Реализация права каждого на информацию, закрепленного в пятичленной конституционно-правовой норме ч.4 ст. 29 Конституции России, представляет собой одну из самых трудных для российского законодательства проблем. По оценкам специалистов, только на конституционном уровне эта проблема рассматривается более чем в десяти конституционно-правовых установлений, а на более широком - законодательном - уровне в этот институт входят нормы свыше трех десятков законодательных актов. Однако само по себе наличие большого количества правовых норм лишь запутывает ситуацию. Среди множества этих норм до сих пор нет консолидирующего, системообразующего законодательного акта.

Первый Президент России Б.Ельцин своим Указом от 31.12.93 г. №2334 «О дополнительных гарантиях права граждан на информацию» инициировал разработку российского закона «О праве на информацию». Хочу напомнить, что еще в 1995 году на одном из первых заседаний Комиссии по свободе доступа к информации прозвучало сообщение о том, что рабочая группа, включавшая в свой состав представителей семи достаточно авторитетных государственных органов (в их числе Генпрокуратура, Минюст, ФАПСИ, ГПУ Президента), возглавляемая Председателем Судебной палаты, д.ю.н., профессором А.Б.Венгеровым, разрабатывает законопроект «О праве на информацию».

5 июля 1996 года в конференц-зале Института мировой литературы (это было единственное помещение, которое мы смогли тогда найти) Комиссия по свободе доступа к информации проводила научно-практическую конференцию «Российская журналистика: свобода доступа к информации (правовые, профессиональные, организационные проблемы)». Насколько я помню, это была первая конференция, на которой обсуждался самый первый проект Закона о доступе к информации, разработанный под руководством профессора Венгерова. Этот проект вызвал много критических замечаний, но участники конференции уже тогда отметили необходимость законодательного обеспечения доступа к информации. Кто-то из участников конференции, по-моему, депутат Юрий Михайлович Нестеров, сказал, что к середине 1997 года закон непременно примут и тогда проблема доступа к информации будет решаться значительно проще. Увы!

3.09.97 г. он был рассмотрен на пленарном заседании Госдумы и принят в первом чтении. В связи с болезнью и кончиной председателя Судебной палаты по информационным спорам профессора Венгерова работа над законопроектом на некоторое время была прекращена. Вскоре этот законопроект (получивший новое название «О праве на доступ к информации») силами рабочей группы Комитета по информационной политике и связи Государственной Думы РФ под руководством депутата Ю.М.Нестерова (фракция «Яблоко») стал готовиться ко второму чтению. Был подготовлен пакет поправок, принятие которых могло сделать этот закон более работоспособным. И главное - вложить в этот закон механизм реализации его норм. Этот проект стал предметом широкого и глубокого обсуждения на организованной Правозащитным фондом «Комиссия по свободе доступа к информации» (ПФ «КСДИ») международной конференции, прошедшей летом 1999 г., в которой участвовали многие специалисты. (См. книгу «Российский и зарубежный опыт правового регулирования доступа граждан к правительственной информации». М.: 1999). Однако эта версия законопроекта и таблицы поправок не были представлены ответственным комитетом в Государственную Думу третьего созыва. На пленарном заседании 20 декабря 2000 года рассматривалась редакция законопроекта, внесенного в 1996 году. В результате, на этом заседании Государственной Думы проект был возвращен к первому чтению и отклонен в первом чтении.

Через три месяца 19 марта 2001 года депутатами Государственной Думы В.В.Похмелкиным, С.Н.Юшенковым был внесен законопроект «О праве на информацию в Российской Федерации», который 23 мая 2002 года был отклонен при рассмотрении в первом чтении. Депутаты Государственной Думы не поддержали концепцию этого законопроекта.

Затем появилась рабочая группа по подготовке проекта Федерального закона, определяющего перечень информации, подлежащей представлению государственными органами гражданам и организациям, которая и подготовила свой законопроект.

Сравнение этих трех законопроектов наталкивает на интересные обобщения.

Проект Федерального закона «О праве на доступ к информации» посвящен праву на информацию. Его авторы исходили из базового принципа - презумпции доступности и открытости официальной информации с четкими, определенными федеральными законами, изъятиями из этой презумпции в пользу соответствующих личных, общественных и государственных интересов. Это основная, принципиальная характеристика этого законопроекта. Так, например, в статье 6, именуемой «Основные принципы обеспечения права на доступ к информации», предложены следующие принципы:

- презумпция доступности и открытости информации;

- своевременность предоставления информации;

- защита права на доступ к информации, в том числе в судебном порядке;

- ответственность за нарушение права на доступ к информации и т.д. и т.п.

