Настоящий законодательный “штурм” был предпринят в 1999 году в направлении развития законодательства о рекламе. Такое наступление развивалось по четырем стратегическим направлениям:

— общее изменение законодательства о рекламе, направленное на его модернизацию, уточнение понятий, устранение противоречий и пробелов;

— ужесточение правил распространения рекламы фармакологической продукции, а также медицинских товаров и услуг;

— изменение (разнонаправленное — либо в сторону ужесточения, либо в сторону либерализации) рекламы алкогольных напитков и табачных изделий;

— и, наконец, сокращение объема рекламы в теле- и радиоэфире (уменьшение лимитов времени трансляции рекламы, учет в пределах этих лимитов времени трансляции “бегущей строки”, полный запрет на включение рекламных блоков в художественные фильмы и некоторые виды программ и т.д.).

Следует сразу оговориться, что это масштабное наступления ничем не закончилось: по состоянию на конец 2000 года Закон “О рекламе” так и оставался неизменным. Возможных причин для такого исхода было две.

Во-первых, в Государственной Думе одновременно сталкивалось множество законопроектов, предлагающих внести в закон однотипные поправки, но в различных редакциях. В результате, с одной стороны, происходило “распыление” сил, которые авторы нескольких законопроектов тратили на отстаивание именно своего варианта поправок, с другой же стороны, эти законопроекты нейтрализовали друг друга, поскольку каждый из противников находил в альтернативных вариантах массу неточностей и концептуальных недоработок. Нередко споры вокруг альтернативных законопроектов становились публичными и активно освещались в СМИ, поскольку все средства массовой информации были чрезвычайно заинтересованы в исходе этого противостояния. В то же время, выступавшие консолидировано крупные телерадиокомпании и объединения издателей печатных СМИ, рекламное сообщество, а также промышленные корпорации, производящие рекламируемые товары (включая гигантов фармакологической, алкогольной и табачной промышленности), использовали все свои ресурсы для формирования общественного мнения, неблагоприятного для прохождения невыгодных им законопроектов, а временами прибегали и к прямому лоббированию их отклонения.

Во вторых, нерезультативность попыток изменения рекламного законодательства была связана с тем, что законодатели не могли выбрать стратегическое направление, в котором такие изменения должны протекать. К 1999 году уже не вызывало серьезных сомнений то, что в законодательство о рекламе будут вноситься существенные изменения. Непонятно было лишь то, нужно ли кодифицировать нормы о рекламе, или же лучше рассредоточить их в разных законах. Противоборствующие стороны можно было условно поделить на две группы. К первой принадлежат сторонники кодификации рекламного законодательства, усиления роли базового Закона “О рекламе” и включения в него всех норм, регулирующих рекламную деятельность (сегодня они разбросаны в добром десятке законодательных актов). Оппонентами же этой группы “кодификаторов” были сторонники принятия специальных законов, ограничивающих и устанавливающих правила рекламы в отдельных областях, в частности, рекламы медицинских препаратов, рекламы финансовых услуг и ценных бумаг, рекламы оружия и т.д.

Первую позицию в Государственной Думе на протяжении всего 1999 года поддерживал Комитет по экономической политике (профильный комитет по вопросам рекламы) во главе с бывшим в то время председателем этого Комитета Адрианом Пузановским (в Государственной Думе третьего созыва он остался членом этого Комитета). Кроме того, нецелесообразность увеличения количества норм, касающихся регулирования рекламы и содержащихся в иных, нежели Закон “О рекламе”, законодательных актах, поддерживал в Правительстве Государственный антимонопольный комитет под председательством Натальи Фонаревой (позднее ГАК был преобразован в Министерство РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, а его бывший председатель стала первым заместителем министра). Ими в Государственную Думу вносились и поддерживались различные законопроекты “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О рекламе” и поправки в другие законы, приводящие их в соответствие с базовым Законом “О рекламе” (что, в некоторых случаях, могло выражаться в простом исключении таких норм и заменой их отсылками к базовому закону). Главным доводом, на который опирались те, кто защищал позицию кодификации законодательства о рекламе, было то, что после принятия первого специализированного законопроекта о рекламе чего-либо конкретного, число таких законопроектов могло начать увеличиваться до бесконечности. Например, Комитет Государственной Думы по обороне получил бы возможность настаивать на принятии специального закона о рекламе оружия, Комитет Государственной Думы по продовольствию — закона о рекламе продуктов питания и т.д. и т.п. Вся эта “коллекция” законов могла бы легко парализовать рекламную деятельность, а в конечном счете — привести к тому, что никто не стал бы их исполнять (например, на выработку устойчивой правоприменительной практики закона “О рекламе” антимонопольному ведомству потребовалось несколько лет, но все вопросы токования и правильного применения этого Закона не исчерпаны и по сегодняшний день).

Однако ряд депутатов и профильных ведомств не были с этим согласны. В Государственной Думе противоположной точки зрения придерживались несколько комитетов, например, Комитет по охране здоровья граждан, а в Правительстве — Министерство здравоохранения. Их представители считали, что специальные нормы, регулирующие рекламу отдельных видов товаров, будут точнее и эффективнее, нежели общие. После консультаций со специалистами этого министерства членами Комитета по охране здоровья был внесен в Госдуму законопроект “Реклама медицинских услуг, медицинских изделий и лекарственных средств”.

Временами казалось, что Государственная Дума шла по обоим этим стратегическим направлениям одновременно. Так, например, 11 февраля 1998 года был принят, а 5 марта того же года вступил в силу Закон “О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты РФ в связи с принятием Федерального закона “О рекламе”. С другой стороны, 15 мая того же года был принят в первом чтении законопроект “Реклама медицинских услуг, медицинских изделий и лекарственных средств”. Подробнее об этих и других законах и законопроектах будет рассказано ниже.

