрытие же газеты не по инициативе властей, а по “многочисленным просьбам простых граждан”, могло создать видимость законности данной процедуры.

Еще одним интересным нововведением подготовленного ко второму чтению законопроекта была перекрестная ответственность СМИ и издателя. Одним из оснований прекращения деятельности СМИ законопроект устанавливал, например, нарушение законодательства о выборах, по поводу которых “делались письменные предупреждения издателю и (или) редакции, либо издатель (редакция) привлекался к административной или судебной ответственности”. Другими словами, если издатель, независимо от его деятельности по выпуску данного СМИ, привлекается к ответственности за нарушение законодательства о выборах, то отвечать за это придется и издаваемому им средству массовой информации.

Наконец, последним неприятным для СМИ “сюрпризом” законопроекта стало то, что, даже при дословном воспроизведении фрагментов выступлений делегатов всевозможных съездов, конференций, пленумов общественных объединений, а также официальных лиц организаций и общественных объединений, средство массовой информации, допустившее это цитирование должно было нести ответственность за содержащиеся в нем сведения (в сегодняшнем виде статья 57 Закона о СМИ исключает ответственность редакции в этом случае). Таким образом, новостной сюжет о съезде какой-либо экстремистской организации, на котором в качестве аргументов приводятся подчас отнюдь не достоверные сведения, мог бы послужить причиной того, что журналисту, даже давшему добросовестный комментарий по поводу недобросовестного выступления, приходилось бы доказывать справедливость приведенных в этом выступлении доводов.

Качество законопроекта перед вторым чтением было таково, что даже конструктивные поправки теряли смысл из-за недостаточной четкости формулировок. Так например, законопроект определил, с какой целю создаются государственные средства массовой информации: “всестороннего обслуживания населения в области информации, культуры и образования, дискуссий и художественного творчества; предотвращения нанесения ущерба плюрализму в общегосударственных масштабах”. Ни больше ни меньше.

К счастью, 17 февраля 1999 года при рассмотрении во втором чтении Государственная Дума отклонила этот законопроект. С этого момента он прочно занял место среди неперспективных законопроектов, дальнейшее продвижение которых на следующих этапах законотворческой процедуры крайне маловероятно. Одновременно законопроект заблокировал все другие законодательные инициативы, предлагающие внесение каких-либо поправки в Закон о СМИ (исключением стал единственный закон о поправках, вносящий изменения в статью 36 Закона о СМИ, уже принятый к тому моменту во втором чтении. Подробнее об этом законопроекте будет сказано ниже). Все законопроекты, вносимые в Госдуму в последствии, как правило, возвращались разработчикам с формальным заключением Комитета по информационной политике о том, что предложенные изменения Закона о СМИ противоречат соответствующим пунктам проекта федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Закон РФ “О средствах массовой информации””, о котором шла речь выше.

Тем не менее, в 2000 году Государственной Думой созыва 1999—2003 гг. все же были приняты два подготовленных в короткие сроки законопроекта, один из которых дополнял статью 4, а второй вносил изменения в статью 41Закона о СМИ.

Первый из этих законопроектов – проект федерального закона “О внесении дополнения в статью 4 Закона РФ “О средствах массовой информации” в связи с принятием Федерального закона “О наркотических средствах и психотропных веществах”” был принят Государственной Думой в первом чтении 20 октября 1999 года. Не появиться этот закон просто не мог, поскольку на тот момент не оставалось ни одного высшего государственного органа, который в той или иной форме не заявил бы о необходимости срочного введения или ужесточения запрета на пропаганду и распространение наркотиков. Первый всплеск активности по реализации этой цели пришелся на конец 1998 года, когда количество всевозможных указов, распоряжений, постановлений и обращений Президента, Правительства, Государственной Думы и Совета Федерации по этому вопросу перевалило за дюжину. В Постановлении Государственной Думы “О неотложных мерах по предупреждению распространения в России наркомании и токсикомании среди детей и молодежи”, как и в значительной части других документов, на средства массовой информации и некие “компьютерные информационные сети” возлагалась основная ответственность за рост детской наркомании. В частности, в Постановлении констатировалось, что “пропаганда, реклама наркотических средств и психотропных веществ в компьютерных информационных сетях, в том числе в компьютерных сетях Интернет, целенаправленные кампании в поддержку легализации наркотиков в средствах массовой информации и отсутствие профессиональной контрпропаганды делают неизбежным распространение наркотических средств и психотропных веществ среди детей и молодежи”. Правительство согласилось с этой оценкой, и в декабре 1998 года премьер-министр Евгений Примаков распорядился внести в Государственную Думу проект федерального закона “О внесении изменения в статью 4 Закона Российской Федерации “О средствах массовой информации” в связи с принятием Федерального закона “О наркотических средствах и психотропных веществах””. Полежав около года в Госдуме, закон был, наконец, вынесен на первое чтение.

