В течение 2000 года значительное развитие получило законодательство о национальной безопасности. Весь 1999 год законодатель не предпринимал в этом направлении каких бы то ни было активных шагов, однако уже начиная с января 2000 г. исполнительная и законодательная ветви власти стали рассматривать вопросы национальной, в том числе информационной, безопасности в качестве приоритетных.

10 января 2000 исполняющий обязанности Президента РФ Владимир Путин подписал Указ №24 “О концепции национальной безопасности Российской Федерации”. Этим Указом были внесены изменения и дополнения в Концепцию национальной безопасности Российской Федерации, утвержденную Президентом РФ Борисом Ельциным Указом №1300 от 17 декабря 1997 года “Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации”. В новой редакции Концепция национальной безопасности РФ стала предусматривать, что “национальные интересы России в информационной сфере заключаются в соблюдении конституционных прав и свобод граждан в области получения информации и пользования ею, в развитии современных телекоммуникационных технологий, в защите государственных информационных ресурсов от несанкционированного доступа”. В Концепции было также отмечено, что “усиливаются угрозы национальной безопасности Российской Федерации в информационной сфере. Серьезную опасность представляют собой стремление ряда стран к доминированию в мировом информационном пространстве, вытеснению России с внешнего и внутреннего информационного рынка; разработка рядом государств концепции информационных войн, предусматривающей создание средств опасного воздействия на информационные сферы других стран мира; нарушение нормального функционирования информационных и телекоммуникационных систем, а также сохранности информационных ресурсов, получение несанкционированного доступа к ним”. Важнейшими задачами обеспечения информационной безопасности Российской Федерации были определены: “реализация конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации в сфере информационной деятельности; совершенствование и защита отечественной информационной инфраструктуры, интеграция России в мировое информационное пространство; противодействие угрозе развязывания противоборства в информационной сфере”. Кроме того, новой редакцией Концепции было предусмотрено, что “обеспечение национальной безопасности Российской Федерации включает в себя также защиту культурного, духовно-нравственного наследия, исторических традиций и норм общественной жизни… введение запрета на использование эфирного времени в электронных средствах массовой информации для проката программ, пропагандирующих насилие, эксплуатирующих низменные проявления, а также включает в себя противодействие негативному влиянию иностранных религиозных организаций и миссионеров”.

Одним из последовавших после внесения изменений в Концепцию национальной безопасности шагов по ее практической реализации стало подписание 22 февраля 2000 года Владимиром Путиным, уже в качестве председателя Правительства РФ Постановления №154 “О внесении дополнения в Устав Федерального государственного унитарного предприятия Всероссийская государственная телевизионная и радиовещательная компания”. В соответствии с данным постановлением были внесены дополнения в пункт 9 Устава ФГУП ВГТРК, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации №844 от 27 июля 1998 года. Пункт 9 раздела II (“Цели и предмет деятельности”) Устава ФГУП ВГТРК определяет, что ВГТРК осуществляет в Российской Федерации и за рубежом, в частности, следующие виды деятельности:

— телерадиовещание, производство и распространение телерадиопрограмм;

— производство и распространение кино-, видео-, аудиопродукции;

— организация телерадиотрансляций с мест событий;

— сбор, обработка, анализ, производство и распространение всех видов и категорий информационной продукции;

— журналистская деятельность.

В соответствии с упомянутым выше Постановлением данный перечень видов деятельности ФГУП ВГТК был дополнен новым подпунктом 16 следующего содержания: “обеспечение защиты сведений, составляющих государственную тайну, в соответствии с возложенными на Компанию задачами”. Таким образом, охрана государственной тайны, вошла в число главных уставных задач телерадиокомпании.

Другим аспектом обеспечения информационной безопасности стали предпринимаемые Правительством меры по ограничению оборота тех технических средств, которые могут противоправно использоваться для получения сведений, составляющих тайну частной жизни, телефонных переговоров и иной конфиденциальной информации. 10 марта 2000 года Председатель Правительства РФ Владимир Путин подписал Постановление № 214 “Об утверждении Положения о ввозе в Российскую Федерацию и вывозе из Российской Федерации специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации, и Списка видов специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации, ввоз и вывоз которых подлежит лицензированию”. В соответствии с указанным Положением, ввоз в РФ (и вывоз из РФ) специальных технических средств осуществляется по лицензиям, выдаваемым Министерством торговли Российской Федерации. Для получения лицензии, заявитель обязан представить решение Центра Федеральной службы безопасности Российской Федерации по лицензированию, сертификации и защите государственной тайны о возможности ввоза данных специальных технических средств. Основанием для отказа в выдаче положительного решения является: а) сделанный по результатам экспертизы вывод о возможности нанесения ущерба безопасности государства; б) наличие в документах, представленных заявителем, недостоверной или искаженной информации.

В список специальных технических средств, ввоз и вывоз которых подлежит лицензированию, были, в частности, включены:

— фотокамеры, закамуфлированные под бытовые предметы или имеющие вынесенный зрачок входа или без визира или с вынесенными органами управления камерой;

— телевизионные и видеокамеры, закамуфлированные под бытовые предметы или имеющие вынесенный зрачок входа или работающие при низкой освещенности объекта (0,01 лк и менее) или при освещенности на приемном элементе 0,0001 лк и менее;

— комплексы аппаратуры передачи видеоизображения по кабельным, радио и оптическим линиям связи.

Одним из принципиально важных направлений обеспечения национальной безопасности в 2000 году стала борьба с политическим экстремизмом. Посвященное этой теме заседание 14 марта 2000 года Комиссии при Президенте РФ по противодействию политическому экстремизму в РФ имело существенные последствия для средств массовой информации: на нем было принято предложение Министерства РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций, в соответствии с которым все российские информационные агентства, как государственные, так и негосударственные, должны бесплатно предоставлять городским и районным газетам информацию, связанную с борьбой с терроризмом и противодействием политическому экстремизму. В решении Комиссии было также предложено внести изменения в Постановление Правительства РФ №11 от 12 января 1996 года “Об улучшении информационного обеспечения населения Российской Федерации” и отнести информационно-аналитические материалы, подготовленные информационными агентствами по темам борьбы с терроризмом и противодействием политическому экстремизму, к продукции для федеральных государственных нужд. В этом случае за их использование редакции не обязаны платить информационным агентствам. Участники заседания предполагали, что правом бесплатного использования такой информации должны обладать издания, внесенные в федеральный реестр городских и районных газет.

Свое “второе дыхание” получил в 2000 году проект федерального закона “О противодействии политическому экстремизму”. Этот законопроект был внесен в Государственную Думу еще Правительством Сергея Степашина. Первоначально ответственным за его подготовку был назначен Комитет Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций. Однако, этот Комитет совместно с Комитетом Государственной Думы по законодательству и судебно-правовой реформе подготовил в 1999 году отрицательное заключение на данный законопроект, и его дальнейшее движение было приостановлено. С тем, чтобы подготовка законопроекта сдвинулась “с мертвой точки”, решением Совета Государственной Думы от 15 мая 2000 года он был передан в Комитет Государственной Думы по законодательству. По мнению лидеров депутатских объединений и председателей комитетов, входящих в Совет Государственной Думы, это должно было ускорить вынесение законопроекта на первое чтение.

Что же касается сути законопроекта, то к запрещаемым им деяниям относятся: насильственный захват власти, организация незаконных вооруженных формирований, возбуждение национальной, расовой и религиозной вражды. Крайне настораживающим положением законопроекта является определение “политического экстремизма”, под которым в законопроекте понимаются не только определенные уголовно-наказуемые деяния, но и любая деятельность, способствующая их совершению, то есть “потенциальная опасность политического экстремизма”. Законопроект объявляет задачей государства “предупреждение политического экстремизма” и “создание условий, исключающих возможность появления в обществе экстремистских настроений”. Кроме того, законопроект предусматривает активное сотрудничество государства “с общественными объединениями, организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, средствами массовой информации и гражданами” при проведении “идеологических, пропагандистских и иных мероприятий, направленных на предупреждение политического экстремизма”.

