Анализ местной нормативной базы в отобранных регионах показал, что региональное законодательство далеко не всех регионов Российской Федерации содержит нормативные акты, регулирующие правила аккредитации журналистов при органах представительной и исполнительной власти субъекта РФ. Так, такие акты отсутствуют в Нижегородской, Свердловской и Ярославской областях.

В ряде других областей - Новосибирской, Самарской, Республике Татарстан - отсутствуют правила аккредитации журналистов при одном из указанных выше региональных органов власти - законодательном или исполнительном, - в то время как аккредитация при другом органе регулируется соответствующими правилами.

Соответственно, в случаях, когда региональный институт аккредитации либо не существует вовсе, либо существует в «усеченном» виде - т.е. правила аккредитации действуют не при всех органах власти, - возникает дуалистическая ситуация.

С одной стороны, в указанных регионах без установленных законом ограничений представители масс-медиа вправе свободно посещать любой региональный орган власти. Но с другой стороны, любой региональный орган может своими локальными актами ущемлять права и свободы журналистов, обозначенные Конституцией в ст. 24, 29, а также нормами Закона РФ о СМИ, либо вовсе запретить доступ к информации, что тем более будет нарушением существующего федерального законодательства.

В остальных регионах - Республике Карелия и Ростовской области - правила аккредитации журналистов действуют в полном объеме, т.е. законодательно регулируется аккредитация журналистов как при администрации (правительстве), так и при законодательном собрании этих регионов.

Следует указать на то, что анализ выявленных в ходе мониторинга регионального законодательства правил аккредитации журналистов на предмет их соответствия Конституции РФ от 12.12.1993 и Закону РФ «О средствах массовой информации» от 27.12.1991 № 2124-1 (в ред. от 04.07.2003) показал, что все эти правила без исключения не свободны от недостатков: многие их положения вступают в противоречия с федеральным законодательством, либо прямо нарушают закон, в том числе ущемляя конституционные права и свободы граждан.

Конкретно по регионам анализ выявил следующую ситуацию.

В Республике Карелия основными нормативными актами, регулирующими аккредитацию журналистов, являются:

1. Постановление Правительства Республики Карелия от 14 декабря 2001 года № 260-П «Об утверждении Правил аккредитации журналистов при Правительстве Республики Карелия»;

2. Постановление Законодательного собрания Республики Карелия от 27 июня 2002 г. № 142-III ЗС «О Положении об аккредитации журналистов при Законодательном Собрании Республики Карелия».

Этими постановлениями вводятся соответствующие региональные правила аккредитации.

Анализ данных правил на предмет их соответствия Конституции РФ от 12.12.1993 и Закону РФ «О средствах массовой информации» от 27.12.1991 № 2124-1 (ред. от 04.07.2003) показал следующее.

Так, целый ряд положений Правил аккредитации при Правительстве Республики Карелия нарушает действующее законодательство сразу по нескольким позициям.

В частности, требование в заявке на аккредитацию указывать паспортные данные и адрес аккредитуемого журналиста (п.3 Правил) противоречит ст.48 («Аккредитация») Закона РФ о СМИ. Требование излишних сведений является непредусмотренным законом ограничением, что недопустимо в силу положений ст. 1 («Свобода массовой информации»), ст. 48 («Аккредитация»), ст. 58 («Ответственность за ущемление свободы массовой информации») Закона РФ «О СМИ»; а также ст. 23, 24, 29 Конституции РФ.

Отсутствие указания в Правилах на порядок обжалования действий аккредитующей организации нарушает ст.45 и ст.46 Конституции РФ.

В Правилах введена категория аннулирования аккредитации. Аннулирование аккредитации, согласно Правилам, происходит в случае увольнения аккредитованного журналиста из редакции СМИ или прекращения деятельности СМИ. Хотя в Законе РФ о СМИ аннулирования аккредитации не предусмотрено, общему смыслу норм об аккредитации Закона РФ о СМИ введение института аннулирования аккредитации не противоречит.

