Разработка концепции открытости государственной власти началась в 1970-1980-е гг. До той поры господствовало представление о том, что государственная власть и её органы сами должны определять степень своей открытости. Это относится как к тому, в какой мере государственная власть делала достоянием общественности сведения о себе самом и о своей деятельности, так и к объему раскрываемой им информации. В результате правительство держало все под контролем и вело, можно сказать, “пропаганду”, т.е. предоставляло общественности только ту информацию, какую оно желала обнародовать.

Рост недоверия к государственной власти в Западной Европе и в США вызвал серьезный сдвиг в отношении к этому вопросу. Проблема, однако, заключалась в отсутствии (за редким исключением) конституционных положений и международных соглашений относительно общедоступности судебных слушаний и заседаний органов представительной власти, и этого вопроса касались лишь отдельные и весьма редкие положения. Не существовало общих положений, которые давали бы отдельным гражданам право получать определенную информацию или документы. В то же время нарастало ощущение, что правительство обладает доступом к информации об отдельных гражданах, но у общества нет никаких инструментов контроля за тем, что происходит с этой информацией. Неудивительно, что в некоторых странах люди прямо выступали против проведения переписи населения, потому что они опасались, что полученная информация будет использоваться правительством не по назначению.

В ряде стран появились законы, затрагивающие указанные вопросы. Составными частями этих законов является то, что:

отдельный гражданин вправе получить информацию по запросу,

заседания или совещания государственных учреждений, на которых вырабатываются ответственные решения, в принципе должны быть открытыми для общественности, и

государственная власть обязана по своей инициативе информировать граждан, причем делать это объективно, не скатываясь до “пропаганды”.

За всеми этими законами стояла идея о том, что информация должна помогать людям определять свою позицию в обществе, особенно в связи с их позицией на выборах. Считалось, что хорошо информированный гражданин более приспособлен к принятию самостоятельных решений.

При создании законов о доступе к информации предстояло преодолеть немало препятствий:

Каким образом должна предоставляться информация?

Откуда люди узнают, что им доступна та или иная информация?

Следует ли делать различие между средствами массовой информации и обычными гражданами?

Должны ли существовать исключения из права на доступ, касающиеся таких интересов, как право на неприкосновенность личной жизни, коммерческая тайна, государственная тайна и территориальная целостность, либо сведения о внутренних механизмах принятия решений?

Должны ли исключения иметь абсолютный характер, или же следует осуществлять уравновешивание интересов?

Должно ли существовать какое-либо конституционное основание?

Во многих странах, законы о доступе создавались без всякого конституционного основания, либо лишь базировались на конституционном положении, обязывающем правительство создать закон о доступе к информации, но не предоставляли (конституционного) права получать информацию или доступ к информации (как, напр., в Нидерландах). Законы о доступе имели зачастую всеобъемлющий характер, поскольку они регулировали как право на доступ, исключения, обязательства правительства по информированию общественности, так, в ряде случаев, и право присутствовать на заседаниях и судебных слушаниях. В США такие законы часто называют «Законами об открытости правительства» (“Government in the Sunshine Acts”).

Указанные в этих законах исключения могут либо быть абсолютными, либо подлежать процедуре уравновешивания. Государственные секреты часто являются абсолютными исключениями, тогда как право на неприкосновенность личной жизни, как правило, должно быть уравновешено потребностью лица, запросившего информацию. То же самое относится и к коммерческой тайне и информации о внутреннем процессе принятия решений. Наконец, большинство законов не делали (и не делают) различия между обычными гражданами и средствами массовой информации. Все то недоступное обычному гражданину, чем могут пользоваться средства массовой информации, следует считать скорее предоставлением благоприятных условий, чем правом или привилегией.

В техническом плане, законодателям предстояло решить, к чему именно будет предоставляться доступ - к информации, или же к документам. При запросе доступа к информации, обращающееся лицо может запрашивать информацию по конкретному вопросу или событию. При получении информации оно не может быть уверено в том, что ему была предоставлена вся информация. В системе доступа к документам, запрашивающее информацию лицо должно знать о существовании определенного документа, и может быть лишено необходимой информации, если оно не знает о наличии другого документа об интересующем его событии. Некоторые законы представляют собой смешение двух указанных форм.

Несмотря на то, что Интернет (и, в значительной степени, применение компьютеров) еще не был распространен в начале 1980-х гг., современные технологии привели к значительным переменам не только в том, как правительство может хранить и обрабатывать информацию, но и в том, каким образом отдельные граждане могут обращаться к такого рода информации. У стран, только готовящихся принять законы о доступе, - в их число входит и Российская Федерация, - есть то преимущество, что они могут включить в свои законы положения о применении информационных систем общего пользования, - таких, например, как Интернет. Среди последних веяний времени стоит отметить так называемую коммодификацию информации (т.е. превращение ее в товар)- коммерческое использование правительством сведений, полученных им при выполнении своих обязанностей и обработанных для различных целей. Отдельные страны (напр. Нидерланды) предпринимают попытки по разработке законов, регламентирующих возможность правительства использовать подобного рода услуги для отказа в доступе или ограничения доступа к такой информации якобы в целях защиты авторского права.