Чрезвычайно важной проблемой, так и не решенной законодателем в 2000 году, продолжало оставаться обновление нормативно-правовой базы введения на территории России чрезвычайного положения. 10 мая Президент РФ Владимир Путин направил в Государственную Думу очередное официальное обращение, в котором верхней палате было вновь предложено в первоочередном порядке принять Федеральный конституционный закон “О чрезвычайном положении” в редакции, внесенной Президентом Борисом Ельциным в далеком 1997 году. Действующий (в части, не противоречащей Конституции) Закон РСФСР “О чрезвычайном положении” был принят десять лет назад — еще в мае 1991 года. С тех пор в него не было внесено ни одной поправки. Немногим лучше остается ситуация и с другим базовым Законом “О безопасности”, вступившим в силу 5 марта 1992 года. За все время действия указанного Закона поправки в него вносились лишь дважды. Причем, в последний раз (еще в 1993 году!) он был изменен не путем принятия соответствующего закона о поправках, а указом Президента, так что легитимность этих изменений вызывает серьезные сомнения. Другими причинами, по которым Закон РСФСР “О чрезвычайном положении” не может быть эффективным регулятором в условиях, когда необходимо введение чрезвычайного положения, является то, что, например, санкцию на введение режима чрезвычайного положения полномочен давать Верховный Совет. В новой же Конституции РФ 1993 года это полномочие было возложено на Совет Федерации. На заседании 4 мая 2000 года Комитет Государственной Думы по государственному строительству принял решение рассматривать вариант законопроекта “О чрезвычайном положении”, внесенный Президентом РФ, как основной и не поддерживать альтернативный законопроект, внесенный в начале 2000 года заместителем председателя Комитета Государственной Думы по обороне Эдуардом Воробьевым (член фракции СПС), членом Комитета Государственной Думы по законодательству Виктором Похмелкиным (член фракции СПС) и заместителем председателя Комитета Государственной Думы по безопасности Сергеем Юшенковым (член фракции СПС), а также бывшим депутатом Государственной Думы Сергеем Степашиным. Участвовавший в этом заседании Комитета по госстроительству Сергей Юшенков выразил согласие не настаивать на принятии разработанного под его руководством проекта в случае, если при позднейшей подготовке ко второму чтению законопроекта, внесенного Президентом РФ, будет учтен ряд содержащихся в альтернативном законопроекте положений.

Необходимость принятия нового закона “О чрезвычайном положении” была неоднократно подтверждена ситуациями, возникавшими в 1999 году, когда возможность введения чрезвычайного положения (ЧП) была частой темой выступлений политологов, юристов и некоторых государственных деятелей. И хотя в реальности вероятность введения чрезвычайного положения оставалась крайне небольшой, многие, в том числе средства массовой информации, ожидали его в любой час, ведь согласно статье 9 Закона упомянутого выше “старого” (но действующего поныне) Закона “О чрезвычайном положении”, оно “может быть введено немедленно и без предупреждения”.

15 сентября 1999 года, обсудив на закрытом заседании Государственной Думы ситуацию в Дагестане и теракты в Москве, Буйнакске и Волгодонске, депутаты приняли постановление “О ситуации в Республике Дагестан, первоочередных мерах по обеспечению национальной безопасности РФ и борьбе с терроризмом” (подробнее о содержании этого Постановления будет сказано ниже). В ходе обсуждения этого документа со ссылками на “чрезвычайность” положения было предложено ввести мораторий на информационные сообщения из зоны боевых действий. То есть, фактически, ввести элементы цензуры. Это требование Госдумы было для СМИ тревожным сигналом, показавшим, что ради интересов обеспечения чрезвычайного положения власти были морально готовы пойти на серьезные ограничения свободы массовой информации. Разумеется, это вызывало серьезные опасения, ведь привычный правовой режим, гарантирующий свободу слова, мог в этом случае быть мгновенно заменен совершенно новым, при котором деятельность редакций печатных СМИ, теле- и радиокомпаний была бы поставлена под жесткий государственный контроль, а то и просто прекращена.

Россия имеет опыт чрезвычайных положений. Уже несколько раз обстановка в стране или в ее отдельных регионах накалялась настолько, что для ее нормализации властям приходилось вводить ЧП. Казалось бы, богатый опыт “чрезвычайщины” должен был стимулировать развитие законодательства в этой области. Однако трудно найти другую отрасль российского законодательства, которая находилась бы в столь “запущенном” состоянии. Количество анахронизмов, пробелов и противоречий в законах, регулирующих на сегодняшний день процедуру, возможные причины введения ЧП, а также связанные с ним расширение полномочий государственных органов и ограничение прав и свобод граждан, рекордно. Это и неудивительно: основополагающие в этой области нормативно-правовые акты безнадежно устарели. Однако, все попытки дополнить и модернизировать эти законы, привести их в соответствие с принятой в конце 1993 года Конституцией РФ и устранить хотя бы основные противоречия, заканчивались неудачей. Ни одному из проектов нового закона “О чрезвычайном положении” или хотя бы поправок в действующий Закон не удалось преодолеть аппаратные препоны в правительстве и администрации президента. Последняя попытка исполнительной власти исправить положение пришлась на 1997 год. Тогда в своем ежегодном послании Федеральному собранию президент подчеркнул: “в этом году необходимо будет принять федеральные законы “О военном положении” и “О чрезвычайном положении”, проекты которых будут внесены в Государственную Думу”.

Ничуть не меньшей проблемой, чем почтенный возраст законов “О безопасности” и “О чрезвычайном положении”, является и их небольшой, если не сказать мизерный, объем. Первый из них занимает всего около шести страниц машинописного текста, второй — приблизительно пять. Подобная лаконичность привела к значительному количеству законодательных “дыр”, позволяющих государственным органам действовать в условиях чрезвычайного положения практически произвольно.

Безусловно, наибольшую угрозу для СМИ представляет пункт “б” статьи 23 Закона “О чрезвычайном положении”. В качестве “дополнительной” меры обеспечения режима ЧП он предусматривает “ограничение свободы печати и других средств массовой информации путем предварительной цензуры; допускается временный арест печатной продукции до отмены чрезвычайного положения, а также временное изъятие звукоусиливающих технических средств и множительной аппаратуры”.

Установленная этой статьей предварительная цензура делает невозможной подготовку нежелательных для властей публикаций, а арест печатной продукции и изъятие множительной аппаратуры — их распространение. Так могут быть “обузданы” печатные издания.

Что же касается телевидения и радио, очевидно, что в то время, когда принимался этот Закон, все вещательное оборудование было под полным контролем государства. По всей видимости, в условиях, когда любое электронное СМИ и так в любой момент могло быть выведено из эфира простым нажатием кнопки, изъятие аппаратуры было излишним. Однако сегодня под определение “звукоусиливающие технические средства, подлежащие изъятию”, могут подпадать любые теле- или радиовещательные приборы, принадлежащие, в том числе, и частным телерадиокомпаниям.

Таким образом, эффективность этой статьи по борьбе со свободой массовой информации в условиях чрезвычайного положения близка к абсолютной.

Начиная с 1991 года, когда Президент России Борис Ельцин впервые ввел чрезвычайное положение, и до 1995 года, когда оно применялось в последний раз, введение ЧП всегда сопровождалось применением ограничений на свободу массовой информации. Особенно интересно то, что каждый новый Указ Президента о введении в том или ином регионе чрезвычайного положения содержал все более и более жесткие ограничения свободы слова.

В августе 1991 года Президент РФ своим Указом №76 лишь временно приостановил деятельность шести газет, принадлежавших оппозиции. Причем, уже 11 сентября Президент издал Указ “О мерах по защите свободы печати в РСФСР”, согласно которому деятельность всех шести газет могла быть возобновлена.

В сентябре 1993 года введение режима ЧП в Ингушской Республике и Северо-Осетинской ССР сопровождалось несколько более жестким предписанием Министерству печати и информации РФ “осуществлять контроль за деятельностью центральных средств массовой информации в части освещения ими событий, происходящих в зоне конфликта”. При этом была использована расплывчатая формулировка “установить особый режим вещания по радио и телевидению, а также выпуска печатных изданий”.

Однако, уже в октябре 1993 года Указ о введении ЧП в Москве содержал прямое требование “обеспечить меры, предусмотренные пунктом “б” статьи 23 Закона “О чрезвычайном положении””, т.е. обеспечить цезуру.

