Оглавление

Актуальные проблемы обеспечения доступа к информации

Институт проблем информационного права
Серия "Журналистика и право"
Выпуск 35

Право на доступ к информации
в России: проблемы теории
и законодательства

 

1. Подходы к изучению правомочий граждан
в сфере информации

Конституционно-правовая доктрина большинства демократических государств традиционно различает следующие основные права граждан в области информации: свобода мысли (свобода мнений, убеждений), свобода слова (свобода самовыражения) и свобода печати (свобода массовой информации). Становление философского обоснования этих свобод относится к началу Нового времени, а свое нормативное воплощение они получают еще в первых известных конституциях. Однако, начиная с середины прошлого века, правовая наука в вопросе о юридических возможностях граждан в сфере информации обогащается принципиально новыми идеями. Отечественная правовая доктрина также не осталась в стороне от новых веяний, и сегодня в нашей литературе выделилось, по крайней мере, два основных направления по изучению развития информационных правомочий граждан.

Первое направление связано с разработкой так называемого «права на информацию». Это право рассматривается как некое комплексное субъективное информационное право. В его состав входят правомочия свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию.1 Иногда подразумевается также возможность поглощения данным комплексным правом иных конституционных прав граждан в сфере обмена информацией в обществе, т.е. свобод мысли, слова и массовой информации.

Для другого подхода характерно рассмотрение «права на доступ к информации». В отличие от первого подхода, это право воспринимается как специальное, а не комплексное, и связывается оно исключительно с проблематикой гласности деятельности государственных органов. Целью этого подхода является сугубо обоснование правовых возможностей гражданина по получению сведений, которыми располагают органы публичной власти в связи с реализацией ими своих полномочий.

 

2. От принципа свободы информации к праву универсального доступа

Принято считать, что право на информацию закреплено в Конституции РФ в ч. 4 ст. 29, где указано, что «каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом». Не вызывает сомнений, что формулировка этой конституционной статьи вытекает из положений крупнейших международных документов по правам человека, которые в российском варианте дополнены правомочиями «передавать» и «производить» информацию. Так, например, ст. 19 Всеобщей декларации прав человека определяет, что «каждый человек имеет право на свободу убеждений и на свободное выражение их; это право включает свободу беспрепятственно придерживаться своих убеждений и свободу искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами и независимо от государственных границ». Как мы видим, положение Всеобщей декларации включает основные информационные правомочия граждан в состав субъективного права на свободу придерживаться своих мнений и выражать их (в российском варианте - свобода мысли и слова), а не в состав некоего права на информацию.

Более глубокий взгляд на историю возникновения, развития и реализации указанной нормы Всеобщей декларации и аналогичных норм других международных документов по правам человека проливает свет на причину ее трактовки как «права на информацию». Известно, что еще в 1945 г. на межамериканской конференции в Мехико делегацией США был выдвинут лозунг «свободы информации», который понимался как неприкосновенность со стороны государства международного обмена информацией. А уже на первой сессии Генеральной Ассамблеи ООН в 1946 г. была принята резолюция 59 (I) под названием «Созыв международной конференции по вопросу о свободе информации», в которой свобода информации стала определенно рассматриваться как основное право человека, состоящее в возможности беспрепятственно собирать, передавать и опубликовывать информацию.2

В подготовке Всеобщей декларации прав человека 1948 г. был учтен предшествующий опыт работы над нормативным обобщением информационных правомочий, в результате чего было закреплено положение о праве на свободу убеждений и их выражения, которое включало информационные правомочия, реализуемые «независимо от государственных границ». Именно с таким акцентом эта норма Всеобщей декларации стала именоваться «правом на свободу информации», открывая возможность в международном идеологическом противостоянии представителям западного блока опираться на авторитетные международные документы в обосновании концепции так называемого «свободного потока информации». Очевидно, что речь здесь шла в значительной степени об обосновании возможности граждан на ознакомление с материалами иностранных газет, теле- и радиопередачами. Иными словами, эта проблема касалась доступа к иностранным СМИ с точки зрения одного идеологического лагеря и предотвращения этого доступа - с точки зрения другого.

Однако ничего принципиально нового по сравнению с традиционным обоснованием свободы слова и свободы печати в этой модернизированной концепции субъективных правомочий в области информации нет. Именно по этой причине нормы национального законодательства о свободе слова и печати каких-либо изменений в этой связи не претерпели. Таким образом, право на свободу информации в том виде, в котором мы находим его в международных документах по правам человека, является не новым субъективным правом человека в области информации, а проявлением традиционных свобод мысли и слова в международном информационном обмене. По существу влияние представлений о свободе информации как воплощении информационных правомочий граждан сказалось на становлении принципа международного информационного обмена, принципа свободного потока информации, который продолжает главенствовать в этой сфере отношений по сей день.

Принцип свободного потока с самого начала своего возникновения имел немало противников. Прежде всего, к ним относились страны советского блока и целая группа развивающихся стран, которые противопоставили теории права человека на свободу информации концепцию права народов и наций на информацию. Принятая на вооружение с целью предотвращения информационного монополизма западного мира, последняя рассматривала международный информационный обмен с точки зрения уважения государственного суверенитета, прав народов на поддержку своих национальных культур, ответственности государств за распространение информации через границы.

Поскольку согласие с этими идеями приводило к необходимости формирования системы государственного регулирования, а иногда и контроля над деятельностью национальных СМИ, США и их союзники, т.е. основные государства-коммуникаторы, отказались от поддержки этого направления международной дискуссии. Поэтому ощутимых последствий в этом виде международного диалога о свободе информации не было.3 Данная тематика осваивалась при обсуждении проблем о трансграничном телерадиовещании, проявлялась, так или иначе, в техническом сотрудничестве государств под эгидой Международного союза электросвязи, в региональных соглашениях о спутниковом и ином телерадиовещании.

Следующим этапом в развитии представлений о субъективных правомочиях граждан в информационном обмене можно считать разработку концепции права на коммуникацию. Считается, что ее основателем является крупный чиновник ООН, французский юрист Ж. д“Арси. Еще в начале 1970-х гг. ученый «…предлагал заменить существующую «вертикальную систему» распространения информации, т.е. передачу информации средствами массовой информации для больших аудиторий, на «горизонтальную», то есть непосредственный обмен между отдельными людьми и группами людей, вне зависимости от того, находятся ли они в одном государстве или в разных. Изучая вопрос о регулировании передачи информации через государственные границы, д’Арси пришел к выводу о том, что «практически никакой принцип не управляет в международном масштабе проблемами коммуникации», и предложил принять в качестве такового разработанное им «право человека на универсальную коммуникацию», основанное на существовании универсальных всеобщих элементов в любой культуре».4

На региональной международной конференции в Коста-Рике в 1976 г. были определены два основных понятия, на которых стала базироваться концепция права на коммуникацию. Это понятие права доступа к средствам коммуникации и права непосредственного участия в процессе коммуникации. При этом доступ понимался как способность потенциального потребителя реально и эффективно использовать имеющиеся в наличии средства коммуникации в качестве получателя информации и на основе равенства, а участие - как реальная и эффективная возможность потребителя в свою очередь стать прямо или косвенно создателем и распространителем информации.5

Важно отметить, что поскольку теория права на коммуникацию являлась продолжением теории свободного потока информации, проблема регулирования содержания информационного обмена не привлекала большого внимания. По этой причине право на коммуникацию в тех странах, где оно продолжает поддерживаться как право человека, означает не обеспечение людей информацией как таковой, а обеспечение их технологиями коммуникации. Представляется, что концепция права на коммуникацию в национальных правовых системах нашла больший отклик, чем абстрактная идея свободного потока информации, утвердившая в международном информационном обмене принцип свободы информации.

Современные западные демократии в гарантировании реализации права на коммуникацию не ставят задач по решению вопроса о расширении доступа к содержанию, поскольку информационная среда локальных и глобальных коммуникаций принципиально открыта, плюралистична и управляема традиционными юридическими конструкциями прав граждан (свобода слова, право на частную жизнь и др.). Теперь речь идет об обеспечении государством определенных стандартов доступа возможно большего числа граждан к телекоммуникационным технологиям, которые обеспечивают им в свою очередь доступ к мировому информационному наследию. Совершенствование механизмов обеспечения этого права граждан привела формированию концепции «права универсального доступа» или концепции «универсальной услуги». Так, например, в соответствии со ст. 17 Закона ФРГ «О телекоммуникациях» 1996 г. «универсальные услуги - это минимальное предложение телекоммуникационных услуг для общественности, для которых установлено определенное качество и к которым должны иметь доступ все пользователи независимо от места своего жительства или работы за доступную цену».6

Важно отметить, что российскому законодательству о связи термин «универсальные услуги» хорошо известен. Однако, во-первых, универсальные услуги редко рассматриваются в нормативных актах в контексте обеспечения информационных прав граждан. Во-вторых, перечень универсальных услуг у нас традиционно довольно узок (телефонизация, радиофикация, распространение сигналов эфирного телевидения).

Между тем, с утверждением Федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002 - 2010 годы)» можно говорить об актуализации вопроса о гарантировании универсального доступа к современным телекоммуникационным средствам.7 Согласно требованиям крупнейших международных документов в этой сфере, таким как, например, Окинавская хартия информационного общества от 22 июля 2000 г.,8 Федеральная целевая программа предусматривает ликвидацию физических и ценовых ограничений доступа. Физические ограничения снимаются путем финансирования строительства магистральных телекоммуникационных линий и сетей доступа. Вопрос о ценовых ограничениях решается с помощью бюджетного финансирования подключения к телекоммуникационным сетям государственных и муниципальных органов и учреждений, а также некоммерческих организаций (организаций в сфере образования, здравоохранения, культуры, местных СМИ, центров общественного доступа к сети Интернет). В отношении индивидуального использования доступа гражданами и коммерческими организациями можно сказать, что программой допускается общее конъюнктурное снижение цен (в целом до двух раз) на телекоммуникационные услуги ввиду насыщения рынка предложением услуг доступа и развития конкуренции.

Сегодня право универсального доступа (право на универсальное обслуживание) можно обоснованно рассматривать как новое право в системе прав и свобод, имеющее основой своего возникновения концепцию свободного потока информации. Однако оно выступает скорее в качестве нового социально-экономического права, нежели личного или политического информационного права в смысле ст. 29 Конституции РФ.

Что же касается в целом проблемы обоснования «права на информацию», основывающегося на ч. 4 ст. 29 российской Конституции, то на основе изложенного выше можно говорить о следующем. «Право на информацию», которое исследователи склонны находить в ч. 4 ст. 29 Конституции РФ является прямым следствием развития теории свободы слова и печати, она не закрепляет самостоятельного субъективного права человека. В связи с тем, что принцип свободы информации универсален для информационного обмена в обществе, объяснимо, что его выражение в конституционном тексте выступает своеобразной «копилкой правомочий» для всех информационных прав в целом.9 Иными словами ч. 4 ст. 29 Конституции РФ не фиксирует самостоятельное субъективное информационное право, как это имеет место в конституционном тексте в отношении свобод мысли, слова и массовой информации (ч. 1 и 5 ст. 29), а выполняет служебную функцию, отражая дополнительные гарантии базовых информационных свобод наряду с гарантиями, закрепленными ч. 2 и 3 ст. 29. Значительные перспективы дальнейшего развития этого направления научной дискуссии можно связать с обоснованием на его базе права граждан на коммуникацию (права универсального доступа) как нового социально-экономического права.

 

3. Право на доступ к информации
о деятельности органов власти: проблемы определения конституционно-правового содержания

Следующее направление исследований информационных правомочий граждан в литературе выделяется в связи с правом граждан на доступ к информации о деятельности органов власти.10 Становление его правового обоснования в национальных правовых системах является следствием совершенно иных проблем в сравнении с рассмотренными выше применительно к «праву на информацию». Главной задачей гарантирования права на доступ к информации является допуск граждан к сведениям, которые властные структуры предпочли бы скрыть от общественности, обосновывая эти действия требованиями национальной безопасности или служебным характером документации. Следствием воплощения на практике юридической конструкции права на доступ к информации, таким образом, будет не обеспечение многообразия информационного предложения для общества, которое воплощается в реализации свободы слова и печати, а гарантирование открытости политического властвования.

