Предметом настоящего комментария является вносимый Правительством Российской Федерации проект Закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (в дальнейшем - «закон»).

Вообще говоря, предложение о принятии такого закона можно только приветствовать. Все в большей степени просвещенные, современные государства принимают или собираются принять меры по продвижению и защите права на свободу информации. По мнению многих, подобные меры являются ключевым элементом демократической формы правления.

Данный комментарий, впрочем, посвящен рассмотрению одного вопроса: соответствуют ли положения данного закона лучшим международным образцам?

По мнению международной неправительственной организации «Статья 19», основные нормы международного права, касающиеся рассматриваемого закона, изложены в следующем заявлении.

«Статья 19 Всеобщей декларации прав человека, обязательная для всех государств как предмет обычного международного права, следующим образом провозглашает фундаментальное право на свободу выражения:

«Каждый человек имеет право на свободу убеждений и на свободное выражение их; это право включает свободу беспрепятственно придерживаться своих убеждений и свободу искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами и независимо от государственных границ».

Международное право идет дальше того, чтобы просто требовать от государств воздерживаться от вмешательства в свободный поток информации и идей. Оно также налагает на государства обязательство принимать меры положительного характера по обеспечению соблюдения этих ключевых прав, включающих в себя свободу выражения и доступ к информации. В соответствии со статьей 2 Международного пакта о гражданских и политических правах, государства могут принимать «такие законодательные и иные меры, которые могут оказаться необходимыми для осуществления прав, признаваемых в настоящем Пакте».

Свобода информации, включая право на доступ к информации, находящейся в распоряжении государственных органов, представляет собой основной элемент международной гарантии свободы выражения. Мало у кого остаются сомнения относительно важности свободы информации. На своей первой сессии в 1946 г. Генеральная ассамблея ООН приняла Резолюцию 59(I), в которой говорилось:

«Свобода информации является основополагающим правом человека и пробным камнем для всех других свобод, на которых зиждется Организация Объединенных Наций».

Право на свободу информации как аспект свободы выражения было признано Организацией Объединенных Наций. Специальный Докладчик по вопросам свободы убеждений и слова всесторонне анализировал это право в своих ежегодных докладах Комиссии ООН по правам человека. В 1997 г. он заявил: «Специальный Докладчик еще раз подчеркивает, что необходимо воспрепятствовать… прослеживающейся у многих правительств тенденции к утаиванию информацию от широкой общественности». Комиссия ООН по правам человека одобрила комментарий Специального Докладчика по этому вопросу и призвала его «подробнее разработать свой комментарий к праву на поиск и получение информации и подготовить свои соображения и рекомендации с учетом средств коммуникаций». В своем ежегодном докладе за 1998 г. Специальный Докладчик объявил, что свобода информации включает в себя право на доступ к информации, находящейся в распоряжении государственных органов:

«Право искать, получать и сообщать информацию возлагает на государства положительное обязательство - обеспечить доступ к информации, особенно в отношении той информации, которая хранится государством во всевозможных системах хранения и поиска данных…»

Его точка зрения, как и прежде, получила одобрение Комиссии по правам человека.

Европейский Суд по правам человека не стал включать в трактовку статьи 10 Европейской Конвенции по правам человека право на доступ к информации, находящейся в распоряжении государственных органов, но потребовал от государственных органов предоставлять информацию, основываясь на праве на уважение семейной жизни».

В качестве общей рекомендации по структуре законопроекта, в целях упрощения (перекрестных) ссылок было бы полезно пронумеровать отдельные подразделы статей.

Кроме того, формулировки статей представляются нам (по крайней мере, в переводе) громоздкими, запутанными и многословными.

Имеется ряд замечаний по поводу структуры закона. Например, стержнем любого закона о свободе информации являются положения, помещенные в статью 10 Главы 2. В переработанном законопроекте их следует поместить в статью 1 Главы 1.

Мы рекомендовали бы принять структуру типового закона о свободе информации, предложенную организацией «Статья 19»:

- Определения и цель

- Право на доступ к информации, находящейся в распоряжении государственных органов

- Меры по обеспечению открытости

- Исключения

- Уполномоченный по вопросам информации

- Права уполномоченного по вопросам информации

- Уголовная и гражданская ответственность

- Различные положения

Как минимум, закон следует проверить на соответствие Рекомендации Совета Европы о доступе к официальным документам (2002 г.). Важнее то, что, как минимум, он должен соответствовать разработанным организацией «Статья 19» принципам Право общественности знать и Типовому Закону о свободе информации.