Далее, вплоть до 1995 года, в Указах о чрезвычайном положении в Ингушетии и Северной Осетии Президент использовал ничем не прикрытые формулировки типа “ввести предварительную цензуру на информацию, освещающую события в зоне чрезвычайного положения, с правом временного ареста печатной продукции”.

Главным мерилом законности любого положения любого нормативно-правового акта является его соответствие Конституции РФ. Позиции разных юристов относительно соответствия норм Закона “О чрезвычайном положении” Конституции РФ весьма различны. Несмотря на то, что авторы многих комментариев к Конституции РФ едины во мнении, что цензура и другие меры обеспечения чрезвычайного положения, предусмотренные этим Законом, Конституции не противоречат, существует и другая, диаметрально противоположная точка зрения. Первые сомнения возникают по поводу того, конституционен ли сам Закон. Статья 56 Конституции РФ разрешает устанавливать “отдельные ограничения прав и свобод граждан” в условиях чрезвычайного положения только в соответствии с “федеральным конституционным законом”. Закон “О чрезвычайном положении” статуса федерального конституционного закона не имеет. Все его положения оспоримы уже на одном этом основании. Еще большие противоречия Конституции возникают при анализе нормы этого Закона, разрешающей введение цензуры. Статья 29 Конституции устанавливает: “Цензура запрещается”. Даже для далекого от филологии и юриспруденции человека очевидно, что эта норма представляет собой прямой и безусловный запрет на цензуру. Следовательно, на него не может распространяться действие статьи 56, разрешающей в условиях чрезвычайного положения установление ограничений только на отдельные права и свободы граждан. Кроме того, статья Закона “О чрезвычайном положении”, разрешающая введение цензуры, прямо противоречит нормам Закона “О средствах массовой информации”, принятого позднее, а значит, имеющего в данном случае большую юридическую силу. Причем, поскольку под “цензурой” статья 3 Закона “О средствах массовой информации” понимает, в частности, и “наложение запрета на распространение сообщений и материалов, их отдельных частей”, не может быть признана конституционной и та норма Закона “О чрезвычайном положении”, которая разрешает “временный арест печатной продукции”. Таким образом, с правовой точки зрения Конституция РФ, обладающая высшей юридической силой и прямым действием, делает положения Закона “О чрезвычайном положении”, касающиеся средств массовой информации, фактически ничтожными. Поэтому, по нашему мнению, в случае введения в России режима чрезвычайного положения, государство не вправе, ни применять цензуру, ни арестовывать тиражи печатных СМИ.

Одним из существенных нормативно-правовых актов Правительства РФ, регулирующим ограничения, связанные хотя и не с введением чрезвычайного положения, но со схожими с ним “ситуациями чрезвычайного характера”, стало подписанное 24 мая 2000 года председателем Правительства РФ Владимиром Путиным Постановление №405 “Об утверждении Положения о приоритетном использовании, а также приостановке деятельности сетей и средств электросвязи при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера”. Данным Постановлением было утверждено Положение о приоритетном использовании, а также приостановке деятельности сетей и средств электросвязи при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера. В соответствии со статьей 13 Федерального закона “О связи” во время стихийных бедствий, карантинов и других чрезвычайных ситуаций, предусмотренных законодательством Российской Федерации, уполномоченные на то государственные органы имеют право приоритетного использования, а также приостановки деятельности сетей и средств электросвязи. Под приоритетным использованием сетей и средств электросвязи при чрезвычайных ситуациях понимается первоочередное использование сохранившихся сетей и средств электросвязи в зоне чрезвычайных ситуаций для нужд государственного управления, обороны и безопасности и обеспечения деятельности постоянно действующих органов управления, специально уполномоченных на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций всех уровней единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Решение о приостановке деятельности сетей и средств электросвязи при чрезвычайных ситуациях может быть принято в тех случаях, когда:

— отсутствует свободная емкость в линиях и сетях электросвязи;

— необходимо ограничить предоставление услуг электросвязи категориям пользователей, не имеющим приоритета в условиях чрезвычайных ситуаций;

— требуется ограничить количество пользователей в целях предотвращения перегрузки в сети электросвязи;

— необходимо обеспечить электромагнитную совместимость при работе радиоэлектронных средств, привлекаемых к работе в зоне чрезвычайных ситуаций.

Решения о приоритетном использовании, а также приостановке деятельности сетей и средств электросвязи при чрезвычайных ситуациях принимаются Министерством РФ по связи и информатизации во взаимодействии с Министерством обороны РФ, Министерством внутренних дел РФ, Министерством РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Федеральным агентством правительственной связи и информации при Президенте РФ, Главным управлением специальных программ Президента РФ, Федеральной службой безопасности РФ, Федеральной службой охраны РФ, Федеральной пограничной службой РФ и иными федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых находятся сети и средства электросвязи.

Для приоритетного использования сетей и средств электросвязи при чрезвычайных ситуациях операторы связи должны предоставлять:

— линии связи, выделенные каналы связи;

— абонентскую емкость стационарных сетей электросвязи;

— абонентскую емкость сетей подвижной электросвязи (сотовой связи, радиотелефонной связи, пейджинговой связи, глобальной спутниковой связи и др.);

— доступ к сетям передачи данных и телематическим службам;

— каналы радиосвязи, используемые в зоне чрезвычайных ситуаций;

— абонентские терминалы подвижной связи (с оформлением соответствующих договоров с операторами).

Услуги связи, предоставляемые потребителям в условиях чрезвычайных ситуаций, оплачиваются по тарифам, установленным для соответствующих категорий потребителей при функционировании сетей и средств электросвязи в обычных условиях. Убытки, понесенные негосударственными предприятиями связи при чрезвычайных ситуациях (в результате приоритетного использования, а также приостановки деятельности сетей и средств электросвязи), возмещаются за счет средств соответствующих бюджетов. При принятии решения о приостановке (ограничении) деятельности сетей и средств электросвязи при чрезвычайных ситуациях должен быть определен срок его действия. При невозможности восстановления связи в полном объеме в указанный срок принимается решение о продлении срока приостановки (ограничения) деятельности систем и средств электросвязи.

Вряд ли можно назвать серьезной законодательной инициативой проект федерального закона “Об информационно-психологической безопасности”, внесенный 15 мая 2000 года в Государственную Думу (подробнее об этом законопроекте см. журнал “Законодательство и практика средств массовой информации”, №4(68), апрель 2000 года). Несмотря на крайне сомнительное с правовой точки зрения содержание, этот документ имеет чрезвычайно представительный состав разработчиков. В качестве субъектов законодательной инициативы, внесших данный законопроект, выступили представители всех фракций и депутатских групп, включая заместителя председателя Комитета Государственной Думы по безопасности Алексея Александрова (независимый депутат), заместителя председателя Комитета Государственной Думы по обороне Эдуарда Воробьева (член фракции СПС), председателя Комитета Государственной Думы по охране здоровья и спорта Николая Герасименко (член депутатской группы “Народный депутат”), заместителя председателя Комитета Государственной Думы по образованию и науке Любови Глебовой (член фракции СПС), председателя Комитета Государственной Думы по безопасности Александра Гурова (член фракции “Единство”), члена Комитета Государственной Думы по безопасности Николая Ковалева (член фракции ОВР), заместителя председателя Комитета Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций Екатерины Лаховой (член фракции ОВР), члена Комитета Государственной Думы по делам федерации и региональной политике Олега Морозова (член депутатской группы “Регионы России (Союз независимых депутатов)”), заместителя председателя Комитета Государственной Думы по безопасности Юрия Щекочихина (член фракции “Яблоко”) и других. Последняя подобная законодательная инициатива была подготовлена в 1999 году бывшим председателем Комитета государственной Думы по безопасности Виктором Илюхиным. Однако, разработанный им законопроект “О защите психосферы человека” так и не был вынесен на рассмотрение Государственной Думой в первом чтении.