Анализ Правил аккредитации журналистов при Законодательном Собрании Республики Карелия показал, что некоторые их положения также нарушают действующее законодательство.

В частности, в п.4.2 Правил аккредитации содержится требование в заявке на аккредитацию указывать должность журналиста и номер его редакционного удостоверения. Указание данных сведений представляется излишним, т.к. противоречит ст.48 («Аккредитация») Закона РФ о СМИ. Требование излишних сведений является непредусмотренным законом ограничением, что недопустимо в силу положений ст. 1 («Свобода массовой информации»), ст. 48 («Аккредитация»), ст. 58 («Ответственность за ущемление свободы массовой информации») Закона РФ «О СМИ»; ст. 23, 24, 29 Конституции РФ.

Правилами также вводятся дополнительные ограничения свободы СМИ, в частности, на редакции СМИ возлагается непредусмотренная законом дополнительная обязанность в случае отсутствия аналогичной собственной информации публиковать официальные сообщения Законодательного Собрания, имеющие общественный интерес (см. п.8 Правил). Данное положение ограничивает самостоятельность редакций, является вмешательством в профессиональную деятельность журналиста, что нарушает ст.1, ст.47 и п.2 ст.58 Закона РФ о СМИ.

Правилами устанавливается необходимость получения дополнительных разрешений председательствующего на произведение кино- и видеосъемки (п.7). Это неоправданно ограничивает права аккредитованного журналиста, что противоречит ст.1 и п.3 ст.48 Закона РФ о СМИ.

В качестве оснований для отказа в аккредитации предусмотрена ситуация, когда редакция предоставляет неполный пакет документов (п.4.6). При этом, что любопытно, представление в аккредитующую организацию недостоверных сведений основанием для отказа в аккредитации не является (п.9.2).

В Правилах введена категория аннулирования аккредитации (п.9.2). Аннулирование аккредитации, согласно Правилам, происходит в случае увольнения аккредитованного журналиста из редакции СМИ или прекращения деятельности СМИ. Хотя в Законе РФ о СМИ аннулирования аккредитации не предусмотрено, общему смыслу норм об аккредитации Закона РФ о СМИ введение института аннулирования аккредитации не противоречит.

В Новосибирской области основным нормативным актом, регулирующим аккредитацию журналистов, является Постановление Администрации Новосибирской области от 11.09.95 № 357 «О мерах по обеспечению освещения в СМИ деятельности администрации Новосибирской области».

Данное Постановление вводит Правила аккредитации журналистов в Администрации Новосибирской области. Анализ этих Правил выявил в них ряд нарушений.

Так, нарушением ст. 48 («Аккредитация») Закона РФ о СМИ является произвольное определение сроков аккредитации в п. 2.1 Правил: «Постоянной считается аккредитация на 2 года, краткосрочной - до 6 месяцев». Такие сроки создают излишнюю бюрократическую волокиту при периодическом переоформлении аккредитации, это может использоваться для неправомерного воздействия на редакции и журналистов.

Также является нарушением требование излишних сведений, в т.ч. персональных данных об аккредитуемом журналисте - см. п. 3.1 Правил, - в частности, его должности. Тем самым вводится непредусмотренное законом ограничение, что недопустимо в силу положений ст. 1 («Свобода массовой информации»), ст. 48 («Аккредитация»), ст. 58 («Ответственность за ущемление свободы массовой информации») Закона РФ «О СМИ»; а также противоречит ст. 23, 24, 29 Конституции РФ.

Далее, в п. 3.4 гл. III «Порядок аккредитации» говорится о том, что «в случае необходимости отдел по связи с общественными формированиями, партиями и прессой администрации области определяет квоты мест, выделенных для прессы», причем среди критериев указаны следующие: специализация СМИ, рейтинг популярности и специфика СМИ. Здесь следует отметить, что такое квотирование не будет нарушением, если оно основано на объективных критериях (территория распространения, количество тиража и др.). При квотировании, действительно, можно использовать параметр специализации СМИ, однако делать это следует только в целях уменьшения числа аккредитуемых журналистов специализированного издания, а никак не для отказа в аккредитации.