С точки зрения комментатора, наибольшую озабоченность в законе вызывает следующее:

- Круг органов, на которые распространяется действие закона, чересчур узок; в него следует включить все государственные органы (включая президентские структуры; федеральные органы исполнительной власти и т.д.), т.е., все органы (независимо от того, являются ли они государственными или частными), которые выполняют государственные функции;

- В концептуальном плане, закон представляется неадекватным; он фокусируется не на праве доступа к информации, находящейся в распоряжении органов государственной власти, а на самой деятельности государственных органов;

- Закон не предусматривает критерия превалирующего общественного интереса;

- Закон не предусматривает того, что исключения в предоставлении информации могут допускаться только в тех случаях, когда существует вероятность нанесения серьезного ущерба/вреда защищаемому интересу;

- Закон не создает презумпции, что существует право на максимальное раскрытие информации, находящейся в распоряжении государственных органов;

- Следует пересмотреть положения о судебном пересмотре отказов в предоставлении информации;

- Необходимо рассмотреть и внести в закон положение об учреждении новой должности - Уполномоченного по вопросам информации. В обязанности Уполномоченного по вопросам информации следует включить продвижение положительных методов; образование; проверку механизма обнародования органами информации, находящейся в их распоряжении; пересмотр отказов в предоставлении информации; и обеспечение соблюдения закона;

- В отсутствие должности Уполномоченного по вопросам информации, обязанность по контролю за соблюдением закона и представлению ежегодных (или более частых) отчетов в Парламент об этом виде деятельности следует возложить на Уполномоченного по правам человека;

- Необходимы более конкретные положения по упрощению системы оказания консультаций и помощи (как в целом, так и для отдельных групп) и улучшения системы управления записями - хотя бы включением положения о создании Процессуального кодекса;

- Недостаточно внимания уделяется вопросам подготовки служащих государственных органов;

- Для создания благоприятного режима в отношении свободы информации необходимо вести широкую разъяснительную работу среди населения; в законе следует предусмотреть подготовку написанного понятным языком руководства по закону.

[Цель; принципы; сфера действия; определение информации; главенство]

В преамбуле заявлено, что закон фокусируется на «обеспечении доступа граждан и организаций к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и «служит целям обеспечения открытости государства… и осуществления общественного контроля за деятельностью государственных органов…»

Это достойные и важные цели. Тем не менее, вызывает сомнения то обстоятельство, что в законопроекте четко не формулируется главная цель закона о свободе информации, т.е., доступ к информации, находящейся в распоряжении государственных органов. Как указывает организация «Статья 19»,

«Важно, чтобы законы о свободе информации фокусировались на обеспечении доступа к информации, находящейся в распоряжении государственных органов, в частности, чтобы они не теряли этого фокуса. Закон о свободе информации должен ясно провозгласить это в самом начале, установив основной стандарт раскрытия информации, основывающийся на принципе предоставления максимальной информации. Данный принцип предполагает, что общественности должна предоставляться вся информация, находящаяся в распоряжении государственных органов. Информация принадлежит людям, а государство просто хранит ее по поручению народа».

Например, взглянем на раздел «Цель» Типового закона о свободе информации:

«2. Целями настоящего закона являются:

a). Предоставить право на доступ к информации, находящейся в распоряжении государственных органов, в соответствии с принципами, что такая информация должна быть доступной общественности, что необходимые исключения из права на доступ будут ограниченными и конкретными, и что решения о предоставлении такой информации могут быть пересмотрены независимо от государства; и

b). Предоставить право на доступ к информации, находящейся в распоряжении частных организаций, когда это необходимо для осуществления защиты любого права, кроме ограниченного числа четко сформулированных исключений».

- В законе следует исключить ссылки на доступ к информации о деятельности государственных и иных органов

- В законе следует в явной и ясной форме прописать право личности на доступ к информации, находящейся в распоряжении государственных органов

В статье 3 формулируются «основные принципы», лежащие в основе права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Они включают положения о том, что такая информация должна быть открытой и доступной, достоверной и полной, и должна предоставляться для обеспечения безопасности личности, общества и государства. Не считая уже упомянутого замечания, что законопроект не должен фокусироваться на информации «о деятельности», приятно отметить указание на принцип «открытости».

Однако этот принцип необходимо усилить, с тем чтобы он включал в себя и норму о «предоставлении максимальной информации». Вызывает тревогу и тот факт, что принципы потенциально ограничиваются очень ограниченными и ограничивающими целями «безопасности». Мы также считаем излишними «принципы» 4, 6 и 7.

Имеет смысл сократить раздел о «принципах» и вставить его в преамбулу к закону.

Согласно проекту закона, в его сферу действия входят «государственные органы и органы местного самоуправления». Этого явно недостаточно. Как указывается в Рекомендации Совета Европы, государства-участники в свете своего внутреннего законодательства и процессуального права должны изучить вопрос о том, в какой мере принципы данной рекомендации применимы к информации, находящейся в распоряжении законодательных органов и судебных властей.

Кажущееся несоответствие существует и в том, что общая сфера действия законопроекта (государственные органы и органы местного самоуправления) расширяется в статье 8(3) до «информации о деятельности органов законодательной власти». Кроме того, статья 8(4) посвящена обязательному размещению информации структурами Президента Российской Федерации. Как те, так и другие органы необходимо включить в общую структуру законопроекта. Последующие подразделы статьи 8 также ссылаются на другие органы: «государственные органы»; «федеральные органы исполнительной власти» и т.д.