Продекларированная разработчиками цель принятия данного законопроекта – состояла в том, чтобы дать возможность контролирующему органу выносить письменные предупреждения редакциям средств массовой информации в соответствии со статьей 16 данного Закона за распространение в средствах массовой информации, а также в компьютерных сетях сведений о способах, методах разработки, изготовления и использования, местах приобретения наркотических средств, психотропных веществ, преимуществ в использовании отдельных наркотических средств, психотропных веществ и их аналогов. Такая поддержка Закона стала во многом результатом воздействия на депутатов доводов первого заместителя министра печати Михаила Сеславинского, выступившего перед голосованием. В этом выступлении он сообщил, что “существует гигантское количество Интернет-сайтов, где так или иначе внимание пользователей Интернета привлекается к проблеме создания наркотических или психотропных веществ... что дает возможность обладателям этих сайтов привлекать десятки тысяч посетителей Интернета”. Что же касается печатных СМИ, Министерство по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций сталкивается в них с фактами пропаганды наркотиков “несколько раз в месяц”. В подтверждение своих слов Михаил Сеславинский продемонстрировал парламентариям свежий номер еженедельника “Версия”, в котором была опубликована статья “Эффект потрясающий! Сильнодействующие наркотики теперь можно купить в обычной аптеке. Недорого. Без рецепта”. Однако, посетовал он, “Закон “О средствах массовой информации” весьма либерален... его статья 4 предусматривает очень ограниченный набор тех нарушений, в связи с которыми к ним можно применять какие-то санкции: выносить предупреждение или подавать в суд по вопросу об аннулировании свидетельства о регистрации. Среди этих ограничений не существует положения, что мы можем выносить предупреждение за пропаганду наркотических препаратов”, поэтому, такие публикации остаются полностью безнаказанными. После столь убедительного аргумента последние сомневающиеся депутаты склонились в пользу необходимости принятия этого законопроекта.

Правда, Михаил Сеславинский, не смог ответить на вопрос депутата Жебровского, как именно предвидится реализация данного закона в отношении компьютерных сетей. Точнее, первый заместитель министра печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций сказал, что “мы будем использовать нормы законы, в первую очередь, через провайдеров, которые работают на территории России”. Однако расплывчатость этого ответа уже не могла изменить общего настроя парламентариев, и Закон был принят с отличным результатом (332 голоса “за” и 0 — “против”).

Защита молодежи от наркотиков — тема святая, и наивно было бы ожидать, что у депутатов Государственной Думы поднялась бы рука проголосовать против закона, который ставит правовой заслон “пропаганде наркотиков в средствах массовой информации”. Поэтому и в третьем чтении за принятие этого закона проголосовало рекордное число депутатов (363 голоса “за”). Так же триумфально (результат голосования — “единогласно”) прошли они и Совет Федерации. Не более сложным оказался для поправок и последний этап законотворческой процедуры — 22 июня 2000 года их подписал Президент РФ. Таким образом, главный регулирующий деятельность средств массовой информации закон пополнится новым запретом.

Однако ответ на вопрос, а было ли в действительности Минпечати России бессильно перед пропагандой наркотиков, вовсе не так однозначен, как представил в своем докладе перед депутатами Михаил Сеславинский. Ссылка исполнительных органов власти на отсутствие законодательства, необходимого для борьбы с теми или иными правонарушениями, и воззвания к законодателю срочно принять новый закон “о борьбе с…” — дело обычное. Однако, нельзя говорить о том, что действующая редакция статьи 4 Закона о СМИ совсем уж не позволяла Минпечати России выносить предупреждения тем печатным и электронным СМИ, которые публикуют материалы, подобные тому, который напечатала газета “Версия”. Путь, по которому пошел законодатель, дополнив перечень конкретных видов злоупотребления свободой массовой информации новой позицией, экстенсивен. В тот момент властям показалось, что к этому перечню нужно добавить пропаганду наркотиков, но уже завтра им может потребоваться новое его расширение — по поводу, например, пропаганды терроризма — и так до бесконечности.

