На обсуждение в рамках настоящей международной конференции вынесен целый ряд документов. Основное внимание среди них привлекает проект Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (далее - проект «Об обеспечении доступа к информации»). В пояснительной записке к проекту закона говорится, что «в настоящее время в российском законодательстве нет нормативного правового акта о механизме реализации права каждого свободно искать и получать информацию о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Действительно, сегодня в России нет специального нормативного акта, содержащего механизм реализации права каждого на доступ к информации о деятельности органов власти. Однако уже более 11 лет существует закон, в котором регламентирован механизм поиска и получения информации о деятельности органов власти журналистами и редакциями средств массовой информации - Закон Российской Федерации «О средствах массовой информации» от 27 декабря 1991 года № 2124-1 (далее - Закон о СМИ).

В нем, помимо декларативных норм, провозглашающих свободный доступ к информации («поиск, получение… массовой информации не подлежат ограничениям, за исключением предусмотренных законодательством Российской Федерации о средствах массовой информации», ст. 1), содержатся и конкретные положения, возлагающие на органы власти обязанность предоставлять сведения о своей деятельности средствам массовой информации в различных формах. Среди них в законе перечисляются следующие: предоставление информации по запросам редакции, путем проведения пресс-конференций, рассылки справочных и статистических материалов. Этот перечень является открытым, таким образом признается существование и иных форм предоставления информации средствам массовой информации. Довольно подробно расписан в законе о СМИ порядок запроса информации, в том числе и от органов власти и их должностных лиц. Установлено, что запрос возможен как в устной, так и в письменной форме. Запрашиваемая информация должна быть предоставлена в срок не более чем семь дней. В случае отказа или отсрочки предоставления информации соответствующие уведомления должны быть направлены запрашивающей редакции в трехдневный срок. При этом четко регламентированы случаи, в которых допускаются отказ и отсрочка информации, а также перечень сведений, который необходимо указывать в уведомлении о каждом таком отказе или отсрочке. Так, должны быть указаны причины, по которым запрашиваемая информация не может быть отделена от сведений, составляющих специально охраняемую законом тайну (в случае отказа), и причины, по которым запрашиваемая информация не может быть представлена в семидневный срок (в случае отсрочки). В последнем случае необходимо указать дату, к которой информация будет представлена. Форма уведомления предполагает обязательное указание на должностное лицо, отказывающее в предоставлении информации или установившее отсрочку (ст. 40 Закона о СМИ). Нарушение прав редакции на запрос и получение информации признается ущемлением свободы массовой информации, за совершение которого предусмотрена «уголовная, административная, дисциплинарная или иная ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации» (ст. 58 Закона о СМИ).

Однако, несмотря на довольно тщательно регламентированный механизм доступа к информации, он, как показывает практика, в большинстве случаев не работает. На первом месте для российского общества, по словам председателя Судебной палаты по информационным спорам при Президенте РФ А.Б.Венгерова, стоят споры о доступе к информации. По данным общероссийского доклада о положении с правами человека в Российской Федерации за 1998 год «самым распространенным нарушением прав СМИ и журналистов является ограничение доступа к информации, т.е. превентивное противодействие свободному ее распространению. Оно принимает различные формы: отказ в доступе на определенные мероприятия и объекты; прямой отказ в предоставлении информации, иногда мотивирование ее «служебным характером» или «конфиденциальностью» и, наконец, игнорирование запросов. При этом часто такие ограничения носят избирательный характер и применяются к тем СМИ и журналистам, которые занимают критическую позицию по отношению к властям. Одним из способов создания препятствий к доступу к информации для журналистов является отказ в аккредитации или лишение аккредитации. Этот способ также применяется главным образом в отношении СМИ или корреспондентов, рассматриваемых как «неугодные». Семинары, посвященные проблемам правового регулирования доступа к информации, остаются одними из самых востребованных обучающих семинаров для журналистов региональных СМИ наравне, пожалуй, лишь с семинаром, посвященным юридической подготовке журналистов в связи с участием в судебных процессах по искам о защите чести, достоинства, деловой репутации и компенсации морального вреда. Проблема доступа к информации не раз широко обсуждалась среди специалистов на различных мероприятиях, организованных Институтом проблем информационного права, Комиссией по свободе доступа к информации, Союзом журналистов России, Фондом защиты гласности, Институтом развития прессы, АНО «Интерньюс» и другими организациями.

