Ряд действий законодательной и исполнительной ветвей власти в 1999-2000 годах был направлен на установление и уточнение статуса государственных средств массовой информации.

Одной из законодательных инициатив депутатов Государственной Думы, направленной на расширение возможностей использования ими эфира региональных государственных телерадиокомпаний, было внесение изменений в Закон “О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации”. Разработчики законопроекта — бывший в то время председателем Комитета Государственной Думы по информационной политике и связи Олег Финько и член этого Комитета Алексей Чурилов (оба — члены фракции ЛДПР) — обосновали необходимость его принятия следующим образом: “В соответствии с действующим в настоящее время Федеральным законом… членам Совета Федерации и депутатам Государственной Думы предоставляется возможность выступления по месту их избрания один раз в два месяца по телеканалу, при этом для выступления каждому предоставляется не менее семи минут. На фоне необъективной и неполной подачи деятельности Федерального Собрания Российской Федерации как представительного и законодательного органа Российской Федерации центральными средствами массовой информации этого времени оказывается явно недостаточно”. Предложенные в законопроекте поправки к статье 9 (“Выступления депутатов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы в государственных региональных средствах массовой информации”) этого Закона увеличивали частоту и продолжительность таких выступлений. Если бы поправки вступили в силу, депутаты могли бы получать доступ к эфиру в два раза чаще (один раз в месяц), при этом минимальное время выступления увеличилось бы до десяти минут. В первом чтении поправки были приняты 15 сентября 1999 года практически единогласно (“за” — 350 депутатов; “против” — 1). После этого поправки были разосланы во все субъекты федерации, поскольку их принятие затрагивало их интересы. Первоначально ожидалось, что губернаторы, также получающие дополнительное эфирное время на региональных телеканалах, не будут возражать против подобных поправок. По крайней мере, ряд влиятельных средств массовой информации пророчил им скорое вступление в силу. Однако, этот прогноз оказался неверным: вновь на пленарное заседание поправки были вынесены лишь 29 марта 2000 года. Представитель Президента РФ в Государственной Думе Александр Котенков и первый заместитель министра РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций Михаил Сеславинский единодушно выступили против предлагаемых поправок. Свою позицию они мотивировали тем, что их принятие потребует дополнительных расходов из федерального бюджета на финансирование региональных государственных телерадиокомпаний (ГТРК). Существенным фактором оказалось и то, что время собственного вещания ГТРК во многих регионах составляет всего полтора-два часа в день, и в ситуации, когда 10-15 депутатов, избранных по одномандатным округам и закрепленных за регионом тем или иным депутатским объединением, имеют по 10 минут гарантированного бесплатного времени в эфире, это становилось для ГТРК серьезной дополнительной нагрузкой. В качестве наиболее наглядного примера подобных затруднений Михаил Сеславинский привел телекомпанию “ТВ-Центр”, 90 процентов акций которой принадлежит правительству Москвы. Если бы поправки вступили в силу, они бы обязывали ее предоставлять по 10 минут бесплатного времени в месяц всем депутатам Государственной Думы, входящим в общефедеральные списки, как правило, закрепленным за Москвой, и депутатам, избранным по одномандатным округам, а это составило бы 50-100 человек. Эти аргументы возымели свое действие и поправки не получили поддержки необходимого числа депутатов. Таким образом, они были сняты с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой.

Не менее единодушными были Президент и Государственная Дума в решении вопроса о том, как должна регулироваться трансляция в эфире государственных телекомпаний нового Гимна России, утвержденного в декабре 2000 года. А 8 декабря на пленарном заседании Государственной Думы был рассмотрен и принят одновременно в трех чтениях проект федерального конституционного закона “О Государственном Гимне Российской Федерации”. Статья 4 данного законопроекта установила обязанность государственных телевизионных и радиовещательных компаний транслировать Государственный гимн РФ ежедневно — перед началом и по окончании вещания, а при круглосуточном вещании — в 6 часов и в 24 часа по местному времени. Кроме того, Государственный гимн РФ должен транслироваться в новогоднюю ночь — после трансляции боя часов на Спасской башне Московского Кремля в 24 часа по местному времени. Подавляющее большинство депутатов поддержало законодательную инициативу Президента РФ и этот Федеральный конституционный закон был принят 379 голосами “за” при 51 “против”. Через три недели, 25 декабря 2000 года, Закон был подписан Президентом РФ и после официального опубликования вступил в силу.