Подобное изобилие по-разному обозначенных органов сбивает с толку; ему не место в законе о свободе информации, ибо оно создает потенциальные возможности для образования параллельных систем регулирования предоставления информации. Все государственные органы нужно отнести к одной категории, и по отношению к ним должна применяться единообразная система предоставления информации.

Даже расширения сферы действия закона на все «общественные» государственные органы оказалось бы недостаточно в современных либерализованных экономиках с учетом роста частных организаций, выполняющих государственные функции. Их тоже нужно включить в сферу действия современного закона о свободе информации.

В Типовом Законе о свободе информации, разработанном организацией «Статья 19», предлагается следующее:

6. (1) В целях настоящего Закона, под государственным органом понимается любой орган, который: -

a) учрежден согласно Конституции или в соответствии с ее положениями;

b) учрежден согласно законодательному акту;

c) является частью любого уровня или ветви Правительства;

d) находится во владении или под контролем Правительства или государства, либо финансируется в основном за счет Правительства или государства; или

e) выполняет установленную законом или государственную функцию,

при условии, что указанные в подразделе (1)(e) органы являются государственными только в пределах осуществляемых ими установленных законом или государственных функций.

(2) Министр своим приказом может присвоить статус государственного любому органу, который выполняет государственную функцию.

Как указывает в другом контексте организация «Статья 19»,

«Государственные органы следует определять в широком смысле. К ним относятся органы, учрежденные согласно Конституции или в соответствии с ее положениями; органы, являющиеся частью любого уровня или ветви Правительства; органы, выполняющие государственные функции или находящиеся во владении или под контролем Правительства или государства, либо финансируемые главным образом за счет Правительства или государства. Все эти органы выполняют государственные функции и/или финансируются из денег налогоплательщиков».

Наконец, необходимо внимательно рассмотреть перечень органов, на которые распространяется действие закона. Это будет способствовать повышению прозрачности в отношении государственного аппарата, а также позволит прояснить ситуацию в случае возникновения спора об обязанности того или иного органа предоставлять информацию. Кроме того, необходимо разработать порядок добавления в перечень и исключения из него органов в соответствии с требованиями обстоятельств.

- Все государственные органы должны регулироваться одной, единообразной системой предоставления информации.

- Распространить действие закона на законодательную власть.

- Распространить действие закона на судебные органы.

- Распространить действие закона на президентские структуры, государственные агентства, федеральные органы исполнительной власти.

- Распространить действие закона на частные организации, которые выполняют государственные функции.

- Рассмотреть возможность поименного перечисления органов, на которые распространяется действие закона.

В законопроекте указывается, что доступ к указанной информации будет предоставляться «гражданам и организациям». В статье 5 имеется вводящее в заблуждение упоминание «пользователей (потребителей) информации…»

Ссылка на «организации» представляется спорной, поскольку законы о свободе информации касаются права членов общества знать, какая информация хранится по их поручению государственными органами. Кроме того, категория «гражданина» чересчур узка, и исключает, по меньшей мере, резидентов. Доступ должен стать правом «каждого человека».

- Право на доступ к информации должно быть предоставлено каждому.

- Следует исключить ссылки на «пользователей (потребителей) информации».

- Следует исключить ссылки на «организации».

Информация определяется как «сведения о фактах, событиях, явлениях, процессах, …а также сведения о руководителях и иных должностных лицах государственных органов и органов местного самоуправления, за исключением сведений, отнесенных к информации с ограниченным доступом».

Такое определение слишком громоздко («факты, события и т.д.»?) и туманно.

«Информацию» нужно определить как «все записи, находящиеся в распоряжении органов государственной власти». Следует принять формулу организации «Статья 19», по которой информация эквивалентна записям; и «…запись включают в себя любую записанную информацию, независимо как от ее формы, источника, даты создания и официального статуса, так и от того, была ли она сделана хранящим ее органом, и является ли она секретной».

- Следует принять определение информации как «записи».

Постоянной проблемой, с которой сталкиваются режимы свободы информации, является вопрос о главенствующей роли общего законодательства о свободе информации. В статье 2 закона имеется указание на другие законы и правовые акты, затрагивающие права на информацию. Необходимо включить положение о том, что общее федеральное законодательство имеет приоритет над другими правовыми актами, касающимися предоставления информации.

Как указывает организация «Статья 19»,

«уважение к другим законам и административным процедурам классификации информации весьма проблематично, поскольку многие из этих законов и процедур не проходят вышеупомянутую проверку тремя критериями. При их разработке и принятии не ставилась цель обеспечения открытости; многие из них устарели и/или слишком озабочены вопросами секретности. Поэтому, указание на ‘другие законы’ в законопроекте о свободе информации не только не способствует открытости государственных органов, но, напротив, закрепляет практику чрезмерной скрытости. Вместо этого, в законе о свободе информации необходимо четко указать, что другие законы должны толковаться в соответствии с его положениями. Наконец, необходимо отменить или изменить те законы, которые противоречат закону о свободе информации. В частности, законодательство о государственной тайне не должно использоваться для ограничения уровня открытости, предусмотренного законом о свободе информации».