Любопытно, что правовое обоснование доступа к информации органов власти в законодательстве зарубежных государств также связывается с принципом «свободы информации». Но в отличие от описанного выше принципа свободы информации, который использовался в международной дискуссии о свободе мысли и слова, он обусловлен исключительно проблематикой гласности деятельности органов власти. Поэтому зарубежные законы, которые в наименовании содержат национальные эквиваленты термина «freedom of information», как правило, регулируют строго вопросы доступа к информации органов власти. В международной правовой дискуссии тема свободы информации («freedom of information» или FOI) также осваивается сугубо в связи с проблемой доступа граждан к информации органов власти.

По данным организации «Transparency International Russia» на сегодняшний день в мире отдельные законы о праве на информацию в составе национального законодательства имеют около 100 государств. Считается, что в мировой правовой практике значительный импульс развитию законодательства о праве доступа к информации и обоснованию самостоятельности этого права придала имевшая известный резонанс борьба американской общественности с засекреченностью документов. Война во Вьетнаме, документы Пентагона и Уотергейта наглядно продемонстрировали, какие угрозы скрыты в чрезмерной секретности и в сопутствующем этому отсутствии официальной отчетности.11 Принятый в 1966 г. и претерпевший впоследствии более либеральные изменения Закон США «О свободе информации» является сегодня одним из наиболее влиятельных документов в вопросе о построении в национальном законодательстве системы правовых механизмов доступа к информации. С начала 60-х гг. прослеживается устойчивая тенденция на принятие отдельных национальных законов, гарантирующих доступ к информации о деятельности органов власти. Начиная с этого времени (за исключением Финляндии, где такой закон был принят в 1951 г. и Швеции - в 1766 г.!)12 количество принимаемых национальных законов о доступе растет в геометрической прогрессии. Особенно урожайными на законы о доступе были последние двадцать лет.

Основы субъективного права на доступ к информации можно найти в российской Конституции в ч. 2 ст. 24, устанавливающей, что «органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом». В связи с особенностями закрепления этого права в конституционном тексте имеет смысл прокомментировать данную позицию.

1. Право на доступ к информации хотя и связано в ряде своих проявлений с правом на неприкосновенность частной жизни (ст. 23, ч. 1 ст. 24), имеет самостоятельное значение, что прослеживается в тексте российского Основного Закона. Исходя из того, что часть права на неприкосновенность частной жизни и основы права на доступ к информации объединены одной статьей, можно было бы говорить о подчиненном положении нормы ч. 2 ст. 24 конструкции «права частной жизни», запрещающей без согласия лица осуществлять сбор, хранение и использование информации о его частной жизни (ч. 1 ст. 24). Однако, по логике, в этом случае мы имели бы в ч. 2 лишь правомочия гражданина по ознакомлению, проверке и устранению несоответствий сведений о нем (в открытых информационных системах, личном деле и т.п.). Но указанная норма раскрывает возможность ознакомления лица, во-первых, с документами и материалами любых органов государственной власти и местного самоуправления, во-вторых, с документами и материалами непосредственно затрагивающими его права, а не только возможность гражданина знакомиться с информацией о себе, которой правомерно располагают органы власти.13

Очевидно, что причиной расположения нормы о праве на информацию в блоке статей о неприкосновенности частной жизни связаны с особой актуальностью для отечественного политико-правового опыта именно этого аспекта, т.е. защиты права на неприкосновенность личности.14 Однако само по себе это не означает, что необходимо прибегать к ограничительному толкованию текста нормы ч. 2 ст. 24 Конституции РФ. Вероятно в дальнейшем в связи с актуализацией других аспектов права на доступ к информации необходимо учесть этот момент при новом конституционном строительстве посредством выделения нормы о праве на доступ к информации в отдельную статью Конституции РФ.

2. В связи с тем, что право на доступ к информации есть проявление борьбы общества, прежде всего, с засекреченностью, логичнее было бы видеть норму о принципах засекречивания информации именно в ч. 2 ст. 24. Однако эта норма помещена во втором предложении ч. 4 ст. 29 («Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом»), что является одной из причин смешения разных подходов к осмыслению данного конституционного права. Если пределы права на доступ к информации устанавливаются главным образом в связи с обеспечением сохранности секретных и конфиденциальных сведений, которыми располагают органы власти, то свобода информации, свобода информационного обмена, которая зафиксирована в ч. 4 ст. 29, имеет ограничения иного, общего порядка, связанные с уважением прав и защитой репутации граждан, а также с охраной государственной безопасности, общественного порядка, здоровья и нравственности населения (ч. 3 ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах).

3. В отношении права на доступ к информации применена зеркальная форма его отражения в конституционном тексте через обязанность ответственных за реализацию субъективного права лиц. Но так же, как при провозглашении субъективного права имеется в виду корреспондирующая ему обязанность государственных органов и других субъектов права, так и здесь обязанность органов власти предполагает соответствующее ей право гражданина. Этот нормотворческий прием является вполне уместным в отношении дополнительного гарантирования осуществления субъективного права в том смысле, что ориентирован на однозначное прочтение нормы обязанными лицами.

4. Право на доступ к информации локализовано не в статье о классических информационных правах, а в отдельной норме иной статьи. Это связано с тем, что в отличие от свободы мысли, слова и печати, право на доступ к информации имеет принципиально иную природу. В отличие от перечисленных либеральных свобод, по времени возникновения оно относится к новейшей волне развития конституционализма. Содержательно это проявляется в том, что если свободы мысли, слова и печати требуют невмешательства государства в их осуществление, то право на доступ к информации является отражением прямого сотрудничества, общения государства и конкретного гражданина, где государство выступает как активный участник, обеспечивающий все условия к тому, чтобы человек воспользовался своим правом.

5. Право на доступ к информации является одним из немногих субъективных прав, которые в Конституции получают свое продолжение применительно к специальным видам отношений. Так, по смыслу ч. 3 ст. 41 и ст. 42 Основного Закона каждый имеет право на получение от органов власти информации о фактах и обстоятельствах, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, а также информации о состоянии окружающей среды. Следует отметить, что в отличие от базового права на доступ к информации органов власти, зафиксированного в ч. 2 ст. 24, здесь инициатива предоставления информации в связи с исключительностью событий может принадлежать не гражданам, а соответствующим государственным службам.

6. В отличие от свободы слова и свободы печати право на доступ к информации не подлежит ограничению в условиях чрезвычайного положения (ч. 3 ст. 56 Конституции РФ).

В отечественной политико-правовой традиции проблематика права на доступ к информации могла быть освоена в терминах гласности политического властвования. Получившее во времена перестройки известность во всем мире слово «glasnost» означало, что наша страна находится на пути к открытому правлению. Однако широкого непосредственного доступа к документам и материалам органов власти для граждан так по существу и не было открыто. Исследователи обращали внимание на то, что право на доступ к информации в этот период толкуется только как право получать информацию через СМИ, причем, граждане выглядели в правовых конструкциях настолько пассивными, что их правовые возможности выражались лишь в праве купить газету и свободно выбирать телевизионные программы.15 Можно добавить, что и сегодня такое представление о содержании права на доступ к информации о деятельности органов власти продолжает иметь место.

 

4. Структура права на доступ к информации

Рассмотрим вопрос о структуре права на доступ к информации о деятельности органов власти. Часть 2 ст. 24 Конституции РФ конкретно закрепляет следующее: «Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом». Буквальное толкование данной нормы скорее всего указывает на право ознакомления с документами и материалами путем непосредственного обращения гражданина в органы власти. Между тем нельзя исключать правомерность и более широкого толкования. Так, распространен взгляд, что государство обеспечивает право граждан на доступ к информации путем непосредственного предоставления документов и материалов заинтересованным лицам, в т.ч. сведений, на основе которых приняты решения, затрагивающие права и свободы граждан, а также и путем опубликования официальной информации.16

Относительно обоснованности и целесообразности включения в содержание права на доступ к информации второго элемента, связанного с опубликованием официальной информации, хотелось бы поделиться некоторыми сомнениями.

1. Не приведет ли такое широкое понимание субъективного права на доступ к информации к его истолкованию в виде «права на гласность»? Гласность властных структур - это масштабное комплексное правовое образование, которое логичнее было бы отнести к элементам структурной политики государства в гарантировании демократического режима в целом. Могут ли защищаться все механизмы обеспечения гласности в стране одним субъективным правом?

2. Защита права на опубликование официальной информации в суде представляется довольно сложной задачей. Если речь идет о нормативных правовых актах, затрагивающих права и свободы граждан, каким образом оценить степень затрагивания соответствующим актом прав и свобод и насколько обоснованно неопубликование правовых актов, хотя и не затрагивающих права и свободы граждан, но в то же время и не содержащих информации ограниченного доступа? Далее, если на органах власти лежит четкая обязанность по опубликованию конкретного вида информации об их деятельности, то ее неопубликование является очевидным нарушением. Но можно ли ставить перед судом вопрос о недостаточности публикуемой по установленному перечню информации для удовлетворения права на доступ к информации органом власти? Наконец, каким образом доказывать, что право на доступ к информации нарушено, если по мнению гражданина политические и экономические вопросы, проблемы защиты его прав освещаются в СМИ не достаточно полно или достоверно?

3. Необходимо проводить различие между информационным обслуживанием населения и собственно возможностью гражданина требовать от государства информацию, затрагивающую его интересы. Представляется, что сущность права на доступ к информации проявляется не в том, что органы власти активно снабжают общество любой информацией по своему выбору, а в обратной связи в отношениях человека и государства. Централизованное снабжение общественности нормативной и иной информацией - это необходимый и естественный элемент государственного руководства, без которого нельзя говорить вообще о какой-либо эффективности управления. Строго говоря, заинтересованной стороной здесь уже будет государство, а не гражданин, поскольку результат, т.е. эффективное управление, имеет значение для всего общества и государства, а не только для отдельных индивидов.

Иными словами, право на доступ к информации бесспорно раскрывает возможность непосредственного ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы граждан. Что касается возможности ознакомления с официальной информацией из общедоступных источников, то мы также склонны согласиться с необходимостью ее включения в качестве еще одного элемента в состав права на доступ к информации о деятельности органов власти. Но при этом необходимо разрешить по крайней мере ряд перечисленных выше вопросов. Рассмотрим подробнее эти элементы структуры права на доступ к информации, т.е. правомочия по непосредственному и опосредованному доступу к информации о деятельности органов власти.

В непосредственном предоставлении информации о деятельности органов власти по способу осуществления доступа можно выделить следующие формы доступа: 1) направление гражданином запроса в органы власти о предоставлении информации, 2) посещение открытых рабочих заседаний органов власти, 3) допуск к открытым архивам официальной информации органов власти.

Считается, что механизм работы с запросами граждан об информации урегулирован в настоящее время специальным нормативным актом, Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. № 2534 «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан», действующим в части, не противоречащий Конституции РФ и федеральному законодательству. Однако данный Указ оказывает весьма незначительное регулирующее воздействие на открытость деятельности органов власти. Вряд ли его содержание сколько-нибудь известно широкому кругу граждан. На его основе вряд ли возможно построить ясно определенную и цельную организационную систему работы с запросами о предоставлении информации. Поэтому ведомственные документы, регулирующие деятельность аппаратов федеральных ведомств, если и затрагивают вопрос о предоставлении информации гражданам по запросу, то обычно лишены какого-либо единства в вопросе о порядке и условиях доступа.

Порядок подачи запроса урегулирован также применительно к деятельности редакций средств массовой информации в Законе РФ «О средствах массовой информации» от 27 декабря 1992 г. № 2124-1. Однако субъектом права на подачу запроса о предоставлении информации «о деятельности государственных органов и организаций, общественных объединений, их должностных лиц» являются лишь редакции СМИ.