Опираясь на уже действовавшее законодательство, газете “Версия” можно было вынести предупреждение сразу после опубликования статьи “Эффект потрясающий!”. В этой статье содержится немало фраз описывающих “наркоманское счастье” — употребление доступного по цене наркотика, изготовляемого из продающихся в любой аптеке лекарств. Далее журналист описывает ощущения человека, употребляющего этот наркотик и приводит полную рецептуру и технологию его получения в бытовых условиях, вплоть до последней стадии — готового к употреблению препарата — эдакая подробная “инструкция по изготовлению”. Прочтя эту статью невольно вспоминаешь о двух статьях Уголовного кодекса РФ: статье 33 (“Виды соучастников преступления”) и статье 130 (“Склонение к потреблению наркотических средств или психотропных веществ”).

Что касается соучастников преступления, к ним, в частности, относится пособник, которым в соответствии со статьей 33 УК признается “лицо, содействовавшее совершению преступления советами, указаниями, предоставлением информации…”. К сожалению, нельзя считать до конца разрешенным вопрос о том, может ли журналист признаваться “соучастником” таких преступлений, как “незаконные изготовление, приобретение, хранение наркотических средств или психотропных веществ” (статья 228 УК) или “незаконные изготовление, переработка, приобретение, хранение в целях сбыта, а равно незаконный сбыт сильнодействующих или ядовитых веществ, не являющихся наркотическими средствами или психотропными веществами” (статья 234). Однако, публикация статьи может быть признана не только соучастием в преступлениях, предусмотренных перечисленными выше статьями УК, но и самостоятельным преступлением. Основания к этому утверждению дает статья 230 УК (“Склонение к потреблению наркотических средств или психотропных веществ”), поскольку, как указано в пункте 14 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации №9 от 27 мая 1998 г. “О судебной практике по делам о преступлениях, связанных с наркотическими средствами, психотропными, сильнодействующими и ядовитыми веществами”, под “склонением к потреблению наркотических средств или психотропных веществ следует понимать любые умышленные действия, направленные на возбуждение у другого лица желания к их потреблению”, в том числе, “дача советов”. При этом немаловажно, что, как указано в том же решении Верховного Суда, “для признания этого преступления оконченным не требуется, чтобы склоняемое лицо фактически потребило наркотическое средство или психотропное вещество”. Поэтому журналист не может ссылаться на то, что никто не знает наверняка, воспользовался ли кто-нибудь его советом. Что же касается возможности прямого применения к СМИ, публикующим подобные материалы, статьи 4 Закона о СМИ, то, как уже говорилось это было возможно и исходя из сегодняшней ее редакции: “не допускается использование средств массовой информации в целях совершения уголовно наказуемых деяний…”.

К сожалению, помимо неопределенности в вопросе, полезен или бесполезен новый закон, при его прочтении возникает вопрос, не вреден ли, и даже не смертельно опасен ли он для СМИ. Основания для таких опасений дает то, что за перечнем сведений, касающихся наркотиков, которые запрещено публиковать в средствах массовой информации, следуют слова “…а также распространение иной информации, распространение которой запрещено федеральными законами”.

Разработчики поправки ссылаются на то, что эта норма рассчитана на два будущих закона о регулировании оборота наркотических средств и психотропных веществах, проекты которых сейчас готовятся к внесению в Государственную Думу и настаивают на том, что единственной ее целью является нормальное взаимодействие Закона “О средствах массовой информации” с двумя этими будущими законами.

Однако, вне зависимости от мотивов разработчиков, сложно переоценить потенциальную опасность этих нескольких слов, ведь статья 4 является “ключом” к ликвидации любого СМИ, поскольку статья 16 Закона “О средствах массовой информации” устанавливает, что “…нарушения редакцией требований статьи 4 настоящего Закона… являются основанием для прекращения судом деятельности средства массовой информации…”.

Оставив перечень видов злоупотребления свободой массовой информации открытым, законодатель умышленно или случайно способствовал ситуации, когда прекращение деятельности средства массовой информации становится возможным на основании нарушения им нормы любого закона, запрещающего опубликование той или иной информации. Список таких норм может быть практически бесконечным. Так, применение новой поправки в совокупности с положением статьи 26 Закона “О несостоятельности (банкротстве)” позволит навсегда закрыть газету или телепрограмму, которые опубликуют информацию о тяжелом финансовом положении и фактическом банкротстве какого-либо предприятия или банка, даже в том случае, если факт банкротства этой организации признан арбитражным судом, но, например, это решение суда еще официально не опубликовано. Кроме того, над СМИ будут висеть десятки норм таких законов, как Закон “О рекламе”, “Об авторском праве и смежных правах”, “О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации” и т.п., за нарушение которых устанавливалась минимальная санкция, но с внесением поправки в статью 4 Закона “О средствах массовой информации” наказанием будет закрытие СМИ-нарушителя.