По каким причинам механизм доступа к информации в России не действует? Полагаю, нам необходимо учесть уже имеющийся опыт правового регулирования права на доступ к информации на примере Закона о СМИ, чтобы предупредить появление закона, не способного исправить сложившееся положение. Выделим основные проблемы, препятствующие реализации прав журналистов и редакций СМИ на получение информации о деятельности органов власти.

Основной причиной нежизнеспособности норм Закона о СМИ в части доступа к информации, по словам самих журналистов и экспертов СМИ, является сложившаяся в России практика неисполнения должностными лицами органов власти законодательных норм, в том числе обязывающих их предоставлять информацию по запросам редакции и журналистов. По сведениям регионального отделения Фонда защиты гласности, расположенного в Воронеже, только 1,4 % работников СМИ заявили о своей готовности обратиться в суд в случае нарушениях их прав; большинство рассматривает такие нарушения как «профессиональные издержки». На вопрос, почему журналисты не обжалуют неправомерные действия (бездействие) со стороны чиновников, чаще всего звучит ответ со ссылкой на актуальность информации и в связи с этим ее быстрое устаревание, которое неизбежно в случае судебной процедуры рассмотрения спора.

Итак, журналистов отталкивает перспектива судебной защиты своих профессиональных прав. Насколько это оправдано? Гражданским процессуальным кодексом РСФСР 1964 года, прекратившим свое действие с 1 февраля текущего года, фактически не был установлен предельный срок рассмотрения гражданских дел. Лишь одна подготовка гражданского дела к судебному разбирательству могла составлять двадцать дней. К срокам рассмотрения дела предъявлялось единственное требование о том, чтобы оно было начато не позднее одного месяца со дня окончания подготовки дела к судебному разбирательству (ст. 99 ГПК РСФСР). Отложение разбирательства дел допускалось во всех случаях, когда суд считал невозможным рассмотрение дела в судебном заседании вследствие неявки кого-либо из лиц, участвующих в деле, необходимости исследования новых доказательств и т.п. Таким образом, окончание судебной процедуры могло завершиться спустя три, шесть, девять… месяцев с момента подачи заявления. В новом тексте Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации определен общий срок для судебного разбирательства гражданского дела и составляет два месяца со дня поступления заявления в суд (ст. 154 ГПК РФ). Однако в случае нарушения прав граждан (в том числе журналистов) и организаций (редакций) на получение общественно значимой информации целесообразно рассматривать иной способ защиты, также предусмотренный Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации. Имеется в виду глава 25 «Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействий) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих», согласно которой любой гражданин в случае нарушения его прав и свобод, а также в случае, если созданы препятствия к осуществлению таких прав и свобод, вправе обратиться в суд с заявлением об обжаловании незаконных действий (бездействий) должностного лица, отказавшего в предоставлении информации, либо предоставившего неполную, недостоверную информация, либо проигнорировавшего запрос. Заявление может быт подано в суд по выбору гражданина: по месту его жительства или по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего. Статьей 257 ГПК РФ установлен срок рассмотрения заявления судом, составляющий десять дней, при этом неявка в судебное заседание гражданина, руководителя или представителя органа власти, должностного лица, государственного или муниципального служащего, действия (бездействие) которых оспаривается, не препятствует рассмотрению дела.