- В общий закон, закрепляющий право на предоставление максимальной информации, находящейся в распоряжении государственных органов, следует включить положение о его приоритете над всеми другими законами

Данная тема - ограничение права на доступ к информации - является ядром любого закона о свободе информации.

Общий международный стандарт установлен в Рекомендации Совета Европы о доступе к официальным документам.

Следует отметить, что формула Совета Европы носит не обязательный, а разрешительный характер: «Государства-участники могут ограничивать право на доступ к официальным документам». Важно то, что «ограничения должны быть четко сформулированы в законе» и «быть необходимы в демократическом обществе». Любое ограничение должно быть «соразмерным» цели или интересу, которые он призван защитить.

В любом случае, в предоставлении информации может быть отказано лишь в том случае, «если предоставление информации, содержащейся в официальном документе, может нанести ущерб любому из вышеупомянутых интересов…», если только нет «превалирующего общественного интереса в раскрытии информации». Далее, должны быть установлены «предельные сроки, по истечении которых упомянутые ограничения [!]…более не действуют».

Так, в том, что касается исключений, (a) каждое из них должно пройти проверку на соответствие трем критериям (узко и четко сформулировано; предписано законом; и необходимо в демократическом обществе); (b) каждое исключение должно удовлетворять критерию «превалирующего общественного интереса» (т.е., даже в том случае, когда правомерно ограничить предоставление информации, решение должно приниматься с учетом превалирующего общественного интереса); и (c) все исключения должны применяться только для предотвращения серьезного ущерба или вреда интересу, о котором идет речь.

В статье 4 предусматривается, что доступ к «информации ограничивается в случаях, если указанная информация отнесена в установленном законодательством Российской Федерации порядке к государственной тайне или к конфиденциальной информации». Далее в ней говорится, что «категории сведений о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, относимых к конфиденциальной информации, а также порядок отнесения сведений о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления к конфиденциальной информации, устанавливаются законодательством Российской Федерации».

Этот раздел вызывает беспокойство.

В нем не предусматривается критерия превалирующего общественного интереса. В нем отсутствует положение о том, что ограничение должно применяться только для предотвращения серьезного ущерба или вреда интересу, о котором идет речь. В нем нет упоминания о том, что ограничение на раскрытие информации должно быть своевременным. Упомянутые категории («государственная тайна» и «конфиденциальная информация») чересчур широки и неконкретны; их также можно прояснить с помощью ссылки на другие законы.

- Любые исключения должны быть узко очерченными, четко сформулированными, и удовлетворять трем указанным критериям.

- Необходимо включить проверку на превалирование общественного интереса.

- Необходимо включить проверку на серьезность ущерба/вреда.

- Любой перечень причин для отказа в предоставлении информации должен быть подробным, исчерпывающим, и соотноситься с правомерной целью.

- Необходимо исключить ссылки на другие законы, или, по меньшей мере, сделать их более конкретными.

Статьи 5 и 6 соответствуют разделу «Меры по продвижению открытости» в Типовом Законе о свободе информации, подготовленном организацией «Статья 19». Хотелось бы порекомендовать, чтобы закон следовал положениям этого раздела.

Статья 5 касается некоторых обязанностей государственных органов и органов местного самоуправления, под заголовком «Компетенция… в области обеспечения открытости информации…». Органы обязываются публиковать перечни сведений, отнесенных к информации с ограниченным доступом; разрешать споры, связанные с законностью и обоснованностью отнесения сведений к информации с ограниченным доступом «в порядке, установленном законодательством Российской Федерации»; «осуществлять контроль за соблюдением права на доступ к информации»; и «рассматривать в соответствии с законодательством Российской Федерации иные вопросы в области обеспечения открытости информации…»

Эта статья вызывает особое беспокойство. Опубликование «перечней сведений, отнесенных к информации с ограниченным доступом» несправедливо по отношению к той идее, что предоставление информации может быть ограничено в свете серьезности ущерба, который, как полагают, будет причинен интересу, а также в свете общественного интереса. Представление о том, что государственные органы «обязаны разрешать споры» - только половина дела…как будет указано в дальнейшем, закон должен предусматривать создание прочной, независимой и внешней системы надзора для «разрешения» споров.

В статье 6 говорится, что государственные органы и органы местного самоуправления «обнародуют информацию о своей деятельности в случаях, установленных законодательством Российской Федерации… и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления». Беспокоит наличие большого числа ссылок на другие законодательные акты, которые могут подвергнуть риску, ослабить и/или ограничить предоставление информации. Наконец, сомнительны подразделы, в которых речь идет о «доступе на заседания». В качестве эмпирического правила, желательно сосредоточить внимания законодательства о свободе информации на запросах на доступ к информации, находящейся в распоряжении государственных органов; положения же об «открытых заседаниях», которые в принципе можно приветствовать, следует поместить в отдельный, детально прописанный закон.