Правда, ряд юристов, ссылаясь на правила юридической техники, утверждают, что такая оговорка, если она касается опубликования любой информации, а не только информации о наркотиках, должна стоять в статье отдельным абзацем или хотя бы отдельным предложением. А поскольку эти слова входят в состав предложения, в котором устанавливаются ограничения, касающиеся только наркотических средств и психотропных веществ, они должны читаться как “…а также распространение иной информации, распространение которой запрещено федеральными законами [о наркотических средствах и психотропных веществах]”. Что же, такая трактовка действительно дает надежду на то, что подобное расширение границ статьи 4 не приведет к поистине катастрофическим последствиям, когда власти смогут закрывать СМИ налево и направо. Однако, то, что эти слова замыкают статью 4, не может всерьез на беспокоить любого главного редактора, который раньше знал, за что конкретно его СМИ может быть ликвидировано, а теперь должен гадать: защищают его “правила юридической техники” или нет.

По состоянию на конец 2000 года в Государственной Думе полным ходом шла работа по подготовке нового, всеобъемлющего законопроекта, создающего новую редакцию Закона о СМИ. Несмотря на то, что текста такого законопроекта до января 2001 года официально внесено не было, желание существенно “обновить” Закон неоднократно обнаруживало Министерство РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций; а на пленарных заседаниях Совета Федерации уже пять раз давалось поручение Комитету по культуре, курирующему вопросы СМИ, разработать позицию верхней палаты о том, какие поправки следовало бы внести в Закон о СМИ. Очевидно, что и в самой Государственной Думе может возникнуть несколько законопроектов о поправках. В этой ситуации чрезвычайно важным является вопрос о том, какими должны быть новые законопроекты, чтобы они не повторили судьбу предыдущего.

По всей видимости, наиболее эффективными явились бы поправки в форме редакционных изменений, ликвидирующих имеющиеся изъяны закона. При этом важно отметить, что такая редакционная правка не должна перерастать в смысловой и тем более в концептуальный пересмотр норм Закона о СМИ. Следует избегать таких изменений текста отдельных статей, которые выходят за рамки одной нормы и влекут за собой цепную реакцию в виде необходимости менять также и другие статьи Закона, что легко может разрушить его структуру. Ниже предлагается рассмотреть в качестве примеров несколько норм действующего Закона, которые нуждаются в корректировке.

За прошедшие с принятия Закона о СМИ годы некоторые использованные в нем термины устарели и перестали соответствовать терминологии, используемой в современном российском законодательстве. С другой стороны, за это время в юридический оборот были введены понятия, на момент принятия Закона не существовавшие и поэтому в него не вошедшие.

Примером архаичной терминологии Закона о СМИ является подпункт 4 части 1 статьи 57, говорящий о выступлениях “народных депутатов на съездах и сессиях Советов народных депутатов”. Статья 57 устанавливает случаи освобождения журналиста, главного редактора и редакции от ответственности за распространение не соответствующих действительности сведений, порочащих честь, достоинство и деловую репутацию граждан и организаций, либо ущемляющих их права и охраняемые законом интересы, а также представляющие собой злоупотребление свободой массовой информации или правами журналиста. Одним из случаев, когда наступает такое освобождение от ответственности, является дословное воспроизведение фрагментов этих самых “выступлений народных депутатов на съездах и сессиях Советов народных депутатов”. Правоприменительная практика последних лет пошла по пути экстраполяции понятия “народный депутат Съезда народных депутатов” на понятия “депутат Государственной Думы” и “член Совета Федерации”, а термины “съезд” и “сессия” были приравнены к термину “пленарное заседание”. Однако, нельзя считать, что подобная экстраполяция полностью снимает проблему. Необходимо или заменить упомянутые выше устаревшие понятия на современные, или просто исключить их, поскольку та же статья 57 Закона предусматривает освобождение от ответственности за воспроизведение любых “официальных выступлений должностных лиц государственных органов”, коими по определению являются выступления парламентариев на пленарных заседаниях палат Федерального Собрания.