Начать правильнее всего было бы с единственной победы “кодификаторов” — уже упомянутого Закона “О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты РФ в связи с принятием Федерального закона “О рекламе”. Хотя этот закон не вносил изменений непосредственно в Закон “О рекламе”, его значение для этого базового закона было огромным, поскольку содержащиеся в нем нормы устраняли ненужные коллизии, когда не было ясно: должен ли применяться к тем или иным отношениям специальный закон, либо приоритет имеют нормы базового Закона “О рекламе”. Из законов “О средствах массовой информации”, “О сертификации продукции и услуг” и из Основ законодательства РФ об охране здоровья были исключены нормы, регулирующие правоотношения в области рекламы. Для средств массовой информации это может иметь как благоприятные, так и негативные последствия.

Негативные последствия заключаются в том, что рекламная информация была полностью выведена из-под регулирования Закона “О средствах массовой информации”. Тем самым был изменен ее правовой статус: рекламные материалы стали в гораздо меньшей степени защищены нормами, гарантирующими свободу массовой информации (споры о том, является ли реклама массовой информацией и применимы ли к ней такие термины, как, например, “цензура” ведутся во всем мире вплоть до сегодняшнего дня). Таким образом, правоприменительным органам стало легче привлекать авторов и распространителей рекламных материалов к административной, гражданско-правовой и уголовной ответственности. С другой стороны, с принятием закона, кодифицирующего законодательство о рекламе, его структура была существенно упрощена. Для того чтобы в полной мере соблюдать все требования законодательства о рекламе, рекламодателям, рекламопроизводителям (рекламным агентствам) и рекламораспространителям (средствам массовой информации) и так требовался целый штат квалифицированных юристов и специалистов в области лингвистики, психологии и прочих дисциплин. Далеко не каждый юрисконсульт газеты или рекламного агентства слышал, например, о Законе “О трансплантации органов и (или) тканей человека”. Между тем, данный закон не только вводит абсолютный запрет на рекламу этой деятельности, но и говорит об уголовной ответственности за нее. Учитывая это, можно было лишь приветствовать желание антимонопольного ведомства и Комитета Государственной Думы по экономической политике не продолжать безудержно увеличивать число законов, на соответствие которым производители рекламы должны проверять свой продукт, а сократить их количество до одного — Закона “О рекламе”.

Что же касается попыток “кодификаторов” модернизировать сам Закон “О рекламе”, то они неизменно заканчивались неудачей. 20 ноября 1998 года по инициативе антимонопольного ведомства Правительство РФ издало Распоряжение о внесении в Государственную Думу законопроекта о поправках в Закон “О рекламе”. Официальным представителем Правительства РФ при рассмотрении палатами Федерального Собрания этого законопроекта была назначена первый заместитель министра РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства Наталья Фонарева.

Одновременно с этим законопроектом на рассмотрение Государственной Думы было представлено шесть альтернативных проектов, внесенных депутатами С.Найчуковой, В.Давиденко, И.Мальковым, Г.Райковым, Законодательным собранием Омской области, Астраханским областным Представительным Собранием, Амурским областным Советом народных депутатов и другими субъектами законодательной инициативы. Рассмотрев все эти законопроекты, Комитет Государственной Думы по экономической политике рекомендовал депутатам отклонить все эти законопроекты. Точнее, Комитетом было рекомендовано отложить их для включения содержащихся в них положений в еще один законопроект, подготовленный главой Комитета — депутатом Адрианом Пузановским, — именно этот законопроект и был рекомендован Комитетом к принятию.

В результате еще до обсуждения на пленарном заседании Государственной Думы авторы пяти из семи законопроектов отозвали свои инициативы. Таким образом, для дальнейшего обсуждения остались только два законопроекта: внесенный Правительством РФ и внесенный депутатом Адрианом Пузановским. Различия между “правительственным” и “депутатским” законопроектами заключались, в частности, в том, что первый усиливал ограничения на рекламу алкоголя и табака, а также уменьшал количество рекламных блоков во время трансляции художественных фильмов, в то время как “депутатский” вариант законопроекта, напротив, предусматривал определенные послабления в отношении рекламы алкоголя и табачных изделий.

В предложенной “депутатским” законопроектом новой редакции Закона “О рекламе” предусматривалось существенное увеличение его объема (в действующем Законе насчитывается 6 глав и 33 статьи, законопроект же доводил их количество до 9 и 47 соответственно). Такое увеличение объема нормативного материала было связано, в первую очередь, с существенным расширением раздела, который был посвящен регулированию распространения рекламы отдельных видов товаров и услуг. В частности, были более подробно определены особенности рекламы медицинских услуг, изделий и лекарственных средств, финансовых, страховых, банковских и инвестиционных услуг, а также ценных бумаг. Положения законопроекта учитывали печальный опыт, полученный от рекламы потерпевших крах банковских и финансово-кредитных структур. В статье 11 законопроекта была предусмотрена защита несовершеннолетних при производстве, размещении и распространении рекламы. В частности, не разрешается с помощью рекламы привлекать внимание несовершеннолетних к способам легкой наживы, к любой сфере деятельности, не свойственной их возрасту. Было установлено ограничение на время трансляции “бегущей строки” в телепередачах (не более двух раз общей продолжительностью не более чем две минуты в течение часа эфирного времени). В выходные и праздничные дни с 18.00 до 22.00 часов реклама разрешалась лишь в перерывах между программами общим объемом не более двух блоков по 15 минут. Были также сокращены общие лимиты рекламы в выходные дни в теле- и радиопрограммах, незарегистрированных в качестве специализирующихся на материалах рекламного характера: количество рекламы не должно превышать 20 процентов объема вещания в течение суток, а в дни государственных праздников — 15 процентов. Кроме того, был введен запрет на коммерческую и политическую рекламу в дни государственного траура. Действие законопроекта распространялось и на частные объявления физических лиц, если из содержания этих объявлений следовало, что эти лица занимаются предпринимательской деятельностью.