Касаясь отказа в регистрации, следует указать на то, что в гл. VI Правил «Порядок лишения и отказа в аккредитации» (п. 6.1 ч. 2) предусмотрен отказ по критерию «тематической направленности» СМИ. Это, несомненно, является нарушением ст. 48 («Аккредитация»), ст. 1 («Свобода массовой информации»), ст. 38 («Право на получение информации»), ст. 47 («Права журналиста») Закона РФ о СМИ; а также ст. 24, 29 Конституции РФ. Ведь согласно действующему федеральному законодательству, такой отказ возможен лишь по формальным основаниям (неправильное оформление заявки, пропущены сроки или указание ложной информации).

Кроме того, в этой же главе VI Правил, в п. 6.2 (о лишении аккредитации) расширен список случаев, по которым журналист может быть лишен аккредитации, что является нарушением ст. 48 («Аккредитация») Закона РФ о СМИ. В самом деле, в соответствии со ст. 48 («Аккредитация») Закона РФ о СМИ могут быть только два основания лишения аккредитации:

- нарушены правила аккредитации;

- распространены не соответствующие действительности сведения, порочащие честь, достоинство и деловую репутацию организации и ее сотрудников аккредитовавшей организации (что должно быть подтверждено решением суда, вступившим в силу).

Далее, согласно п. 4.1 Правил устанавливается конкретное время посещения здания Администрации: с 9 до 18 часов. Такое ограничение во времени посещения журналистами аккредитующей организации также может является нарушением, если оно используется для избирательного допуска журналистов на мероприятия, проводимые после 18 часов. Ведь тем самым нарушается ст. 1 («Свобода массовой информации»), ст. 48 («Аккредитация»), ст. 38 («Право на получение информации») Закона РФ о СМИ.

Далее. В гл. V Правил «Обязательства отдела по связям с общественными формированиями, партиями и прессой администрации области перед аккредитованными журналистами», в п. 5.1 ч. 2, говорится, что «отдел по связям…» обязан сообщать журналистам «о заседаниях, совещаниях и других мероприятиях, проводимых в администрации, обеспечивать стенограммами, протоколами и иными документами», но только по запросам журналистов. Тогда как в соответствии со ст. 48 («Аккредитация») Закона РФ о СМИ организации, аккредитовавшие журналистов, обязаны всегда (а не только по запросам) распространять указанную выше информацию среди этих аккредитованных журналистов.

Указанное нарушение ст. 48 Закона РФ о СМИ является одновременно и нарушением ст. 24 и 29 Конституции РФ.

Нормативными актами, регулирующими аккредитацию журналистов в Ростовской области, являются два постановления:

1. Постановление Законодательного собрания Ростовской области от 30 мая 2003 г. № 70 «О правилах аккредитации журналистов в Законодательном собрании Ростовской области» (с приложением: «Правила аккредитации журналистов в Законодательном Собрании Ростовской области»).

2. Постановление Администрации Ростовской области от 31 января 2003 г. № 65 «Об утверждении правил аккредитации журналистов при администрации области» (с приложением: «Правила аккредитации журналистов при Администрации Ростовской области»).

Указанными актами вводятся правила аккредитации журналистов в Законодательном Собрании Ростовской области и в Администрации Ростовской области соответственно.

Анализ этих региональных правил аккредитации на предмет их соответствия Конституции РФ от 12.12.1993 и Закону РФ «О средствах массовой информации» от 27.12.1991 № 2124-1 (в ред. от 04.07.2003) показал следующее.

Положения Правил аккредитации журналистов в Законодательном Собрании Ростовской области содержат ряд нарушений, а именно.