Как говорится в пояснительной записке к законопроекту “Об информационно-психологической безопасности”, “возможности науки и техники стали столь велики, что методами специального воздействия на психику, в экспериментаторских или военных целях, воля человека может быть парализована, поведение стать управляемым, и в конце концов, сам того не замечая, человек заболевает и умерщвляется”. Поэтому обеспечение информационно-психологической безопасности авторы законопроекта считают “одной из важнейших задач государства”, кроме того, в соответствии с законопроектом, угрозу безопасности представляют “несертифицированные” воздействия, приводящие к “блокированию на неосознаваемом уровне свободы волеизъявления человека, искусственному привитию ему синдрома зависимости, утрате способности к политической, культурной, нравственной самоидентификации” и “разрушению единого информационного и духовного пространства Российской Федерации, традиционных устоев общества и общественной нравственности”. До конца 2000 года этот законопроект так и не был вынесен на первое чтение. Ожидается, что он прочно займет место среди эффектных, но безнадежных законопроектов, шансы которых на принятие и вступление в силу крайне невысоки.

Центральным событием, определяющим вопросы государственной политики по обеспечению информационной безопасности стало утверждение 9 сентября 2000 года Президентом РФ Владимиром Путиным “Доктрины информационной безопасности Российской Федерации” (далее – Доктрина). Проект Доктрины был подготовлен и одобрен Советом Безопасности РФ. Непосредственно подготовкой проекта Доктрины занималось управления информационной безопасности СБ. Заместитель начальника управления Анатолий Стрельцов выступил с официальным заявлением, согласно которому Доктрина развивает основные положения концепции национальной безопасности РФ в информационной сфере, и в ней сформулированы основные национальные интересы в информационной сфере.

Доктрина получила чрезвычайно враждебный прием со стороны средств массовой информации и их защитников. Об этом говорили, в частности, заголовки статей, опубликованных в российских и иностранных изданиях “по горячим следам” вскоре после ее принятия: “Информационная доктрина России: прослушивать и подсматривать” (“Известия”, 16 сентября); “Сядет ли Россия на информационные нары” (“Комсомольская правда”, 16 сентября); “Политика России в отношении СМИ напоминает советские времена” (“Вашингтон пост”, 14 сентября); “Российская пресса в опасности” (“Либерасьён”, 15 сентября) и так далее. Не менее негативным по отношению к Доктрине оказалось Заявление Союза журналистов России, в первом же предложении которого утверждается, что “главную угрозу информационной безопасности России представляет та политика, которая воплощена в Доктрине информационной безопасности”.

Однако, такие выводы можно сделать лишь читая Доктрину “между строк” и пытаясь “разгадать” якобы заложенный в ней некий далеко идущий скрытый замысел. Строгий же, содержательный анализ текста Доктрины информационной безопасности показывает, что вышеприведенные оценки в значительной степени излишне драматизируют ситуацию. Прежде всего, Доктрина не может быть опасной сама по себе, поскольку не является нормативно-правовым актом, обязательным к непосредственному исполнению ни государством, ни гражданами, ни организациями. В отличие от Концепции национальной безопасности, утверждение Доктрины даже не было оформлено путем издания Указа Президента. Одобрение ее проекта, подготовленного Советом безопасности, заключалось лишь в наложении Президентом резолюции “Утверждаю”. Таким образом, Доктрина больше соответствует таким “жанрам” правотворчества, как, например, декларация.

В то же время, значение Доктрины нельзя и преуменьшать. Как четко сформулировано в ее преамбуле, Доктрина информационной безопасности Российской Федерации представляет собой совокупность официальных взглядов на цели, задачи, принципы и основные направления обеспечения информационной безопасности Российской Федерации. Она служит основой для формирования государственной политики в области обеспечения информационной безопасности Российской Федерации, подготовки предложений по совершенствованию правового, методического, научно-технического и организационного обеспечения информационной безопасности Российской Федерации, а также разработки целевых программ обеспечения информационной безопасности Российской Федерации.

Чрезвычайно сложная структура Доктрины, обилие разделов и подразделов, которые, в свою очередь, разбиваются на отдельные пункты и подпункты, создает определенные трудности в восприятии текста и ощущение ее невероятной сложности. Однако, более внимательный анализ содержательного наполнения этой структуры показывает, что практически во всех разделах Доктрина оперирует ограниченным набором одних и тех же понятий. Ниже приведен обзор некоторых положений Доктрины, который поможет читателю составить свое мнение о степени ее опасности или, напротив, конструктивности. В этом же обзоре приведена точка зрения авторов настоящей книги по ряду вопросов, затронутых в Доктрине.

Соблюдение конституционных прав и свобод человека и гражданина в информационной сфере признано Доктриной в качестве важнейшей, первой (всего их четыре) составляющей национальных интересов Российской Федерации, для защиты которых и создается система информационной безопасности. Одной из таких основных конституционных свобод определена свобода массовой информации. Доктрина четко и недвусмысленно устанавливает необходимость обеспечения права человека и гражданина свободно передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, гарантирует свободу массовой информации и запрет цензуры.

Среди угроз этим конституционным правам в Доктрине упоминаются:

— создание монополий на формирование, получение и распространение информации в Российской Федерации;

— противоправное применение специальных средств воздействия на индивидуальное, групповое и общественное сознание;

— манипулирование информацией (дезинформация, сокрытие или искажение информации).

Одной из самых серьезных опасностей в сфере внутренней политики Доктрина называет недостаточное правовое регулирование отношений в области прав различных политических сил на использование средств массовой информации для пропаганды своих идей.

Наибольшую опасность среди внутренних угроз информационной безопасности Российской Федерации в сфере внешней политики в соответствии с Доктриной представляет информационно-пропагандистская деятельность средств массовой информации и отдельных лиц, искажающая стратегию и тактику внешнеполитической деятельности Российской Федерации.

Немаловажно, что одной из угроз свободе массовой информации государство признало неисполнение федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями и гражданами требований федерального законодательства, регулирующего отношения в информационной сфере.

В качестве угроз информационному обеспечению государственной политики Российской Федерации в Доктрине называются монополизация информационного рынка России, его отдельных секторов отечественными и зарубежными информационными структурами и блокирование деятельности государственных средств массовой информации по информированию российской и зарубежной аудитории. Отрадно, что дополнительной угрозой признана низкая эффективность информационного обеспечения государственной политики Российской Федерации вследствие дефицита квалифицированных кадров и отсутствия четкой системы формулирования государственной информационной политики.

К сожалению, в Доктрине никак не конкретизировано мнение ее разработчиков о несовершенном правовом регулировании, которое затрудняет формирование на территории Российской Федерации конкурентоспособных российских информационных агентств и средств массовой информации. Вообще, упоминая о недостаточности нормативно-правового регулирования отношений в области свободы массовой информации, Доктрина полностью игнорирует те пробелы, противоречия и прочие недостатки, которые препятствуют реализации этой свободы. В то же время в ней постоянно акцентируется внимание на недостаточной, по мнению составителей Доктрины, возможности установления ограничений свободы слова в интересах защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан, обеспечения обороноспособности страны и безопасности государства.

Доктрина справедливо признает, что нормативно-правовая база, регулирующая деятельность средств массовой информации, требует безотлагательного совершенствования. Приведенный в Доктрине перечень наиболее важных направлений такого совершенствования включает:

— разработку и принятие нормативно-правовых актов, устанавливающих ответственность юридических и физических лиц за несанкционированный доступ к информации, ее противоправное искажение и противозаконное использование, преднамеренное распространение недостоверной информации, противоправное раскрытие конфиденциальной информации, использование в преступных и корыстных целях служебной информации или информации, содержащей коммерческую тайну;

— принятие норм, касающихся взаимодействия государства со средствами массовой информации;

— уточнение статуса иностранных информационных агентств, средств массовой информации и журналистов, а также инвесторов при привлечении иностранных инвестиций для развития информационной инфраструктуры России;

— создание правовой базы для формирования в Российской Федерации, помимо имеющихся федеральных, региональных структур обеспечения информационной безопасности.

Отдельной задачей законодательной власти, предусмотренной Доктриной, является введение запрета на использование эфирного времени в электронных средствах массовой информации для проката программ, пропагандирующих насилие и жестокость, антиобщественное поведение.

