Законодательство о государственной поддержке средств массовой информации развивалось в 1999—2000 годах весьма динамично, а в некоторые моменты даже драматично. Как известно, двумя основными федеральными законами, регулирующими порядок оказания средствам массовой информации государственной поддержки, являются собственно Закон “О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации” и Закон “Об экономической поддержке районных (городских) газет”. Оба закона в течение 1999—2000 года подверглись немаловажным изменениям, о которых пойдет речь ниже.

Что касается региональной прессы, то сложно назвать нормативный акт, в котором она нуждалась бы больше, чем в Законе “Об экономической поддержке районных (городских) газет”. Ведь согласно этому закону из федерального бюджета должны выделяться средства для развития их материально-технической базы, оплаты услуг доставки, закупки бумаги и покрытия расходов на полиграфические услуги. Однако на практике благие намерения государства поддержать, а во многих случаях и попросту спасти погибающие региональные издания не были реализованы в течение длительного времени. С 1996 по 1998 год деньги на эти цели не выделялись, поскольку соответствующие средства не закладывались в бюджет. Но и в 1999 году, когда в федеральном бюджете наконец появились 75 миллионов рублей, которые предполагалось направить на исполнение этого Закона, газеты вновь не получили ни копейки. Выяснилось, что за время действия (а вернее, бездействия) Закона, предусмотренный в нем механизм, при котором средства направляются в субъекты федерации и уже там распределяются между районными и городскими газетами, вступил в противоречие с бюджетным законодательством. Ссылаясь на это противоречие, Министерство финансов РФ в течение всего 1999 года отказывалось выделять средства, и столь нужная региональным СМИ финансовая поддержка так и не была оказана. Для того чтобы исправить эту ситуацию в начале ноября 1999 года депутаты Комитета Государственной Думы по информационной политике и связи внесли законопроект, предусматривающий перечисление средств из федерального бюджета не в регионы в составе общего трансферта, а Министерству РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций для распределения между конкретными редакциями.

Этот законопроект поставил абсолютный рекорд скорости прохождения всех этапов законотворческой процедуры. Если в большинстве случаев с момента внесения законопроекта до вступления в силу нового Федерального закона проходят месяцы, а иногда и годы, то на прохождение этих поправок потребовалось всего несколько недель. Государственная Дума приняла их в первом чтении 30 ноября 1999 года, уже на следующий день, 1 декабря, они прошли третье чтение; 23 декабря они были единогласно одобрены Советом Федерации, а 2 января 2000 года подписаны Владимиром Путиным. Таким образом, эти поправки стали последним законодательным актом о средствах массовой информации, принятым Государственной Думой второго созыва, и одним из первых законов, подписанных новым главой государства.

Закон вносит изменения в статью 6 (“Порядок финансирования районных (городских) газет”) Федерального закона “Об экономической поддержке районных (городских) газет”. Согласно изменениям, устанавливается следующий порядок финансирования районных (городских) газет: “Бюджетные ассигнования на экономическую поддержку районных (городских) газет предусматриваются федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год и направляются федеральному органу исполнительной власти, обеспечивающему разработку и реализацию государственной политики в области средств массовой информации. Распределение и перечисление средств, выделенных из федерального бюджета на экономическую поддержку районных (городских) газет, осуществляются федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим разработку и реализацию государственной политики в области средств массовой информации, в соответствии с утвержденным Реестром”. Новая редакция Федерального закона “Об экономической поддержке районных (городских) газет” вступила в силу 5 января 2000 года.

Безусловно позитивным следствием принятия этих поправок явилось то, что Минфин был лишен возможности, ссылаясь на несоответствие Закона законодательству о бюджете, отказываться финансировать его исполнение. Таким образом, препятствие между 150 миллионами рублей, предусмотренными для этих целей бюджетом 2000 года, и их получателями — провинциальными изданиями — было устранено. Первый заместитель министра РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций Михаил Сеславинский, выступивший с докладом о результатах деятельности министерства в 2000 году на заседании коллегии МПТР, сообщил, что в 2000 году дотации получили 1950 газет на общую сумму 149 876 000 рублей.