Как показывает зарубежная практика, среди базовых вопросов в регулировании порядка обращения граждан с запросами о предоставлении информации наиболее значимыми являются следующие моменты.

1. Весьма важен вопрос об основаниях отказа в предоставлении информации по запросу. Но поскольку он связан с общими положениями о гарантиях и исключениях из принципа гласности деятельности органов власти, мы рассмотрим его отдельно.

2. Условия возмещения гражданами оказываемых органами власти информационных услуг представляет собой один из центральных моментов. Как указывала американский специалист Д.Кертли в своих критических замечаниях по рассматриваемому ранее в Государственной Думе российскому проекту закона «О праве доступа к информации»: «Как вы убедитесь, расходы являются тем местом, где вязнут все законы о свободе доступа к информации».17 Считается целесообразным закреплять в законодательстве о доступе определенный минимум видов официальной информации, которая предоставляется бесплатно. Этот минимум может связываться с незначительным объемом требуемой информации, либо с тем, что информация была уже опубликована в общедоступных источниках, либо с тем, что гражданин представляет запрос, связанный с проверкой своих персональных данных, либо также с тем, что пересылка ее гражданину осуществляется с его согласия в электронной форме. Общепринято, что в остальных случаях гражданин обязан оплачивать лишь расходы по копированию соответствующей информации. Однако, в случае, если для удовлетворения запроса требуется проведение аналитической работы, реферирование и осуществление прочих дополнительных трудоемких работ, могут устанавливаться особые расценки на подготовку ответов на запрос об информации. При этом важно следить за тем, чтобы органы власти не прибегали к осуществлению своих прямых должностных обязанностей по подготовке аналитических отчетов и проведению иной информационной работы, непосредственно не связанной с удовлетворением запросов, за счет средств нуждающихся в информации граждан.

3. Важным является вопрос о сроках подготовки ответа на запрос и о порядке исчисления сроков. В законопроектах и действующем законодательстве разброс сроков подготовки ответа составляет от одной недели до одного месяца. В зарубежной практике сроки подготовки ответа стремятся больше к нижнему пределу. Обычно, при правильном составлении запроса и хорошо организованной информационной службе, если нельзя найти требуемую информацию за неделю, то ее нельзя найти и за месяц. Большие сроки для подготовки ответа могут способствовать лишь волоките и формированию практики оказания предпочтений в работе аппаратов органов власти. В исключительных случаях, когда недельного срока на подготовку ответа действительно может не хватить в связи, например, со значительным объемом требуемой в одном запросе информации, то можно воспользоваться закреплением механизма отсрочки в предоставлении информации. Разумеется, такая отсрочка будет иметь смысл, если будет составлять меньшие сроки или сроки, сравнимые с основными сроками подготовки ответа. Что касается времени, с которого начинается исчисление сроков подготовки ответа, то целесообразно его связать с датой получения запроса в соответствующем органе власти, что эквивалентно дате регистрации входящей корреспонденции. В случае, когда орган власти не располагает запрашиваемой информацией, предусматривается не отказ в предоставлении информации, а пересылка запроса в орган власти, который обязан такой информацией располагать. При этом срок подготовки ответа в связи с некорректным составлением запроса гражданином не продолжается, а начинает исчисляться заново при получении запроса в другом органе власти.

4. Вопрос о возможности привлечения специализированных организаций для работы по удовлетворению запросов граждан об информации является весьма интересным моментом в законодательстве о доступе. Как представляется, принципиальным здесь будет следующее суждение. В плане организации работы по подготовке ответов на запросы граждан и наиболее полного удовлетворения потребностей населения в общей информации о деятельности органов власти эта идея может иметь перспективу. Однако право на доступ к информации раскрывает не просто возможность получения необходимой информации гражданином, но также и возможность получить ее непосредственно. И это весьма важный момент. Право на доступ к информации является гарантией гласности органов власти, является механизмом непосредственного гражданского контроля за их деятельностью. Поэтому переложение обязанностей по предоставлению информации с государственных органов на организации, пусть даже быстрее осуществляющие доступ гражданина к информации, совершенно нивелирует это свойство конституционного права на доступ. Общение граждан с посредниками не будет способствовать развитию гласности деятельности органов власти.

Тем не менее, можно признать данную идею вполне целесообразной в отношении некоторой части официальной информации, прежде всего, в отношении нормативно-правовых актов, а также иных видов информации, которая должна быть опубликована и находиться в свободном доступе. Занимать время государственных служащих копированием нормативных актов было бы не совсем справедливо. Представляется, что будет не слушком сложно организовать доступ к такого рода информации в нашей стране. Вполне достаточным может приведение в надлежащий порядок работы системы «Эталон» Министерства юстиции, а также, при наличии адекватного обоснования в законе, предоставление на договорной основе полномочия по работе с соответствующими запросами информации таким лидерам российского рынка информационно-правовых услуг как «Гарант» и «Консультант».

Необходимо еще раз обратить внимание на следующий важный нюанс. Реализация права на доступ к информации имеет значительную ценность для государства. При осуществлении этого права раскрывается важная характеристика демократического государства в целом, поскольку открывается возможность прямого контакта человека и государства, причем по выбору человека, что свидетельствует о гибком современном стиле деятельности государственных органов. В процессе ответа на запрос об информации, находящейся в распоряжении властных структур, осуществляется и известный контроль над их деятельностью, что является еще одним механизмом актуализации позитивной ответственности государства. Наконец, на основе анализа запросов можно делать важные для регулирующей деятельности государства выводы. Запрос гражданина об информации уже есть информация о том, в какой области правового регулирования может иметь место пробел.

Следующая форма доступа к информации о деятельности органов власти связана с возможностью посещения открытых рабочих заседаний органов власти. В специальных законах о доступе к информации обязанной стороной выступают, прежде всего, исполнительные органы власти. Доступ к судебным заседаниям регулируется законами об основных видах судопроизводства, а доступ к заседаниям законодательных органов власти - их регламентами. Здесь можно оговорить, что применительно к иным формам непосредственного доступа (подача запроса об информации и ознакомление с открытыми архивами) для судебных и законодательных органов власти действует несколько иной порядок доступа, более сложный, чем для исполнительных органов власти, и более простой соответственно. Как и применительно к прежней форме доступа к информации о деятельности органов власти в нашем законодательстве вопрос о посещении заседаний органов власти урегулирован лишь для представителей средств массовой информации в ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации» от 13 января 1995 года № 7-ФЗ. В сравнении с обеспечением доступа к информации о деятельности органов власти на основании запроса данная форма имеет значительно меньшее распространение в зарубежной практике и имеет больше условностей в реализации.

1. Среди наиболее важных вопросов здесь можно выделить вопрос о правилах признания заседаний закрытыми. Далеко не все органы исполнительной власти повседневно сталкиваются со сведениями, содержащими государственную тайну. Поэтому более общим моментом проблемы закрытости заседаний является ограничение доступа к заседаниям в связи со служебной тайной. Поскольку в российском законодательстве (ст. 139 ГК, Указ Президента РФ «Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера» от 6 марта 1997 г. № 188) содержание служебной тайны окончательно не ясно, реализации у нас этой формы непосредственного доступа к заседаниям органов исполнительной власти могут сопутствовать значительные сложности. Однако во всяком случае, регулирование порядка и условий посещения заседаний для исключения необоснованности в ограничении доступа к ним должно предусматривать возможность ознакомления граждан с соответствующим мотивированным решением органа власти с целью возможного оспаривания его правомерности в суде.

2. Еще одним важным моментом в отношении посещения заседаний является обеспечение возможности граждан предварительно знакомиться с информацией о планируемых заседаниях, а также с информацией о результатах уже проведенных заседаний. Такая информация может быть опубликована для всеобщего сведения, размещена на стендах официальной информации в помещениях органов власти или может быть доступной в открытых архивах органов власти.

3. В вопросах о регулировании порядка посещения заседаний и проведения заседаний с участием посетителей некоторые исследователи склонны сужать перечень вопросов, нуждающихся в разрешении в законе, считая их сугубо процедурными, которые должны регулироваться внутренними документами органов власти. С этим можно было бы согласиться, если бы мы не говорили о посещении заседаний как самостоятельной форме реализации права на доступ к информации. Законодательство о доступе призвано специально урегулировать порядок предоставления информации гражданину органами власти в любых возможных формах, а также установить требуемые правовые гарантии. Поэтому в законодательстве о доступе целесообразно конкретно закреплять такие моменты, как порядок подачи заявки на посещение заседания, нормы поведения присутствующих на заседании граждан, условия размещения присутствующих в зале заседания, порядок применения записывающей аппаратуры, порядок составления протоколов заседаний и другие вопросы.

Относительно доступа к открытым архивам органов власти как еще одной альтернативной формы обеспечения доступа граждан к информации о деятельности можно отметить следующее. Принято считать, что это направление реализации доступа в целом урегулировано в законодательстве об архивах и архивных фондах. Действительно, оно обеспечивает возможности граждан по ознакомлению с информацией, содержащейся в централизованных общедоступных библиотечных и архивных фондах. Вместе с законодательством об электронных базах данных официальной информации законодательство об архивах и архивных фондах может являться частью системы обеспечения граждан информацией о деятельности органов власти. Однако здесь возникают некоторые вопросы.

1. Законодательство об архивах и архивном фонде ориентировано на сохранность и централизацию информации, в то время как законодательство о доступе к информации, как правило, акцентирует внимание на порядке и гарантиях доступности информации. Поэтому в законодательстве о праве на доступ к информации требуется по крайней мере связать нормы о доступе к информации органов власти с законодательством об архивах и архивном фонде, но в перспективе необходимо урегулировать и порядок доступа к фондам официальной информации, специально создаваемых в библиотеках и архивах.

2. Доступ к библиотекам и базам данных не является гарантией непосредственного получения информации от органов власти. В информационном общении граждан с органами власти опять появляются посредники. Это может привести к тому, что данная форма предоставления информации лишается своего потенциала быть гарантией гласности деятельности органов власти. Для разрешения этой задачи следует предусмотреть возможности граждан по доступу к информации, содержащейся в открытых архивах, которые формируют сами органы власти. Данный момент представляется принципиально важным применительно к гарантированию доступа граждан к информации о деятельности органов государственной власти субъектов РФ и особенно органов местного самоуправления.

Вторая общая система гарантий доступа граждан к информации о деятельности органов власти связана с механизмами опосредованного доступа. По способу обеспечения граждан информацией о деятельности органов власти можно выделить следующие формы: распространение информации в средствах массовой информации (в государственных, муниципальных и негосударственных), выпуск специализированных брошюр и сборников, размещение информации в сети Интернет, размещение информации на стендах официальной информации в зданиях и помещениях, в которых располагаются органы власти и другие формы. Однако более показателен анализ тех форм предоставления информации о деятельности органов власти, которые выделены по содержанию информации. Итак, можно различать следующие формы опубликования официальной информации по ее содержанию: 1) опубликование нормативно-правовой информации, 2) опубликование регулярных докладов (отчетов) о проделанной работе, 3) распространение официальной информации, связанной с текущими событиями (обращения, ответы, выступления, комментарии и др.).

Официальное опубликование нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы граждан, является обязательным условием их вступления в юридическую силу.18 В контексте решения проблем по обеспечению гласности принципиально важным обстоятельством является не только сам формальный акт опубликования, но также и достижение фактической доступности гражданам соответствующей нормативной информации, т.е. полноценная реализация содержания обязанности по опубликованию нормативных актов. Укажем на некоторые общие проблемы в регулировании процедуры опубликования нормативных актов.