Прописывая механизм реализации этих принципов, авторы законопроекта включили прежде всего четкое, персонализированное определение управомоченных и обязанных лиц по данному закону. То есть, кто конкретно, по данному закону имеет право на доступ и получение информации и кто конкретно эту информацию обязан выдать?

Ответ на эти вопросы содержится в п. 1 ст. 4 Управомоченные на доступ к информации лица - граждане Российской Федерации; их объединения; иностранцы и лица без гражданства, находящиеся на территории Российской Федерации; органы и организации, иные лица с правами юридического лица.

Лица, предоставляющие информацию - органы государственной власти, иные органы и организации, наделенные государством властными полномочиями, органы местного самоуправления, их должностные лица.

Кроме четкой персонализации основных субъектов закона, другой важнейшей частью механизма реализации норм закона является четкая пропись предмета его регулирования или, иными словами, его объекта. В данном случае, в соответствии с п. 2 ст.4, речь идет о регулировании отношений, связанных с доступом к информации, а еще конкретнее - к информации, содержащейся в официальных документах и не отнесенной к категории информации ограниченного доступа. Из этого определения, кстати говоря, можно легко вычислить значение категории «официальная информация», в смысле данного закона - та, которая содержится в официальных документах. В свою очередь, под официальным документом, в смысле данного закона, понимается - «документ, созданный органом, организацией, должностным лицом, в пределах своих полномочий и удостоверенный в установленном порядке» (ст.2), а под информацией ограниченного доступа - «информация, доступ к которой ограничен в соответствии с федеральным законом» (ст. 2). Сюда же можно добавить, что в соответствии с п.2 ст.10 ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» 1995 г., документированная информация с ограниченным доступом по условиям ее правового режима подразделяется на две разновидности:

- информация, отнесенная к государственной тайне;

- конфиденциальная информация.

Законопроект «О праве на информацию в Российской Федерации», внесенный депутатами Государственной Думы В.В.Похмелкиным, С.Н.Юшенковым, посвящен праву на информацию. С одной стороны, в нем реализована концепция распространения вещного права на отношения по поводу информационных ресурсов физических и юридических лиц, органов государственной власти и органов местного самоуправления. С другой стороны, законопроект, игнорируя права собственности, предусматривает бесплатное предоставление информации из этих ресурсов. Причем, судя по контексту, переданная информация не отчуждается от ее «собственника», а остается в его распоряжении, что противоречит гражданскому законодательству Российской Федерации.

Попытки авторов законопроекта определить содержание каждого из перечисленных в части 4 ст. 24 Конституции РФ прав, неизбежно приводили к необходимости увязать данный закон с множеством других, регулирующих большинство из возможных правоотношений по поводу поиска, получения, передачи, производства и распространения информации. (В том числе: «О средствах массовой информации», «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации», «Об общественных объединениях», «Об акционерных обществах», «Об основах государственного обязательного страхования», «О выборах Президента Российской Федерации», «Об основных гарантиях избирательных прав граждан на участие в референдуме в Российской Федерации», «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей», «О защите прав потребителей», «О рекламе», «О государственном земельном кадастре», «О защите конкуренции на рынке ценных бумаг», «О борьбе с терроризмом», «О гидрометеорологической службе», «О негосударственных пенсионных фондах», «О науке и государственной научно-технической политике», «О геодезии и картографии», «О животном мире», «О библиотечном деле», «О пожарной безопасности», «Об авторском праве и смежных правах», «О чрезвычайном положении», «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», Основы законодательства об архивах, Гражданский кодекс РФ, Семейный кодекс РФ, Гражданский процессуальный кодекс РФ и многие другие.)

Практически в каждом федеральном законе присутствуют права на получение тех или иных сведений или обязанность по предоставлению каких-либо сведений, либо обязанность распространять информацию (доводить до всеобщего сведения). Таким образом, попытка реализовать весь комплекс «прав на информацию» лишает законопроект самостоятельного предмета регулирования.

Что касается правительственного законопроекта, обсуждению которого посвящена наша экспертиза, то его можно обозначить как законопроект, регулирующий не доступ гражданина к информации, а действия чиновника по предоставлению информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.

Более глубокое сравнение трех законопроектов выявляет и другие различия.