В результате рейтингового голосования, проведенного 20 января 1999 года, ни один из двух этих законопроектов не набрал достаточного для принятия в первом чтении количества голосов: за предложенный депутатом Адрианом Пузановским законопроект проголосовало 184 депутата, за правительственный — лишь 172. Таким образом, несмотря на все усилия первого заместителя министра по антимонопольной политике и значительную поддержку, которую Государственная Дума оказывала в то время любым законодательным инициативам Правительства РФ под председательством Евгения Примакова, “правительственный” законопроект был снят ею с дальнейшего рассмотрения. После этого в соответствии с регламентом Государственной Думы состоялось голосование по законопроекту, набравшему по результатам рейтингового голосования наибольшее количество голосов. Однако, и при повторном голосовании “депутатский” законопроект не получил необходимой поддержки — за него проголосовало 182 депутата. Не принесла результатов и дальнейшая доработка законопроекта, включение в него поправок, заимствованных из законопроектов, предложенных другими субъектами законодательной инициативы. Несмотря на то, что 18 февраля 1999 года Комитет Государственной Думы по экономической политике одобрил на своем заседании его улучшенный вариант, “депутатский” законопроект “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О рекламе” Государственной Думой так и не был принят.

Последняя по времени попытка комплексно подойти к усовершенствованию законодательства о рекламе путем внесения изменений и дополнений в базовый закон была предпринята 22 мая 2000 года, когда в Государственную Думу был внесен законопроект “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О рекламе” (новая редакция). Данный законопроект был подготовлен в Комитете Государственной Думы по экономической политике. Его авторами являются: председатель Комитета по экономической политике и предпринимательству Сергей Глазьев (член фракции КПРФ) и член этого Комитета Адриан Пузановский (член депутатской группы “Народный депутат”). Также как и в предыдущем законопроекте, в новой редакции закона, предложенной в 2000 году, был расширен раздел, посвященный рекламе банковских, страховых, инвестиционных и других финансовых услуг. На рынке финансовых услуг, в соответствии с законопроектом, запрещалось представлять любого рода гарантии, обещания или предположения о будущей доходности предприятия, указывать в рекламе недостоверную информацию о видах финансовых услуг и объявлять предполагаемый размер доходов по ценным бумагам, а также публиковать прогнозы роста их курсовой стоимости. Запрещалась реклама эмиссионных ценных бумаг до даты регистрации их выпусков. Устанавливалась государственная поддержка рекламы продукции и услуг отечественных товаропроизводителей, а также частичное покрытие из федерального бюджета издержек российских предприятий по рекламированию ими за рубежом своей продукции, экспортируемой в соответствии с межправительственными соглашениями и решениями Правительства. Кроме того, не менее 50% эфирного времени или печатной площади средств массовой информации, предназначенных для рекламы, должно было предоставляться рекламе отечественных товаров и услуг. Лимиты эфирного времени в выходные и праздничные дни, в течение которого была разрешена трансляция рекламы, были вновь уменьшены (не более 15% от общего объема вещания в сутки). Подтверждался запрет рекламы на телевидении и радио табачных и алкогольных изделий, вводились ограничения на рекламу медицинских услуг и лекарственных средств и полностью запрещалась реклама лекарственных средств без государственной регистрации. Кроме того, законопроектом были определены требования к социальной и политической рекламе, рекламе оружия и военной техники.

Еще в начале лета 2000 года этот законопроект был разослан всем субъектам законодательной инициативы. Ожидалось, что он будет вынесен на рассмотрение Государственной Думой не позднее октября, однако, вплоть до конца 2000 года он не прошел первого чтения. Такой “затяжной старт” этого законопроекта показывает, что его судьба может оказаться не менее печальной, нежели судьба предыдущего “депутатского” законопроекта “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О рекламе”.

Вернемся к законодательной инициативе оппонентов “кодификаторов” — законопроекту “Реклама медицинских услуг, медицинских изделий и лекарственных средств”, внесенному в Государственную Думу членами Комитета по охране здоровья, считавшими, что правильным путем развития законодательства о рекламе является принятие отдельных специальных законов, регулирующих распространение рекламы тех или иных видов товаров или услуг. Как уже упоминалось выше, законопроект с таким нестандартным названием (обычно названия всех федеральных законов начинаются с предлога “О…”; уже ко второму чтению название этого законопроекта было приведено к стандартному виду) был принят Государственной Думой в первом чтении 15 мая 1998 года. Высокая поддержка, оказанная законопроекту депутатами Государственной Думы (за принятие в первом чтении было подано 312 голосов, а “против” — лишь 5), не предвещала ничего хорошего для средств массовой информации, уже потерявших львиную долю своих рекламных доходов после финансового кризиса в августе 1998 года. Правда, ко второму чтению законопроект готовился без малого год, но и здесь он с большим запасом получил конституционное большинство голосов депутатов (“за” — 322 голоса). Наконец, 3 июня 1999 года Закон “О рекламе медицинских услуг, медицинских изделий и лекарственных средств” был принят.