Еще одним плюсом порядка, при котором региональные СМИ получают средства не через органы власти субъектов федерации, а напрямую от Минпечати, стало то, что финансируемые в соответствии с Законом газеты стали менее зависимыми от местного начальства и, прежде всего, губернаторов. При старом механизме экономической поддержки региональные власти могли ставить условием ее получения определенную “лояльность” со стороны поддерживаемых изданий. Теперь же это стало невозможным. Правда, одновременно Закон потенциально увеличил возможности для влияния на провинциальную прессу со стороны федеральных органов государственной власти. Было очевидно, что перед предстоявшими в марте 2000 года президентскими выборами Кремль заинтересован в том, чтобы установить контроль над средствами массовой информации в регионах. До этих выборов политическое значение районных газет традиционно недооценивалось. Практически лишенные рекламных доходов, живущие на скудные поступления от частных объявлений и средства, изредка выделяемые местными властями, они медленно умирали. Однако, как это ни парадоксально, именно такие газеты, издаваемые небольшими тиражами на плохой бумаге, наравне с телевидением, служат основным источником информации для местных жителей, давно переставших подписываться на центральную прессу. Влияние на такие газеты оказалось для кандидата в Президенты РФ не менее эффективным, нежели дорогостоящие рекламные и PR-компании в московских изданиях, которые во многих случаях до сельского избирателя попросту не доходили. Правда, необходимо отметить, что Минпечати неоднократно заявляло, что никогда не ставило финансирование районных газет в зависимость от их политической ориентации.

Однако начало государственного финансирования имело для многих районных газет и некоторые ограничивающие их редакционную свободу последствия. До принятия новой редакции Закона “Об экономической поддержке районных (городских) газет” они финансировались преимущественно органами местного самоуправления, и согласно обновленному в 1999-2000 годах избирательному законодательству признавались “муниципальными”. Это, во-первых, давало им право самостоятельно решать, публиковать ли им предвыборную агитацию, либо отказаться от участия в предвыборной кампании и, во-вторых, освобождало их от обязанности бесплатных агитаторов. То есть, если муниципальное издание решало публиковать предвыборную агитацию, оно было вправе взимать за это с кандидатов плату (размер которой оно определяет самостоятельно) за весь объем агитационных материалов. В то время как “государственные” СМИ наряду с платной агитацией обязаны публиковать и большое количество бесплатной политической рекламы. Начав получать средства, зачастую превышающие 15 процентов своего годового бюджета, из федеральной казны, “муниципальные” издания в соответствии с нормами избирательного законодательства автоматически становились “государственным” со всеми вытекающими из этого последствиями.

Статус “государственных” средств массовой информации обременил районные газеты еще одной “повинностью” — обязательной публикацией заявлений, отчетов о парламентской деятельности и других материалов депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации. Очевидно, что депутаты будут рады и новой, чрезвычайно важной для них возможности получить “выход” на районные и городские газеты, пока недоступные для них из-за своего “муниципального” статуса. Об этом, кстати, при рассмотрении в первом чтении Закона недвусмысленно сказал один из его основных авторов, заместитель председателя Комитета по информационной политике и связи Госдумы Ринат Габидуллин: “Да, у многих депутатов существует некая аллергия в отношении городских и районных газет и в отношении помощи им из-за того, что они не публикуют выступления депутатов. Они и не публикуют потому, что это муниципальные газеты. Если они хотя бы частично будут финансироваться из федерального бюджета, то они согласно закону об освещении деятельности государственных органов в государственных средствах массовой информации будут обязаны давать выступления федеральных депутатов”. Возможно, именно этой возможностью обрести новую трибуну и объяснялась такая единодушная поддержка Государственной Думой поправок в Закон “Об экономической поддержке районных (городских) газет”, а также столь быстрое их принятие.

Чрезвычайно сложным испытанием для средств массовой информации оказалось продление льгот, предусмотренных Законом “О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации”. Принятие этого Закона в 1995 году было направлено на то, чтобы дать средствам массовой информации возможность “окрепнуть” и обрести финансовую независимость, в том числе, от государства. Однако, через три-четыре года после принятия этого Закона обнаружился любопытный парадокс: средства массовой информации в финансовом отношении не только не “окрепли”, но и стали полностью зависимыми от льгот, установленных этим законом. Дополнительные финансовые проблемы возникли у большинства средств массовой информации после фактического “обрушения” рекламного рынка из-за финансового кризиса в августе 1998 года. Между тем, действие нескольких, наиболее важных статей Закона “О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации” в соответствии со статьей 10 этого же Закона оканчивалось 1 января 1999 года. Однако 22 октября 1998 года Президентом РФ были подписаны поправки, согласно которым, статьи 2, 3, 5 Закона “О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации” должны утратить силу лишь с 1 января 2002 года. В этих статьях содержались наиболее важные для СМИ налоговые льготы и льготы по оплате занимаемых ими помещений и услуг связи. Единственной же статьей, действие которой не было продлено и закончилось 1 января 1999 года, была статья 4, которая предусматривала, что “редакции средств массовой информации, издательства, полиграфические предприятия и организации, телерадиовещательные компании, информационные агентства, организации по распространению периодических печатных изданий освобождаются от обязательной продажи валютной выручки, получаемой от экспорта книжной продукции, связанной с образованием, наукой и культурой, газетной, журнальной, аудио- и видеопродукции, если она используется на приобретение оборудования и материалов, необходимых для производства продукции средств массовой информации и книжной продукции, связанной с образованием, наукой и культурой, и его расширения”.