Однако, далеко не всегда действия законодательной и исполнительной ветвей власти были столь же согласованными. Летом 1999 года, например, между ними разгорелась чрезвычайно жаркая дискуссия по поводу отклоненного Президентом РФ 1 июня 1999 года Федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания”.

В основе этой дискуссии лежали две конституционные нормы: часть 3 статьи 15 Конституции РФ, которая устанавливает, что “Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения”; и часть 2 статьи 107 Конституции РФ, которая устанавливает, что “Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон и обнародует его”.

Первоначально Закон “О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания” предусматривал, что официальным опубликованием новых федеральных законов считается первая публикация текстов этих федеральных законов в “Российской газете” или “Собрании законодательства Российской Федерации”. Депутаты предлагали расширить перечень официальных публикаторов федеральных законов за счет “Парламентской газеты”, учрежденной совместно Государственной Думой и Советом Федерации. Эта идея изначально пользовалась существенной поддержкой всех депутатских объединений (23 апреля 1999 года за принятие поправок в третьем чтении проголосовало 333 депутата). В обоснование подобного расширения перечня изданий, опубликование в которых федеральных законов считается официальным, депутаты ссылались на необходимость в максимальной степени обеспечить право граждан на доступ к информации о нормативно-правовых актах, затрагивающих их права и свободы. Однако, по мнению Президента РФ и Правительства РФ для улучшения информирования граждан Российской Федерации о принимаемых федеральных законах достаточно их опубликования в “Парламентской газете”, действующий же механизм их официального опубликования следует оставить неизменным. По всей видимости, в основе этой позиции исполнительной ветви власти лежало желание оставить за собой монопольное право контролировать сроки вступления в силу наиболее важных федеральных законов. В ряде случаев, таких например, как принятие Федеральным Собранием нового федерального конституционного закона или преодоление вето Президента РФ на федеральный закон, глава государства оказывается обязанным в строго определенные Конституцией РФ сроки подписать такие законы. Однако, из уже процитированной нормы статьи 15 Конституции РФ следует, что такие законы не могут иметь силы по крайней мере до тех пор, пока они не будут официально опубликованы. При этом Конституция РФ устанавливает лишь обязанность Президента РФ обнародовать подписанные им законы, но не устанавливает четких сроков их выхода в свет.

Таким образом, исполнительная власть через полностью подконтрольные ей “Российскую газету” и аппарат чиновников, выпускающих “Собрание законодательства Российской Федерации”, могла, пусть и незначительно, но все же влиять на сроки вступления в силу наиболее важных законов. В спокойных политических условиях Президент РФ не злоупотреблял этой возможностью, обеспечивая публикацию даже нежелательных для себя законов в разумные сроки. Однако, в моменты политических кризисов, когда счет может идти на часы, у него всегда оставалась возможность “тянуть” с таким опубликованием, фактически блокируя принятый федеральный или федеральный конституционный закон.

Появление третьего, независимого от него официального публикатора, обнародование закона в котором может стать датой его вступления в силу, лишало Президента РФ описанных выше преимуществ. Поэтому даже после принятия поправок в Закон “О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания” Государственной Думой в третьем чтении исполнительная власть старалась заблокировать его на уровне Совета Федерации. В него было направлено отрицательное заключение Правительства РФ, которое считало одобрение данных поправок “нецелесообразным” и настойчиво рекомендовало членам Совета Федерации проголосовать против их принятия. Тем не менее, 18 мая 1999 года поправки были одобрены Советом Федерации с существенным перевесом голосов (“за” проголосовало 118 сенаторов, то есть две трети от общего количества членов верхней палаты).