Представляется необходимой разработка более четких критериев для случаев, когда нормативные акты считаются затрагивающими и не затрагивающими права, свободы и обязанности человека и гражданина. С одной стороны, можно избрать следующее понимание такой «затрагиваемости»: нормативный акт считается затрагивающим права и свободы, когда данным актом устанавливаются дополнительные права или обязанности гражданина. Можно рассмотреть признаки «затрагиваемости» и немного шире: когда в этом акте гражданин может найти руководство к каким-либо практическим действиям для защиты своих конкретных интересов. С другой стороны, если нормативные акты по определению содержат общеобязательные правила поведения, то возможно ли в таких условиях наличие несущественных для правового статуса человека нормативных актов? Незаконный нормативный акт государственного органа, например, в сфере управления имущественным объектом, находящимся в государственной собственности, также затрагивает права гражданина государства, налогоплательщика, избирателя.

Одно из лежащих на поверхности решений вопроса - это постановка обязательности опубликования в зависимость от того, имеется ли в виду нормативный или индивидуальный акт. Иначе говоря, опубликование любого нормативного акта не может восприниматься как излишняя процедура хотя бы по формальной причине, так как он содержит общеобязательные правила поведения. В связи с этим моментом противоположная идея отсутствия необходимости опубликования нормативных актов, фактически не затрагивающих права и свободы граждан, не будет обоснованной в полной мере.

Отметим еще одну проблему. Общепринятым является правило, что не подлежат опубликованию нормативные акты, содержащие сведения, отнесенные к государственной тайне или сведения конфиденциального характера. Однако в этом вопросе видится необходимость поиска баланса между двумя различными интересами: обеспечения сохранности тайны и недопустимости нарушения режимом секретности прав и свобод человека. Простейшим случаем в решении вопроса является открытость нормативных актов в тех вопросах и областях отношений, где законодательством не допускается засекречивание информации.19 Следует также предусмотреть гарантии от полного засекречивания нормативных актов, когда лишь отдельные их положения содержат государственную тайну. Кроме того, если гражданин не вправе получать доступ к содержанию подобных секретных актов, он вправе иметь представление о нормотворческой активности в этой области. Для этого можно предусмотреть обязанность опубликования лишь наименований нормативных актов, а если и они секретны, то какого-либо их описания.

Обеспечение фактической доступности нормативно-правовой информации является неотъемлемым элементом обеспечения гласности государственно-властной деятельности. Своевременное снабжение граждан и государственных органов нормативной правовой информацией о федеральном, региональном и муниципальном законодательстве представляет собой большую проблему не только в отдаленных районах или сельских местностях. В настоящее время перед органами власти многих субъектов Федерации стоят такие проблемы оптимизации информационного обеспечения граждан, как организация единого печатного органа опубликования нормативных актов, стимулирование распространения нормативной информации через негосударственные СМИ, перевод актов на национальные языки российских народов, формирование тематических нормативно-правовых сборников для решения часто встречающихся бытовых и иных проблем жителей регионов, информатизация и обеспечение общественного доступа к базам данных нормативной информации.20

В реализации права на доступ к информации о деятельности органов власти во многом остается недооцененным второе из выделенных по содержанию информации направлений: регулярное опубликование сводных докладов (или отчетов) о порядке и результатах работы государственных органов. Доступные гражданам ежегодные и иные отчеты о деятельности центральных органов власти, министерств и ведомств играют важную роль в понимании в обществе сущности государственно-властной деятельности в целом и в отдельных областях, позволяет гражданам самостоятельно оценивать эффективность работы государственных органов, что способствует их признанию как открытых, а не бюрократических инстанций.

Большое значение имеет публикация систематических данных о структуре и функциях государственных органов, численности и задачах служащих, сведений о лицах, занимающих руководящие посты в органах государственной власти, информация о зарегистрированных общественных и религиозных объединениях, профсоюзах, политических партиях, средствах массовой информации. В экономической области прозрачность отношений, способная усилить рыночную конкуренцию и привлечь инвесторов, может достигаться публикацией официальных данных о состоянии и перспективах развития рынков товаров и услуг, деятельности естественных монополий и унитарных предприятий, о порядке исполнения бюджетов, об экономической статистике. Важным моментом является публикация данных о состоянии преступности, о работе «силовых» ведомств, прокуратуры, судов.21 Значительную роль способны выполнять официальные справочники о функциях, порядке работы, сотрудниках, об адресах и телефонах органов власти и управления, коммерческих и некоммерческих организациях на уровне районов и городов.

Грамотно составленные и оформленные, написанные на понятном населению языке официальные систематические или статистические отчеты, комментарии, справочники будут представлять большую практическую ценность для реализации гражданами имеющихся у них правовых и фактических возможностей в защите своих прав, организации и развитии собственного бизнеса, ведении активной общественно-политической деятельности. В настоящее время под эгидой российских ведомств выходит множество периодических изданий, создаются банки данных и сайты в Интернете, публикуются реестры, стандарты и проч., однако, в большинстве случаев не реализован их отчетный характер, а условия доступа нельзя назвать удовлетворительными.

Следующим элементом в системе мероприятий по реализации гласности деятельности государственных органов выступает распространение официальной информации, связанной с текущими событиями, т.е. опубликование в СМИ официальных обращений, ответов, выступлений, комментариев, официальных диспутов и проч. В этой связи важным вопросом является вопрос о правомерности существования государственных СМИ, который, безусловно силами одного законодательства о доступе к информации не решить. И все же нет сомнений, что учреждение государственными органами СМИ исключительно для опубликования официальных сообщений и нормативных актов не только допустимо, но и крайне необходимо для решения проблемы гласности. Однако участие государства в учреждении общественно-политических печатных органов и теле- и радиопрограмм выходит за обычные рамки необходимости официального отчета, поскольку велик соблазн использовать СМИ в идеологических целях, и такое использование в принципе вероятно и фактически доступно государственным органам.

Федеральным законом «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации» от 13 января 1995 года № 7-ФЗ предусмотрены следующие механизмы реализации рассматриваемого направления обеспечения права на доступ к информации о деятельности органов власти. Прежде всего, устанавливается перечень официальных мероприятий государственных органов и должностных лиц, которые отражаются в деятельности государственных аудиовизуальных СМИ. Так, обеспечивается распространение в полном объеме обращений и заявлений высших российских органов власти, программы о торжественной церемонии вступления в должность Президента РФ, программ об открытии первых заседаний палат парламента и Правительства РФ. В информационные программы должны включаться сообщения о важнейших событиях и действиях высших федеральных органов власти по перечню, составленному со ссылками на соответствующие положения Конституции РФ, где указаны эти события и действия. Еженедельно должны выпускаться обзорные информационно-просветительские программы, подготавливаемые редакциями государственных СМИ по представлению пресс-служб палат парламента, об итогах работы палат парламента, об истории и практике российского и зарубежного парламентаризма, об укреплении российской государственности, о содержании и применении Конституции, принимаемых законов и иных нормативных актов. Кроме того, не реже раза в месяц выпускается программа дебатов представителей депутатских объединений в Государственной Думе с обязательным участием журналиста, региональные СМИ также представляют возможность депутатам от соответствующих округов выступать в установленный период времени по теле- и радиоканалам.

Среди характерных особенностей Закона о порядке освещения можно подчеркнуть следующие. Во-первых, обязанность освещать установленные события государственными СМИ не может быть истолкована в смысле каких-либо ограничений для освещения таких событий негосударственными СМИ. Во-вторых, регулируется порядок распространения лишь информационных программ об основных официальных событиях. Подготовка иных программ может быть только инициирована органами государственной власти и должностными лицами в соответствии с законодательством о телерадиовещании, а не предопределена ими. Иными словами, Закон реализует в своих положениях функцию отчета для сообщений о деятельности государственных органов и утверждает независимость редакций государственных СМИ. В-третьих, в Законе устанавливается порядок освещения деятельности только высших органов государственной власти, в то время как освещение деятельности министерств и ведомств находится на усмотрении редакций. Наконец, устанавливается необходимость осуществления контроля за порядком освещения деятельности органов государственной власти в государственных СМИ соответствии с федеральными законами.

Функция отчета перед обществом, отражающая принцип гласности деятельности органов власти применительно к функционированию негосударственных СМИ выражается в обеспечении доступа журналистов к официальной информации о заседаниях и дискуссиях, о принимаемых решениях и прочих текущих актуальных событиях и фактах. Практически доступ осуществляется посредством механизмов постоянной аккредитации журналистов при соответствующих государственных органах (ст. 48 Закона о СМИ). В ст. 4 Закона о порядке освещения устанавливается, что пресс-службы федеральных органов государственной власти ведут аудио- и видеозапись всех официальных мероприятий, причем для таких записей устанавливается бессрочный режим хранения. Журналисты вправе знакомиться с записями и снимать с них копии, а аккредитованные журналисты вправе производить собственную запись.

В обеспечении гласности государственных органов применительно к комментированию текущих событий и принятых решений весьма продуктивной может быть собственная инициатива пресс-служб государственных органов по рассылке материалов и инициатива отдельных должностных лиц (в некоторых случаях санкционированная руководством) к проявлению своей позиции. Как и любые другие граждане, обладающие важной информацией, отдельные представители государственных органов вправе убеждать редакции государственных или негосударственных СМИ, разумеется, при абсолютном недопустимости какого-либо давления, в необходимости своего личного участия в теле- и радиопрограммах или при подготовке материалов печатных СМИ. Публичным политикам участие в официальных и неофициальных дебатах способно принести дополнительную популярность, которая является залогом их успешной политической карьеры, поэтому в поощрении участия публичных политиков в общественных дискуссиях нет необходимости.

Что касается специалистов и экспертов государственных органов, то, возможно, имело бы смысл в законодательстве о государственной службе предусмотреть варианты стимулирования их публичных выступлений. П. 7 ст. 11 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. № 199-ФЗ запрещает получение гонораров за выступления и публикации в качестве государственного служащего. Само по себе это не отменяет возможности получения вознаграждения за выступления и публикации чиновника как гражданина или специалиста с точки зрения осуществления им сугубо «иной творческой деятельности». Однако в данном случае идея состоит в том, чтобы органы государственной власти целенаправленно стимулировали выступления своих служащих в прессе именно как состоящих в штате чиновников для решения проблемы открытости государственного властвования.22

Опубликование официальной информации по выделенным выше направлениям в аудиовизуальных и печатных государственных и негосударственных средствах массовой информации не исчерпывает возможностей обеспечения опосредованного доступа граждан к информации о деятельности органов власти. С учетом значительного потенциала развития телекоммуникационных сетей важным средством информационного взаимодействия граждан и органов власти становится передача и распространение информации в информационных сетях общего пользования. С помощью публикации информации в Интернете возможна реализация всех приведенных выше в данном разделе направлений обеспечения права на информацию (опубликование нормативных актов, отчетов о результатах работы органов власти, распространение текущей информации об их деятельности). Современные Интернет-технологии позволяют сделать общение власти и граждан разнообразным и эффективным (форумы, телеконференции, сообщения по электронной почте, электронные архивы, снабженные поисковыми системами, и т.д.).

За рубежом значительную политическую поддержку получили различные программы организации сетевого информационного взаимодействия граждан и организаций с органами власти.23 В России в настоящее время учет мировых тенденций в области построения «электронного правительства» выражается в самых различных формах: путем организации акций интерактивного общения должностных лиц с гражданами, в виде подписания международных документов о развитии Информационного общества, посредством создания информационных сайтов органов власти в Интернете, с помощью официального признания электронного документооборота между органами власти и гражданами (организациями), путем принятия долгосрочной программы развития отрасли.

Однако полноправное развитие данного направления обеспечения гласности находится в зависимости от степени развития в нашей стране сетей связи общего пользования. Степень такого развития производна от устойчивости и масштабов спроса на сетевые информационные услуги, что возможно, как представляется, при наличии двух главных условий. Во-первых, необходим такой уровень достатка граждан, который бы позволял оплачивать покупку оконечного оборудования, услуг по подключению и регулярно вносить в пользу провайдера доступа абонентскую плату. Во-вторых, требуется и определенный уровень потребительской культуры, который позволял бы гражданам рассматривать подключение к информационным сетям не как «дорогое удовольствие», а как предмет необходимости, используемый не только для досуга, но и для работы.