Один из подразделов Доктрины касается информационного обеспечения государственной политики Российской Федерации, которая признается второй составляющей национальных интересов Российской Федерации в информационной сфере и которая включает в себя доведение до российской и международной общественности достоверной информации о государственной политике Российской Федерации, ее официальной позиции по социально значимым событиям российской и международной жизни. Единственный способ, которое усмотрело государство для обеспечения такого “доведения” — усиление государственных средств массовой информации и расширение их возможностей, а также разработка методов формирования государством информационной политики государственных телерадиовещательных организаций и других государственных средств массовой информации. При этом совершенно не учитывается опыт тех иностранных государств, в которых информирование граждан и международного сообщества о государственной политике успешно осуществляется не через государственные, а через общественные или частные средства массовой информации. Правда, необходимым условием для этого является относительная прозрачность для СМИ как государственной власти в целом, так и отдельных ее органов, что в России на сегодняшний день практически отсутствует. Ситуация может отчасти измениться, если будут реализованы определенные Доктриной основные направления обеспечения информационной безопасности Российской Федерации в сфере духовной жизни, среди которых названа разработка действенных организационно-правовых механизмов доступа средств массовой информации к открытой информации о деятельности федеральных органов государственной власти и общественных объединений.

Государственная поддержка средств массовой информации упоминается, но в достаточно странном ключе: говорится о недостаточности поддержки деятельности российских информационных агентств по продвижению их продукции на зарубежный информационный рынок. При этом нет даже намека на оказание государством помощи другим средствам массовой информации. Это особенно тревожно, поскольку специалисты говорят о реальной угрозе исчезновения единого российского информационного пространства в результате сочетания двух факторов:

— устаревания и постепенного выбытия технических средств распространения электронных СМИ (например, в целом ряде регионов телевышки практически полностью исчерпали свой ресурс);

— недоступности периодических печатных изданий для значительной части граждан (последние статистические данные и результаты исследований показывают, что в некоторых регионах на одну тысячу жителей приходится лишь несколько экземпляров газет и журналов, распространяемых в розницу и по подписке). В этих условиях государственная поддержка только информационных агентств и только в продвижении их продукции на зарубежные информационные рынки выглядит как явно недостаточная.

Правам граждан на доступ к информации, на личную и семейную тайны Доктрина уделяет достаточно большое внимание. Наряду со свободой массовой информации, соблюдение данных конституционных прав человека и гражданина включены в первую составляющую национальных интересов Российской Федерации в информационной сфере.

Неправомерное ограничение доступа граждан к открытым информационным ресурсам федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, к открытым архивным материалам, к другой открытой социально значимой информации признается Доктриной в качестве существенной угрозы конституционным правам и свободам человека и гражданина в области духовной жизни и информационной деятельности. При этом предполагается, что для обеспечения доступа граждан к открытым государственным информационным ресурсам будет ускорено их формирование и повышена эффективность хозяйственного использования.

Доктрина признает, что необеспеченность прав граждан на доступ к информации вызывает негативную реакцию населения, что в ряде случаев ведет к дестабилизации социально-политической обстановки в обществе. Для устранения таких нежелательных явлений Доктриной предусмотрено совершенствование нормативной правовой базы обеспечения информационной безопасности Российской Федерации, включая механизмы реализации прав граждан на получение информации и доступ к ней.

В качестве угрозы конституционным правам и свободам человека и гражданина на личную и семейную тайну, тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, на защиту своей чести и своего доброго имени называется противодействие реализации этих прав со стороны криминальных структур, а также неисполнение федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями и гражданами требований федерального законодательства, регулирующего отношения в информационной сфере;

Доктрина констатирует, что права граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, тайну переписки практически не имеют достаточного правового, организационного и технического обеспечения. Неудовлетворительно организована защита собираемых федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления данных о физических лицах (персональных данных).

Большинством настороженных и нелестных оценок, особенно со стороны западных специалистов, Доктрина, по всей видимости, обязана тем своим положениям, которые говорят об информационной угрозе России со стороны зарубежных государств. Действительно, перечень таких угроз занимает в тексте Доктрины чрезвычайно много места. По мнению ее разработчиков, России следует опасаться:

— вытеснения российских информационных агентств, средств массовой информации с внутреннего информационного рынка и усиления зависимости духовной, экономической и политической сфер общественной жизни России от зарубежных информационных структур;

— девальвации духовных ценностей, пропаганды образцов массовой культуры, основанных на культе насилия, на духовных и нравственных ценностях, противоречащих ценностям, принятым в российском обществе;

— монополизации информационного рынка России, его отдельных секторов зарубежными информационными структурами;

— противодействия доступу Российской Федерации к новейшим информационным технологиям, взаимовыгодному и равноправному участию российских производителей в мировом разделении труда в индустрии информационных услуг, средств информатизации, телекоммуникации и связи, информационных продуктов, а также создания условий для усиления технологической зависимости России в области современных информационных технологий;

— закупки органами государственной власти импортных средств информатизации, телекоммуникации и связи при наличии отечественных аналогов, не уступающих по своим характеристикам зарубежным образцам;

— вытеснения с отечественного рынка российских производителей средств информатизации, телекоммуникации и связи;

— увеличения оттока за рубеж специалистов и правообладателей интеллектуальной собственности;

— деятельности иностранных политических, экономических, военных, разведывательных и информационных структур, направленной против интересов Российской Федерации в информационной сфере;

— стремления ряда стран к доминированию и ущемлению интересов России в мировом информационном пространстве, вытеснению ее с внешнего и внутреннего информационных рынков;

— обострения международной конкуренции за обладание информационными технологиями и ресурсами;

— деятельности международных террористических организаций;

— увеличения технологического отрыва ведущих держав мира и наращивания их возможностей по противодействию созданию конкурентоспособных российских информационных технологий;

— деятельности космических, воздушных, морских и наземных технических и иных средств (видов) разведки иностранных государств;

— разработки рядом государств концепций информационных войн, предусматривающих создание средств опасного воздействия на информационные сферы других стран мира, нарушение нормального функционирования информационных и телекоммуникационных систем, сохранности информационных ресурсов, получение несанкционированного доступа к ним;

— информационного воздействия иностранных политических, экономических, военных и информационных структур на разработку и реализацию стратегии внешней политики Российской Федерации;

— распространения за рубежом дезинформации о внешней политике Российской Федерации;

— попыток несанкционированного доступа к информации и воздействия на информационные ресурсы, информационную инфраструктуру федеральных органов исполнительной власти, реализующих внешнюю политику Российской Федерации, российских представительств и организаций за рубежом, представительств Российской Федерации при международных организациях;

— стремления развитых иностранных государств получить противоправный доступ к научно-техническим ресурсам России для использования полученных российскими учеными результатов в собственных интересах;

— создания льготных условий на российском рынке для иностранной научно-технической продукции и стремления развитых стран в то же время ограничить развитие научно-технического потенциала России (скупка акций передовых предприятий с их последующим перепрофилированием, сохранение экспортно-импортных ограничений и тому подобное);

— политики западных стран, направленной на дальнейшее разрушение унаследованного от СССР единого научно-технического пространства государств-участников Содружества Независимых Государств за счет переориентации на западные страны их научно-технических связей, а также отдельных, наиболее перспективных научных коллективов;

— активизации деятельности иностранных государственных и коммерческих предприятий, учреждений и организаций в области промышленного шпионажа с привлечением к ней разведывательных и специальных служб и т.д. и т.п.

Столь обширный перечень угроз плохо согласуется с рядом международных соглашений, к которым присоединилась Россия, в том числе совсем “свежих”, таких как Окинавская хартия глобального информационного общества, подписанная Президентом Путиным на саммите стран большой восьмерки в Японии — всего за две недели до подписания Доктрины. Как и Доктрина, Окинавская хартия утверждает, что информационно-коммуникационные технологии являются одним из наиболее важных факторов, влияющих на формирование человека и общества XXI века, однако, в противоположность Доктрине, она исходит из принципов максимальной открытости и “дружелюбия” правительств стран, к ней присоединившихся, к процессам глобализации, которая в терминологии Доктрины именуется “девальвацией духовных ценностей и пропагандой образцов массовой культуры, противоречащей ценностям, принятым в российском обществе”.