Например, в законопроекте 1999 года в статье 4. дана следующая формулировка:

«Статья 4. Сфера действия настоящего Федерального закона

1. Действие настоящего Федерального закона распространяется на:

лиц, предоставляющих информацию - органы государственной власти, иные органы и организации, наделенные государством властными полномочиями, органы местного самоуправления (органы и организации), их должностных лиц;

лиц, получающих информацию - граждан Российской Федерации, их объединения, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации, органы и организации, иных лиц, обладающих правами юридического лица,

2. Действие настоящего Федерального закона распространяется на отношения, связанные с доступом к информации, содержащейся в официальных документах и не отнесенной к категории информации ограниченного доступа.

Федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами могут устанавливаться конкретные виды информации, подлежащие обязательному представлению лицам, запрашивающим информацию, а также особенности и условия доступа к отдельным видам информации.

(далее - лицо, запрашивающее информацию или заинтересованное лицо).

3. Порядок доступа государственных органов и организаций к информации, находящейся в ведении других государственных органов и организаций, устанавливается иными актами федерального законодательства.

4. Проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации предоставляются для ознакомления заинтересованных лиц.

Порядок ознакомления с названными документами устанавливается федеральными органами законодательной власти, органами законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации.

Решение об ознакомлении с проектами иных официальных документов или доведении их до всеобщего сведения принимают органы или организации, которые разрабатывают эти проекты.

5. Действие настоящего Федерального закона не распространяется на отношения, регулируемые законодательством Российской Федерации о средствах массовой информации».

В Законопроекте депутатов сфера действия закона представлена короче и проще:

«Статья 1. Предмет и сфера регулирования настоящего федерального закона

Настоящий федеральный закон устанавливает условия и порядок реализации права на информацию как право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию на территории Российской Федерации.

Его действие распространяется на физических лиц; на юридических лиц, независимо от их формы собственности и организационной формы (далее организации); органы государственной власти и органы местного самоуправления (далее органы).

Иностранные граждане и лица без гражданства реализуют в Российской Федерации право на информацию наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

Право на информацию может быть ограничено федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов физических и юридических лиц, обеспечения безопасности государства».

В правительственном законопроекте аналогичная статья расписана очень подробно:

«Статья 1. Сфера действия настоящего Федерального закона

Настоящий Федеральный закон регулирует порядок реализации государственными органами и органами местного самоуправления функций по обеспечению доступа пользователей (потребителей) информации к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, устанавливает порядок и условия получения пользователями (потребителями) информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

К информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления относятся сведения о фактах, событиях, явлениях, процессах, происходящих в деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также сведения о руководителях и иных должностных лицах государственных органов и органов местного самоуправления, за исключением сведений, отнесенных к информации с ограниченным доступом.

Источниками получения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления являются соответственно государственные и муниципальные информационные ресурсы.

Действие настоящего Федерального закона распространяется:

на отношения государственных органов, под которыми в тексте настоящего Федерального закона понимаются органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, иные государственные органы, образуемые в соответствии с Конституцией Российской Федерации, и органов местного самоуправления с гражданами и организациями, возникающие в процессе поиска и получения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;

на отношения, возникающие в процессе поиска, получения и обмена информацией между государственными органами, органами местного самоуправления, если иное не установлено федеральным законом.

Действие настоящего Федерального закона не распространяется:

на отношения, возникающие в сфере получения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления редакциями средств массовой информации, если доступ к информации осуществляется способом, не предусмотренным настоящим Федеральным законом;

на отношения, возникающие в сфере получения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, находящейся в архивах.

Доступ к информации о деятельности органов законодательной власти, судов, органов внутренних дел, налоговых и таможенных органов, органов прокуратуры, органов обороны, органов обеспечения безопасности осуществляется в порядке и на условиях, установленных настоящим Федеральным законом, с учетом особенностей, установленных для этих органов другими федеральными законами.

Порядок доступа граждан к персональным данным о себе и организаций к информации о них регулируется иными федеральными законами».

В депутатском законопроекте есть статьи, которые просто отсутствуют в двух других законопроектах:

«Статья 4. Содержание и субъекты права на информацию

1. Право на информацию реализуется как право на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации любым законным способом.

2. Право на информацию реализуется в процессе личной, профессиональной, производственной, общественной деятельности физических, юридических лиц, органов государственной власти и местного самоуправления, общественных организаций, государства, выступающих в роли:

- собственников и владельцев (держателей) информационных ресурсов, информационных систем и сетей;

- пользователей информационными ресурсами, информационными системами и сетями;

- посредников между собственниками, владельцами (держателями), пользователями информационных ресурсов, систем и сетей.