- Следует исключить ссылки на другие законы, или, по меньшей мере, сделать их более конкретными.

- Элементы, которые нужно сделать общедоступными, должны соответствовать Разделу 3 Типового Закона о свободе информации, разработанного организацией «Статья 19».

- Следует исключить положения о доступе на заседания, положив их в основу отдельного подробного законодательного акта.

(Полезно, что эта статья разбита на пронумерованные подразделы!)

В целом, статья о «формах предоставления информации» посвящена «деятельности» государственных органов и органов местного самоуправления. Это в действительности касается открытости в отношении государственного органа, а не доступа к информации, которая находится в его распоряжении. Впрочем, хорошо, что есть специальная статья о формах публикации собственных действий государственного органа и т.д. В то же время, вызывает обеспокоенность то обстоятельство, что формулировки статьи (в переводе) носят не обязательный, а разрешительный характер.

В связи с предоставлением любой информации, принцип свободы информации заключается в том, что закон должен содержать положение (положения) «по обеспечению полного доступа к информации для определенных групп, - например, для лиц, не умеющих читать или писать; лиц, не говорящих на языке, на котором сделана запись; или лиц, страдающих от таких форм нетрудоспособности, как слепота». Указание на одну из категорий нетрудоспособных лиц - слепых - имеется в статьях 11 и 16(1). Однако категории нетрудоспособности не ограничиваются только слепотой.

Статья 7 (3) предусматривает, что когда информация «запрашивается в устной форме», она «предоставляется в устной форме». Неясно, зачем нужна такая «симметрия»; неясно также и то, какое ограничение на предоставление информации создается требованием, что информация может предоставляться «по телефону справочной службы государственного органа…». Кроме того, статья 7(3) объединяет формы предоставления информации и то, какая информация может предоставляться.

Указание «как предусмотрено другими федеральными законами» опять вызывает вопрос: какими законами? как это повлияет на доступность информации?

- Следует исключить ссылки на другие законы, или, по меньшей мере, сделать их более конкретными.

- Формулировка статьи должна носить не разрешительный, а обязательный характер.

- С учетом статьи 11, в статье должно быть особо предусмотрено, что при предоставлении информации будут учитываться потребности определенных групп населения.

- Следует подумать о возможности исключения статьи 7(3).

- Заново перевести статью 7(4).

В статье 8 (2) упоминаются «сроки размещения информации». Само по себе упоминание данного вопроса можно только приветствовать. Однако он должен стать предметом отдельного, четко прописанного раздела. Представляется нецелесообразным включать его в эту статью.

Фраза о необходимости «обеспечивать своевременность реализации и защиты пользователями (потребителями) информации своих прав, свобод и законных интересов» - не более чем трюизм. Вполне можно обойтись и без нее.

Подразделы 3, 4, 5, и 6 заботят нас постольку, поскольку они не только вводят в сферу действия законопроекта новые органы, но и позволяют этим органам самим регулировать порядок предоставления ими информации. Действие закона должно распространяться на все государственные органы, которые должны регулироваться одной, единообразной системой предоставления информации.

В статье 9 содержится очень пространный перечень «информации… обязательной для размещения в информационных системах общего пользования». Однако из последнего подраздела статьи 9 и статьи 8(7) становится понятно, что перечень приведен в чисто иллюстративных целях. Поэтому полезно было бы рассмотреть пункты в контексте типов/категорий информации, которые надлежит установить. В этой связи могло бы оказаться полезным принять во внимание категории, установленные в Типовом Законе о свободе информации организации «Статья 19».

- Вопрос о сроках размещения информации следует рассмотреть со всей ясностью и полнотой в отдельном разделе

- Подразделы, в которых имеются ссылки на другие органы (отличные от государственных органов и органов местного самоуправления), следует исключить из закона, как следствие включения таких органов в общую сферу действия закона

- Рассмотреть вопрос о пересмотре пунктов, содержащихся в перечне статьи 9, на основе категорий/типов обязательной для предоставления информации

[Права и обязанности пользователей информации; права и обязанности поставщиков информации; организация доступа к информации; организация доступа к информации, находящейся в автоматизированных информационных системах общего пользования; запрос на получение информации о деятельности государственных органов; порядок рассмотрения запроса; порядок предоставления информации; сроки рассмотрения запроса; основания для отказа в предоставлении информации; бесплатное предоставление информации; предоставление информации за плату и порядок оплаты такой информации]