Подводя итоги вопросу о структуре права на доступ к информации можно подчеркнуть следующее. Структура данного субъективного права гражданина распадается на правовые возможности по непосредственному и опосредованному получению информации о деятельности органов власти. По способу непосредственного предоставления информации выделяются правомочия по получению информации на основании запроса, в связи с посещением заседаний органов власти и на основании ознакомления с открытыми архивами органов власти. По способу опосредованного предоставления информации выделяются возможности получения гражданином информации о деятельности органов власти посредством опубликования сведений в государственных и негосударственных СМИ, в специализированных брошюрах и сборниках официальной информации, посредством обеспечения доступа граждан к официальным страницам органов власти в сети Интернет, электронным базам данных на компактных носителях информации, общим библиотечным и архивным фондам, стендам официальной информации в местах расположения органов власти и т.д. По содержанию предоставляемой опосредованным способом информации о деятельности органов власти выделялось предоставление нормативно-правовых актов, официальных отчетов о деятельности органов власти, а также информации об основных текущих событиях в деятельности органов власти.

 

5. Принцип гласности деятельности органов власти и его ограничения

Логика правового гарантирования гласности деятельности органов власти основывается на идее, в соответствии с которой власть не может быть излишне открытой для граждан. Однако имеет ли гласность абсолютный характер и есть ли пределы гласности? Особенности государственно-властной деятельности таковы, что государственные органы могут располагать информацией, известность которой способна нанести гораздо больший вред интересам граждан, чем ее закрытость. В таких случаях lex generalis, устанавливающий в целях гарантирования демократического правления принципиальную открытость информации о деятельности государственных органов, уступает место специальному регулированию. В настоящее время в национальных правовых системах существует два основных случая для обоснования исключений из общего правила открытости информации о деятельности органов власти - это необходимость охраны государственной тайны и охраны служебной тайны органов власти.

В соответствии с положениями ст. 2 Федерального закона «О государственной тайне» государственной тайной признаются защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации.24 В соответствии с отечественной правовой доктриной сведения могут быть отнесены к государственной тайне, если они удовлетворяют принципу законности, т.е. находятся в строгом соответствии с перечнем сведений, составляющих государственную тайну, принципу обоснованности, т.е. целесообразность засекречивания подтверждена экспертной оценкой угрозы безопасности, принципу своевременности, т.е. ограничение на распространение этих сведений установлено с момента их получения или разработки, принципу обязательной защиты, т.е. компетентными органами принято решение об отнесении сведений к государственной тайне и установлен соответствующий режим их защиты.25

Положения ст. 5 Закона «О государственной тайне» устанавливают закрытый перечень конкретных видов сведений, которые при соблюдении установленных условий, могут составить государственную тайну. За пределами приведенного перечня граждане вправе получать информацию в полном объеме. Более того, граждане вправе искать информацию и из числа включенной в перечень, анализировать открытые источники, формировать и распространять на этот счет суждения. Вполне естественно, что обыватели и журналисты проявляют повышенный интерес к тому, насколько обеспечивается национальная безопасность их страны. Субъектом уголовной ответственности российский гражданин, не имеющий специального допуска к государственной тайне, может стать лишь в случае доказательства наличия в его действиях прямого умысла в оказании помощи иностранному государству или организации в проведении враждебной деятельности в ущерб внешней безопасности России.26 Правовое регулирование охраны государственных секретов в связи с особой значимостью вопроса и наличием большого опыта в этой сфере выражено в российском законодательстве довольно определенно и подробно. Качество законодательства об охране государственной тайны в целом позволяет избегать и крупных правовых коллизий. В правовом ракурсе вопроса о границах гласности методологически важным условием разрешения спорных ситуаций выступает понимание необходимости защиты государственной тайны не от граждан государства, а от иных государств, являющихся конкурентами в военной, экономической, технологической и других областях.

В отличие от государственной тайны, служебная тайна в российском законодательстве имеет менее определенный правовой режим. Положения ст. 139 Гражданского кодекса РФ определяют признаки служебной и коммерческой тайны в качестве самостоятельного объекта гражданских прав, как особых видов общего объекта гражданских прав, информации. Однако у специалистов часто вызывает вопрос правомерность закрепления единого режима защиты служебной и коммерческой тайны в Гражданском кодексе, а также возможности применения гражданско-правового режима защиты служебной тайны в отношениях государственной службы.27 По смыслу ст. 10 Закона «Об информации, информации и защите информации» служебная тайна относится к конфиденциальной информации. Указом Президента от 6 марта 1997 г. № 188 «О перечне сведений конфиденциального характера» служебная тайна определяется как «служебные сведения, доступ к которым ограничен органами государственной власти в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и федеральными законами». Однако определение служебных сведений, которые могут составлять коммерческую тайну, и порядок ограничения доступа к ним федеральными законами конкретно не установлен.

В вопросе о том, какого рода сведения могут быть отнесены к служебной тайне, можно согласиться со следующим мнением. Во-первых, сведения не должны составлять государственную тайну, а также не должны противоречить перечню сведений, доступ к которым не может быть ограничен. Во-вторых, сведения должны быть получены государственным служащим в силу исполнения им установленных законом обязанностей. В-третьих, доступ к сведениям, которыми располагают государственные органы, может ограничиваться на основании федерального закона или в силу служебной необходимости (собственная служебная тайна), а также если информация является охраноспособной информацией другого лица, т.е. «чужой тайной».28

Таким образом, в случае со служебной тайной как границей гласности деятельности органов власти, открытость информации ограничивается только установленным в законе конкретным перечнем информации, мотивированно отнесенной к служебной тайне. К собственной служебной тайне государственных органов правомерно было бы отнести, во-первых, информацию организационно-технического характера, которая не имеет сколько-нибудь существенного значения для реализации функции отчета органов власти перед обществом. Например, можно говорить о правилах внутреннего распорядка и указаниях персоналу государственных органов, внутренней служебной корреспонденции, информации о промежуточных решениях и т.д.

Во-вторых, может быть ограничен доступ к служебной информации в целях исключения давления на должностных лиц в процессе принятия ими решений, реализации иных установленных законом обязанностей, а также ограничивается доступ к служебной информации, преждевременное распространение которой может препятствовать установлению необходимых для принятия решения фактов. В этом случае к служебной тайне должна быть отнесена информация о личной позиции должностных лиц и о содержании заседаний коллегиальных органов, где решения принимаются тайным голосованием, информация о мерах безопасности, принимаемых в отношении должностных и иных лиц, от которых может зависеть решение органа власти, информация о предварительной подготовке материалов следствия, судебного разбирательства, проверок. Главным образом этот вид служебной информации получает выражение в тайне следствия и судопроизводства, которая предусмотрена процессуальными кодексами, однако, очевидно, что и для обычной управленческой деятельности такие меры защиты служебной тайны могут быть актуальными.

К служебной тайне государственных органов относится также охраноспособная информация другого лица, которая стала известна государственному служащему в соответствии с реализацией им установленных законом обязанностей. Государственные органы отвечают за сохранность полученных на законном основании сведений о частной жизни лица, сведений, составляющих коммерческую тайну, сведений, составляющих профессиональную тайну (врачебную, нотариальную, адвокатскую, тайну связи, тайну усыновления, тайну журналистского источника, тайну исповеди, и др.). В настоящее время вопрос о системе видов сведений, составляющих конфиденциальную информацию, является открытым.29

Таким образом, пределы гласности деятельности органов власти устанавливаются в виде исключений из правила открытости их деятельности и только в отношении конкретного перечня видов информации, составляющих в соответствии с законом государственную или служебную тайну.

 

6. Вопросы совершенствование законодательства о доступе к информации

В настоящее время нельзя утверждать, что правовая база доступа граждан к информации о деятельности органов власти в нашей стране отсутствует. Однако несистематизированный характер законодательства о доступе не дает возможности в полной мере рассматривать его как достаточный инструмент в реализации субъективного права.

Разумеется, основу правовой базы доступа граждан к информации органов власти составляют положения Конституции РФ (ч. 2 ст. 24, ст. 29). В соответствии с Постановлением Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. «О некоторых вопросах применения судами Конституции РФ при осуществлении правосудия» суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию, в частности, «когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения». Видимо следует полагать, что отечественная правовая практика исходит в вопросе о доступе к информации из такого толкования отмеченных статей Конституции РФ, в соответствии с которым требуется принятие федерального закона для реализации конституционного положения. Данная позиция имеет право на существование: ч. 2 ст. 24 заканчивается фразой «если не предусмотрено законом». Однако насколько применимо процитированное положение Постановления Верховного Суда к нормам Конституции о «неотъемлемых» правах и свободах человека, которые существуют и должны поддерживаться государством вне зависимости от объема и характера закрепления в позитивном праве?

С нашей точки зрения по крайней мере в отношении права на доступ к информации органов власти справедливым является устоявшееся в отечественной практике толкование, обусловливающее реализацию этого субъективного права принятием федерального закона. Реализация права граждан на доступ к информации, действительно, связана с особыми формальными условиями, проясняющими порядок взаимодействия граждан и государства по поводу получения информации. Без конкретизации такого порядка в стране, которая не имеет соответствующего правового опыта, говорить о возможности воплощения права на доступ к информации на практике бессмысленно. Как уже отмечалось выше, в этом состоит одно из характерных отличий данного информационного права от иных «классических» информационных прав (на свободу мысли, слова и печати), реализация которых, напротив, не может быть обусловлена правовыми формальностями. Реализация «классических» информационных прав требует невмешательства государства в систему сложившегося в обществе информационного обмена. Некорректна в праве постановка вопроса о том, каким образом государству необходимо не вмешиваться в систему информационных отношений. Иными словами, права, которые мы назвали здесь «классическими» информационными правами гражданина вполне реализуемы на практике в отсутствие законов. Этому есть немало примеров в зарубежных правовых системах. Но право на доступ к информации, выражающее момент сотрудничества государства с гражданином по поводу получения информации, требующее от государства конкретных формализованных обязательств, нуждается в гарантировании дополнительными правовыми механизмами текущего законодательства.

Следующим нормативным актом, закрепляющим правовые гарантии доступа к информации органов власти, отметим («по старшинству») Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. № 2534 «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан», действующий в части, не противоречащей Конституции РФ и нормам новейшего федерального законодательства. Несмотря на солидный срок действия этого акта он вряд ли может служить хорошим подспорьем гражданам в получении информации о деятельности органов власти. Указ Президиума Верховного совета СССР прямо ориентирован лишь на реализацию права граждан на обращения, не менее важного, но иного субъективного права граждан. Принципиальное отличие права обращаться в органы власти с предложениями, заявлениями и жалобами от права обращаться с запросом об информации состоит в наличии в последнем случае непосредственной обратной связи от государственных органов к гражданину, направившему запрос. В реализации права на обращения воплощен момент информирования человеком государства, а в реализации права на доступ к информации - момент информирования государством человека.

Базовым законом, регулирующим у нас отношения в области информации является ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ.30 В ст.ст. 12 и 13 Закона определены наиболее общие принципы доступа граждан к «государственным информационным ресурсам». В качестве концептуального документа в сфере информации и информатизации Закон продолжает возглавлять отрасль информационного законодательства, однако сдвинуть с места практику в области доступа граждан к информации о деятельности органов власти он в полной мере не смог. Очевидно, что этому есть причины. Во-первых, во время принятия закона (середина 90-х гг.) доступ к информации о деятельности органов власти в сравнении с иными вопросами построения демократической инфраструктуры государства воспринимался как мало актуальная проблема. Поэтому на подзаконном уровне нормы о доступе к информации органов власти большого развития не получили. Во-вторых, закон построен на основе теории информатизации, предполагающей системное снабжение общества информацией со стороны государства на основе развернутой базы информационных ресурсов. Разумеется, это требует значительных материальных средств. Ранее такие средства выделялись в связи с политикой правовой информатизации, а в настоящее время - в основном в связи с реализацией ФЦП «Электронная Россия». Однако полнокровной системы открытых государственных информационных ресурсов пока не сложилось.