Положения этого закона во многом повторяли предложения антимонопольного ведомства и Комитета Государственной Думы по экономической политике, сформулированные ими в “депутатском” законопроекте о поправках к Закону “О рекламе”, о котором шла речь выше. Напомним, что эти предложения предусматривали введение в Закон “О рекламе” целой главы, посвященной рекламе медицинских товаров в средствах массовой информации. Поэтому председатель Комитета Государственной Думы по экономической политике настаивал в свое время на том, чтобы законопроект “Реклама медицинских услуг, медицинских изделий и лекарственных средств” и “депутатский” законопроект о поправках к Закону “О рекламе” рассматривались одновременно, как альтернативные проекты. Однако бывшему в то время председателем Комитета Государственной Думы по охране здоровья Николаю Герасименко удалось добиться рассмотрения своего законопроекта первым. В результате принятие 15 мая 1999 года Государственной Думой этого законопроекта стало одной из причин того, что “депутатские” поправки в Закон “О рекламе” так и не были приняты.

Необходимо отметить, что все (и “кодификаторы” в том числе) участники дискуссии сходились во мнении о необходимости дополнительного правового регулирования рекламы фармакологических средств и медицинских услуг и введения в той или иной форме соответствующих ограничений.

Наконец, 8 января 1999 года Правительство РФ на своем заседании обсудило проблему медицинской рекламы; по итогам этого обсуждения было принято стратегическое решение о разработке нормативно-правовой базы в этой сфере. Причиной повышенного внимания со стороны органов исполнительной и законодательной власти к данной проблеме послужило то, что отсутствие специального законодательства Российской Федерации о рекламе медицинской продукции уже успело привести к развитию чрезвычайно опасных явлений, отрицательно влияющих на здоровье нации. Ведь ряд присутствующих на российском рынке фирм — производителей лекарственных средств (включая фирмы из стран с весьма строгим подходом к рекламе медицинской продукции), обнаружив правовой вакуум в соответствующем разделе законодательства Российской Федерации, поспешили воспользоваться этой ситуацией в корыстных целях, игнорируя при этом даже общеизвестные этические нормы, выработанные по отношению к рекламе медицинских услуг, медицинских изделий, лекарственных средств. В средствах массовой информации получила распространение не всегда добросовестная реклама широкого спектра медицинских изделий, лекарственных средств, способов диагностики, профилактики и лечения различных недугов как традиционными, так и нетрадиционными методами, а также косметических препаратов и услуг, клиник и салонов. Согласно этой рекламе можно было, скажем, с помощью одного-единственного лекарственного средства самостоятельно и единомоментно избавиться от огромного количество недугов. Специалисты в белых халатах рассказывали с телевизионных экранов о потрясающих результатах клинических исследований и показывали примеры скорого и непременного исцеления. При этом в повседневной рекламной практике в объявлениях и роликах медицинского характера совершенно отсутствовали указания на необходимость предварительной консультации у лечащего врача или фармацевта. Также отсутствовали рекомендации обязательно обратить внимание на побочные эффекты и прочие ограничения, указанные на этикетке товара, — в то время как ограничения в применении и возможные побочные эффекты имеет большинство современных медикаментов и средств профилактики заболеваний, даже таких, как, например, витамины. Реклама игнорировала то обстоятельство, что некоторые препараты не рекомендуется применять в сочетании с другими лекарственными средствами, что они могут иметь ограничения по возрастным категориям и общему состоянию организма, противопоказаны при ряде хронических заболеваниях. Кроме того, как известно, существует целая группа медикаментов, содержащих наркотические, психотропные и другие сильнодействующие вещества; эти медикаменты предназначены только для тяжело больных людей и не рассчитаны на широкое потребление. Между тем, в арсенале недобросовестных продавцов существует очень много способов убедить при помощи рекламы в СМИ непрофессионального потребителя приобрести такой товар. Ведь кроме того следует учесть, что приобретая то или иное лекарственное средство, покупатель может и не осознавать всю серьезность предупреждения, содержащегося в инструкции по применению, или наоборот, сознательно использовать его в ненадлежащих целях. Положение усугубляется тем, что многие потребители не владеют в достаточной мере медицинской терминологией, не посвящены в нюансы собственной истории болезни и т.п.

В подобной ситуации обилие навязчивых рекламных роликов, заверяющих в превосходном качестве продукта (как правило, от какой-нибудь всемирно известной компании) и создающих уверенность в его безопасности, безусловно, способно нанести существенный вред здоровью граждан — потребителей такой информации, составляющих аудиторию средств массовой информации. Таким образом, введение тех или иных ограничений на распространение рекламной информации медицинского характера в полной мере соответствовало норме части 3 статьи 55 Конституции РФ, которая предусматривает, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом в той мере, в какой это необходимо, в частности, в целях защиты здоровья других лиц.

Закон “О рекламе медицинских услуг, медицинских изделий, лекарственных средств” был разработан как нормативно-правовой акт прямого действия. Его составители исходили из концепции, которая выделяет медицинские услуги, медицинские изделия и лекарственные средства из всего множества видов продукции, находящей отражение в рекламной деятельности. В качестве аргументов в пользу принятия такого закона именно в виде специального, отдельного от Закона “О рекламе” нормативно-правового акта, его составители приводили следующие доводы:

— рекламная деятельность в сфере медицинских услуг, медицинских изделий и лекарственных средств должна осуществляться в русле правовых и этических требований безопасности и эффективности, заложенных в законодательстве Российской Федерации по проблемам здравоохранения, лекарственным средствам и медицинским изделиям; в этом смысле рекламная деятельность является (или должна являться) продолжением принципов государственной политики, утверждающей приоритет государственного контроля качества, эффективности и безопасности медицинских услуг, медицинских изделий, лекарственных средств;

— специфика рассматриваемых объектов рекламной деятельности накладывает на рекламу медицинской продукции столь сильные и значительные ограничения, что внедрение соответствующих идей и норм в текст общего Закона “О рекламе” потребовал бы значительной переработки последнего и, соответственно, более значительных затрат на создание объединенного закона;

— законодательство большинства стран Европы, Азии и Америки выделяют регулирование рекламы медицинской продукции в отдельные законы; специфика объектов, связанных с медициной и здоровьем, заставляет рассматривать влияние рекламы на людей не только с точки зрения коммерции, но через призму общественной и личной безопасности граждан; отсюда и более строгие правила рекламы медицинских услуг, медицинских изделий, лекарственных средств, резко отличающейся от рекламы иной продукции; отсюда и обостренное внимание национального законодательства к рекламе медицинской продукции.