Президент предпринял последнюю попытку воспрепятствовать вступлению поправок в силу и, как уже отмечалось выше, 1 июня 1999 года отклонил их. Однако еще до окончания весенней сессии, 22 июня 1999 года Депутаты вынесли на пленарное заседание вопрос о преодолении вето Президента РФ. Представитель Президента РФ в Государственной Думе Александр Котенков, выступивший на этом пленарном заседании, сообщил, что поправки были отклонены из-за двусмысленности ряда его положений, в частности, об очередности и одновременности публикации официальных парламентских актов в “Парламентской газете” и “Российской газете”. Кроме того, Александр Котенков напомнил депутатам, что Конституция РФ относит вопросы обнародования законов к компетенции Президента РФ. Однако, председатель Комитета Государственной Думы по информационной политике и связи Олег Финько (фракция ЛДПР) назвал высказанные Президентом РФ претензии “недоразумением” и призвал депутатов преодолеть президентское вето. Для депутатов Государственной Думы принятие названных поправок было желательным еще и потому, что статус официального публикатора является фактором, существенно отражающемся на тираже газеты. Так, по мнению ряда депутатов, многие читатели “Российской газеты” предпочитают именно ее из-за возможности ознакомиться с официальными текстами законов. Отчасти исходя из желания увеличить аудиторию “Парламентской газеты” накануне агитационной кампании по выборам в государственную Думу депутаты охотно проголосовали за повторное принятие поправок в первоначальной редакции (“за” — 303 депутата).

Уже через три дня, 25 июня, Совет Федерации также проголосовал за преодоление вето президента, однако согласительные процедуры продлились еще до 22 октября 1999 года, когда Президент РФ Борис Ельцин был, наконец, вынужден подписать Закон “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О порядке опубликования и вступления в силу Федеральных конституционных законов, Федеральных законов, актов палат Федерального собрания”.

Наглядным доказательством полной подчиненности “Российской газеты” исполнительной власти, о которой было упомянуто выше, стало изданное 23 октября 2000 года Постановление Правительства РФ №805 “О редакции “Российской газеты”. Согласно данному Постановлению “в целях совершенствования деятельности редакции “Российской газеты” было установлено, что она является федеральным государственным учреждением, учредителем которого является Правительство РФ. Управление этим учреждением находится в ведении Министерства РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций (МПТР). Непосредственное руководство деятельностью редакции осуществляет главный редактор — генеральный директор “Российской газеты”, назначаемый и освобождаемый от должности решением Министра РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций. На МПТР возлагается осуществление функций учредителя “Российской газеты”, в том числе заключение договора с редакцией и обеспечение выделения необходимых бюджетных ассигнований на производство и выпуск “Российской газеты”. Решение о ликвидации или реорганизации редакции принимается МПТР по согласованию с Правительством РФ.

Именно такой, “жесткий” стиль управления государственными средствами массовой информации преобладал в 2000 году в связи с неудавшейся в 1998–1999 годах попыткой “мягкого” воздействия на СМИ со стороны государственных органов через своих представителей во всевозможных “наблюдательных советах”. Позиции различных политиков по этому вопросу неоднократно звучали в ходе избирательных кампаний как по выборам депутатов Государственной Думы третьего созыва, так, позднее, и по выборам Президента РФ. Лидер Коммунистической партии РФ Геннадий Зюганов даже включил в свою предвыборную программу отдельный пункт о создании на ОРТ наблюдательного совета. Положения, регулирующие статус и полномочия наблюдательных советов, были включены в проект закона “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О средствах массовой информации” (новая редакция), рассматривавшийся в тот момент Государственной Думой. На телекомпаниях ОРТ и ВГТРК наблюдательные советы были созданы, однако они оказались неэффективными, поскольку могли лишь обсуждать программную политику телеканалов, которая не могла быть реализована без решения вопросов материально-технического характера, а эти вопросы к компетенции наблюдательных советов отнесены не были. Таким образом, уже в начале 2000 года идея наблюдательных советов себя практически изжила, хотя вопрос об их создании несколько раз обсуждался в Государственной Думе и позже.