3. Право на информацию реализуется в единстве прав и обязанностей каждого конкретного субъекта в соответствии с его правовым статусом.

Статья 5. Право физического лица на создание и распоряжение своей информацией

1. Физическое лицо имеет право на создание информации в любой форме и на любом носителе.

Информационный ресурс физического лица, создавшего этот информационный ресурс, является его собственностью, кроме случаев, установленных законом или указанных в договоре.

2. Физическое лицо свободно распоряжается своим информационным ресурсом в пределах, установленных законом или договором.

Статья 6. Право физических лиц на информацию о себе. Личная, семейная тайны, сведения о частной жизни

1. Физическое лицо соблюдает установленные законодательством Российской Федерации правила создания и хранения документов, удостоверяющих его личность, факты и события личной жизни, семьи; несет ответственность за достоверность и полноту информации, содержащейся в этих документах в момент их оформления и изменения.

2. Запрещается использование и распространение сведений о частной жизни лица, а также сведений, отнесенных к личной и семейной тайне, без его согласия за исключением случаев, предусмотренных законом.

Статья 7. Право на поиск и получение информации

Каждый свободен реализовать свое право искать и получать любую информацию в любых формах и из любых источников в пределах, установленных законодательством Российской Федерации.

Статья 8. Запрос на получение информации

1. Каждый имеет право непосредственно или через своих представителей обращаться к владельцу информации с устной или письменной просьбой (запросом) о получении необходимой ему информации.

2. В запросе о получении информации должны быть указаны: название или фамилия, имя, отчество и адрес лица, к которому обращен запрос; название или фамилия, имя, отчество лица, обращающегося с запросом; наименование запрашиваемого документа или содержание запрашиваемой информации; адрес, по которому следует отправить ответ запрашивающему лицу или его представителю.

Статья 9. Право на сбор и хранение информации

1. Каждый имеет исключительное право на хранение своего информационного ресурса, формируемого в соответствии с его личными или служебными интересами при соблюдении требований законодательства Российской Федерации.

2. Каждый может передавать свой информационный ресурс или его часть на хранение в любые депозитарии.

3. Сбор и хранение информации о других физических лицах в порядке предпринимательства или благотворительной деятельности физическим лицом осуществляется исключительно с согласия этих физических лиц в письменном виде.

Статья 10. Передача и распространение информации

1. Принадлежащая лицу информация может свободно передаваться им в пользование другим физическим и юридическим лицам на любом носителе и в любой форме в порядке, установленном законодательством или предусмотренном договором.

2. Лицо обязано передать, предоставить информацию, принадлежащую ему, в целях осуществления правосудия, спасения жизни, предотвращения угроз для здоровья других людей, ликвидации чрезвычайных ситуаций и иных случаях, установленных законом.

3. Передача информации, известной лицу в связи с его служебной или производственной деятельностью, другим физическим или юридическим лицам, не может быть приравнена к передаче личной или частной информации и регулируется режимом служебной, профессиональной или производственной информации.

4. Распространение информации физические и юридические лица осуществляют через средства массовой информации, средства печати, устные выступления, информационные системы и сети и иные средства с соблюдением установленных законодательством требований в этих сферах деятельности».

В статье 6 законопроекта 1999 года «Основные принципы обеспечения права на доступ к информации» есть такой принцип как «своевременность предоставления информации». В аналогичной по содержанию статье 3 правительственного законопроекта этот принцип отсутствует. Зато в правительственном законопроекте есть такой принцип, как «обеспечение безопасности личности, общества и государства при предоставлении информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», которого нет в законопроекте 1999 года.

Есть много и других различий.

На мой взгляд, в пределах той задачи, которую разработчики правительственного проекта Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» поставили перед собой, они сделали хороший документ. Замечания, которые я высказывал к первым версиям этого документа, учтены. В своем нынешнем виде он действительно способствует повышению открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, информированию граждан Российской Федерации и структур гражданского общества о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Закон устанавливает перечень сведений (из более 50 пунктов), которые должны, по задумке идеологов административной реформы, стать достоянием общественности. От заказчиков и головных исполнителей федеральных программ - до объема их финансирования, от условий тендеров и аукционов - до протоколов заседаний конкурсных комиссий.