По нашему мнению, право на доступ к информации о деятельности органов власти основывается на несколько иных началах. 1) Формирование комплексной взаимоувязанной системы государственных информационных ресурсов является факультативной основой для реализации доступа граждан. Как показывает зарубежная практика, предоставление информации гражданам по запросу, предоставление ее журналистам для опубликования в СМИ и т.д., редко бывает связано с необходимостью формализации этой информации как какого-то особого информационного продукта. Информация становится доступной в оперативном режиме, если приобретает более или менее конечный вид, и предоставляется посредством копирования документов. 2) Теория информатизации, базирующаяся на научных законах кибернетики, сформировала такую установку в правовой сфере, что целью развития информационного законодательства является достижение некоторой «достаточной» меры насыщенности общества информацией. Представляется, что идея реализации права на доступ к информации о деятельности органов власти более прагматична. Прежде всего - это обеспечение сугубо организационной, но четко работающей, возможности общения гражданина с органами власти по предмету конкретного интереса гражданина. Строго говоря, именно гражданин, а не государство, является инициатором информационного взаимодействия. Задачи реализации права на доступ, таким образом, связаны не с достижением некоего состояния информационного развития общества вообще, а лишь с преодолением государственного бюрократизма, закрытости власти. Следует отметить, что, во-первых, решение информатизационных задач совсем не гарантирует открытость власти, во-вторых, дебюрократизация, укоренение традиций гласности деятельности государства в нашей стране может быть гораздо более сложной задачей, нежели построение максимально развернутой и доступной системы государственных и негосударственных информационных ресурсов.

Среди основных нормативных актов, составляющих правовую базу реализации различных способов доступа граждан к информации о деятельности органов власти можно назвать Закон РФ «О средствах массовой информации» от 27 декабря 1992 г. № 2124-1, который определяет основы права граждан на получение информации через СМИ, а также порядок получения редакциями СМИ информации непосредственно от органов государственной власти на основании запроса. ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации» от 13 января 1995 года № 7-ФЗ касается вопросов об обеспечении распространения в государственных СМИ некоторого обязательного минимума информации в основном о текущей работе высших органов власти страны. ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ призван гарантировать возможность ознакомления граждан с базовыми нормативно-правовыми актами. Основы законодательства РФ об Архивном фонде РФ и архивах от 7 июля 1993 г. № 5341-1, а также ФЗ «О библиотечном деле» от 29 декабря 1994 г. № 78-ФЗ устанавливают некоторые правовые гарантии граждан по получению информации из открытых архивов, в состав которых входит также официальная информация о деятельности органов власти.

Правовую основу в вопросе об ограничении доступа к информации составляют ст.ст. 10 и 11 ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ, устанавливающие виды информационных ресурсов по категориям доступа и основы правового режима персональных данных, ст. 139 Гражданского кодекса, определяющая общий правовой режим коммерческой и служебной тайны, ФЗ «О государственной тайне» от 21 июля 1993 года № 5485-1, Указ Президента РФ «Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера» от 6 марта 1997 г. № 188, Постановление Правительства РСФСР «О перечне сведений, которые не могут составлять коммерческую тайну» от 5 декабря 1991 г. № 35.

Наконец, в качестве важной составляющей законодательства о доступе граждан к информации о деятельности органов власти необходимо упомянуть ст. 140 Уголовного кодекса РФ и ст. 5.39 Кодекса РФ об административных правонарушениях, которые устанавливают уголовную и административную ответственность в отношении должностных лиц, неправомерно ограничивающий доступ граждан к информации.

Таким образом, правовая база доступа граждан к информации о деятельности органов власти в нашей стране имеется. Вместе с тем, реализация законодательство о доступе вплоть до последнего времени не воспринималась как отдельное важное направление государственной политики. Проблема доступа граждан к информации актуализировалась лишь в связи с проведением очередного этапа административной реформы в России. В ежегодном президентском послании было указано на приоритетность этого направления российского законодательства для достижения целей оптимизации государственно-властной деятельности.

Сегодня в совершенствовании законодательства о доступе граждан к информации о деятельности органов власти все более отчетливо обозначается тенденция, свойственная зарубежному правовому опыту в этом вопросе, тенденция на принятие самостоятельного закона о доступе. В этом смысле необходимо отметить, что в нашей стране уже имеется действующий на региональном уровне специальный закон о доступе граждан к информации. Речь идет о Законе Калининградской области 27 июня 2002 г. «О порядке предоставления информации органами государственной власти Калининградской области». Данный нормативный акт впервые отразил комплексную систему правовых механизмов обеспечения доступа к информации о деятельности органов власти. На основе данного Закона в настоящее время идет разработка аналогичных нормативных актов в ряде российских регионов (например, в Новгородской области). Поскольку автор имел непосредственное отношение к созданию этого Закона, есть смысл прокомментировать некоторые наиболее важные моменты его концепции и структуры.

Работа над законом Калининградской области начиналась с формирования ведущими экспертами в области права на доступ к информации под эгидой Центра «Transparency International Russia» «Концепции закрепления права граждан на доступ к информации о деятельности органов государственной власти и муниципального управления». В основу Концепции легли некоторые базовые идеи проблемы обеспечения доступа. Приведем их краткие характеристики.

1) Максимальная открытость - любая информация, которой располагают органы власти должна быть открыта и доступна, за исключением четкого перечня сведений, доступ к которым ограничивается на основании закона.

2) Обязательность опубликования - основная информация о деятельности органов власти должна быть опубликована в обязательном порядке (основные решения, информация об имеющихся информационных ресурсах, о порядке деятельности органов власти, о способах взаимодействия с гражданами в связи с получением ими информации и др.).

3) Политическая воля к открытости органов власти - органы власти всех уровней должны поддерживать инициативы по обеспечению открытости своей работы не только формально, но и фактически.

4) Открытость управления - доступ граждан к решениям и формализованным мероприятиям, проводимым органами власти.

5) Правомерность ограничений доступа к информации - во-первых, такие ограничения должны быть четко установлены в законе, во-вторых, открытый доступ к соответствующим сведениям может нанести непоправимый урон заинтересованной стороне, в-третьих, этот урон должен быть значительнее, чем общественный интерес в доступе к данной информации.

6) Определенность процедуры получения информации - все формальности при получении гражданином информации должны быть обоснованы и указаны в законе, а отказ в предоставлении мог быть фактически обжалован.

7) Ответственность за непредоставление информации - необходимость установления санкций в отношении виновных должностных лиц, которые препятствуют законному получению гражданами информации.

8) Установление обоснованной стоимости получения информации - оплата получения информации не исключается, но стоимость предоставления информации не должна фактически в имеющихся условиях препятствовать стремлению граждан получить информацию.

9) Соответствие законодательства - при принятии нового законодательства о доступе должно быть предусмотрено изменение при необходимости норм уже действующего законодательства, предусматривается также установление правила в соответствии с которым законодательство, имеющее отношение к доступу к информации должно соответствовать базовому закону о доступе.

10) Процедуры обеспечения действия закона - предполагается формирования ряда гарантий реальности исполнения принимаемого закона, например, формирование независимого контрольного органа, мероприятия по популяризации закона и предоставляемых им возможностей для граждан.

На начальном этапе была сформирована примерная структура федерального закона о доступе к информации, включавшая такие основные элементы как основы правового режима информации о деятельности органов власти, допустимые ограничения доступа к информации, порядок получения граждан информации по запросу, статус независимого уполномоченного органа по обеспечению права граждан на доступ к информации. Впоследствии при работе над созданием закона для субъекта РФ структура закона о доступе была скорректирована в связи с уровнем регионального закона в иерархии нормативных актов, а также в связи с рядом характерных проблем развития законодательства и практики в Калининградской области. Так, на формирование концепции и структуры регионального закона повлияли следующие обстоятельства.

Одной из основных проблем в развитии информационного законодательства Калининградской области было смешение вопроса о доступе к информации и вопроса об информатизации. Эта проблема, как мы впрочем уже отмечали, характерна для российского законодательства в целом. Принято считать, что развитое законодательство об информатизации всегда предполагает по факту наличие правовых гарантий права на доступ к информации. Причина такого подхода к проблеме скрыта в тексте основного закона информационного законодательства, Федерального законе «Об информации, информатизации и защите информации», который увязывает право на доступ к информации только с развитием системы государственных информационных ресурсов и соответствующих информационных средств и технологий. Однако наличие развитых информационных систем государственных органов само по себе еще не гарантирует фактического доступа граждан к соответствующей информации. Необходимы, прежде всего, организационные гарантии доступа. Именно такие гарантии отсутствуют в действующем законодательстве об информатизации вообще и законодательстве об информатизации Калининградской области, в частности. При анализе регионального законодательства выявлено обилие общих и специальных нормативных актов, посвященных именно информатизации органов власти и бюджетных организаций. Однако, собственно к вопросу об обеспечении права на доступ к информации гражданина это законодательство прямого отношения не имеет.

Следующая важная проблема, выявленная при анализе Калининградского законодательства выражается в наличии неадекватного представления о содержании права на доступ к информации и его соотношении с другими политическими правами граждан. В российской Конституции выделяется пять основных политических прав граждан: свобода печати (ч.5 ст. 29), свобода союзов (ст. 30), свобода собраний (ст. 31), право на участие в управлении делами государства (ст. 32), право на обращения (ст. 33). Различные формы обеспечения этих политических прав граждан принципиально важны для развития властной демократической инфраструктуры. В Калининградском законодательстве имеется ряд гарантий этих прав. Главным образом это касается права на участие в управлении делами государства и права на обращения, которые гарантированы нормами Устава Калининградской области, областными законами о выборах и другими крупными актами конституционного законодательства области.

Собственно право на доступ информации о деятельности органов власти, хотя и тесно связано с другими политическими правами граждан, должно иметь самостоятельные правовые гарантии. Основным отличием права на информацию от других политических прав является наличие обратной информационной связи между органами власти и гражданами. Например, право на участие в управлении делами государства предусматривает информирование гражданином государства о политической воле данного гражданина (когда речь идет о выборах), право на обращение предусматривает информирование государства о какой-то социальной, бытовой или иной проблеме. Но в реализации права на доступ к информации не гражданин представляет государству информацию, а, наоборот, государство гражданину. Именно это и должны предусматривать правовые гарантии доступа граждан к информации.

Еще одна проблема Калининградского законодательства, которая во многом является определяющей - проблема бессистемности и неконкретности информационного законодательства. Дореволюционные правоведы часто называли такую ситуацию «законодательной вермишелью». В нормативных актах Калининградского законодательства присутствуют черты почти всех правовых механизмов, составляющих базу практического гарантирования права на доступ к информации. На этом основании может создаться ложное впечатление, что все гарантии реально присутствуют, эффективно действуют и нет необходимости в их переработке. Однако характерно, что отдельные группы норм о доступе встречаются в самых различных по сфере регулирования нормативных актах. Следовательно, элементы обеспечения права на доступ к информации обязаны своим появлением не целенаправленной политике в этой области, а общей правовой культуре представителей аппарата органов власти, которая не позволяет им оставаться в стороне от современных тенденций развития права. Вместе с тем, отсутствие концепции и системы регулирования в этой области делают даже существующие прогрессивные механизмы обеспечения права гражданина на доступ к информации органов власти формальными и малоэффективными.

Учет отмеченных проблем информационного законодательства Калининградской области, обобщение зарубежной практики, а также оценка общих возможностей регионального законотворчества в результате привели к необходимости ориентации регионального закона о доступе не на решение в законодательстве проблем сущности права гражданина на доступ к информации, а на подробное регулирование важнейших процедур доступа. Суть такой концептуальной установки проявилась на первом этапе работы над проектом в отказе от первоначального наименования закона как закона о праве на доступ к информации. Отражающее концепцию наименование - «О порядке предоставления информации органами государственной власти». Основу закона составляют не абстрактные нормы о том, что гражданин в принципе и при определенных условиях вправе делать, но конкретные процедуры доступа и четкие обязанности должностных лиц, позволяющие в совокупности исключить возможное саботирование закона или волокиту. Это позволило разрешить несколько принципиально значимых формальных проблем.