Так, вопрос о наблюдательном совете на государственном телеканале поднимался в связи с обращением в Министерство РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций телекомпании “АТВ” (“Авторское телевидение”) с предложением передать ей по Генеральной доверенности Правительства РФ управление общефедеральным телеканалом “РТР-2 “Культура” на срок от 3 до 5 лет. Руководство телекомпании “АТВ” предлагало наделить функциями главного управляющего телекомпанией наблюдательный совет, состоящий из представителей федеральных органов законодательной и исполнительной власти, руководителей ВГТРК, членов Академии российского телевидения и т.д. Однако, реализована эта идея не была, и в последний раз вопрос о наблюдательных советах в государственных СМИ был поставлен 15 декабря 2000 года первым заместителем председателя Государственной Думы Любовью Слиской (член фракции “Единство”) перед выступавшим в ходе “Правительственного часа” на пленарном заседании Государственной Думы первым заместителем министра РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций М. Сеславинским. Он отметил, что “в целом идея перспективна, и соответствующий механизм функционирования таких советов должен быть определен законодательно, однако на сегодняшний день успешного опыта их практической деятельности нет”.

В то же время в течение 1999 и 2000 годов успешно осуществлялась деятельность коллегий представителей федеральных органов исполнительной власти, например, на телеканале ОРТ. Состав этой коллегии неоднократно менялся, однако в нее всегда входили чрезвычайно влиятельные чиновники. Так, 7 июня 1999 года Правительство РФ издало Постановление №604 “О составе коллегии представителей государства в акционерном обществе “Общественное российское телевидение”. Согласно этому Постановлению, в состав коллегии были включены: руководитель Администрации Президента РФ А.Волошин, министр государственного имущества Ф.Газизуллин, председатель Государственного комитета РФ по телекоммуникациям А.Иванов, министр финансов М.Касьянов), зам. председателя Правительства РФ В.Матвиенко, начальник Управления правительственной информации Аппарата Правительства РФ А.Михайлов, министр РФ по налогам и сборам А.Починок, председатель Российского фонда федерального имущества И.Шувалов. Постановление возложило обязанности председателя коллегии на Александра Волошина.

Еще одно решение, связанное с руководством телеканала ОРТ, было принято Борисом Ельциным в сентябре 1999 года, когда он предложил на должность генерального директора телеканала кандидатуру Константина Эрнста, занимавшего до того времени пост генерального продюсера телекомпании. В письме на имя председателя Совета директоров ОРТ Виталия Игнатенко Президент РФ предложил освободить Игоря Шабдурасулова от должности генерального директора телекомпании в связи с переходом на другую работу. В тот же день К.Эрнст был назначен исполняющим обязанности гендиректора ОРТ. Согласно Уставу ОРТ, решение о назначении и об отстранении от должности генерального директора телекомпании должно было приниматься на общем собрании акционеров тремя четвертями голосов. На состоявшемся через короткое время собрании акционеров решение о согласии с предложением Президента РФ было принято единогласно.

В течение всего 1999, равно как и 2000 года, решался вопрос о бедственном материально-техническом состоянии главного государственного медиа-холдинга — Федерального государственного унитарного предприятия “Всероссийская государственная телевизионная и радиовещательная компания” (ВГТРК). Создание этой громадной по своим масштабам телерадиокомпании в том виде, в котором она существовала на протяжении 1999 и 2000 годов, относится к лету 1998 года, когда Правительством РФ было принято Постановление №844 “О формировании Единого производственно-технологического комплекса государственных электронных средств массовой информации”, в соответствии с которым все государственные телевизионные и радиовещательные компании были преобразованы в дочерние по отношению к ВГТРК федеральные государственные унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения.