Законопроектом определены способы доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Данный законопроект устанавливает, что доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в Информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления предоставляется в устной и письменной форме, а также в электронной форме. В целях реализации права граждан и организаций на информацию в электронной форме государственные органы и органы местного самоуправления подключают свои информационные системы к сети Интернет, открывают для неограниченного доступа свои официальные сайты, выделяют адреса электронной почты для получения запросов и передачи запрашиваемой информации.

В законе прописаны формы ответственности, которую понесут чиновники за чрезмерную закрытость. За соответствующие действия (бездействие) госорганы понесут дисциплинарную, административную, гражданскую и даже уголовную ответственность. Причем в проекте Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» обозначены и конкретные суммы штрафа за необоснованный отказ в предоставлении гражданину или организации информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, нарушение порядка и сроков предоставления информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, предоставление искаженной информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Другими словами, и в своем нынешнем виде этот закон уже мог бы существенно повлиять на уровень информационной открытости исполнительной власти.

Однако я хотел бы обратить внимание на ряд проблем, которые возникнут на второй день после введения этого закона в действие.

Первая проблема связана с тем, что этот законопроект четко и однозначно регулирует доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и совсем не затрагивает другие сферы: деятельность политических, общественных и религиозных организаций; деятельность государственных невластных структур, например государственных предприятий; частный бизнес, транспарентность СМИ и т.д.

Понятно, что в этих сферах столь прямолинейные формы воздействия как принятие законов малопродуктивны. Понятно и то, что Правительство заинтересовано в скорейшем прохождении именно такого закона и не хочет топить его в бесконечных дебатах, которые возникнут при обсуждении вопросов информационной открытости бизнеса или политики. Но ставить эту проблему мы обязаны, поскольку проблема информационной открытости не может решаться только в одном направлении.

Кроме того, авторы данного законопроекта сознательно и принципиально избегают проблем, возникающих в точках соприкосновения различных структур, как властных, так и иных, с журналистами. Эту проблему пытаются решить авторы «Типовых правил аккредитации журналистов средств массовой информации», подготовленных Союзом журналистов РФ. У меня нет никаких претензий к этому документу, но я сильно сомневаюсь в его эффективности. Кто и как может обязать губернатора, мэра, директора государственного предприятия, хозяина компании обеспечить информационную открытость в общении с журналистами? Здесь нужен либо закон «О пресс-службах», либо закон «Об информационной открытости», либо иные формы воздействия.

Другая проблема возникает, как только мы обращаемся к таким понятиям, как коммерческая и служебная тайна. По обеим этим категориям информации с ограниченным доступом ведутся разработки проектов законов, однако из-за сложности указанных проблем вряд ли стоит ожидать их появления в ближайшем будущем.

Вопросы коммерческой тайны имеют следующие важные аспекты. Поскольку государственные информационные ресурсы, «представляющие общественный интерес», по закону нельзя относить к коммерческой тайне, то возникает проблема, является ли документированная информация, которой располагает любая государственная организация, государственными информационными ресурсами? При ответе на этот вопрос нужно учитывать, что согласно Гражданскому кодексу продукция, произведенная на государственном предприятии с использованием государственных основных фондов, является тем не менее собственностью не государства, а данного предприятия. Можно предположить, что это относится также к информационной продукции, произведенной с использованием государственных информационных ресурсов.

Наибольший интерес, если говорить об экономической информации, вызывают данные об экономическом положении государственных предприятий, или акционированных предприятий, где государство сохранило контрольный пакет акций. Фактически эта информация имеется у руководителя предприятия, который ей распоряжается бесконтрольно.

Иногда эта информация поступает в органы государственной власти. Имеют ли они право такую информацию объявлять коммерческой тайной?

То же самое можно сказать об информации о расходовании бюджетных средств, которую закон также запрещает относить к информации с ограниченным доступом. В чьих руках конкретно находится тот или иной документ, кто может его предоставлять или обязан это делать с учетом всей лестницы бюрократических отношений в государственных структурах, сказать обычно очень трудно и еще труднее эту информацию получить.