Впрочем, для многих редакций и издателей периодических печатных изданий отмена таможенных льгот, предусмотренных Законом “О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации”, оказалась не слишком болезненной, поскольку в отношении ввоза их продукции, помимо норм этого Закона, действовало и Соглашение о ввозе материалов образовательного, научного, и культурного характера, принятое еще 22 ноября 1950 года. Данное Соглашение, называемое еще “Флорентийским”, а также Протокол к нему от 26 ноября 1976 г. (об эти документа Россия подписала 6 июля 1994 года), предусматривают освобождение ряда видов полиграфической продукции от таможенных пошлин и других сборов при ввозе или в связи с ввозом.

Кроме того, освобождением от таможенных пошлин продолжали пользоваться корреспондентские пункты иностранных средств массовой информации. 31 марта 2000 года первый заместитель председателя Государственного таможенного комитета РФ В.Мещеряков подписал Распоряжение №01-99/381 “О временных мерах по реализации Постановления Правительства РФ № 899 от 04.08.99”, в соответствии с которым при таможенном оформлении временно ввозимых для осуществления профессиональной деятельности на территории Российской Федерации аккредитованными в Российской Федерации представителями иностранных средств массовой информации (корреспондентами и иностранными сотрудниками корреспондентских пунктов) товаров: офисного оборудования, компьютерной, радио- и телевизионной техники, профессиональной аудио-, видео-, кино- и фотоаппаратуры, запасных частей и расходных материалов, информационных материалов на различных носителях предоставляется освобождение от уплаты таможенных пошлин и налогов в течение всего срока аккредитации при условии вывоза данных товаров с территории РФ по завершении срока аккредитации.

Помимо государственной поддержки в виде освобождения от некоторых видов налогов и сборов, средства массовой информации телерадиокомпаний получали и прямое финансирование из государственного бюджета. Причем, если согласно Закону “О Федеральном бюджете 1999 год” на телевидение и радиовещание было предусмотрено 1 762 826 500 рублей, а на периодическую печать и издательства — 230 110 700 рублей, то в 2000 году эти цифры заметно выросли. Так, в Законе “О Федеральном бюджете на 2000 год” в целом на средства массовой информации было выделено уже 6 139 903 400 рублей, в том числе на телевидение и радиовещание — 5 629 148 900 рублей, периодическую печать и издательства — 358 629 600 рублей, на прочие средства массовой информации — 152 124 900 рублей.

На этом фоне закономерными выглядят положительные изменения и в бюджетах субъектов Российской Федерации. Например, такие регионы как Курганская и Орловская области увеличили свои расходы на СМИ в 2000 году по сравнению с 1999 годом почти в два раза. Свердловская, Челябинская и Ленинградская области — в два с половиной раза. На прежнем уровне остались расходы на СМИ в Волгоградской, Томской и Ярославской областях. Незначительные изменения в сторону снижения произошли лишь в следующих бюджетах: Республики Бурятия, Липецкой, Омской и Пензенской областей. Наконец, единственным регионом, кардинально уменьшившим свои расходы на СМИ, была Астраханская область. В 2000 году она выделила на нужды местных СМИ в два раза меньше средств, чем в 1999 году.

В первую очередь, как показывает анализ, получателями средств из региональных бюджетов являются районные и городские газеты. Во многих российских регионах они являются основным источником информации для большинства сельских жителей. Например, согласно Закону Брянской области “Об областном бюджете на 1999 год” на поддержку областных СМИ выделены 8 600 000 рублей из которых 7 000 000 рублей предназначались для поддержки районных (городских) газет, соучредителями которых являются Брянская областная Дума и Администрация Брянской области. Из оставшейся части средств 1 200 000 рублей предназначались для информационного обеспечения деятельности администрации области и областной Думы. Остальное — на поддержку Государственной телерадиокомпании “Брянск”.