В Законе о СМИ немало и других норм, содержащих те или иные термины, вышедшие из современного юридического лексикона и серьезно осложняющие применение этих норм. Как, в частности, часть 1 статьи 4 Закона. Исключительная важность этой статьи заключается в том, что ее и только ее нарушение является основанием для прекращения деятельности любого СМИ. Содержащийся в ней перечень деяний, признаваемых злоупотреблением свободой массовой информацией, во многом перекликается с различными статьями Уголовного кодекса РФ. Так, упоминаемые в части 1 статьи 4 Закона о СМИ “призывы к захвату власти, насильственному изменению конституционного строя и целостности государства” с очевидностью являются “родственными” по отношению к преступлению, предусмотренному статьей 280 УК РФ (“Публичные призывы к насильственному изменению конституционного строя Российской Федерации”), однако, в отличие от Закона, названная статья УК не содержит упоминания о “целостности государства”. Равным образом, нельзя говорить об идентичности “разжигания национальной, классовой, социальной, религиозной нетерпимости и розни”, фигурирующей в части 1 статьи 4 Закона, и “возбуждении национальной расовой или религиозной вражды”, криминализированной статьей 282 УК РФ. Несовпадение терминологии в данном случае заключается в замене терминов “возбуждение” и “вражда”, использованных в УК, терминами “разжигание” и “нетерпимость или розня”, а также различном перечне видов “розни”/“вражды”, который в УК включает национальную, расовую и классовую, а в Законе — национальную, классовую, социальную и религиозную. Нельзя назвать согласованными деяние, которое в Законе обозначено как “пропаганда войны”, и преступление, наказание за которое предусмотрено статьей 354 УК РФ (“Публичные призывы к развязыванию агрессивной войны”). Отсутствует в УК РФ и такое деяние, как “распространение передач, пропагандирующих порнографию, культ насилия и жестокости”, содержащееся в статье 4 Закона.

Секрет этих многочисленных несовпадений прост: большинство составов правонарушений, упомянутых в части 1 статьи 4, были в 1991 году заимствованы составителями Закона из действовавшего на тот момент Уголовного кодекса РСФСР 1960 года. С принятием в 1996 году нового УК РФ ряд составов преступлений был значительно переформулирован, ряд — декриминализирован. Таким образом, с января 1997 года — даты, когда был введен в действие новый УК РФ, — часть 1 статьи 4 в значительной степени перестала соответствовать изменившейся правовой реальности. Описанные выше различия в терминологии Закона и современной терминологии УК отнюдь не безобидны: Генеральной прокуратуре РФ, Верховному Суду РФ, Конституционному Суду РФ, не говоря уже о судах первой инстанции, необходимо подчас несколько месяцев, чтобы определить, содержались ли в тех или иных публичных выступлениях, например, признаки “возбуждения национальной, расовой или религиозной вражды”. Причем проводя этот анализ, данные органы опираются на обширную практику, наработанную судами за последние три с лишним года, на разработанную доктрину по этим преступлениям. Если же речь заходит, например, о “разжигании социальной розни”, задача многократно усложняется, поскольку неясно, что сегодня следует понимать под “социальной рознью”. Таким образом, процесс о прекращении деятельности СМИ, обвиненного в подобном виде злоупотребления свободой массовой информации, может затянуться на неограниченное время. Это предположение подтверждается крайне скудной практикой прекращения деятельности СМИ в судебном порядке. За все время действия Закона случаи, когда печатное или электронное средство массовой информации было ликвидировано по суду в связи с нарушениями статьи 4 Закона, практически отсутствуют.

Но в Законе немало и других норм, по понятным причинам не содержащих тех или иных терминов, введенных в юридический лексикон после принятия Закона о СМИ. Например, статья 39 Закона о СМИ предусматривает право редакции запрашивать информацию “о деятельности государственных органов и организаций”, не упоминая при этом муниципальные органы. Фундамент системы муниципальных органов — органов местного самоуправления — был заложен Конституцией РФ, принятой в 1993 году, на два года позже Закона о СМИ. В результате средства массовой информации оказались лишенными возможности направлять запросы информации в городские законодательные собрания, мэрии, районные управы, сельсоветы и т.д. и т.п. На присланные запросы данные органы отвечают, что по Конституции РФ они не входят в систему органов государственной власти и, следовательно, не являются “государственными” органами, обязанными в силу статьей 39–42 отвечать на запросы СМИ. Такая же ситуация с аккредитацией в “государственных органах, организациях, учреждениях”, предусмотренной статьей 48 Закона о СМИ. Таким образом, районные и городские газеты зачастую лишаются возможности доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления, непосредственно связанной с жизнью того или иного города или сельского района и представляющей огромный общественный интерес для его жителей. Очевидно, что короткая поправка в эти статьи, дополняющая список органами местного самоуправления, была бы эффективна и необходима.