При подготовке закона Комитетом Государственной Думы по охране здоровья были учтены и использованы положения Федерального закона “О лекарственных средствах”, разработки и предложения фармакологического и фармакопейного комитетов Министерства здравоохранения РФ, Российской фармацевтической ассоциации, Общественного совета по рекламе, а также Кодекс профессиональной медицинской этики Национального общества врачей и Национального совета общества, Кодекс рекламной практики Совета по рекламе Чешской Республики, текст Закона ФРГ о рекламе медицинской продукции, а также соответствующие разделы законодательства США.

На момент принятия Закона “О рекламе медицинских услуг, медицинских изделий и лекарственных средств” определенные ограничения для СМИ, распространяющих рекламную информацию медицинского характера, уже существовали и в российском законодательстве. Сам закон “О рекламе” содержал в пункте 2 статьи 16 короткий перечень требований к осуществлению деятельности в данной сфере, который главным образом сводится к: а) необходимости получения разрешения на производство и реализацию рекламируемого продукта, а также лицензии на осуществление деятельности, связанной с лечением, профилактикой, диагностированием, реабилитацией, выдаваемой федеральным органом исполнительной власти в области здравоохранения; б) к тому, что “реклама лекарственных средств, отпускаемых по рецепту врача, а также реклама изделий медицинского назначения и медицинской техники, использование которой требует специальной подготовки”, должна осуществляться только в печатных изданиях, предназначенных для медицинских и фармацевтических работников. Кроме того, такие ограничения были закреплены в Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, в Законе Российской Федерации “О сертификации продукции и услуг”. Так, например, в интересах охраны здоровья граждан в соответствии с частью 2 статьи 19 Основ была запрещена “пропаганда, в том числе средствами массовой информации, методов профилактики, диагностики, лечения и лекарственных средств, не прошедших проверочных испытаний в установленном законом порядке”, а в соответствии с частью 6 статьи 57 Основ запрещалось “проведение сеансов массового целительства, в том числе с использованием средств массовой информации”. Однако, в целом такие ограничения были немногочисленны и фрагментарны. Кроме того, не совсем ясным было их соотношение с Законом “О рекламе” и в тех случаях, когда между этим законом и ограничениями, включенными в иные отрасли законодательства, например, в законодательство об охране здоровья граждан, возникали противоречия: антимонопольное ведомство всегда разрешало такие коллизии в пользу законодательства о рекламе. Таким образом, принципиально важной новеллой и одной из главных особенностей Закона “О рекламе медицинских услуг, медицинских изделий и лекарственных средств” являлось то, что он относил к законодательству о рекламе все федеральные законы, “регулирующие отношения в сфере здравоохранения”. Таким образом, его принятие должно было привести к рассредоточению норм, регулирующих вопросы рекламы, во множестве абсолютно чуждых этой сфере законодательных актов и, в результате, к разрушению концепции кодификации законодательства о рекламе. Наряду с самими “кодификаторами” против этого выступило и Правовое управление Государственной Думы, давшее по поводу проекта данного закона отрицательное заключение. Аргументы, приведенные в этом заключении, были достаточно убедительны:

— законопроект во многом повторял положения Закона “О рекламе”, но по ряду положений ему противоречил;

— функции контроля в области рекламы возлагались на орган исполнительной власти в области здравоохранения, но был неясен механизм распределения полномочий между этим органом и антимонопольным ведомством;

— наряду с требованиями к рекламе в области медицины, законопроект регулировал “отношения, возникающие в связи с информационной деятельностью” в этой сфере, однако вопросы информационного обмена нельзя было отождествлять с вопросами рекламы и регулировать одним Федеральным законом.

Что касается содержания закона, его стержнем является сконцентрированный в четырех статьях список из пятнадцати правил, указывающих на то, какой должна быть реклама медицинских услуг, медицинских изделий и лекарственных средств, а также тридцати девяти запретов, описывающих то, какой она быть не должна. Закон регулировал следующие объекты рекламной деятельности:

— профилактику, диагностику, лечение, реабилитацию, включая методы профилактики, диагностики, лечения, реабилитации, медицинские процедуры, иные услуги, имеющие непосредственное отношение к диагностике, облегчению состояния, лечению болезней, недугов, ранений, повреждений или патологических состояний человека;

— лекарственные средства;

— медицинские изделия;

— любые иные объекты рекламы, относящиеся к сфере обращения лекарственных средств и медицинских изделий.