Возможно, именно этим различием в подходах объясняется чрезвычайная краткость и обтекаемость той части Доктрины, которая говорит о развитии международного сотрудничества в информационной сфере. Хотя и очень сжато, но в Доктрине признается то, что современные условия политического и социально-экономического развития страны вызывают необходимость расширения взаимодействия с международными и зарубежными органами и организациями. Тем не менее, такое сотрудничество, по мнению составителей Доктрины, ограничивается противодействием угрозе развязывания противоборства в информационной сфере. Завершает же перечень мер, направленных на внешнюю информационную безопасность, создание российским представительствам и организациям за рубежом условий для работы по нейтрализации распространяемой там дезинформации о внешней политике Российской Федерации, то есть организация контрпропаганды и применение, пусть и оборонительных, но все же приемов информационной войны.

Стараясь некоторым образом “исправить имидж” Доктрины, ряд высокопоставленных чиновников, отвечающих за национальную безопасность, выступили в течение осени 2000 года с официальными заявлениями, в которых они старались смягчить наиболее резкие положения Доктрины и представить их как неверно истолкованные журналистским сообществом. Так, например, в начале ноября Секретарь Совета Безопасности РФ Сергей Иванов заявил, что предусмотренные Доктриной ограничения иностранных инвестиций в информационную инфраструктуру России могут распространяться только на тот ее сегмент, который непосредственно связан с обеспечением обороны и безопасности государства. Секретарь Совета безопасности отметил, что в соответствии с Доктриной должны быть установлены равные условия распространения для отечественных и зарубежных СМИ. При этом на практике наблюдаются многочисленные отступления от этого принципа равенства: в частности, американская радиостанция “Радио Свобода” имеет право вещания на территории России, а российская радиостанция “Маяк” не имеет аналогичных прав на территории США. Секретарь Совета Безопасности заявил, что утверждение Президентом Доктрины информационной безопасности не влечет за собой пересмотра закона о СМИ. По информации Совета Безопасности, на начало ноября 2000 года в России зарегистрировано 38 электронных и 66 печатных СМИ, созданных с привлечением иностранных инвестиций или в числе учредителей которых есть иностранные юридические лица, а 1157 иностранных изданий получили разрешение на распространение своей продукции на таможенной территории Российской Федерации.

В развитие положений Доктрины в конце 2000 года продолжал готовиться комплекс документов, детализирующих ее положения. В частности, в ноябре руководители Государственной комиссии по электросвязи при Министерстве РФ по связи и информатизации (ГКЭС) заявили о намерении завершить разработку Концепции информационной безопасности на взаимоувязанных сетях связи (ВСС) России до конца 2001 года.

Еще одним событием 2000 года, относящимся к вопросам информационной безопасности, стал проект федерального бюджета на следующий год. В сентябре Комитет Государственной Думы по бюджету приступил к рассмотрению проекта федерального закона “О бюджете Российской Федерации на 2001 год”. Он был внесен в Государственную Думу Правительством РФ 26 августа и содержал в графе расходов на средства массовой информации статью 113, помеченную грифом “секретно”. Таким образом, цели, на которые предполагается направить расходы, предусмотренные этой строкой, были отнесены к сведениям, составляющим государственную тайну. Сумма расходов федерального бюджета по этой строке составляла 200 миллионов рублей. Ряд фракций Государственной Думы (в том числе, “Яблоко” и СПС) заявили о своем отказе рассматривать данный проект бюджета на 2001 год до тех пор, пока эта строка не будет рассекречена и цели, на которые предполагается направить предусмотренные ей расходы, не будут полностью расшифрованы.

Огромный комплекс вопросов, безусловно относящихся к проблеме информационной безопасности, был связан с продолжавшейся весь 2000 год “чеченской кампанией”, названной “антитеррористической операцией”. На пленарном заседании Государственной Думы 15 сентября 1999 года, часть которого проводилась в “закрытом режиме”, было принято уже упоминавшееся выше Постановление Государственной Думы “О ситуации в республике Дагестан, первоочередных мерах по обеспечению национальной безопасности РФ и борьбе с терроризмом”. В ходе заседания было предложено фактически ввести цензуру в средствах массовой информации и установить мораторий на информационные сообщения из зоны боевых действий о незаконных вооруженных формированиях. Также депутаты требовали выделить на федеральных каналах ежедневно час для того, чтобы представители силовых структур информировали население о ходе войсковых операций и борьбы с террористами. На закрытом заседании высказывались и предложения предоставить в рамках этого часа время для выступлений самих депутатов. Причем, это предложение было поддержано и даже включено в проект думского постановления. Однако, правовое управление нашло несоответствие депутатских идей действующим законам (в частности, закону “О средствах массовой информации”), и в окончательном варианте документа появилась более общая, практически ни к чему не обязывающая формулировка: “Правительству РФ принять все необходимые меры по недопущению выступлений в СМИ представителей незаконных вооруженных формирований, а также по недопущению пропаганды войны, призывов к нарушению территориальной целостности Российской Федерации, разжиганию национальной и социальной розни”. Тех, кто не прислушается к просьбе депутатов, призывают лишать лицензий. Предложение о выделении эфира на всех центральных каналах из окончательной редакции документа и вовсе исчезло — государство не может обязывать независимые СМИ. Это пожелание может касаться лишь государственных центральных каналов. В конечной редакции, принятой Государственной Думой, Правительству Российской Федерации было предложено:

—“ …принять все необходимые меры по недопущению выступлений в средствах массовой информации представителей незаконных вооруженных формирований, а также по недопущению пропаганды войны, призывов к нарушению территориальной целостности Российской Федерации, разжиганию национальной и социальной розни. Несоблюдение этих требований, установленных Законом Российской Федерации “О средствах массовой информации”, рассматривать как грубое нарушение лицензионных условий, влекущее применение предусмотренных законодательством Российской Федерации санкций вплоть до аннулирования лицензии на вещание. Предложить государственным средствам массовой информации усилить информационную поддержку действий группировки федеральных сил;

— установить на государственном телевидении фиксированное время (не менее одного часа в сутки) для выступления представителей органов государственной власти с официальной информацией о событиях в Дагестане…”

Призывы депутатов наказывать те средства массовой информации, которые освещая ситуацию в Чечне давали время в эфире или место на полосе для распространения точки зрения представителей чеченских бандформирований, были услышаны в Министерстве РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций. Так, 14 января 2000 года главный редактор радиостанции “Эхо Москвы” Алексей Венедиктов был приглашен в Министерство РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций для беседы с министром Михаилом Лесиным и его первым заместителем Михаилом Сеславинским. Причиной приглашения журналиста стал выход накануне в эфир радиостанции “Эхо Москвы” интервью с Мовлади Удуговым. Во время состоявшейся беседы Министерство выразило протест по поводу выхода этого интервью в эфир. По мнению первого заместителя министра Михаила Сеславинского, это “нарушает нормы федерального закона о борьбе с терроризмом, в частности, положение статьи 15 этого закона, в которой говорится о том, что не допускается распространение информации, “служащей пропаганде или оправданию терроризма и экстремизма””. Главному редактору радиостанции было предложено представить в министерство официальную запись интервью Мовлади Удугова и объяснение по поводу обстоятельств его выхода в эфир. В ответ главный редактор радиостанции “Эхо Москвы” Алексей Венедиктов заявил, что официальная реакция радиостанции последует только после получения из Минпечати официального письма с изложением позиции министерства и изучения положений законов, на которые оно сошлется в этом документе. Если руководство “Эха Москвы” придет к выводу, что допущены какие-либо нарушения, радиостанция признает это и в официальном письме в министерство, и в эфире.

Следующая реакция МПТР на опубликование в СМИ интервью с чеченскими боевиками последовало 21 апреля 2000 года, когда Министерство РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций вынесло официальное предупреждение газете “Коммерсант” за публикацию интервью Аслана Масхадова (опубликовано в выпуске газеты за тот же день). В предупреждении, подписанном заместителем министра Валерием Сироженко, указано, что данная публикация нарушает требования статьи 4 Закона РФ “О средствах массовой информации” и статьи 15 Федерального закона “О борьбе с терроризмом”.