Первоначально назначение руководителей этих дочерних предприятий осуществлялось председателем ВГТРК по согласованию с Федеральной службой России по телевидению и радиовещанию (позднее — МПТР) и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на территориях которых они расположены. Однако, 19 сентября 2000 года Президент РФ Владимир Путин подписал Указ №1671 “О внесении изменения в Указ Президента Российской Федерации №511 от 8 мая 1998 г. “О совершенствовании работы государственных электронных средств массовой информации”. В соответствии с этим Указом норма, согласно которой “назначение руководителей дочерних предприятий [всех предприятий, единого производственно-технологического комплекса государственных электронных средств массовой информации на базе ВГТРК, имущество которых является федеральной собственностью, а также федеральных государственных предприятий, осуществляющих производство, распространение и трансляцию государственных телерадиопрограмм. — Ред.] осуществляется по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на территориях которых они расположены”, была исключена. Таким образом, с сентября 2000 года назначения руководителей всех руководителей региональных ГТРК производятся без обязательного учета мнений глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Кроме того, Постановлением Правительства РФ №844 были реорганизованы путем присоединения к ВГТРК более ста радиотелевизионных передающих центров (РТПЦ), радиоцентров и иных государственных предприятий, осуществляющих производство, распространение и трансляцию государственных телерадиопрограмм.

Цели, с которыми была создана ВГТРК, выразил на состоявшемся в ноябре 1999 года совещании, в котором приняли участие руководители около 100 радио- и телевизионных передающих центров (РТПЦ) и 90 региональных ГТРК, председатель Правительства РФ Владимир Путин. Он заявил, что государство должно иметь свои средства массовой информации, которые “давали бы возможность ознакомиться населению с официальной позицией правительства. Ни одно из демократических государств не может развиваться без свободных СМИ”. Кроме того, премьер-министр недвусмысленно отметил, что “основным приоритетом работы правительства и ВГТРК” должна являться последовательная поддержка всего позитивного, что делается Кремлем.

С 1 января 1999 года финансирование ВГТРК и ее дочерних предприятий начало осуществляться из федерального бюджета через Федеральную службу России по телевидению и радиовещанию (позднее — через МПТР). Для этого в федеральном бюджете на 1999 год было выделено около полутора миллиардов рублей. Однако, эта сумма оказалась для ВГТРК крайне недостаточной. На уже упомянутом совещании работников ГТРК предприятий связи, проходившем в ноябре 1999 года, Михаил Швыдкой, бывший на тот момент председателем ВГТРК, заявил, что не только 1,5 миллиарда рублей, предусмотренных в бюджете 1999 года, но и 5,2 миллиарда рублей, выделенных ей в соответствии с бюджетом 2000 года, ВГТРК не хватает. По словам Михаила Швыдкого, “это вчетверо меньше, чем нужно”. Проблему недостаточного финансирования было предложено решить за счет поступлений от рекламы и иных внебюджетных источников (в частности, за счет увеличения тарифов на распространение программ негосударственных теле- и радиовещателей, подробнее о которых рассказано в разделе “Господдержка СМИ”).

Главным козырем руководства ВГТРК в дискуссиях по поводу объемов государственного финансирования телерадиокомпании была “угроза разрушения единого информационного пространства России”, связанная с техническими проблемами и недостаточным финансированием отрасли. Вопрос об этой угрозе поднимался на всех без исключения официальных заседаниях, проходивших с участием депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации, членов Правительства и руководства ВГТРК.

В частности, этот вопрос обсуждался на пленарном заседании Государственной Думы 17 марта 2000 года, когда в рамках “правительственного часа” новый председатель ВГТРК Олег Добродеев сообщил, что из 3300 100-ваттных передатчиков, распространяющих сигнал ВГТРК, 2000 полностью выработали свой ресурс. Более 50 процентов телевизионных передатчиков требуют срочной замены, поскольку устарели и морально, и физически.