Совершенно неясен вопрос о границах т.н. «служебной тайны». Действующая инструкция правительства в принципе позволяет руководителю любого органа государственной власти отнести к служебной информации, т.е. информации ограниченного доступа, любой документ, циркулирующий в данном органе. Федеральный закон «Об информации…» ограничивает это право, запрещая относить к служебной тайне, документы целого ряда категорий, в том числе нормативные акты, документы, связанные с безопасностью производственных объектов, граждан и населения, документы, содержащие информацию о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, об использовании бюджетных средств и других государственных и местных ресурсов, о состоянии экономики и потребностей населения и др. Однако содержащиеся в Законе формулировки достаточно общи, более конкретно записать это крайне сложно, а упомянутая инструкция оставляет очень широкие возможности для обратного толкования. Таким образом, до появления закона о служебной тайне, четко регулирующего возможности должностных лиц ограничивать доступ к информации, причем закона, использующего презумпцию открытости государственных информационных ресурсов, все эти вопросы будут решаться по воле конкретных чиновников, которые всегда более склонны закрыть информацию, нежели ее открыть.

Таким образом, проблема правового регулирования работы с информацией с ограниченном доступом решена в настоящее время лишь в небольшой степени. Без появления еще как минимум законов о коммерческой тайне и о персональных данных, говорить о какой-то правоприменительной практике по этой проблеме просто невозможно.

Третья проблема возникает в связи с формированием региональных нормативных систем. Хорошо известен закон Калининградской области «О порядке предоставления информации органами государственной власти Калининградской области». Я считаю, что он аккумулирует лучшие идеи, выработанные в мировой практике обеспечения доступа граждан к информации. Положительными качествами калининградского закона являются четкая ориентированность на максимальную открытость публичных органов, тщательное прописывание процедур получения информации и механизма санкций за необоснованный отказ в предоставлении информации. Очень важно, что в Законе заложена идея создания специального независимого органа (Комиссия по обеспечению права граждан на доступ к информации или Уполномоченный по правам человека), куда в случае необходимости сможет обратиться каждый, чьи права на получение информации нарушены.

Очень важно, что в Законе зафиксировано требование открытости для граждан мероприятий публичных органов.

Есть информация о том, что Законопроект «О праве граждан на информацию о деятельности и решениях органов государственной власти Красноярского края и порядке предоставления информации органами государственной власти» принят в первом чтении Законодательным собранием Красноярского края. Идет соответствующая работа в Новосибирске, Великом Новгороде. В какой мере все эти нормативные акты сопрягаются между собой? Я нигде не видел такого анализа.

Еще большее значение эта проблема примет, когда дело дойдет до органов местного самоуправления. В прошлом году в качестве эксперимента мы предложили администрациям некоторых городов России принять внутренние регламенты работы с информацией. Сопротивление было огромным.

Четвертая проблема была много лет назад сформулирована немецким писателем Гансом Кристианом Лихтенбергом, который как-то пошутил: зачем очки, свечи, лампы, если люди не хотят видеть? Речь идет о том, в какой мере население России готово быть субъектом информационных отношений, знает свои информационные права и может ими пользоваться. Ведь понятно, что закон нужен нам не для того, чтобы Правительство РФ хорошо выглядело в глазах западных партнеров. Закон нужен для того, чтобы способствовать продвижению России в направлении открытого общества. С этой точки зрения понятно, что никакой закон не будет работать, если люди не будут постоянно требовать его неукоснительного соблюдения.

Известно, что Законы о доступе к информации были приняты в США в 80-х годах 20-го столетия, но даже в 1993 году, как свидетельствует американский эксперт по этой проблеме Тереза Амато, большинство жителей провинциальных городов Америки ничего не знали о своих информационных правах. И понадобилась огромная работа, выполнявшаяся как общественными, так и государственными структурами, чтобы граждане научились этими правами пользоваться.

В России на сегодняшний день ситуация выглядит следующим образом. Данные, полученные в ходе исследований, проводившихся КСДИ в прошлом году, говорят о том, что количество опрошенных, которые оценивали бы свою информированность по основным сферам общественной жизнедеятельности как высокую, не превышает 10-15 процентов. При этом есть лишь две сферы, по поводу которых опрошенные оценили свою информированность как более или менее высокую - это «образование» и «политика». Что касается деятельности органов власти, то как высокую оценили степень своей информированности шесть процентов опрошенных, как среднюю около 30 процентов, как низкую свыше пятидесяти и около 15 процентов затруднились с ответом. Хуже всех оценивают свою информированность жители больших городов.

В ходе исследования была сделана попытка определить уровень информационной активности опрошенных. (Под информационной активностью понималась частота предпринимаемых усилий для получения дополнительной информации, то есть информации, которая по каким-либо причинам не поступила к индивиду самотеком.)