Дословно повторяющее эти слова предупреждение было вынесено неделей позже и редакции “Новой газеты”. Поводом для этого предупреждения стала публикация интервью Аслана Масхадова (опубликовано в выпуске “Новой газеты” от 27 апреля 2000 года). Реакция, как и в случае с газетой “Коммерсант”, последовала незамедлительно, и в подписанном заместителем министра Валерием Сироженко в тот же день официальном предупреждении было указано, что, опубликовав данный материал, редакция злоупотребила свободой массовой информации и нарушила требования статьи 4 Закона РФ “О средствах массовой информации” и статьи 15 Федерального закона “О борьбе с терроризмом”.

Для обеих газет подобные предупреждение были весьма опасны, поскольку “официальное предупреждение” является первым шагом в предусмотренной Законом “О средствах массовой информации” процедуре прекращения деятельности редакции периодического печатного издания.

Еще в августе 1999 года Минпечати разослало всем общероссийским телеканалам телеграмму, в которой, хотя и в достаточно мягкой форме, на интервью с боевиками было наложено “табу”. В 2000 году угрозы в адрес СМИ, предоставляющих трибуну террористам, не прекратились. В феврале первый заместитель министра печати Михаил Сеславинский полуофициально предупредил радиостанции “Свобода” и “Эхо Москвы” о том, что “если бы кто-то из руководителей чеченских террористов через российские СМИ стал бы излагать свои взгляды, оправдывающие многочисленные теракты, захват заложников и расстрелы мирных жителей — это могло бы стать предметом рассмотрения Минпечати”. В начале марта Михаил Сеславинский заявил на заседании Комиссии по противодействию политическому экстремизму при Президенте РФ о том, что, “помимо Закона “О средствах массовой информации” существует еще и Закон “О борьбе с терроризмом”, по которому и будут оцениваться материалы журналистов о Чечне. В частности, федеральные власти будут рассматривать предоставление эфира чеченским полевым командирам в российских СМИ как акт пособничества терроризму”.

Хотим обратить особое внимание на то обстоятельство, что ссылка на федеральный закон “О борьбе с терроризмом” стала главным или, вернее сказать, единственным аргументом властей, позволяющим придать запрету на опубликование интервью с террористами законный вид. Статья 15 этого закона, относящаяся, по мнению чиновников, и к средствам массовой информации, устанавливает, что информирование общественности о террористической акции осуществляется в формах и объеме, определяемых руководителем оперативного штаба по управлению контртеррористической операцией. Кроме того, эта статья запрещает распространение информации, “служащей пропаганде или оправданию терроризма и экстремизма”. Нарушение именно этой статьи было инкриминировано “Новой газете” и “Коммерсанту”.

Как следует из названия Закона, он действует лишь в тех случаях, когда речь идет “о борьбе с терроризмом”. Поэтому нельзя назвать случайностью то, что, устанавливая или подтверждая запрет на опубликование интервью с чеченскими боевиками, должностные лица неизменно называли их именно “террористами”, а чеченскую кампанию 1999-2000 года — “антитеррористической операцией”. Между тем, обоснованность применения статьи 15 Закона “О борьбе с терроризмом” к опубликованию интервью с лидерами чеченских боевиков не столь очевидна, как это представляется.

Действительно, с точки зрения Уголовного кодекса (статья 205), терроризмом признается “совершение взрыва, поджога или иных действий, создающих опасность гибели людей, причинения значительного имущественного ущерба либо наступления иных общественно опасных последствий, а также угроза совершения указанных действий”. Однако, являясь, несомненно, “террористами”, чеченские боевики одновременно подходят под определение “убийцы”, “бандиты”, “похитители”, “диверсанты” и так далее, поскольку ими совершались преступления, соответствующие всем этим определениям. Таким образом, термин “террорист” получило в интерпретации правоприменителя значительно более широкое, нежели определенное Уголовным кодексом значение. Как уже упоминалось, одной из целей, которые были при этом достигнуты, стало то, что благодаря такому расширительному толкованию термина “террорист” на основании статьи 15 Закона “О борьбе с терроризмом” государство смогло ограничить распространение информации о чеченской “контртеррористической операции”.

У попытки применения Закона “О борьбе с терроризмом” в отношении чеченского конфликта есть еще одна слабая сторона. В соответствии со статьей 3 (“Основные понятия”) этого закона, “зоной проведения контртеррористической операции”, в которой действует особый правовой режим, в том числе и в части ограничений для СМИ, в соответствии со статьей являются “отдельные участки местности или акватории, транспортное средство, здание, строение, сооружение, помещение и прилегающие к ним территории или акватории, в пределах которых проводится указанная операция”. То есть, как следует из данного перечня, локализованное место с относительно небольшой площадью. Военные же, а вслед за ними и Минпечати, попытались дать термину “отдельные участки местности” расширительное толкование, увеличив его сначала до целого субъекта Российской Федерации, площадью более десяти тысяч квадратных километров, а затем и до всей Российской Федерации, всем средствам массовой информации на территории которой якобы надлежит “информировать общественность о террористической акции в формах и объеме, определяемых руководителем оперативного штаба по управлению контртеррористической операцией”.

Дополнительное соображение, также ставящее под сомнение правомерность применимости статьи 15 Закона “О борьбе с терроризмом” к журналистам, связано со значением и расположением этой статьи в структуре Закона. Все нормы главы III (“Проведение контртеррористических операций”), описывающие порядок деятельности штаба по проведению контртеррористической операции, содержат перечисление прав и полномочий входящих в него сотрудников правоохранительных органов. Так, например, статья 14 устанавливает: “При проведении контртеррористической операции… допускается ведение переговоров с террористами. К ведению переговоров с террористами допускаются только лица, специально уполномоченные на то руководителем оперативного штаба по управлению контртеррористической операцией”. Очевидно, что субъектами данной нормы являются только сотрудники, задействованные в данной контртеррористической операции, и смысл ее состоит в том, чтобы эти переговоры велись ими (а не всеми, кто пожелает) только с разрешения начальника штаба. Представляется логичным, что соседняя с этой статьей и полностью повторяющая ее структуру статья 15 также относится лишь к членам антитеррористической группы и регулирует только их действия. В этом случае она должна была бы толковаться следующим образом: “При проведении контртеррористической операции информирование [лицами, проводящими данную операцию. — Ред.] общественности о террористической акции осуществляется в формах и объеме, определяемых руководителем оперативного штаба по управлению контртеррористической операцией”.

Исходя из высказанных соображений, при всей своей кажущейся эффективности обвинение газет в нарушении нормы статьи 15 Закона “О борьбе с терроризмом” все-таки не может быть признано юридически корректным. Поэтому единственным бесспорным с точки зрения закона основанием для вынесения предупреждения и, при определенных условиях, прекращения деятельности средства массовой информации, пока что остается лишь нарушение статьи 4 Закона “О средствах массовой информации”.

Помимо предупреждений и иных ограничений, связанных с распространением информации о “чеченской кампании”, исполнительная власть предприняла шаги по дозированию и ограничению возможностей журналистов в получении такой информации. Специально созданным с такой целью органом стал Российский информационный центр (Росинформцентр). Распоряжение Правительства РФ №1538-р, создающее этот орган, было подписано тогдашним премьер-министром Владимиром Путиным 1 октября 1999 года. Как следует из этого документа, предложение Правительству РФ о создании Росинформцентра исходило из Минпечати. В соответствии с Распоряжением для обеспечения деятельности Росинформцентра была создана межведомственная группа из представителей чрезвычайно обширного перечня министерств и ведомств: Министерства внутренних дел РФ, Министерства обороны РФ, Государственного таможенного комитета РФ, Министерства иностранных дел РФ, Министерства юстиции РФ, Министерства РФ по делам национальностей, Министерства РФ по чрезвычайным ситуациям, Федеральной службы безопасности, Федеральной службы налоговой полиции, Федеральной пограничной службы и Всероссийской государственной телерадиовещательной компании.