Под рекламой медицинских услуг, медицинских изделий, лекарственных средств в законе понималась “деятельность по распространению в любой форме, с помощью любых средств, в коммерческих целях информации о физическом или юридическом лице, оказывающем медицинские услуги, о медицинских изделиях и лекарственных средствах, иных объектах рекламной деятельности”. Согласно общим принципам о такой рекламе, содержащимся в законе, она должна была осуществляться лишь в форме публикаций, содержащих указание в явной и понятной форме о рекламном и коммерческом характере таких публикаций. В случаях, когда эта реклама адресована медицинским и научным работникам сферы здравоохранения и носит научный характер, закон разрешал ее размещение только в специализированных изданиях с прямым указанием на профессиональный характер соответствующей рекламной информации. Все утверждения в рекламной информации для специалистов должны сопровождаться точными ссылками на доступные источники информации. Та же реклама, которая адресована лицам, не являющимся профессионалами в сфере здравоохранения, не должна была содержать:

— экспертных заключений или рекомендаций, ссылок на научные или профессиональные публикации;

— утверждений, что медицинские услуги, медицинские изделия, лекарственные средства, методы лечения рекомендованы, опробованы, успешно используются врачами, иными профессиональными работниками в сфере здравоохранения;

— ссылок на конкретные случаи излечения, облегчения, удачного применения рекламируемых медицинских услуг, медицинских изделий, лекарственных средств;

— образа врача, провизора, фармацевта, иных профессиональных работников в сфере здравоохранения или обращения медицинских изделий и лекарственных средств, изображенных в рабочей одежде или в процессе их профессиональной деятельности;

— изображений изменений человеческого тела или его частей из-за болезни, недуга или ранения, эффектов воздействия медицинских услуг, медицинских изделий и лекарственных средств посредством иллюстративного сравнения состояний человеческого тела до и после указанного воздействия, а также процессов, посредством которых медицинские услуги, медицинские изделия и лекарственные средства воздействуют на человеческое тело или его части;

— иностранной или профессиональной терминологии, не ставшей общеупотребимой частью русского языка (лексикона);

— утверждений, способствующих возникновению или развитию страха заболеть или ухудшить здоровье из-за неприменения рекламируемых медицинских услуг, медицинских изделий, лекарственных средств;

— утверждений, связывающих возможность постановки самостоятельного диагноза для определенных болезней, недугов, ранений, патологических состояний человека и их самостоятельного лечения с рекламируемой медицинской продукцией;

— специальных выражений благодарности и признательности, писем или выдержек из них с рекомендациями от третьих лиц;

— цены рекламируемых медицинских услуг, медицинских изделий, лекарственных средств.

Кроме того, реклама не должна была создавать впечатления у здорового человека о необходимости применения рекламируемых товаров или услуг, либо вызывать необоснованные ожидания о лечении необратимых эффектов старения с помощью рекламируемых медицинских услуг или лекарственных средств. Запрещалась реклама диагностики или лечения, не основанных на обследовании и изучении болезни, недуга, ран, ушибов, нездоровья при непосредственном контакте врача с пациентом, а также реклама медицинских изделий, не зарегистрированных в Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Считалось, что реклама вводит потребителя в заблуждение относительно указанных характеристик, если медицинское изделие не обладает характеристиками, объявленными рекламой, либо такая реклама создает ложное впечатление о гарантированном положительном эффекте применения медицинского изделия, отсутствии побочных эффектов при рекомендуемом применении медицинского изделия или вводящую в заблуждение информацию об авторитете, образовании, квалификации, успехах производителей, разработчиков, иных участников сферы обращения медицинских изделий. В рекламе любого лекарственного средства необходимо было включать следующие сведения:

— название предприятия-производителя лекарственного средства и его юридический адрес;

— сведения об активных компонентах, входящих в состав лекарственного средства;

— терапевтические показания к применению;

— противопоказания к применению;

— побочные эффекты;

— специальные предупреждения и/или предостережения, предусмотренные законодательством Российской Федерации.

Одновременно в рекламе лекарственного средства запрещалось включать:

— утверждения об абсолютной гарантии положительного действия лекарственного средства;

— ссылки на рекомендации органов государственной власти, учреждений здравоохранения, врачей, научных медицинских организаций или научных медицинских работников;

— ложные утверждения об авторитете, образовании, квалификации, успехах производителей, разработчиков, иных участников сферы обращения рекламируемого лекарственного средства;

— рекомендации по применению лекарственных средств, используемых при лечении туберкулеза, венерических заболеваний, синдрома приобретенного иммунодефицита, онкологических заболеваний, болезней системы обмена веществ и диабета, психических заболеваний и хронической бессонницы, острого живота;

— внушение о том, что здоровье человека может быть ухудшено неприменением лекарственного средства;

— утверждение о том, что лекарственное средство принципиально предназначено исключительно для детей в тех случаях, когда лекарственное средство не предназначено только для лечения детских болезней;

— утверждение, что пищевая добавка, косметический продукт, средство гигиены обладают свойствами лекарственного средства или что лекарственное средство является пищевой добавкой, косметическим продуктом или средством гигиены.

Запрещалось участие врачей, провизоров, научных медицинских работников, иных профессиональных работников сферы здравоохранения и сферы обращения лекарственных средств, а также использование сведений из профессиональных медицинских изданий в форме текстов, таблиц, иллюстраций, если указанные сведения не представлены дословно и не сопровождаются точным указанием источников использованных материалов. Наконец, реклама лекарственных средств не должна была представлять никакое лекарственное средство как уникальное, наиболее эффективное, наиболее безопасное, исключительное по отсутствию побочных эффектов, либо создавать впечатление, что природное происхождение сырья, использованного при изготовлении лекарственных средств, является гарантией их безопасности и эффективности.

По утверждению компетентных специалистов области рекламы, ни один из публикуемых на тот момент рекламных материалов не удовлетворял всем приведенным выше требованиям в полной мере. Более того, не было до конца ясно, может ли, хотя бы теоретически, материал, оставаясь сколько-нибудь привлекательной рекламой, отвечать всем требованиям, предъявляемым к нему этим законом. В ситуации, когда до 30% рекламных площадей и эфирного времени в средствах массовой информации занимала реклама именно медицинских товаров и услуг, подобные ограничения могли серьезно повлиять на финансовое благополучие некоторых печатных изданий и большинства телеканалов.