В п. 5 Правил («Количество аккредитуемых журналистов») оговорено, что «редакции средств массовой информации могут представлять заявки на аккредитацию журналистов» в пределах указанных квот (то есть прописано количество журналистов, которое может быть аккредитовано от каждого СМИ). Такое положение само по себе не является нарушением, - при условии, если квотирование основано на объективных критериях (территория распространения, количество тиража и др.). При квотировании также можно использовать критерий специализации, но только для уменьшения числа аккредитуемых журналистов специализированного издания. Использование же этого критерия при квотировании в целях отказа в аккредитации недопустимо. В соответствии с законодательством, такой отказ возможен только по формальным основаниям - неправильное оформление заявки, пропущены сроки или указание ложной информации. А отказ по основанию специализации будет являться нарушением ст. 48 («Аккредитация»), ст. 1 («Свобода массовой информации»), ст. 38 («Право на получение информации»), ст. 47 («Права журналиста») Закона РФ о СМИ.

В п. 4 Правил («Порядок аккредитации»), п. 9 («Отказ в аккредитации») п. 10 («Лишение аккредитации и прекращение ее действия») Правил положением, нарушающим ст. 48 («Аккредитация») Закона РФ о СМИ, является то, что Комитет по информационной политике имеет право аннулировать аккредитацию журналистов, которые в течение трех месяцев со дня аккредитации не освещали деятельность Законодательного Собрания (если это не связано со спецификой выхода издания в свет и материалов в эфир). В то время как по ст. 48 Закона РФ о СМИ есть только два основания лишения аккредитации:

- нарушение правил аккредитации;

- распространение не соответствующих действительности сведений, порочащих честь, достоинство и деловую репутацию организации и ее сотрудников аккредитовавшей организации (что должно быть подтверждено решением суда, вступившим в силу).

Более того, при рассмотрении заявлений учитывается специализация СМИ (как было сказано выше), что может влиять на количество аккредитуемых журналистов, а также в целом на итог рассмотрения заявки отделом информации - он может не пропустить заявку к комитету Законодательного Собрания для решения вопроса о квотировании мест.

Комитет по информационной политике также может отказать в аккредитации журналистов СМИ, если они «по роду своей деятельности являются специализированными изданиями», что ограничивает права специализированных изданий, которые, даже несмотря на их специфику, должны получать право на доступ к информации о Законодательном Собрании. То есть указанное положение является нарушением ст. 1 («Свобода массовой информации») ст. 38 («Право на получение информации») Закона РФ о СМИ; а также ст. 24, 29 Конституции РФ.

Касаясь Правил аккредитации журналистов в Администрации Ростовской области следует отметить, прежде всего, что эти Правила во многом идентичны с Правилами аккредитации журналистов в Законодательном Собрании Ростовской области. Поэтому неслучайно, что анализ этих Правил также выявил целый ряд нарушений.

Так, нужно, прежде всего, отметить, что в пп. 1 п. 1 («Общие положения») Правил дано некорректное определение термину «аккредитация»: «признание полномочий журналистов средств массовой информации государственным органом, организацией, учреждением, органом общественного объединения». Мы исходим из того, что необходимость признания полномочий журналистов государственным органом будет фактически являться цензурой. А это, в свою очередь, является нарушением ст. 29 ч. 5 Конституции РФ, ст. 3 «Недопустимость цензуры» Закона РФ о СМИ.

Далее, в п. 3 «Виды аккредитации» пп.1 указано, что постоянная аккредитация предоставляется сроком на один год. Такие сроки создают излишнюю бюрократическую волокиту при периодическом переоформлении аккредитации. Очевидно, что это могут использовать для неправомерного воздействия на редакции и журналистов. Указанное произвольное определение сроков аккредитации является нарушением ст. 48 («Аккредитация») Закона РФ о СМИ. Это положение также нарушает ст. 1 («Свобода массовой информации»), ст. 47 («Права журналиста») Закона РФ о СМИ.