Вторая причина. Отсутствует четко прописанная обязанность органов власти предоставлять информацию по запросам журналистов. Обтекаемые формулировки статьи 38 Закона о СМИ не позволяют однозначно сделать вывод о такой обязанности: «государственные органы, их должностные лица предоставляют сведения (вместо «обязаны предоставлять». - Е.Л.) о своей деятельности средствам массовой информации по запросам редакций». В этой связи уместным будет вспомнить об уточнении, предложенном внести в название законопроекта Российской Федерации «О праве на доступ к информации» профессором Гербертом Терри: «Когда мы говорим о праве на доступ к информации, то следует помнить, что право - это такая вещь, за которую надо бороться. Поэтому я бы в названии этого закона говорил не о праве на доступ к информации, а об обязанности соответствующих органов предоставлять информацию».

Третья причина - неопределенность в законе того, какая информация относится к общественно значимой, а какая - составляет служебную, коммерческую или иную охраняемую законом тайну. Складывается благоприятная среда для злоупотреблений со стороны чиновников, позволяющая во всяком неудобном случае сослаться на некую «служебную» тайну, в то время как правовые основания для использования этого термина со стороны представителей органов власти и местного самоуправления отсутствуют.

Четвертая причина - в способах обеспечения доступа к информации, в частности, в отсутствии нормативных положений, свидетельствующих о неотвратимости наказания за нарушение прав журналистов и редакции на доступ к информации. «Уголовная, административная, дисциплинарная и иные» - все эти виды ответственности фактически существуют лишь на бумаге. Даже со вступлением в силу нового текста Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, предусматривающего ответственность за отказ в предоставлении информации, ситуация мало изменилась. Это связано отчасти с тем, что производство по делам об административных правонарушениях не всегда можно применить в реальности. Так, должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях в случае отказа в предоставлении гражданину информации, являются сотрудники органов внутренних дел - милиции (ст. 28.3 КоАП РФ). А теперь представим, какой может состояться разговор у сотрудника милиции, пришедшего составить протокол об административном правонарушении в отношении мэра, губернатора или начальника Управления внутренних дел субъекта федерации… Даже если протокол будет передан в суд, на его рассмотрение может уйти как минимум полтора месяца (ст. 29.6 КоАП РФ).

Несмотря на наличие в действующем КоАП РФ статьи 5.39, предусматривающей ответственность за «непредоставление информации в случаях, установленных законом, либо предоставление гражданину неполной или заведомо недостоверной информации», разработчики проекта «Об обеспечении доступа к информации» предлагают дополнить КоАП РФ еще тремя статьями, как сказано в пояснительной записке, «усиливающими ответственность» должностных лиц государственных органов и органов местного самоуправления за нарушение прав граждан и организаций на доступ к информации о деятельности этих органов. Однако произойдет ли это реально с учетом того, что производство по делам об административных правонарушениях, о котором шла речь выше, не изменится; максимальное наказание за «необоснованный отказ в предоставлении информации, нарушение сроков и порядка предоставления информации, предоставление искаженной информации» составит тридцать минимальных размеров оплаты труда, что в пересчете на рубли будет означать три тысячи рублей, а за «незаконное или необоснованное отнесение сведений о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления к конфиденциальной информации» и того меньше - двадцать МРОТ, что составит две тысячи рублей?

Полагаю, что, решив эти и другие не названные в статье проблемы, ориентируясь на международные стандарты в сфере законодательного регулирования доступа к информации, мы сможем прийти к выработке важных принципиальных положений, необходимых для применения в процессе формирования российского законодательства о доступе к информации. Остановлюсь на некоторых открытых для обсуждения предложениях.