Статья 9 Закона о СМИ содержит чрезвычайно правильную идею — однажды зарегистрированное средство массовой информации не может быть зарегистрировано повторно. Однако реализация этой идеи в правовую норму оказалась неэффективной. Во всем блоке норм Закона, регулирующих порядок регистрации средств массовой информации (статьи 8–14), не содержится никаких признаков “повторно регистрируемого” средства массовой информации, позволяющих отличить его от СМИ, регистрирующегося впервые. Предположим, в регистрирующий орган — Минпечати — приходят соучредители средства массовой информации, деятельность которого была только что прекращена, и просят зарегистрировать “новое” СМИ с идентичным или практически идентичным названием. Чиновники министерства, ссылаясь при отказе в “повторной” регистрации на часть 1 статьи 9, устанавливающую, что “зарегистрированное средство массовой информации не может быть повторно зарегистрировано в том же или ином регистрирующем органе”, лишены возможности доказать что это “то же самое” СМИ, регистрируемое повторно. Ссылки на похожесть названия, формата, тематики и даже прежний состав соучредителей и трудового коллектива редакции с правовой точки зрения являются сомнительными и потому неэффективными. Таким образом, наиболее строгое наказание средства массовой информации — прекращение его деятельности в соответствии со статьей 16 Закона о СМИ — превращается в профанацию, поскольку учредители закрытого СМИ имеют возможность легко зарегистрировать “новое” средство массовой информации, для закрытия которого Минпечати вновь нужно в течение 12 месяцев вынести минимум два письменных предупреждения о нарушении статьи 4 Закона, подать в суд иск и выиграть дело о закрытии этого СМИ. Но и после этого данный процесс может быть многократно повторен. Последствия этого чрезвычайно негативны: вместо того, чтобы применять легальные методы закрытия СМИ, злоупотребляющего свободой массовой информации, государственным органам приходится применять “полулегальные” методы, например, закрытие его по результатам противопожарных, санитарно-эпидемиологических или налоговых проверок. Этого можно было бы избежать, если бы Закон позволял закрывать СМИ, действительно злоупотребляющие свободой массовой информации, “раз и на всегда”.

Другой изъян этого же блока норм Закона заключается в том, что подпункт 4 части 1 статьи 13 Закона, дает регистрирующему органу возможность отказать в регистрации СМИ только в том случае, если данным регистрирующим органом ранее зарегистрировано СМИ “с теми же названием и формой распространения”. Даже очевидная схожесть заявленного к регистрации названия нового СМИ с уже известным и выходящим в течение нескольких лет не дает Минпечати права отказать в выдаче свидетельства о регистрации. Отказ возможен только в случае побуквенного совпадения. Нередки случаи злоупотребления этой нормой со стороны учредителей, которые, выбрав преуспевающее издание, повторяют его концепцию, дают похожее название и выпускают на рынок его “клонированную” копию. Наглядным примером дублирования названий СМИ является регистрация в 1998 году Государственным комитетом РФ по печати газеты “Персона”. За год до этого то же ведомство зарегистрировало другое издание с таким же названием. Учредитель зарегистрированного ранее издания оспорил регистрацию второй “Персоны” в Судебной палате по информационным спорам при Президенте РФ. Однако, представитель правового управления Госкомпечати Анатолий Алексеев, выступавший на заседании Судебной палаты, завил, что регистрация произведена в строгом соответствии со статьей 13 Закона “О средствах массовой информации”. Он апеллировал к тому, что в заявке на регистрацию название первого издания было заявлено в форме двуязычного написания (по-русски и с латинской транслитерацией), а второго — только по-русски: “по мнению регистрирующего органа, названия “Персона”/“Persona” и “Персона” являются разными названиями для целей регистрации”. В своем решении по этому делу Судебная палата отметила, что она “не может согласиться с приведенными доводами и считает, что подобное формальное толкование требований закона чревато появлением на рынке изданий с тождественными названиями, либо сходными до степени смешения, может дезориентировать потребителей… и нарушить права учредителей и редакции СМИ”. Однако, необходимо отметить, что до сегодняшнего дня Минпечати не гарантировано от регистрации СМИ с практически тождественными названиями. Представляется, что подпункт 4 части 1 статьи 13 Закона должен содержать в качестве основания для отказа в регистрации не только полное совпадение названия СМИ, заявленного к регистрации, с уже зарегистрированным, но и схожесть этих названий “до степени смешения” (т.е. настолько, что они могут быть неразличимы для рядового читателя).