Серьезность этой темы нашла свое подтверждение в том, что 8 декабря 2000 года Президент РФ провел совещание с председателем Правительства РФ Михаилом Касьяновым, министром РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций Михаилом Лесиным и министром РФ по связи и информатизации Леонидом Рейманом. Темой этого совещания стало дальнейшее развитие системы теле- и радиовещания в России. В ходе встречи обсуждался вопрос о спасении и развитии электронных средств массовой информации. Участники встречи пришли к выводу, что достижение этого возможно только путем создания условий для развития конкурентной среды в этой области, обеспечения гарантированного равного доступа электронных средств массовой информации независимо от формы собственности к услугам по передаче и распространению несущего их программы сигнала. Президент РФ Владимир Путин поддержал и одобрил план реорганизации предприятий, обеспечивающих распространение телерадиопрограмм, предложенный совместно Минпечати России и Минсвязи России. По результатам совещания Президент РФ поручил Правительству РФ разработать проекты соответствующих документов не позднее февраля 2001 года.

Наконец, еще одним мероприятием, на котором обсуждался вопрос о финансировании модернизации изношенных материально-технических средств по распространению теле- и радиопрограмм, стал “правительственный час” на пленарном заседании Государственной Думы 15 декабря 2000. С предложением о приглашении на это заседание первого заместителя министра по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций Михаила Сеславинского выступил член Комитета Государственной Думы по регламенту и организации работы Государственной Думы Наиль Хуснутдинов (член депутатской группы “Регионы России”). Наиль Хуснутдинов поставил перед Михаилом Сеславинским вопрос о возможности введении абонентской платы за просмотр телепрограмм. Заместитель министра сообщил, что такая идея давно существует в министерстве, что она является стратегически правильной, но при нынешнем уровне жизни населения в ближайшие два-три года она не может быть реализована.

Тема плачевного состояния РТПЦ получила достаточно интересное развитие на парламентских слушаниях “Проблемы телевидения и радиовещания в Российской Федерации”, которые были организованы 19 сентября 2000 года Комитетом Государственной Думы по информационной политике. На слушаниях выступили: председатель Комитета по информационной политике Константин Ветров, заместитель председателя Госдумы Владимир Жириновский, заместитель председателя Комитета по информационной политике Валерий Комиссаров, депутаты Государственной Думы Вадим Булавинов, Александр Салий, первый заместитель министра по делам печати, телевещания и СМИ Михаил Сеславинский, председатель Всероссийской государственной телерадиовещательной компании Олег Добродеев, генеральный директор телекомпании ОРТ Константин Эрнст, декан факультета журналистики МГУ Ясен Засурский и другие. Все без исключения докладчики говорили лишь о бедственном материально-техническом состоянии отрасли российского телевидения и радио. Олег Добродеев обратил внимание участников парламентских слушаний на то, что аварийная ситуация с Останкинской телебашней может повториться со значительным числом региональных радио и телевизионных передающих центров, оборудование которых крайне изношено и функционирует в предаварийном режиме.

Уже через три дня, 22 сентября 2000 года, использовав это признание председателя ВГТРК член Комитета Государственной Думы по энергетике, транспорту и связи Леонид Маевский (член фракции КПРФ) вынес на рассмотрение Государственной Думы проект парламентского запроса председателю Правительства Российской Федерации “О необходимости возвращения в ведение Министерства РФ по связи и информатизации радиотелевизионных передающих центров, радиоцентров и предприятий по управлению связью и трансляцией телерадиопрограмм”. В соответствии с проектом запроса перед Правительством РФ ставился вопрос о передаче РТПЦ, в 1998 году выведенных из под ведения Министерства связи и переданных ВГТРК. В качестве главных аргументов в пользу возвращения ОРТПЦ в ведение Минсвязи Леонид Маевский назвал неудовлетворительный уровень поддержания технического состояния комплекса связи после передачи его ВГТРК, а также то, что многие из этих комплексов, помимо нужд теле- и радиокомпаний, поддерживают связь органов государственной безопасности, правительственных органов, Министерства по чрезвычайным ситуациям, правоохранительных органов и т.п.