Другим шагом исполнительной власти, направленным на “упорядочение” получения журналистами информации о боевых действиях в Чечне стало подписание 20 января 2000 года исполняющим обязанности Президента РФ Владимиром Путиным Указа “О помощнике Президента Российской Федерации и обеспечении его деятельности”. В соответствии с Указом, в Администрацию Президента РФ дополнительно вводится должность помощника, на которого возлагается координация информационно-аналитической работы федеральных органов исполнительной власти, принимающих участие в проведении контртеррористических операций на территории Северо-Кавказского региона РФ, а также взаимодействие со средствами массовой информации. Им стал Сергей Ястржембский. В числе первых утвержденных им документов стали “Правила аккредитации представителей средств массовой информации при Аппарате помощника Президента Российской Федерации С.В.Ястржембского”. Этот документ представлял собой попытку поставить правовой заслон деятельности той части журналистов, которая работала в Чечне нелегально.

Правила аккредитации при Аппарате помощника разрешали журналистам “принимать участие в освещении боевых действий в Чеченской Республике” только в том случае, если они “включены в соответствующую группу, формируемую Аппаратом помощника по согласованию с руководством силовых структур Российской Федерации и Объединенной группировки войск на Северном Кавказе”. Фото- и видеосъемку в зоне боевых действий, в расположении воинских формирований и в гарнизонах журналист мог проводить лишь “под охраной и контролем представителей силовых структур Российской Федерации”. Кроме того, Правила запрещали аккредитованным представителям СМИ “самостоятельно передвигаться по Чеченской Республике”. Таким образом, свобода профессиональной деятельности и, в особенности, свобода передвижения аккредитованных представителей СМИ по Чечне оказывалась серьезно ограниченной. Что же касается журналистов, не имеющих аккредитации, по смыслу формулировок Правил, они вообще были лишены права находится на территории Чечни. Что подтверждалось и многочисленными случаями задержания военными неаккредитованных журналистов и выдворения их из зоны боевых действий.

Неизбежно возникает вопрос, а законны ли такие ограничения? Конституция РФ устанавливает: “каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания” (часть 1 статьи 27). Очевидно, что запрет журналистам “самостоятельно передвигаться по Чеченской Республике” грубо нарушает эту конституционную гарантию одного из основных прав гражданина. Согласно статьям 56 Конституции РФ, такое ограничение возможно “в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя”, когда “в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия”. Другое изъятие предусмотрено статьей 55 Конституции: “права и свободы гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя… прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства”. Федеральным законом, который содержит отдельные ограничения на свободу передвижения и выбор места пребывания является Закон “О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации”. Он допускает подобные ограничение: в пограничной полосе; в закрытых военных городках; в закрытых административно-территориальных образованиях; в зонах экологического бедствия; в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений, а также на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение. Следует сразу отметить, что ссылка на ограничения, связанные с чрезвычайным положением, никакого отношения к чеченскому конфликту не имеет. В 1999-2000 году на территории России вообще и в Чеченской Республике в частности этот правовой режима введен не был. Остальные поводы для ограничения права на передвижение, предусмотренные данным Законом, к ситуации в Чечне также были неприменимы. Военные, правда, утверждали, что право граждан на свободу передвижения ограничивается еще и Законом “О борьбе с терроризмом”, недаром, как уже упоминалось выше, военный конфликт в Чеченской республике назывался официальными лицами “контр- или антитеррористической операцией”. Данный Закон дает лицам, проводящим контртеррористическую операцию, чрезвычайно широкие полномочия, включая право “принимать меры по временному ограничению или запрещению движения транспортных средств и пешеходов на улицах и дорогах… либо по удалению граждан с отдельных участков местности и объектов” (часть 1 статьи 13).

Однако, точка зрения военных о том, что такая норма является достаточным правовым основанием для “удаления” журналистов с территории Чечни, чрезвычайно спорна. Уже процитированная выше статья 3 Закона “О борьбе с терроризмом” определяет, что под “зоной проведения террористической операции”, на которой возможно ограничение свободы передвижения являются “отдельные участки местности или акватории, транспортное средство, здание, строение, сооружение, помещение и прилегающие к ним территории или акватории, в пределах которых проводится указанная операция”. Использованные в этой статье определения говорят о том, что нормы закона, разрешающие “временное ограничение движения транспортных средств и пешеходов на улицах и дорогах” или “удаление граждан с отдельных объектов” рассчитаны, в основном, на то, чтобы освободить от посторонних лишь очень небольшие, четко локализованные участки, на которых проходит, например, операция по освобождению заложников, а не на территории в несколько тысяч квадратных километров.

Возможность расширительного толкования термина “отдельный участок местности” как, например, территории целого субъекта Российской Федерации, как это предлагали военные, таил в себе чрезвычайно серьезную угрозу. Ведь при этом становилось возможным серьезное ограничение прав и свобод граждан, сравнимое, пожалуй, только с режимом чрезвычайного положения. Однако, для введения в том или ином регионе чрезвычайного положения необходимо издание Президентом РФ соответствующего указа, в котором в обязательном порядке должны быть приведены обстоятельства, служащие основанием для введения ЧП, обоснование необходимости его введения, исчерпывающий перечень и пределы ограничений прав и свобод граждан, а также четко обозначена территория, на которой действуют такие ограничения и срок их действия. Впоследствии указ Президента о введении чрезвычайного положения должен быть утвержден решением Совета Федерации. Вся эта сложная процедура направлена на то, чтобы минимизировать ограничения прав и свобод граждан. Для начала же контреррористической операции достаточно указания Правительства РФ о создании оперативного штаба, который получает право установить в зоне проведения контртеррористической операции особый режим, допускающий серьезное и практически произвольное ограничения прав и свобод граждан. Поэтому очевидно, что Закон “О борьбе с терроризмом” не может быть рассчитан на установление правового режима на столь обширных территориях, как целый субъект Российской Федерации или зона вооруженного конфликта.

Помимо противоречия многим нормам законодательства России, Правила аккредитации были противоречивы и сами по себе. Например, в их преамбуле говорилось, что целью аккредитации является “полное и объективное освещение проводимой российскими силовыми структурами контртеррористической операции в Чеченской Республике”. Однако, очевидно, что силовые ведомства, воюющие с боевиками — это заведомо заинтересованная сторона. Возможность одной из сторон в вооруженном конфликте возить журналистов по заранее определенному маршруту, запрет вести съемку и брать интервью иначе как “под охраной” представителей этой стороны никак не могут способствовать “полному и объективному освещению” такого конфликта.

Кроме уже упомянутых нормативно-правовых актов, с чеченской кампанией был связан и ряд постановлений Правительства РФ, направленных на восстановление инфраструктуры государственных средств массовой информации, распространяемых на территории республики. Так, 10 февраля 2000 года председатель Правительства РФ Владимир Путин подписал Распоряжение №233-р, в соответствии с которым в целях обеспечения конституционного права населения Чеченской Республики на получение информации был утвержден план первоочередных мероприятий по обеспечению распространения информации на территории Чеченской Республики.

Председатель Правительства РФ поручил:

— Министерству обороны РФ обеспечить трансляцию радиопрограмм государственных радиовещательных компаний на территории Чеченской Республики с помощью передвижных радиовещательных станций “Буря” и “Клинок”;

— Министерству связи РФ обеспечить передачу ВГТРК телерадиовещательного оборудования, приемных спутниковых станций и антенно-мачтовых сооружений, изготовленных ранее для восстановления телерадиовещания на территории Чеченской Республики; обеспечить по согласованию с Минобороны России и ФАПСИ выделение радиочастотных каналов для трансляции телевизионных и радиопрограмм на территории Чеченской Республики;

— Спецстрою России обеспечить выполнение общестроительных, монтажных и пусконаладочных работ по восстановлению объектов телевидения и радиовещания в соответствии с заявками МПТР России;

— Министерству финансов РФ России рассмотреть вопрос о выделении в I квартале 2000 г. МПТР России на финансирование текущих расходов по обеспечению распространения информации на территории Чеченской Республики до 22 млн. рублей за счет средств резервного фонда Правительства Российской Федерации исходя из представленных МПТР России расчетов и обоснований;

— Министерству финансов РФ и Министерству экономики РФ с участием МПТР России предусмотреть в установленном порядке на восстановление в 2000 году объектов, необходимых для распространения информации на территории Чеченской Республики, лимиты государственных инвестиций в размере 70,4 млн. рублей, в том числе 67,5 млн. рублей — на телерадиовещание и 2,9 млн. рублей — на издание печатных средств массовой информации.