Не совсем удачным образом решена в Законе о СМИ и проблема регулирования распространения средств массовой информации в транснациональных телекоммуникационных сетях, в том числе, в Интернете. Можно лишь восхититься способности авторов Закона в далеком 1991 году предвидеть, что электронные версии газет будут распространяться через компьютеры и что появится сетевое вещание через Интернет, но с позиции сегодняшнего дня содержание статьи 24 Закона о СМИ является явно неудовлетворительным. Данная статья говорит о двух видах “иных средств массовой информации”: это, во-первых, “тексты, созданные с помощью компьютеров и (или) хранящиеся в их банках и базах данных” — для которых установлены правила, аналогичные периодическим печатным изданиям; и, во-вторых, “распространение массовой информации через… телекоммуникационные сети” — к которым должны применяться правила, установленные для радио- и телепрограмм. Проблема заключается в том, что Законом о СМИ оказались непредусмотренными тексты и иные изображения, созданные с помощью компьютеров и хранящиеся в их памяти, но одновременно, и распространяемые через телекоммуникационные сети. Закон не позволяет объединить оба признака, а заставляет выбирать: или первое со статусом печатного СМИ, или второе со статусом телерадиопрограммы. В результате, Интернет-СМИ оказались между этими двумя совершенно разными правовыми статусами. Если применить первый, то каждый выпуск Интренет-страницы должен иметь свой порядковый номер (по аналогии с номерами выпусков газет) и тираж, определить который чрезвычайно сложно. Применение к той же странице второго статуса влечет необходимость ее лицензирования, поскольку распространение теле- или радиопрограмм есть соответственно теле- или радиовещание. Каждая из этих ситуаций является тупиковой.

Среди не до конца продуманных норм Закона свое достойное место занимает статья 17, которая устанавливает, что “права и обязанности учредителя и редакции, предусмотренные настоящим Законом, возникают с момента регистрации средства массовой информации”. Из этой нормы следует, что на учредителей и редакцию незарегистрированного средства массовой информации требования Закона не распространяются. Такое, санкционированное самим Законом существование СМИ “вне закона” чревато серьезными злоупотреблениями со стороны редакций, уклоняющихся от регистрации выпускаемых ими средств массовой информации, а также средств массовой информации, издаваемых тиражом менее 1000 экземпляров, которые в силу статьи 12 Закона освобождены от обязательной регистрации.

Серьезные правовые последствия имеет незаметная на первый взгляд орфографическая “опечатка”, допущенная в статье 34 Закона. Эта статья обязывает редакции радио- и телепрограмм в целях обеспечения доказательств, имеющих значение для правильного разрешения споров, “сохранять материалы собственных передач, вышедших в эфир в записи”. Буквальное толкование этой статьи позволяет государственным органам, контролирующим теле- и радиоэфир, а также правоохранительным органам и судам запрашивать у теле- или радиокомпаний записи только тех программ, которые “вышли в эфир в записи”. Материалы же прямого эфира могут быть тут же размагничены, что значительно осложняет любое разбирательство по поводу их содержания.

Еще одним слабым местом Закона оказалась его неприспособленность к регулированию вторичного рынка средств массовой информации. Уже несколько лет в результате рыночных изменений газеты и телерадиокомпании меняют своих собственников, а Закон оказался к этому не готов, поскольку в 1991 году главной задачей было зарождение независимых СМИ и вопроса о системе регулирования их перепродажи не стояло. В результате, доли участников в юридических лицах, являющихся учредителями, редакциями или издателями средств массовой информации, меняются по правилам, установленным гражданским законодательством, никак не согласуясь с изменениями в структуре этих участников правоотношений, регулируемых законодательством о СМИ. Момент перехода права собственности на СМИ не совпадает ни с переходом прав на имущество редакции, ни, например, на контрольный пакет акций этой редакции, ни на зарегистрированный товарный знак, являющийся логотипом издания, ни на что-либо еще. Таким образом, что с юридической точки зрения означает “купить СМИ”, не знает никто. А между тем, в статье 1 Закона декларируется, что в Российской Федерации владение, пользование и распоряжение средствами массовой информации свободно. Владение, пользование и распоряжение — три необходимые и достаточные составляющие права собственности. Однако, что это за собственность, если в силу отсутствия в Законе соответствующих положений она оказывается полностью исключена из гражданского оборота?