Полученные данные свидетельствуют о том, что к числу информационно активных граждан можно отнести примерно 18 процентов опрошенных, которые заявили, что довольно часто пытаются получить дополнительную информацию по различным интересующим их вопросам. Еще 36 процентов опрошенных иногда пытаются получить дополнительную информацию. Все остальные либо очень редко, либо никогда не стремятся получить дополнительную информацию, либо затруднились ответить на этот вопрос.

Если данные 2002 года сравнивать с данными 1997 года, когда проводился аналогичный опрос, то возникает ощущение, что уровень информационной активности населения существенно снизился. Если в 1997 году 24 процента опрошенных довольно часто искали дополнительную информацию, то в 2002 году таковых было 18 процентов. Снизилось и количество тех, кто хотя бы иногда искал дополнительную информацию. Зато увеличилось количество опрошенных, которые заявили, что никогда не искали дополнительную информацию или затруднились ответить на этот вопрос.

Что касается различий в информационной активности жителей городов разного типа, то картина выглядит следующим образом. Наибольшее количество информационно активных индивидов обнаружилось в малых населенных пунктах. Самый низкий уровень информационной активности проявляют жители средних по размеру городов: здесь больше всего тех, кто никогда не искал дополнительную информацию и тех, кто затруднился ответить на этот вопрос.

Какую же информацию опрошенные хотели бы получить дополнительно? Отвечая на открытый вопрос, опрошенные предложили набор ответов, обобщение которых позволяет сказать, что иерархия наиболее интересных сфер общественной жизнедеятельности выглядит следующим образом. На первом месте - бюджет, затем - здравоохранение, образование и культура, в третьей группе - экономика, деятельность органов местного самоуправления, социальное обеспечение, бытовое и коммунальное обслуживание. Другими словами, граждане пытаются получить дополнительную информацию именно о тех сферах общественной жизнедеятельности, в которых они, по их собственной самооценке, и так неплохо ориентируются.

В 1997 году проведенное исследование показало, что значительная часть опрошенных достаточно часто сталкивалась с ситуацией отказа в предоставлении информации. 19% опрошенных тогда заявили о том, что они оказываются в таких ситуациях часто, а 56% опрошенных указали, что отказы встречали редко. По данным 2002 года количество опрошенных, которым часто отказывают в информации, возросло до 23 процентов. Другими словами, ситуация если и изменилась, то в худшую сторону.

При этом в больших городах количество утверждающих, что они часто встречаются со случаями отказа в информации больше, чем в городах других типов.

Кто же именно лидирует с точки зрения непредоставления информации? В среднем по всем опрошенным в первую тройку попадают работники государственных предприятий и организаций, сотрудники правоохранительных, судебных органов, работники органов местного самоуправления. Если сравнить с результатами исследования 1997 года, то окажется, что работники государственных предприятий и организаций как были на первом месте, так и остались; правоохранительные органы и финансовые организации закрылись еще больше. Другими словами обсуждаемый нами закон лишь в незначительной степени повлияет на ситуацию в сфере удовлетворения информационных интересов населения.

Имеющиеся данные позволяют выявить основные причины, на которые ссылаются «зажимщики информации», объясняя гражданам, почему им не предоставляют возможности ознакомиться с интересующей их информацией.

Чаще всего (24 процента случаев) отказ в предоставлении информации никак не объясняется. Если же субъекты, отказывающие в информации, снисходят к каким-либо объяснениям, то на первом месте традиционно стоит такое объяснение, как «Запрет руководства давать информацию». Затем идут такие причины, как «отсутствие сотрудника», «недостаток времени или средств на поиск информации», «Отсутствие требуемой информации», «Ссылки на засекреченность информации». Если сравнить с данными 1997 года, то выясняется, что ссылки на засекреченность информации стали использоваться существенно реже (11 процентов в 2002 году против 24 процентов в 1997 году). Реже стали прибегать к таким объяснениям, как «Отсутствие сотрудника, недостаток времени или средств на поиск информации (24 процента в 1997 году и 13 процентов в 2002 году) или отсутствие требуемой информации (27 процентов в 1997 году и 12 процентов в 2002 году. Зато значительно чаще отказ в предоставлении информации стал объясняться ссылкой на прямой запрет руководства (8 процентов в 1997 году и 19 процентов в 2002 году).