Однако, к счастью для рекламных агентств и средств массовой информации, не сумевших “остановить” этот закон на этапе рассмотрения Государственной Думой, 9 июня 1999 года Совет Федерации постановил его отклонить. Одновременно члены верхней палаты направили Государственной Думе предложение создать согласительную комиссию для преодоления разногласий по этому закону. В конце июня того же года Государственная Дума с этим предложением согласилась и обратилась в Совет Федерации с просьбой сформулировать свои замечания в виде поправок. С тех пор работа согласительной комиссии с места не сдвинулась. Единственным решением, которое было принято в связи с деятельностью данной комиссии, было принятие 11 февраля 2000 года Постановления Государственной Думы об изменениях в ее составе в связи с избранием Государственной Думы третьего созыва.

Еще одной законодательной инициативой, связанной с рекламой, было рассмотрение возможности различных послаблений, связанных с рекламой алкогольных напитков и табачных изделий. Данная инициатива имеет чрезвычайно богатую предысторию. Так, в отношении рекламы алкоголя все развитие российского законодательства о рекламе является, по сути, многолетней борьбой за ее полное искоренение. Первый же законодательный запрет был для алкогольной рекламы в СМИ фатальным. В июле 1993 года были приняты Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан, статья 19 которых устанавливала, что “в интересах охраны здоровья граждан реклама алкогольных напитков… в средствах массовой информации запрещается”. Эта норма действовала около пяти лет (в марте 1998 года в Основы были внесены изменения, отменившие данную норму), но в течение этого времени регулярно принимались все новые ограничения. В феврале 1995 года действие запрета, установленного Основами, подтвердил своим Указом Президент, а в марте того же года — Высший арбитражный суд РФ. На этом фоне принятый в июле 1995 года Закон “О рекламе” стал примером либерализма, поскольку не запрещал рекламу спиртных напитков в средствах массовой информации, а устанавливал на ее распространение лишь некоторые ограничения. Но почти сразу после него был принят восстановивший “статус-кво” Закон “О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции”. В соответствии с этим Законом “реклама любой алкогольной продукции допускается только в организациях, осуществляющих деятельность по производству и обороту алкогольной продукции”, то есть только на заводах, оптовых складах, в магазинах и т.п. (несколько позже эту норму изменили: она перестала действовать в отношении напитков крепостью менее 15%). В августе 1996 года Правительство приняло Постановление “О мерах по ужесточению порядка торговли алкогольной продукцией”, сузившее перечень мест, где разрешена реклама алкогольной продукции, до единственного пункта: “организации, осуществляющие продажу этой продукции”. Дополнительным поводом для волнений субъектов рекламного рынка стал проект федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции”, который чуть было не вступил в силу летом 1998 года, 31 июля был отклонен Президентом РФ, 9 сентября 1998 года был вновь принят Государственной Думой с учетом предложений Президента РФ, но в октябре того же 1998 года — снова “застрял” в Совете Федерации. В соответствии с этим законопроектом к алкогольной продукции было отнесено пиво — последний оплот алкогольной рекламы и солидный источник доходов для рекламного сообщества. Последствием вступления в силу данного закона стала бы невозможность размещения рекламы этого напитка на всех телеканалах. Но и после этого Государственная Дума продолжала принимать законы, вводящие дополнительные ограничения на и без того уже многократно запрещенную алкогольную рекламу в СМИ. В 1998 году был принят Закон “Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации”, защищающий детей от ее губительного воздействия, а в 1999 году — Закон “О физической культуре и спорте в РФ”, запрещающий “рекламу алкогольных напитков во время трансляции по каналам теле- и радиовещания физкультурно-оздоровительных и спортивных программ”. Было очевидно, что эти запреты — избыточны. Законодатель вводил их скорее по инерции, пытаясь таким образом бороться с непрекращающимися “алкогольными” рекламными кампаниями.

Но, несмотря на это гигантское количество запретов, в 1999 году реклама спиртного, по крайней мере, в печатных средствах массовой информации присутствовала, причем в значительных количествах. Рекламодатели, рекламные агентства и издатели систематически нарушали все установленные запреты. Возможно, это стало следствием того, что принятие 18 июля 1995 года Закона “О рекламе” было воспринято ими как легализация рекламы спиртного, а на принятый 19 июля того же года, то есть всего на один день позже, Закон об ограничении оборота алкогольной продукции они попросту не обратили внимания. Однако государственные органы до недавнего времени не обращали внимания на очевидно противоречащую этому Закону рекламу алкоголя в печатных СМИ. Ни Высший арбитражный суд, ни Конституционный суд, упоминавшие в своих решениях нормы Закона “О рекламе”, регулирующие рекламу алкоголя, не указали на то, что они входят в прямое противоречие с принятым, пусть и всего на один день, но все-таки позже, Законом об ограничении оборота алкогольной продукции. До поры до времени не применялся этот закон и антимонопольным ведомством. Однако, несмотря на практически полное отсутствие правоприменительной практики, этот закон сохранял свою силу и как бомба замедленного действия лишь ждал своего часа.