Разумеется, без серьезных системных изменений ввести в Закон нормы, позволяющие легально перепродавать средства массовой информации, не удастся. Но именно здесь мы возвращаемся к тому, с чего начали: нужно ли переходить к системной перекройке Закона о СМИ? На наш взгляд, задачи, подобные регулированию перепродажи СМИ на вторичном рынке, следует решать не непосредственно в Законе о СМИ, ломая его чужеродным нормами, а в других законах, издаваемых в соответствии с ним. Например, в законе об основах экономических отношений в сфере массовой информации, об ограничении концентрации средств массовой информации, о прозрачности отношений собственности на средства массовой информации и т.д. Вспоминая о неурегулированности распространения СМИ в Интернете, не помешает дополнить этот список еще и законом о распространении продукции СМИ в транснациональных телекоммуникационных сетях.

Что касается Закона о СМИ, любое радикальное изменение его структуры чревато серьезными проблемами. Будучи одним из самых долговечных российских законов, Закон о СМИ в целом остается эффективным и в настоящее время (этот факт не отрицает никто, включая самых ярых сторонников внесения поправок). Главной причиной его длительной успешной работы была его хорошая структурная сбалансированность и внутренняя гармоничность. Грубое вмешательство в конструкцию Закона неизбежно повлечет за собой нарушение этих его свойств. Кроме того, его структурные изменения повлекут значительные деформации в фактических правоотношениях на рынке СМИ, по крайней мере, на первом этапе спровоцируют разлад нормально функционирующей системы взаимоотношений государства, средств массовой информации и их потребителей. В течение почти девяти лет государственные органы наработали обширную правоприменительную практику, основанную на нормах Закона о СМИ (в том числе, судебную), а сами СМИ — полностью усвоили свои права и обязанности, а также установленную Законом процедуру их реализации. В случае, если Закон претерпит структурные изменения, всей системе государственных органов, десяткам тысяч редакций СМИ и сотням тысяч журналистов вновь потребуется значительное время, вероятнее всего, несколько лет, для рецепции новых правовых норм, а также повторной наработки практики их применения.

Исходя из этого, устранение изначально заложенных и накопившихся с течением времени изъянов Закона о СМИ, по нашему мнению должно идти по следующим трем основным направлениям:

— выверка и приведение используемой в Законе терминологии в соответствие с другими федеральными законами, прежде всего, новыми Уголовным и Гражданским кодексами;

— решение ряда вопросов, не реализованных в Законе, но непосредственно связанных с распространением массовой информации и требующих скорейшей нормативной регуляции, путем принятия новых законов (помимо уже упомянутых законов об основах экономических отношений в сфере массовой информации, о концентрации средств массовой информации, о прозрачности отношений собственности на средства массовой информации и о распространении продукции СМИ в транснациональных телекоммуникационных сетях, безусловно, необходимо скорейшее принятие таких законов, как закон “О телевизионном вещании и радиовещании”, “О праве граждан на доступ к информации”, “О коммерческой тайне” и ряда других);

— исключение из других законов, не имеющих предметом своего непосредственного регулирования распространение массовой информации, императивных норм, обязывающих СМИ публиковать те или иные материалы (наиболее показательным примером таких норм являются статьи 21 и 22 Закона “О физической культуре и спорте в РФ”, обязывающие все СМИ “предусматривать” регулярные передачи формирующие у граждан “потребность в занятиях физическими упражнениями, интерес к знаниям в области гигиены, медицины, режима питания”, организовывать ежедневные передачи утренней производственной гимнастики и т.д. и т.п.), либо воздерживаться от их публикации с одновременным выборочным переносом части этих норм в сам Закон о СМИ с целью превратить его в единый нормативно-правовой акт, по возможности исчерпывающим образом регулирующий права и обязанности субъектов законодательства о средствах массовой информации. Тем более, что положительных примеров подобной кодификации в российском законодательстве немало.

Хочется верить, что в 2001 году законодатель пойдет именно по этому пути и в новом законопроекте о внесении изменений и дополнений в Закон о СМИ успешно решит те проблемы, которые объективно накопились за многолетнюю практику его применения. Надежда на то, что в будущем законодатель будет значительно более осторожно, нежели ранее, подходить к “исправлению” Закона “О средствах массовой информации” подкрепляется, в частности, созданием при подкомитете по печатным СМИ (в его компетенции, в основном находятся поправки в Закон о СМИ) Комитета Государственной Думы по информационной политике специального Экспертного совета, призванного проводить юридический анализ всех законотворческих инициатив, рассматриваемых Государственной Думой и затрагивающих вопросы деятельности средств массовой информации.