Существенные средства выделяются, как правило, для редакций областных, краевых и республиканских газет. Им достается от 40 до 60 процентов бюджетных средств, предназначенных для поддержки СМИ. Например, в Законе Алтайского края “О краевом бюджете на 2000 год” более 40 процентов финансовых средств, предназначенных для поддержки местных СМИ, адресованы редакции краевой газеты “Алтайская правда”, а остальные 55 процентов средств были поделены между всеми редакциям районных и городских газет в рамках реализации Закона “Об экономической поддержке районных и городских газет Алтайского края”. Законом Калужской области “Об областном бюджете на 2000 год” основная часть финансовых средств (более 60 процентов) выделенных для поддержки СМИ области, досталась редакции областной газеты “Весть”. В Республике Бурятия — редакции газеты “Бурятия” и редакции газеты “Буряад Унен”, в Липецкой области — редакции “Липецкой газеты”. Список этот можно продолжать достаточно долго, однако и без того ясно, что эта закономерность объясняется значением официального издания для органов власти субъектов Российской Федерации.

Если говорить о доли расходов на разные виды СМИ, то в целом на печатные СМИ выделяется больше средств, чем на электронные. Исключением из этого правила является, пожалуй, бюджет города Москвы. Здесь основная доля бюджетных средств, предусмотренных, для поддержки столичных СМИ, адресованы телерадиокомпании “ТВ-Центр”. Так, согласно закону “О бюджете города Москвы на 2000 год” телерадиокомпания “ТВ-Центр” должна была получить 1,2 млрд. рублей, что составляет 79 процентов бюджетных средств, предусмотренных для поддержки московских СМИ.

Как следует из региональных законов о местных бюджетах, функции главного распределителя бюджетных средств между местными СМИ выполняет региональный Комитет или Министерство по информации и печати, входящий в структуру исполнительной власти субъекта. Следует констатировать, что большинство региональных бюджетных законов в разделе “Расходы на средства массовой информации” указывает лишь общие цели финансирования. Это означает, что вышеназванная структура получает право самостоятельно распределять бюджетные средства между конкретными СМИ. Например, в Законе Республики Башкортостан “О государственной бюджетной системе Республики Башкортостан на 2000 год” указано: “Утвердить расходы республиканского бюджета на 2000 год по разделам и подразделам функциональной квалификации расходов бюджета в следующих суммах…”. Далее перечисляются направления и статьи расходов, в числе которых статья “Средства массовой информации” присутствует в обобщенном виде, без дополнительных пояснений. Аналогичным образом составлены и бюджеты Удмуртской Республики, Республики Хакасия, Белгородской, Саратовской, Смоленской и других областей. Зная особенности взаимоотношений между властью и СМИ в некоторых регионах, нетрудно догадаться по какому принципу чиновники, курирующие вопросы СМИ, могут распределять выделяемые средства между ними. Полагаем, что лояльность издания или телерадиокомпании будет в числе решающих факторов.

Не способствуют реализации принципа свободы средств массовой информации от вмешательства со стороны государственных органов и завуалированные формулировки, касающиеся размещения в региональных СМИ заказов органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Так, в Законе Нижегородской области “Об областном бюджете на 2000 год” все расходы на СМИ классифицированы не иначе как “размещение государственного (областного) заказа в средствах массовой информации”. Что при этом понимается под данным термином — остается загадкой. Нередко функциональная структура расходов на СМИ в региональных бюджетах утверждается в таком объеме, который необходим для реализации положений о поддержке районных (городских) газет, например, в Законе Тульской области “Об областном бюджете на 1999 год”. Такая же картина наблюдалась в Законе Ульяновской области “Об областном бюджете на 1999 год”: 98 процентов финансовых средств, предусмотренных в законе для поддержки областных СМИ, было направлено в редакции районных и городских газет области в рамках реализации программы развития СМИ, полиграфии и книгоиздания. В некоторых случаях из региональных бюджетов финансируется также деятельность представительств отдельных федеральных информационных структур, расположенных на территории субъекта, например, информационного агентства ИТАР-ТАСС. Согласно Закону Ивановской области “О бюджете области на 2000 год” местному представительству ИТАР-ТАСС была оказана финансовая помощь в размере 36 тыс. рублей. Заботу об ИТАР-ТАСС проявляют и другие регионы. Тем временем, все больше и больше регионов отказывают в поддержке местным организациям Союза журналистов России, сохраняя порядок выделения средств на другие творческие организации (такие как Союз художников или Союз композиторов). Так, в Законе Саратовской области “Об областном бюджете на 2000 год” творческие союзы указаны отдельной строкой, среди которых Союз журналистов не значится. Хотя согласно закону “Об экономической помощи районных (городских) газет” именно ему отводится ключевая роль при определении редакций — претендентов на получение бюджетных дотаций.