Законы о доступе имеются во многих европейских странах (за примечательным исключением федерального законодательства в Германии), однако лишь немногие из них могут быть признаны полностью соответствующими всем установленным принципам. Так, даже Европейский Союз открывает свои досье с очень большой неохотой. Преимуществом законов о доступе, разработанных в конце 1970-х - начале 1980-х гг., является их полнота и всесторонность. Существенное значение имеет и то, что право на доступ занимает в них главенствующее, а исключения - второстепенное положение. Кроме того, наличие всеобъемлющих законов позволяет избежать необходимости обращаться к другим законам и выяснять, какой из них имеет превосходство над остальными.

Именно с этих позиций нам и предстоит разобрать текущее состояние дел в Российской Федерации. К преимуществам Российской Федерации следует отнести наличие в ней конституционного положения. Проблема, однако, заключается в существовании и даже самостоятельном развитии определенных законов. Более того, РФ должна определить границы между федеральным и региональным законодательством. В результате, в Российской Федерации будет общий закон о доступе к информации, отдельные законы об исключениях и отдельные законы для частных граждан, с одной стороны, и средств массовой информации, с другой стороны. Кроме того, региональные законы должны подчиняться законодательству РФ либо рассматривать те аспекты, которых не затрагивает законодательство РФ. Принимая во внимание преимущества единого закона о доступе к информации, в (ближайшем) будущем было бы полезно и целесообразно объединить в одно целое все законы, имеющие отношение к рассматриваемому вопросу.

По поводу проекта Федерального закона и закона Калининградской области можно высказать следующие конкретные замечания:

Необходимо переформулировать общее определение информации, с тем чтобы оно включало в себя любую информацию, находящуюся в распоряжении государственной власти, а не ограничивалась только сведениями о фактах, событиях, явлениях, процессах. Положения об ограничениях права на доступ предусматривают необходимые исключения.

Положения об основных принципах представляются нам весьма позитивными, в том числе те из них, которые касаются конкретных возлагаемых на государственную власть обязанностей.

Статья 4 законопроекта (исключения из права на доступ к информации): в соответствии с принципами Совета Европы, не должны носить абсолютного характера. Вместо этого, необходимо обеспечить надлежащий баланс между интересами защиты информации (к примеру, правом на неприкосновенность личной жизни или необходимостью защиты коммерческой тайны) и потребностями лица, запрашивающего доступ к этой информации (общественным интересом в открытости правительства). Исключения, касающиеся государственной безопасности и территориальной целостности, могут иметь абсолютный характер. Желаемого результата можно достичь использованием термина могут ограничиваться (и включением принципа уравновешивания в закон, касающейся конфиденциальной информации).

Можно поставить под сомнение необходимость приводить такой протяженный перечень, как тот, что находится в статье 9 законопроекта РФ; впрочем, это - вопрос техники законотворчества.

Требование к пользователям информации предоставлять достоверные персональные данные о себе (статья 10, вторая половина, второй пункт) противоречит положению последнего предложения статьи 1, согласно которому действие законопроекта не распространяется на ситуации, когда граждане запрашивают персональные данные о себе.

Положение, дающее государственным органам право передавать некоторые свои полномочия по выполнению отдельных обязанностей, следует ограничить только задачами или функциями (статья 12 законопроекта РФ).

Статья 24 законопроекта РФ: следует прояснить, какие именно действия влекут за собой уголовную ответственность. Кроме того, уголовную ответственность должны нести не отдельные государственные служащие, а руководители учреждений.

Что же касается закона Калининградской области, представляется сомнительным положение о том, что средства массовой информации (кроме тех из них, которые находятся в собственности государства) должны использоваться для опубликования больших объемов информации, особенно если они не получают за это адекватного вознаграждения. Возлагаемое на средства массовой информации обязательство публиковать информацию определенного рода (кроме как посредством оплаченных рекламных сообщений) является нарушением свободы выражения.

Статья 16 закона Калининградской области обязывает граждан, желающих присутствовать на заседании, проводимом представителем государства или органом исполнительной власти, подавать заявку на участие в нем. Это положение нужно исключить из закона, поскольку от посещающих такие мероприятия граждан не следует требовать предоставления персональных данных.

Статья 18 закона Калининградской области предусматривает необходимость ведения записи информации о посетителях заседания. Такое положение излишне.

Протоколы закрытых заседаний в принципе должны быть общедоступными. Доступ к ним может быть закрыт только в том случае, если на то имеются особые основания.

Наконец, несколько замечаний по поводу проекта Правил аккредитации. Во время обсуждения проекта Закона о средствах массовой информации поднимался вопрос, почему в положения о доступе к информации и аккредитации не включены отдельные журналисты. Тот же самый вопрос возникает и по отношению к проекту Правил аккредитации. С точки зрения статьи 10 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, нет никаких оснований давать преимущество журналистам, принадлежащим к организациям СМИ. В этой связи, интересно отметить, что аккредитация - это оформление редакцией средства массовой информации полномочий своего представителя.

Для Российской Федерации может оказаться полезным иметь общие правила аккредитации, которым должны подчиняться аккредитующие организации. Такого рода правила аккредитации отсутствуют в западноевропейских странах. Вместо этого, правительство и иные органы имеют собственные правила аккредитации (которые, разумеется, обязаны соответствовать действующим законам о доступе к информации). По существу, предложенные правила согласуются с соответствующими положениями международного права.