В п. 9 Правил («Отказ в аккредитации»), как и в соответствующем месте Правил аккредитации в Законодательное собрание Ростовской области, указано, что пресс-служба губернатора имеет право отказать в аккредитации тем СМИ, которые «по роду своей деятельности являются специализированными изданиями». Данное положение ограничивает права таких изданий, которые, даже несмотря на свою специфику, должны получать право на доступ к информации. В данном случае мы имеем дело с нарушением ст. 1 («Свобода массовой информации»), ст. 38 («Право на получение информации») Закона РФ о СМИ; а также ст. 24, 29 Конституции РФ.

Есть еще одно нарушение, дублирующееся в этих Правилах аккредитации. В пп. 2, 3 п.10 «Лишение аккредитации и прекращение ее действия» указано, что аккредитация подлежит аннулированию в случае невостребования аккредитационного удостоверения или неосвещения деятельности Администрации (если это не связано со спецификой выхода издания в свет и материалов в эфир) в течение 3 месяцев. Как уже было указано выше, это является нарушением ст. 48 Закона РФ о СМИ, по которой есть только два основания лишения аккредитации.

Основным нормативным актом, регулирующим аккредитацию журналистов в Самарской области, является Постановление губернатора Самарской области от 21.12.2001 № 448 «Об утверждении правил аккредитации журналистов электронных и печатных средств массовой информации при Администрации Самарской области».

Анализ Правил аккредитации журналистов электронных и печатных средств массовой информации при Администрации Самарской области на предмет их соответствия Конституции РФ от 12.12.1993 и Закону РФ «О средствах массовой информации» от 27.12.1991 № 2124-1 (в ред. от 04.07.2003) показал, что в этих региональных Правилах содержится ряд положений, не соответствующих Конституции РФ и Закону РФ о СМИ.

В частности, пунктом 1.1 Правил установлены дополнительные, не предусмотренные законом требования к аккредитуемым на постоянной основе журналистам: постоянная аккредитация предусматривается только для штатных журналистов, постоянно освещающих деятельность Администрации области. Для всех остальных устанавливается временная (до трех месяцев) и специальная (разовая) аккредитация. Фактически происходит дискриминация журналистов по признаку нахождения в штате редакции и характера деятельности. Такие требования нельзя признать соответствующими закону, т.к. они противоречат п.1 ст.1 («Свобода массовой информации»), п.10 ст.2 («Основные понятия»), ст.38 («Право на получение информации»), ст.48 («Аккредитация»), ст.52 («Специальный статус») Закона РФ о СМИ.

Требование об указании в заявке на аккредитацию излишних сведений (в частности, должности журналиста), установленные в п.2.1 Правил, также является не предусмотренным законом ограничением, что недопустимо в силу положений ст. 1 («Свобода массовой информации»), ст. 48 («Аккредитация»), ст. 58 («Ответственность за ущемление свободы массовой информации») Закона РФ «О СМИ»; а также ст. 23, 24, 29 Конституции РФ.

Кроме того, в Правилах для редакций СМИ устанавливается дополнительная не предусмотренная законом обязанность: не позднее семи дней со дня расторжения трудового договора с журналистом уведомлять об этом аккредитующий орган (см. п.2.8 Правил). Формально данная норма входит в противоречие с п.1 ст.1 («Свобода массовой информации»), ст.47 («Права журналиста») и п.2 ст.58 («Ответственность за ущемление свободы массовой информации») Закона РФ о СМИ. Однако с точки зрения общего смысла ст.48 («Аккредитация») Закона РФ о СМИ данное требование представляется разумным и не противоречащим праву.

Правилами не предусмотрен порядок лишения аккредитации, что нарушает п.1 ст.1 («Свобода массовой информации»), ст.47 («Права журналиста»), ст.48 («Аккредитация»), ст.58 («Ответственность за ущемление свободы массовой информации») Закона РФ о СМИ.