Этот час пробил в ноябре 1999 года, когда Министерство РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП) начало ожесточенную борьбу с нарушителями законодательства о рекламе: многочисленными периодическими печатными изданиями, публикующими рекламу алкоголя. Эта борьба продолжалась и всю первую половину 2000 года. Наибольшие потери от нее понесли лидеры рынка печатных СМИ, занимающие на рекламном рынке ведущие позиции. В их числе: издательские дома “Семь дней”, “Коммерсант”, “Аргументы и факты”, “Комсомольская правда”; крупные издатели “глянцевых” журналов, такие как “Индепендент Медиа”, “Грунер+Яр”, “КондеНаст” и другие. По мнению аналитиков, суммарные убытки рекламораспространителей исчислялись миллионами долларов.

Министерство по антимонопольной политике нанесло тогда удар по двум видам нарушителей: тем, кто не выполнял требование пункта 2 статьи 17 Закона об ограничении оборота алкогольной продукции, устанавливающего, что при рекламе алкогольной продукции с содержанием спирта не более 15% процентов по крайней мере половина рекламной площади должна использоваться “для информации населения о вредных последствиях употребления алкогольных напитков и способах определения их фальсификации”; и теми, кто в нарушение пункта 1 статьи 17 этого же Закона рекламировал в СМИ напитки крепостью более 15%.

Первое нарушение МАП вменял по поводу практически любой рекламы вин. Газета “Комсомольская правда” размещала, например, рекламу вина “J.-P. Chenet” и игристого “Mondoro Asti”; журнал “M-Vogue” — вина “Chateau Mouton Rothschild” и т.д. Мало кто из производителей рекламы легких спиртных напитков, готовивших ее макеты для опубликования, утруждал себя указанием на вредность их употребления, тем более в объеме, равном самой рекламе. Столь же редко встречалось в такой рекламе описание способов определения фальсифицированной алкогольной продукции. Тем не менее, нарушение закона во всех этих случаях было очевидно. Что же касается второго вида нарушений, то коньяки “Martell”, “Henessy” и “Remi Martin”, текилу “Olmeca”, водку “Absolut”, виски “Chivas Regal” и ряд других мировых “брэндов” крепких спиртных напитков рекламировало подавляющее большинство “глянцевых” журналов. Газеты, в основном, отличились рекламой отечественной водки.

В конце 1999 года при Комитете Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам было принято решение создать Экспертный совет по вопросам разработки национальной политики в области производства и оборота алкогольной продукции, в который вошло немало представителей алкогольных магнатов. Это полу-лоббистское объединение предпринимало определенные попытки повлиять на принятие законодательных инициатив, разрешающих рекламу спиртного, в том числе и в СМИ. Во многом благодаря такому лоббистскому давлению и воздействию со стороны средств массовой информации в 1999 году ряд депутатов Государственной Думы выступил за ослабление законодательных запретов на рекламу спиртного. В своих публичных выступлениях они отмечали, что реклама качественной алкогольной продукции не только не вредит здоровью граждан, но и помогает борьбе с нелегальными производителями дешевой водки. В результате члены Комитета Государственной Думы по информационной политике и связи депутаты Александр Венгеровский (член фракции ЛДПР), Олег Финько (член фракции ЛДПР), Геннадий Райков (зам. председателя депутатской группы “Российские регионы”) внесли законопроект, разрешающий рекламировать алкоголь не только в печатных СМИ, но и по телевидению. 16 июня 1999 года этот законопроект, получивший название “О налоге на рекламу алкогольной продукции, табака и табачных изделий в телепрограммах и радиопрограммах”, был рассмотрен Комитетом Государственной Думы по информационной политике и связи, подготовлен и рекомендован палате к принятию. В соответствии с этим законопроектом вводился специальный налог, плательщиками которого должны были стать субъекты, рекламирующие производимую или реализуемую ими данную продукцию. Налог на такую рекламу должен был исчисляться исходя из стоимости выполненных рекламных работ и услуг без налога на добавленную стоимость. Одновременно, этими же депутатами были подготовлены еще два законопроекта, существенно смягчающие ограничения на рекламу табачных изделий. Этими законопроектами предлагалось в качестве исключительной и временной меры разрешить с 1 января 2000 года по 31 декабря 2002 года рекламу алкогольной продукции, табака и табачных изделий на телевидении и радио в ночное время (с 23 до 7 часов). По мнению составителей законопроектов, их принятие должно было ежемесячно привлекать дополнительные средства в виде налогов на рекламу алкогольной продукции, табака и табачных изделий в федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ. Однако, ни законопроект, о котором было сказано выше, ни новые законопроекты “О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации (в части, касающейся рекламы алкогольной продукции, табака и табачных изделий)” и “О внесении изменений и дополнений в статью 19 Закона Российской Федерации “Об основах налоговой системы в Российской Федерации”, поддержаны Государственной Думой не были.

Единственным утешением для средств массовой информации и производителей запрещенной к рекламированию продукции стало то, что и законопроекты, ужесточающие такие запреты, Государственной Думой также поддержаны не были. В частности, 24 мая 2000 года на пленарном заседании Государственной Думы был рассмотрен во втором чтении законопроект “Об ограничении курения табака”, который был принят в первом чтении 10 июня 1999 года с названием “Об ограничении курения табака и потребления табачных изделий”. В этом законопроекте, подготовленном ко второму чтению Комитетом Государственной Думы по охране здоровья и спорту, содержались существенные ограничения на демонстрацию средствами массовой информации сцен курения табака (например, курения общественных и политических деятелей). Однако этот законопроект был отклонен во втором чтении и возвращен в Комитет на доработку, которая до конца 2000 года так закончена и не была. В то же время 16 октября 2000 года Государственный Совет Республики Татарстан внес в Государственную Думу проект федерального закона “О внесении изменений в статьи 16, 33 Федерального закона “О рекламе”, который предусматривает полный запрет рекламы табака и табачных изделий в любой форме и любыми средствами.