В соответствии с п. «в» ст. 71 Конституции РФ «регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина» относится к исключительной компетенции Федерации. Между тем, непосредственная организация работы региональных органов государственной власти и местного самоуправления в значительной мере находится в компетенции субъектов Федерации. Поэтому практическая процедурная концепция регионального закона не вызывает вопросов о вмешательстве в сферу федеральной компетенции.

Далее, возможное принятие федерального закона, регулирующего право на информацию или основы реализации принципа гласности, не приведет к необходимости значительной корректировки регионального закона. Последний, будучи ориентированным на решение исключительно организационных и процедурных вопросов, даже в случае затрагивания совместной компетенции не вступит в противоречие с федеральным законом. По этой причине нормы регионального закона будут иметь долгосрочный характер и не будут сильно зависеть от изменений законодательства.

Наконец, в отличие от рамочных двухстраничных законов, нередко принимаемых в субъектах РФ для регулирования отношений в сфере информации и информатизации, данный закон не будет нуждаться в дополнительных актах, развивающих его положения. Благодаря этому, достигается задача отражения в одном акте единой, целостной системы мер обеспечения права на доступ к информации.

На основе данной концепции была установлена структура закона, в основу которой положено регулирование различных процедур обеспечения права на доступ к информации о деятельности органов власти. В зависимости от способа организации получения информации выделяется четыре вида процедур доступа.

1) Процедура опубликования официальной общественно значимой информации в средствах массовой информации. В зависимости от тематики информации регулируются процедуры опубликования: нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы граждан; информации об основных текущих решениях органов власти и официальных событиях; ежегодных докладов органов государственной власти и местного самоуправления о результатах работы за отчетный период; информационных материалов с основными данными о структуре и порядке работы органов власти.

2) Процедура обеспечения непосредственного доступа к документам и материалам органов государственной власти и местного самоуправления, включая архивы официальной информации органов власти, библиотечные фонды официальной информации и компьютерные базы данных.

3) Процедура обеспечения доступа к заседаниям органов власти, предусматривающая предварительное уведомление общественности о проведении заседаний, меры по организации посещения, порядок ведения протоколов заседаний.

4) Процедура предоставления документов и материалов заинтересованным лицам на основании их запроса. Процедура предусматривает различные формы подачи запроса и его удовлетворения, порядок составления и рассмотрения запроса, основания отказа в предоставлении информации и иные гарантии права граждан на доступ к информации.

Разумеется, инициативы по созданию базового закона о доступе к информации не являются привилегией субъектов РФ. Уместно вспомнить, что еще в 1990 г. Верховный Совет СССР поручил двум своим постоянным комитетам подготовить и внести в Верховный Совет СССР до 1 января 1991 г. проект Закона, регулирующего право граждан на информацию.31 Однако данная инициатива не имела никаких результатов. Позднее в Указе Президента РФ «О дополнительных гарантиях права граждан на информацию» от 31 декабря 1993 г. № 2334 была снова обозначена необходимость разработки закона о праве на информацию. Следствием президентской инициативы стало внесение в 1996 г. Президентом РФ на рассмотрение Государственной Думы проекта ФЗ «О праве на информацию». Данный законопроект призван был закрепить правовые основы доступа граждан к информации. В тексте законопроекта, содержащем порядка двадцати статей, компактно были урегулированы вопросы принципов и гарантий доступа, а также подробно отражены нормы о доступе граждан к информации на основании запроса о предоставлении информации. Позднее на рассмотрение Государственной Думы по инициативе депутатов В.В. Похмелкина и С.Н. Юшенкова был вынесен аналогичный законопроект. Однако в очередной раз представленные в Думу законопроекты стали заложниками неблагоприятной политической конъюнктуры. Таким образом, период 90-х гг. не принес успеха ни одной из инициатив по установлению на федеральном уровне системы правовых основ доступа граждан к информации о деятельности органов власти.

В настоящее время в связи с актуализацией административной реформы проблема доступа к информации все больше воспринимается как conditio sine qua non. Действительно, сравнительный анализ зарубежного законодательства и правовой доктрины в этом вопросе наглядно показывает, что открытость работы органов власти для граждан является повсеместно признанным свойством современных демократий. Отсутствие отдельного закона о праве на доступ к информации заметно выделяет Россию среди других стран, подчеркивает неудачи предшествующего периода строительства демократических основ государственного властвования. Вместе с тем, в настоящее время обозначается устойчивая тенденция к закреплению на федеральном уровне системы правовых основ доступа к информации. В этом смысле в качестве «пробного камня» можно рассматривать принятие Постановления Правительства РФ от 12 февраля 2003 г. № 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти».32

Постановлением утвержден Перечень сведений о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, обязательных для размещения в информационных системах общего пользования. Иными словами здесь раскрыта одна из процедур опосредованного доступа граждан к информации органов власти. Несмотря на то, что размещение информации о деятельности органов власти в информационных системах является при существующем в нашей стране количестве пользователей сети Интернет не самым демократичным способом обеспечения доступа, следует признать идею принятия Постановления в существующем виде весьма удачной. Это наименее затратный по объему материальных средств и задействованных организационных ресурсов способ проверки возможностей движения к открытости для центральной российской бюрократии. Очевидно, что недостатки в работе органов власти по этому Постановлению будут учтены при формировании федерального закона о доступе. Особого внимания заслуживает перечень информации, к которой должен быть обеспечен доступ. Перечисленные в Постановлении пятьдесят три пункта видов сведений являются показателем того, насколько серьезны намерения центрального руководства федеральной исполнительной власти в решении проблемы доступа к информации.

Подтверждением основательности намерений сформировать систему правовых гарантий доступа граждан к информации о деятельности органов власти является разработанный Минэкономразвития РФ проект ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Оценивая представленный проект в целом, можно отметить, что в сравнении с прежними проектами Федеральных законов о доступе данный законопроект представляет собой более основательный документ. Проект состоит из 4 глав и 26 статей. Законопроект в целом справедливо выходит за рамки буквального толкования ч. 2 ст. 24 Конституции РФ. Гражданам обеспечивается доступ не только к информации, непосредственно затрагивающей их права и свободы, но вообще к любой информации, доступ к которой специально не ограничен в соответствии с законом. Базовой процедурой реализации права на доступ к информации выступает предоставление информации на основании запроса (Глава 2 «Порядок реализации права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»). В общих положениях предусматриваются также иные способы обеспечения доступа к информации (ст. 6), раскрывается перечень информации о деятельности органов власти, обязательной для размещения в Сети, который в принципе аналогичен перечню, известному нам по Постановлению Правительства от 12 февраля 2003 г. № 98 (ст. 9 проекта). Законопроект представлен с проектами изменений и дополнений действующего российского законодательства, в том числе в Кодекс РФ об административных правонарушениях и Закон РФ «О средствах массовой информации».

Если рассматривать проект Федерального закона в критическом ключе, целесообразно выделить следующие основные моменты.

1) Также как и прежние проекты ФЗ, данный проект, если рассматривать его в целом, справедливо основан на иной концепции, нежели ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации», так как законодательство о доступе базируется в большей степени на вопросах традиционного административного и конституционного права, а не законодательства об информатизации. В обратном случае необходимо было бы в законе устанавливать процедуры документирования информации, порядок включения документированной информации в состав государственных информационных ресурсов, определять порядок использования информационных ресурсов как «элемента состава имущества и объекта права собственности», что является весьма непростой задачей для закона о доступе. Представленный же проект предусматривает более оперативный и определенный режим предоставления гражданам информации. Однако при этом в тексте в одних случаях используется терминология ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» (например, термин «информационные ресурсы»), в других -терминология, свойственная традиционным подотраслям административного законодательства (например, законодательства о государственной службе, о делопроизводстве).

2) Нуждается в прояснении место Закона о доступе в системе законодательства о доступе граждан к информации. В ст. 2 указывается, что правовую базу законодательства о доступе составляет Конституция, общепризнанные нормы международного права, ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации», ФЗ «Об электронной цифровой подписи» и «настоящий Федеральный закон». Получается, что в системе законодательства о праве на доступ к информации органов власти собственно закон о доступе играет второстепенную роль. При этом окончательно неясно соотношение Закона с законодательством о порядке опубликования нормативных актов, о порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных СМИ, законодательством о государственной тайне и иных видах информации ограниченного доступа, законодательством об архивах.

В пакете с проектом Закона о доступе имеются проекты ФЗ о внесении изменений и дополнений к ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации», Закону о СМИ, Кодексу об РФ об административных правонарушениях, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В основном изменения касаются включения в эти законы в качестве субъекта, обязанного предоставлять информацию, органов местного самоуправления. Представляется, что введение в действие Закона о доступе может потребовать более значительной корректировки этих законов, а также законодательства о государственной службе, законодательства о порядке освещения деятельности органов власти и др.

В ч. 5 ст. 1 установлено, что действие закона не распространяется на отношения, возникающие в сфере получения информации о деятельности органов власти редакциями СМИ при условии, что доступ осуществляется способом, не предусмотренным настоящим Законом. Однако законодательством о СМИ не предусмотрено иных способов, которых бы не было в проекте Закона о доступе, предусмотрены лишь специальные субъекты получения информации. Видимо, данная норма сформулирована таким образом с таким расчетом, чтобы в реализации законодательства о СМИ и законодательства о доступе не возникало коллизий. Сохранена возможность использования особых процедур доступа к информации о деятельности органов власти, которые сегодня существуют в Законе о СМИ применительно к редакциям. Однако есть ли смысл в поддержке этой двойственности в доступе к информации редакций СМИ и всех остальных субъектов?

В целом складывается впечатление, что Закон о доступе регулирует отношения по остаточному принципу. Обходя все спорные моменты действующего законодательства, законопроект устанавливает регулирование лишь тех процедур доступа, которые ранее отсутствовали в принципе (процедура запроса и процедура опубликования информации «в Сети»). Похоже на латание дыр в чахлой конструкции нашего информационного законодательства. Однако законодательство о доступе нуждается не в косметическом ремонте, а в преобразовании всей системы информационного взаимодействия граждан и государства. Представляется, что закон сможет выполнить свою цель только при его позиционировании как новых правил игры для современной российской бюрократии, новой модели демократического правления, открытого и гласного.

3) Один из корневых вопросов проблемы доступа, вопрос об условиях и порядке ограничения доступа к информации закреплен в законопроекте весьма невыразительно. Безусловно, ссылкой на другие законы в данном законопроекте можно решить проблему неопределенности состава информации ограниченного доступа. Однако в значительной степени это ссылка на несуществующее законодательство о служебной тайне, коммерческой тайне, персональных данных. Не будет ли это препятствием в обеспечении действительного доступа граждан к информации при принятии данного законопроекта?

Представляется, что Закон о доступе к информации является тем самым нормативным актом, в котором более чем уместно было бы системно решить проблему неопределенности состава и признаков информации ограниченного доступа. По крайней мере, можно развить положения Указа Президента РФ «Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера» от 6 марта 1997 г. № 188.

4) В ст. 6 законопроекта предусматривается восемь способов обеспечения доступа к информации. Однако в тексте проекта раскрыты лишь два из них - предоставление информации по запросу и размещение информации в общедоступных информационных сетях. Среди неурегулированных форм доступа имеются также такие, которые не имеют эквивалента в российском законодательстве и поэтому остаются неурегулированными даже по остаточному принципу регулирования данного законопроекта. Например, размещение информации в общедоступных местах, ознакомление пользователей информации с документами органов власти, доступ к заседаниям (исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления).