В статье 10 формулируется ключевое положение любого закона о свободе информации - право личности на доступ к информации. Хорошо, что такое положение существует, хотя ранее нами уже было сделано замечание о его местоположении в общей структуре закона. Следует поместить его в новую Главу 1. Внушает оптимизм и наличие ясной формулировки, по которой пользователь не обязан обосновывать необходимость получения запрашиваемой информации. Впрочем, опять вызывает беспокойство то обстоятельство, что речь идет о праве на получение информации о «деятельности» указанных органов, а не той информации, которая находится в их распоряжении. Подраздел об «отказе от получения информации», по меньшей мере, странен. Подраздел о «достоверных персональных данных» вызывает определенное беспокойство из-за его неопределенности. От пользователей можно требовать указания только тех сведений, которые необходимы для получения ответа на запрос. Подраздел об «отказе от получения информации» нужно исключить из законопроекта. Следует также исключить подраздел, в котором упоминается «порядок» доступа к информации, поскольку в нем узаконивается то, что может оказаться высоко ограничительными нормами. Тщательному рассмотрению подлежит и подраздел об оплате, поскольку этот вопрос требует отдельной всеобъемлющей статьи, которая не оставила бы лазеек для назначения чересчур высоких цен, способных обессмыслить право на доступ к информации.

- Поместить статью 10 в новую Главу 1.

- Право на доступ к информации должно относиться к информации, находящейся в распоряжение органов; если разработчики законопроекта имели в виду именно это, то следует сформулировать эту мысль более отчетливо.

- Следует исключить из законопроекта подраздел об «отказе от получения информации».

- Уточнить, что обязательные «персональные данные» ограничиваются сведениями, которые необходимы для получения ответа на запрос.

- Исключить подраздел о «порядке доступа к информации».

- Подраздел об оплате следует либо исключить, создав вместо него отдельную статью, или, в крайнем случае, прописать его более детально.

В статье 11 говорится, что «государственные органы и их должностные лица» имеют право «уточнять содержание запроса». Это излишне, как, впрочем, не нужен и подраздел об отказе в предоставлении информации, поскольку в законе уже шла речь о причинах для такого отказа. Подраздел о «передаче на конкурсной основе» вызывает озабоченность (и будет подробнее рассмотрен нами при анализе статьи 12).

Кроме того, возникают сомнения относительно того, а добавляет ли статья 11(2) что-либо к тому, что содержится в других положениях. Рекомендуется подумать о возможности ее исключения из текста законопроекта.

- Исключить статью 11(1).

- Рассмотреть вопрос об исключении статьи 11(2).

Хорошо, что в законопроекте имеется специальное положение о создании «структурных подразделений» и/или введении «уполномоченных должностных лиц», на которых возлагается обязанность организовывать доступ к информации. Однако предпочтительнее было бы сфокусироваться на формировании института «уполномоченных должностных лиц» по вопросам информации. Вызывает озабоченность и то обстоятельство, что их функции должны быть указаны в «положениях о государственном органе и об органе местного самоуправления», поскольку это может создать условия для ограничения права на доступ к информации.

Положения о передаче таких функций «на конкурсной основе» вызывают тревогу; перед принятием закона необходимо тщательно их проанализировать. Не совсем понятно, какими достоинствами или преимуществами обладает предложенная схема.

- Статья 12 должна сосредоточиться на создании/учреждении института уполномоченных должностных лиц по вопросам информации.

- Обязанности таких должностных лиц не должны устанавливаться в других документах.

- Необходимо отказаться от идеи передачи функций на конкурсной основе.

Без комментариев

Как указывалось ранее, нам кажется неверным представление о том, что запросы будут касаться только информации о «деятельности» подразделений. Законодательство о свободе информации должно фокусироваться на информации, находящейся в распоряжении таких органов. Данную статью необходимо переформулировать в свете изменения установки всего закона. Согласно вышесказанному, неприемлемо ограничение круга подателей запросов только «гражданами». В то же время, из этого круга следует исключить «организации».

По всей видимости, в данной статье смешивается требование об указании имени для упрощения получения информации и требование об указании имени в идентификационных целях. Требование об указании имени следует оставить только в целях упрощения получения информации.

Подраздел, в котором идет речь о языке запроса, носит необоснованно ограничительный характер. Следует подумать о добавлении пункта о возможности использования другого языка в случаях, «когда это является целесообразным».

Мы не обладает достаточными познаниями в том, что касается системы «представительства» в гражданском законодательстве Российской Федерации, чтобы давать комментарии по ее поводу.

- Предметом законов о свободе слова является доступ к информации, находящейся в распоряжении органов и организаций, а не к информации об их деятельности; рассмотреть возможность изменения всего закона с учетом этого положения, и статьи 14, в частности.

- В формулировках должна ясной нитью проходить идея, что доступ к информации может запросить «каждый человек», и что доступ к информации не распространяется на организации.

- Следует исключить подраздел, в котором умаляются права в случае подачи анонимного запроса.

- Подраздел, в котором язык подачи запроса ограничивается государственным языком Российской Федерации, носит чересчур ограничительный характер; следует переформулировать его, введя критерий целесообразности для использования других языков.