Что же делают люди, получившие отказ на просьбу предоставить интересующую их информацию? Примерно 14 процентов опрошенных спокойно воспринимают отказ как естественное право владельца информации. Еще 11 процентов отказываются взаимодействовать с этим источником информации. Таким образом, практически треть опрошенных пользуются технологией избегания. Примерно столько же (32 процента) обращаются к непосредственному или вышестоящему начальству «зажимщика» информации (технология давления). Чуть больше 25 процентов пытаются убедить владельца информации, в том, что он неправ (технология уговоров). Каждый десятый ссылался на законы. 3 процента опрошенных утверждают, что они обращались в судебные органы. Таким образом, о законах вспоминают 13 процентов опрошенных. Наконец, около 10 процентов пытаются воздействовать на источник информации различными «неформальными» методами, включая предложение вознаграждения. Такова общая картина в 2002 году. Сравнивая эти материалы с данными 1997 года, можно увидеть, что количество тех, кто прибегает к методу уговаривания владельца информации уменьшилось с 40 процентов до 26 процентов. С 10 до 3 процентов уменьшилось количество тех, кто предлагает вознаграждение. Число сторонников технологии давления через начальство осталось на уровне 1997 года.

Последней по порядку, но не по важности является группа проблем, связанная с подготовленностью гражданина, пожелавшего реализовать свое право на информацию. Можно утверждать, что задача повышения информационной компетентности граждан должна стать государственной задачей, хотя значительную роль в этом могут и должны сыграть негосударственные структуры.

Развитие информационных технологий, необычайно быстро происходящее на наших глазах, приводит к появлению ситуаций, когда информационные ресурсы доступны только с использованием современных технологий, как правило, основанных на использовании компьютеров и телекоммуникационных сетей. Современные банки данных, электронные карты, разнообразные электронные издания, электронные доски объявлений и другие виды информационных технологий содержат значительные информационные ресурсы, использование которых бывает затруднительно для неподготовленного пользователя. Особенно большие возможности предоставляют различные общедоступные телекоммуникационные сети, такие как Интернет, которые содержат сотни тысяч различных информационных массивов и отдельных документов, предназначенных для массового пользователя.

Все сказанное выше дает основание для нескольких выводов.

1. Надо вернуться к уже подзабытой идее ясного определения информационной доктрины российского государства. Должен быть сформулирован некий договор между государством и обществом по поводу направлений, темпов и характера развития информационной сферы. При этом должно быть абсолютно ясно, что долгосрочная стратегическая цель государственной информационной политики России - формирование открытого информационного общества на основе развития единого информационного пространства как пространства целостного федеративного государства, его интеграции в мировое информационное пространство с учетом национальных особенностей и интересов при обеспечении информационной безопасности на внутригосударственном и международном уровнях.

2. Необходимо активизировать процесс разработки информационного законодательства, которое и является основным инструментом реализации и одной из основных областей формирования государственной информационной политики. Прежде всего это касается права граждан на свободу получения информации, ответственности за непредоставление и сокрытие информации, за распространение недостоверной информации и диффамацию, порядка и условий использования информации ограниченного доступа, включая персональные данные, коммерческую, служебную и другие виды тайн, проблем информационного обеспечения формирования гражданского общества и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, развития средств массовой информации, массовой коммуникации и связи в условиях рыночной экономики, регулирования рынка информационной продукции и услуг и т.д.

3. Необходимо активизировать действия структур гражданского общества в сфере контроля действий власти в информационной сфере. Для этого необходимо осуществить направленную «инвентаризацию» реальной политической практики власти (начиная с выявления уровня готовности этой власти «прояснить картину», понять свои ошибки); подготовка квалифицированных рекомендаций, помогающих власти выстроить эффективные механизмы информационной открытости; мониторинг реализации этих рекомендаций и практической деятельности органов государственной власти субъектов Федерации.

4. В условиях повышения информационной прозрачности многих сфер общественной жизнедеятельности должны быть предусмотрены меры по защите информации в телекоммуникационных сетях. Необходимо решать вопросы охраны прав личности на неприкосновенность частной жизни, поскольку бурное развитие компьютерных и телекоммуникационных технологий дает огромные возможности бесконтрольного доступа к персональной информации и ее распространения. Исключительно важным является вопрос о защите информации в сетях для охраны интересов бизнеса, включая финансовую деятельность. Должен быть наконец принят Федеральный закон «О коммерческой тайне». Можно согласиться со специалистами, предлагающими разработать и принять Федеральный Закон «О защите информации в информационных сетях».

Другим словами, необходима разработка и реализация Комплексной программы законодательного и организационно-технологического обеспечения доступа к информации.