Проблемы, связанные с судебным порядком разрешения споров о доступе к информации, можно попытаться решить несколькими способами. Во-первых, изменить порядок и сроки рассмотрения дел данной категории в суде как представляющих особую значимость для общества в целом путем внесения соответствующих поправок в процессуальное законодательство. Во-вторых, можно следовать европейскому опыту в области законодательства о доступе к информации и законодательств о СМИ, согласно которому необходимо создать специальные органы, уполномоченные в кратчайшие сроки разрешать дела, связанные с необоснованным, незаконным ограничением доступа к информации, предоставления недостоверной, неполной, искаженной информации, либо непредоставления информации в законные сроки. Эти органы должны быть независимы от властных структур в своей деятельности и обладать реальными полномочиями и средствами воздействия на нарушителей права на информацию. В качестве примеров могут быть использованы «комиссия по доступу к управленческим документам» (ст. 5 Закона Франции «О мерах, направленных на улучшение отношений между органами управления и общественностью, и об административных, социальных и финансовых положениях»), Комиссия по доступу к административным документам (ст. 8 Закона Бельгии «О гласности в сфере администрации»), Уполномоченный по вопросам информации (гл. VII Закона Великобритании «О свободе информации»). Согласно статье 32 Закона Швейцарии «Об информировании общественности», журналист может быть лишен аккредитации государственной канцелярией на определенное время лишь после консультации с профессиональной журналистской организацией. Некоторые из названных органов и должностных лиц наделены только консультативными функциями, как, например, профессиональная журналистская организация по закону Швейцарии. Большинство же, помимо консультативной функции, уполномочены давать обязательные для рассмотрения компетентными органами заключения и обладают правом законодательной инициативы («комиссия по доступу к управленческим документам» по Закону Франции). Наибольшими полномочиями наделен Уполномоченный по вопросам информации в Великобритании. Он, в частности, может обязать любого министра, должностное лицо или сотрудника государственного органа либо любое иное лицо, которое, по мнению Уполномоченного, может предоставить информацию, сделать это; обладает теми же полномочиями что и суд в отношении вызова и допроса свидетелей и в отношении представления документов.

В рассматриваемом нами проекте «Об обеспечении доступа к информации» существует упоминание о неком «уполномоченном должностном лице государственного органа или органа местного самоуправления», которому могут быть обжалованы действия (бездействие) органов власти, их должностных лиц, нарушающие права граждан и организаций на доступ к информации о деятельности таких органов. Это же «уполномоченное должностное лицо» с не определенным в проекте правовым статусом наделяется контрольными функциями за соблюдением права на доступ к информации о деятельности органов власти. Предполагается, что законодательством Российской Федерации может быть установлен досудебный порядок обжалования действий и актов государственных органов и органов местного самоуправления. Таким образом, в проекте не нашла отражение европейская практика по созданию компетентного и независимого в принятии решений органа по разрешению споров о праве на информацию. Однако, как следует из сообщений в средствах массовой информации, на стадии разработки законопроекта предусматривалось существование некой «комиссии гражданского общества». По данным агентства БПИ со ссылкой на первого заместителя главы Минэкономразвития М.Дмитриева, решение, которое выносит эта комиссия, может быть обжаловано в суде только по желанию гражданина, для чиновника же это решение обжалованию в суде не подлежит. Однако в ходе согласования законопроекта с министерствами Минэкономразвития был вынужден пойти на изменения в проекте закона. В него, в частности, была внесена норма, согласно которой в состав комиссии гражданского общества должны входить только внешние эксперты, которых назначают сами чиновники. «Теперь об объективности комиссий говорить не приходится», - заявил Дмитриев.

В связи с принятием Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» предлагается внести изменения и дополнения в существующие нормативные акты: Закон о СМИ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Федеральные законы «Об информации, информатизации и защите информации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Так, поправки, внесенные в закон о СМИ, коснутся механизма получения средствами массовой информации сведений о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Отныне такой механизм будет регламентирован не статьей 40 Закона о СМИ, а Федеральным законом «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». В то же время в статье 1 проекта «Об обеспечении доступа к информации» установлено, что его действие не распространяется на «отношения, возникающие в сфере получения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления редакциями средств массовой информации, если доступ к информации осуществляется способом, не предусмотренным настоящим Федеральным законом». Как заметила Светлана Офитова, журналист «Независимой газеты», под такими не предусмотренными законом способами могут подразумеваться журналистские расследования. Среди предусмотренных законом способов можно назвать шесть:

- обнародование (опубликование) государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в случаях, установленных соответственно законодательством РФ и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления;

- размещение информации о своей деятельности в информационных системах общего пользования;

- размещение информации о своей деятельности в общественно доступных местах (на стендах и досках объявлений и т.п.);

- ознакомление пользователей (потребителей) информации с документами государственных органов и органов местного самоуправления;

- обеспечение доступа пользователей (потребителей) информации на заседания органов в порядке, установленном соответственно федеральными законами и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления;

- получение пользователями (потребителями) информации по запросу.

Исходя из формулировки статьи 17 проекта закона «Об обеспечении доступа к информации», срок рассмотрения запроса продолжительностью тридцать дней со дня его получения не распространяется на случаи, специально предусмотренные федеральными законами. В качестве такого специального закона может выступать Закон о СМИ, в котором устанавливается семидневный срок ответа на запрос редакции. Однако как следует из проекта закона о внесении изменений и дополнений в статьи 38 и 39 Закона о СМИ, «государственные органы и органы местного самоуправления предоставляют сведения о своей деятельности по запросам редакций средств массовой информации в порядке, установленном федеральным законом». Таким образом, на средства массовой информации, запрашивающих информацию от органов власти и их должностных лиц, распространяются сроки, установленные проектом закона «Об обеспечении доступа к информации», то есть тридцать дней. Трудно согласиться с тем, что увеличение максимального срока предоставления информации по запросу редакции с семи до тридцати дней улучшит ситуацию с доступом средств массовой информации к информации о деятельности органов власти. При этом согласно статье 25 проекта «Переходные положения», продолжает действовать Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. № 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» в части, не противоречащей закону «Об обеспечении доступа к информации». В пункте 9 Указа установлено, что срок подготовки ответа продолжительностью до тридцати дней распространяется лишь на запросы, требующие дополнительного изучения и проверки. Не нуждающиеся в такой проверке заявления должны быть разрешены «безотлагательно, но не позднее 15 дней». Поскольку эти положения не противоречат нормам проекта закона «Об обеспечении доступа к информации», следовательно, должны применяться, в том числе и в отношении запросов, поступающих от средств массовой информации.

Итак, мы рассмотрели лишь часть проблем, связанных с реализацией права на поиск и получение информации представителями средств массовой информации. И это притом, что механизм получения информации редакциями СМИ довольно детально прописан в Законе о СМИ. Что же нужно сделать для того, чтобы этот механизм максимально эффективно смог обеспечить право граждан знать? Проанализировав положения Закона о СМИ, регламентирующие порядок получения журналистами информации с учетом его более чем десятилетнего применения, можно сделать соответствующие выводы о дальнейших шагах по становлению в России законодательства, условно называемом, о праве на информацию. Основные выводы, о которых следует упомянуть, это, на мой взгляд, необходимость в действительном усилении, ужесточении ответственности должностных лиц органов власти, допустивших нарушение прав граждан на информацию, а также создание компетентного, независимого в своей деятельности органа, способного оперативно выносить обязательные для нарушителей решения с учетом международных стандартов обеспечения доступа к информации, а также национальной законодательной и правоприменительной практики.

В своей статье я коснулась лишь одной стороны существующей проблемы доступа к информации - ее законодательного обеспечения. Однако следует четко осознавать, что одними законодательными мерами названную проблему, так же как другие проблемы, связанные со становлением в России демократических институтов, таких как развитие свободных и независимых СМИ, проведение честных и открытых выборов, решить невозможно. По словам Томаса Эмерсона, существование «открытого общества» возможно в случае соблюдения двух требований: 1) «общество должно быть привержено демократическим процедурам или хотя бы стремиться к этому», и 2) «люди должны научиться действовать в правовых рамках». Изложенный в настоящей статье анализ свидетельствует о том, что России пока не удалось выполнить ни одно из этих требований.