Статья 15 касается вопроса рассмотрения запросов. Интересно отметить, что до сих пор, и в данной статье также, почти нет упоминаний о временных сроках. Впрочем, дело в том, что этот вопрос разбирается в статье 17. Весьма похвально, что в статье рассматривается вопрос «перенаправления запросов», а также устанавливается 7-дневный срок для уведомления пользователя о направлении запроса в другой орган.

Однако было бы желательно прояснить, что понимается под 7-дневным сроком - просто 7 дней, или же 7 «рабочих дней». Неясно также, почему разрешается только одно перенаправление запроса.

- В положении об уведомлении пользователя о направлении его запроса в другой орган в 7-дневный срок необходимо указать, понимается ли под этим сроком 7 рабочих дней.

- Нет оснований ограничивать обязанность перенаправлять запрос только одним разом; следует пересмотреть этот вопрос.

Хорошо, что в подразделе 5 нашел подтверждение принцип делимости документов. Однако в подразделе 2 содержится необычное положение о создании информации «по запросу за плату». Не вполне ясна мотивация включения его в рассматриваемый закон. В соответствии со сделанным ранее замечанием, следует подумать о пересмотре имеющегося в подразделе 3 ограничения на язык запроса.

В подразделе 5 нам представляются сомнительными ссылки на «государственную тайну» и «конфиденциальную информацию». По уже озвученным причинам, законодательство о свободе информации не должно трактовать информацию на языке категорий - хотя бы потому, что обнародование информации может быть в общественных интересах, или вероятность серьезного ущерба уже миновала.

Определенную озабоченность вызывает и подраздел 6, ибо в нем не указывается причина «обязательной регистрации».

- Рассмотреть возможность изменения раздела о языковых ограничениях; может оказаться целесообразным предоставлять информацию на нескольких языках.

- Исключить подраздел о создании информации «по запросу за плату».

- Исключить подразделы о «государственной тайне» и «конфиденциальной информации».

- Исключить подраздел об обязательной регистрации.

Позднее, чем представляется разумным, в законе рассматривается вопрос сроков. Статья 17 предписывает, что ответ на запрос о получении информации должен быть направлен «не позднее чем через 30 дней» после получения запроса, «если иное не предусмотрено федеральными законами».

По поводу этого возникает несколько замечаний: (a) срок должен быть указан в отношении получения информации, а не в отношении ее направления; (b) являются ли 30 дней 30 «рабочими днями»? (c) в любом случае, 30 дней - чрезмерно долгий срок; и (d) вызывает озабоченность ссылка на другие неназванные федеральные законы, так как она неконкретна, а эти законы могут работать против интересов лица, запрашивающего информацию.

Хотя положение об уведомлении в случае необходимости дополнительного времени целесообразно само по себе, в статье о сроках должен быть указан срок подачи жалобы на отказ в предоставлении информации (он должен указываться во всех уведомлениях об отказе) и срок, в течение которого должна быть рассмотрена такая жалоба.

- Сроки должны указываться в отношении получения информации.

- Указать, понимаются ли под 30 днями 30 «рабочих» дней.

- Сократить 30-дневный срок, по меньшей мере, до 20 рабочих дней.

- Предусмотреть, что в случае крайней необходимости сроки могут быть существенным образом сокращены.

- Исключить ссылку на другие федеральные законы.

- Должен быть установлен срок обжалования решения (и он должен обязательно указываться в случае отказа).

- Необходимо установить срок рассмотрения жалобы.

Хотя многие из оснований кажутся целесообразными, следует отметить, что некоторых положений, составляющих основания для отказа в предоставлении информации, можно было бы избежать в случае, (a) если бы была создана хорошо работающая система оказания консультаций и помощи, и (b) если бы государственный орган разумным образом организовал свои сведения/записи. На государственный орган возлагается ответственность за содействие предоставлению максимальной информации; он не должен вступать в игру в кошки-мышки с лицами, запрашивающими информацию.

- В законе следует предусмотреть в явном виде обязанность консультировать лиц, подающих запросы, и оказывать им помощь.

- Такую обязанность следует дополнить обязательством обнародовать процессуальный кодекс о выполнении государственными органами возложенных на них обязанностей по предоставлению информации.

- Такую обязанность следует дополнить обязательством обнародовать процессуальный кодекс о создании, управлении, хранении и уничтожении записей.

Эта статья, хотя и ценная сама по себе, сформулирована в слишком необязательных выражениях. Более того, ей сильно вредит чрезмерное количество ссылок на законодательство Российской Федерации и, что еще хуже, на нормативные правовые акты.

- Формулировки статьи должны носить не разрешительный, а обязательный характер.

- Следует исключить ссылки на другое законодательство и т.п.