Не предусмотрен также Правилами и порядок обжалования действий и решений аккредитующей организации, что противоречит ст. 45 и 46 Конституции РФ.

Нормативным актом, регулирующим аккредитацию журналистов в Республике Татарстан, является Постановление Президиума Государственного Совета Республики Татарстан от 25.04.1995 № 33 «О правилах аккредитации представителей средств массовой информации на сессиях Государственного Совета Республики Татарстан».

Анализ указанных региональных Правил аккредитации представителей средств массовой информации на сессиях Государственного Совета Республики Татарстан на предмет соответствия их положений Конституции РФ от 12.12.1993 и Закону РФ «О средствах массовой информации» от 27.12.1991 № 2124-1 (в ред. от 04.07.2003) выявил в этих Правилах ряд положений, содержащих нарушения законодательства.

Так, в п.2 Правил имеет место произвольное, ничем не мотивированное определение сроков аккредитации - аккредитация на постоянной основе выдается сроком на один год. В ст.48 Закона о СМИ не содержится указания на срок, на который может выдаваться аккредитация. По смыслу данной статьи, аккредитация может быть прекращена только в случае лишения аккредитации. Данное ограничение сроков создает дополнительные трудности и может служить средством давления на редакцию. Оно не соответствует п.1 ст.1 («Свобода массовой информации»), п.1, 2, 4 ст.47 («Права журналиста»), п.2, 5 ст.48 («Аккредитация») Закона РФ о СМИ.

Положение Правил о том, что пропуска всем журналистам (в том числе аккредитованным на год) выдаются только на период работы одной сессии, также создает дополнительные бюрократические проволочки; при этом происходит явное нарушение п.1, 2, 4 ст.47 («Права журналиста») Закона РФ о СМИ. Кроме того, указанное положение не соответствует ст.48 («Аккредитация») Закона РФ о СМИ.

Неопределенность в квотировании аккредитуемых электронных СМИ, закрепленное в пп. «г» п.4 Правил - «обоснованное количество», может служить почвой для конфликтов аккредитующей организации с представителями СМИ. На самом деле, количество квот должно быть четко указано в Правилах аккредитации. Неуказание количества квот или критерия, по которому квоты распределяются, нарушает п.1 ст.1 («Свобода массовой информации»), п.1, 2, 4 ст.47 («Права журналиста»), п.2 ст.48 («Аккредитация») Закона РФ о СМИ.

Помимо этого, в Правилах предусматривается доступ только к официальным материалам сессий (см. п.5 Правил). Поскольку определение «официального документа» отсутствует, это создает возможность ограничения доступа журналистов к материалам. Такое положение противоречит п.4 ст.47 («Права журналиста») и п.3 ст.48 («аккредитация») Закона РФ о СМИ.

В Правилах предусматриваются незаконные основания и порядок лишения аккредитации. Ст. 48 («Аккредитация») Закона о СМИ предусматривает только два основания лишения аккредитации: нарушение правил аккредитации и распространение не соответствующих действительности сведений, порочащих честь, достоинство и деловую репутацию организации и ее сотрудников аккредитовавшей организации (что должно быть подтверждено решением суда, вступившим в силу). В то же время, пункт 7б Правил предусматривает лишение аккредитации за нарушение законодательства о СМИ, за повторное нарушение редакцией законодательства о СМИ в связи с освещением деятельности аккредитуемой организации. При этом из текста Правил не следует, что факт таких нарушений должен быть подтвержден решением суда. Данное ограничение нарушает ст.29 Конституции, а также п.1 ст.1 («Свобода массовой информации»), п.1 ст.5 («Законодательство о СМИ»), п.5 ст.48 («Аккредитация») Закона РФ о СМИ.

Кроме того, отсутствие в Правилах указания на порядок обжалования действий аккредитующей организации нарушает ст.45, ст.46 Конституции РФ.