Вообще говоря, следует иметь в виду, что плата не должна отпугивать потенциальных подателей запросов, и что плата за доступ к информации только в очень редких случаях поддерживает режим свободы информации. Важно, чтобы отсутствовала какая бы то ни было плата за подачу заявки; чтобы имелось освобождение от платы, когда информация предоставляется в общественных интересах, и когда запрашиваемая информация имеет личный характер; и чтобы плата снижалась для отдельных классов лиц и увеличивалась для других классов лиц. Следует не допускать возмещения полной стоимости услуг по предоставлению информации. Не должно существовать никаких потолков. Плата должна взиматься только после достижения некоего минимального уровня понесенных расходов. Взимание платы за «поиск» кажется нам неверным, так как увеличение сроков поиска может быть следствием беспорядка в управлении записями.

Хотя подраздел 4, предусматривающий обжалование размера платы, можно только приветствовать, ссылка на «иной порядок» чересчур туманна.

- В качестве общего эмпирического правила, начисление платы должно осуществляться только тогда, когда был превзойден некий порог расходов.

- Следует исключить указания на взимание платы за поиск информации.

- Плата должна исчисляться на основе предельных издержек.

- Должна существовать возможность пересмотра размера платы до фактического ее взимания.

- Действие перечня бесплатных услуг в постановлении правительства должно распространяться не только на федеральные органы исполнительной власти.

- В подразделе 4, исключить ссылку на «иной порядок».

- Необходимо включить подраздел, предусматривающий, что в случаях, когда расходы по взиманию платы превышают размер самой платы, услуги должны предоставляться бесплатно.

Без комментариев

[Защита права на доступ к информации; Контроль и надзор за соблюдением права на доступ к информации]

В статье 22 речь идет о возможностях обжалования, предоставляемых лицу, чьи права были нарушены действием или бездействием государственного органа. В этом отношении статью следует похвалить. Однако в ней объединяются внутренний надзор и внешний надзор.

Хороший закон о свободе информации должен предусматривать процедуру внутреннего пересмотра, к которой может прибегнуть лицо, неудовлетворенное ответом на свой запрос. Этот вопрос следует поместить в ту часть закона, где речь идет о порядке рассмотрения поступивших запросов. Как уже отмечалось в контексте сроков, в случае отказа в предоставлении информации запрашивающему лицу должны быть сообщены его права по пересмотру решения, включая сроки подачи жалобы.

Что же касается внешнего пересмотра, то статьей 22 предусматривается сложная схема, поскольку она ссылается на разные инстанции: суд или Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации; далее в статье указывается, что «досудебный порядок обжалования» может быть установлен законодательством Российской Федерации.

Положение о возмещении следует переместить в статью 24. В любом случае, следует позаботиться, чтобы отдельные уполномоченные должностные лица по вопросам информации и т.д. не превращались в козлов отпущения и не несли персональную ответственность за плохое состояние дел с информационной средой, которую обязано поддерживать на должном уровне руководство соответствующего органа.

Мы не можем никак прокомментировать понятие «понесенного ущерба».

- Вопросы внутреннего пересмотра должны рассматриваться в соответствующей части закона.

- Следует упростить механизм внешнего надзора.

- Следует исключить ссылку на возможность процедуры административного обжалования.

Нам представляется, что некоторые части этой статьи было бы разумнее включить в статью 12. Не совсем понятно, нужен ли вообще подраздел о прокуратуре, поскольку речь в нем идет об общих положениях административного характера.

- Перенести отдельные части статьи 23 в статью 12.

- Исключить из закона подраздел о прокуратуре.

Хотя и желательно, чтобы в законе о свободе информации содержались отдельные положения о взысканиях, статья 24 носит чересчур общий характер и предполагает слишком много уровней ответственности (дисциплинарную, административную, гражданскую и уголовную). Во-первых, по отношению к ней действительно сказанное нами по поводу статьи 22: хотя отдельный служащий может быть виновным в такого рода поведении, чаще всего реальная ответственность лежит на высшем руководстве. Во-вторых, должна действовать защита указанием на «добросовестность». В-третьих, правонарушения должны быть четко определены, а особым правонарушением должно быть признано умышленное уничтожение записей после получения запроса на предоставление информации. В-четвертых, законом должны устанавливаться верхние границы наказаний.

- Наказания должны ограничиваться гражданскими и уголовными санкциями.

- В целях предохранения индивидуальных служащих от произвола со стороны власти им должна быть доступна защита указанием на добросовестность/обоснованность.

- В отношении государственных органов также должны применяться административные меры взыскания.

- Правонарушения должны быть определены.

- Должны быть установлены верхние пределы штрафов и т.п.

[Переходные положения; вступление в силу]

Неясно, почему пункт 38 статьи 9 не может вступить в силу в более короткий срок.

- Пересмотреть положение в отношении пункта 38 статьи 9

Положение о том, что закон вступает в силу со дня его официального опубликования, на первый взгляд, неплохо; впрочем, нам не вполне ясно, не может ли случиться, что «официальное опубликование» будет отложено на неопределенное время. Было бы лучше включить отдельное положение о вступлении закона в силу. Положения о приведении в трехмесячный срок других правовых актов в соответствие с данным законом можно только приветствовать.

- В законе должен быть установлен срок - не превышающий шесть месяцев - в течение которого закон должен вступить в силу.