Опубликование информации, даже если признать уместным регулирование лишь одного направления, т.е. размещения информации в информационных системах общего пользования, достойно выделения в самостоятельную главу. Кроме того, нормы ст. 8 и 9 Общих положений логично было бы рассматривать в непосредственной связи с нормами ст. 13 главы о порядке реализации права на доступ.

Целесообразно рассмотреть вопрос о замене действующего ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации» от 13 января 1995 года № 7-ФЗ рядом положений Закона о доступе к информации. В такой системе нормы об опубликовании информации о деятельности органов власти выглядели бы более уместно.

Недооцененным способом опубликования является подготовка и реализация официальных сборников правовых актов с аутентичными комментариями, справочников о структуре, порядке работы и результатах деятельности органов власти, тематических брошюр для правовой поддержке для населения.

К вопросу о списке информации, подлежащей размещению в общедоступных информационных системах можно сказать, что ожидаемый эффект может быть достигнут при решении как минимум следующих задач: разработки универсального и удобного интерфейса для пользователей информации, установления разумного периода обновления информации на серверах органов власти, обеспечения бесперебойной работы канала связи.

5) По поводу процедуры запроса можно обратить внимание на несколько следующих важных вопросов, которые, впрочем, можно решить в рабочем порядке.

В ч. 2 ст. 10 законопроекта указывается, что гражданин обязан в предусмотренных законодательством случаях предоставлять свои персональные данные. Но предоставление каких именно персональных данных вправе при этом требовать органы власти? Можно воспользоваться общими действующими нормами о составе персональных данных, установленных, например, ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» или в Указе Президента РФ от 6 марта 1997 г. № 188, либо прибегнуть к аналогии с соответствующими нормами иных отраслей законодательства (например, ст. 86 Трудового кодекса РФ), либо можно рассчитывать на скорое принятие отдельного закона о персональных данных. Однако оптимальное решение вопроса требует установления перечня персональных данных и порядка их предоставления в тексте Закона о доступе.

В ч. 3 п. 1 ст. 12 установлено, что «отсутствие указания в положениях о государственном органе и органе местного самоуправления на функцию по обеспечению пользователей (потребителей) информации информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления не является ограничением права на доступ к информации». Это может быть важным моментом. Если здесь нет оговорки, целесообразно также установить норму о том, что отсутствие такого указания «не ограничивает право на доступ к информации».

В отношении ч.ч. 2 и 3 этой же статьи можно сказать, что вопрос о привлечении к обеспечению доступа к информации о деятельности органов власти организаций на конкурсной основе нуждается в особом и более подробном регулировании. Особо следует подчеркнуть, что именно в вопросе о доступе к информации непосредственность взаимодействия граждан и органов власти имеет принципиальное значение. Наличие посредников не способствует формированию традиций гласности, поэтому порядок привлечения сторонних организаций нуждается в тщательном осмыслении. Кроме того, необходимо обратить внимание на то, что в данной статье некорректно говорится о возможности передачи государственными органами своих полномочий организациям. Это нонсенс в конституционно-правовой практике. Уместно говорить лишь об оказании организациями соответствующих услуг на основании договора.

В ч. 4 ст. 16 целесообразно предусмотреть возможность в самом запросе гражданину указывать приоритетность предоставления ссылки на источник опубликования информации, либо непосредственно копии запрашиваемого документа. Это значительно сократило бы количество излишних и сугубо формальных взаимных контактов.

Установленный в ст. 17 законопроекта 30-дневный срок для работы над запросом не оправдан. Как уже отмечалось при правильном составлении запроса и хорошо организованной информационной службе вряд ли можно найти требуемую за месяц, если ее нельзя найти за неделю. Значительные сроки на подготовку ответа на запрос могут способствовать лишь волоките и формированию практики оказания предпочтений в работе аппаратов органов власти

Важным для наших российских условий является вопрос о бесплатном предоставлении информации (ст. 19 проекта). В одном из первых законопроектов о доступе, разработанных Минэкономразвития РФ, была предусмотрена норма о том, что если объем требуемой информации не превышает некоторого минимума (в печатных листах или страницах), копии предоставляются бесплатно. В этом есть смысл, поскольку бесплатная отправка нескольких страниц копии документа менее обременительна для органа власти, чем ведение переписки по поводу оплаты, организация контроля оплаты предоставления информации. Кроме того, сомнительной выглядит норма о бесплатности предоставления по запросу информации, размещенной в информационных сетях общего пользования. Как указывалось, норма ст. 16 требует в этом случае от гражданина дублирующего подтверждения желательности предоставления самой копии, а не указания ссылки, что может быть настоящим испытанием для запрашивающего информацию. Еще вопрос: в случае, если документ, размещенный в информационных системах будет составлять несколько десятков страниц, чем обосновать бесплатность его предоставления по запросу?

6) В заключение следует сказать несколько слов об основных гарантиях реальности исполнения закона о доступе. Насколько сейчас можно судить, вероятность принятия данного закона велика. Не хочется думать, что такая вероятность связана только с текущими выборами. Вопрос о доступе к информации слишком важен для формирования демократических устоев в России, чтобы послужить разменной монетой в очередной период предвыборной агитации.

Как показывает практика, наиболее надежной гарантией реализации законов у нас является наличие так называемой «политической воли». Если данный закон будет иметь соответствующую поддержку, на первом этапе этого может быть достаточно. Однако проблема политической воли в том, что она изменчива и непостоянна. Поэтому в качестве гарантии реализации закона можно избрать по крайней мере один из двух основных вариантов. (А) Позиционирование Закона о доступе как центрального момента текущей административной реформы, что весьма не далеко от истины, позволит сохранить позитивную политическую волю в этом вопросе на долгое время. (Б) Создание независимого публичного органа с широкими контрольными полномочиями и гарантированным финансированием, который был бы составлен из авторитетных специалистов, также может способствовать поддержке актуальности проблемы доступа для формирования традиции гласности деятельности органов власти в нашей стране.

Станислав ШЕВЕРДЯЕВ,
к.ю.н., эксперт ТАСИС

Примечания

1 Бачило И.Л. О праве на информацию в Российской Федерации. М., 1997. С. 18-26; Копылов В.А. Информационно право: Учебное пособие. М., 1997. С. 46 - 48.

2 Колосов Ю.М. Массовая информация и международное право. М., 1974. С. 117-118.

3 Денисов Ю.К. Информация, мировое развитие и ООН. М., 1994. С. 89-97.

4 Ермишина Е.В. Международный обмен информацией. Правовые аспекты. М., 1988. С. 39-40.

5 Там же. С. 41.

6 Телекоммуникации и право: вопросы стратегии / Под ред. Ю.М. Батурина. М., 2000. С. 231.

7 См. постановление Правительства РФ от 28 января 2002 г. № 65 «О федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002-2010 годы)». См. также критические замечания по программе и сравнения с некоторыми аналогичными зарубежными программами: Дрожжинов В., Штрик А. Страны-то электронные, но по-разному. Электронный журнал PCWeek-ЭКСПРЕСС от 26 июля 2001 г. URL: www.pcweek.ru

8 Дипломатический вестник. 2000. № 8.

9 При этом перечень информационных правомочий отнюдь не ограничивается лишь теми, которые зафиксированы в ч. 4 ст. 29 Конституции РФ. См.: Монахов В.Н. Государственно-правовые вопросы информационного обслуживания граждан в СССР (конституционный аспект): Автореф. …дис. канд. юрид. наук. М., 1983. С. 15-16; Хижняк В.С. Право человека на информацию: Механизм реализации / Под ред. В.Т. Кабышева. Саратов, 1998. С. 8-9.

10 Ранее по инерции это право также именовалось правом на информацию, что было одним из обстоятельств, способствующих смешению различных по содержанию подходов к исследованию новых информационных правомочий граждан.

11 Марвик К. Ваше право на правительственную информацию. СПб., 1996. С. 17.

12 Монахов В.Н. Законодательная база доступа к информации: состояние и пути развития // Российская журналистика: свобода доступа к информации. М., 1996. С. 169.

13 О различных нюансах толкования ч. 2 ст. 24 см. также: Комментарий к Конституции Российской Федерации. Изд. 2-е, доп. и перераб. / Под ред. Л.А. Окунькова. М., 1996. С. 92.

14 Конституционный Суд РФ в своей практике уже рассматривал право на доступ к информации как вытекающее из ч. 2 ст. 24 Конституции РФ. При этом в связи с тем, что прецеденты касались главным образом доступа к материалам следствия, может показаться, что узкое толкование ч. 2 ст. 24 является принципиальной позицией Суда. Но представляется, что такое толкование обусловлено именно существом немногочисленных прецедентов. - См., например: Определение Конституционного Суда РФ от 6 июля 2000 г. № 191-О // Российская газета. 6 сентября 2000. № 173; Постановление Конституционного Суда РФ от 18 февраля 2000 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 5 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Б.А. Кехмана» // «Российская газете». 1 марта 2000 г. № 43.

15 Корзунов Ю.В. Принцип гласности и «общественный документ»: шведский опыт и некоторые проблемы проекта Закона о печати и других средствах массовой информации в СССР // Советское государство и право. 1990. № 3. С. 131-132.

16 Терещенко Л.К. Информация в обществе: правовой аспект // Журнал российского права. 1998. № 4/5. С. 128. Эта же идея выражена в Указе Президента РФ «О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию» № 2334 от 31 декабря 1993 г. с изменениями, внесенными Указом Президента РФ от 01 сентября 2000 г. № 1606. // Российская газета. 10 января 1994 г.

17 Кертли Д. Свобода информации должна служить всему обществу, а не только журналистам // Российская журналистика: свобода доступа к информации. М., 1996. С.207.

18 Ч. 3 ст. 15 Конституции РФ; Федеральный закон «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» от 14 июня 1994 г. с изм. от 22 октября 1999 г. // СЗ РФ. 1999. № 43. Ст. 5124.

19 См.: ст. 7 Закон РФ «О государственной тайне» от 21 июля 1993 г. № 5485-1 (с изм. от 6 октября 1996 г.) Российская газета. 21 сентября 1993 г.

20 Абрамова А.И., Рахманина Т.Н. Опубликование нормативных правовых актов: информационно-правовой аспект // Журнал российского права. 1998. № 10/11.

21 Орлов В. Распространение правительственной информации в США // Российская журналистика: свобода доступа к информации / Сост. И. Дзялошинский. М., 1996. С. 209.

22 Козлов П. Иллюзия коллизии: о взаимоотношениях госслужащего и СМИ // Российская юстиция. 1997. № 1. С. 25.

23 Вершинин М.С. Политическая коммуникация в информационном обществе. СПб., 2001. С. 115; Волчинская Е.К., Терещенко Л.К., Якушев М.В. Интернет и гласность. М., 1999. С. 27.

24 Федеральный закон «О государственной тайне» от 21 июля 1993 г. № 5485-1 (с изм. от 6 октября 1997 г.) // Российская газета. 21 сентября 1993 г.

25 Бачило И.Л., Лопатин В.Н., Федотов М.А. Информационное право: Учебник / Под ред. акад. РАН Б.Н. Топорнина. СПб., 2001. С. 493.

26 В этом случае для квалификации действий гражданина по ст. 275 УК о государственной измене необходимо доказательство наличия контактов с представителями иностранных государств или организаций, а также иных признаков состава этого преступления см.: Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / Отв. ред. В.И. Радченко. М., 1996. С. 491.

27 Фатьянов А. Проблемы формирования института служебной тайны // Государство и право. 1999. № 4. С. 18.

28 Бачило И.Л., Лопатин В.Н., Федотов М.А. Информационное право: Учебник / Под ред. акад. РАН Б.Н. Топорнина. СПб., 2001. С. 555.

29 См., например: Фатьянов А.А. Тайна и право (основные системы ограничений на доступ к информации в российском праве). М., 1999.

30 СЗ РФ. 1995. № 8. Ст. 609.

31 Подробнее см.: Монахов В.Н. Законодательная база доступа граждан к информации: состояние, пути развития // Российская журналистика: свобода доступа к информации / Сост. И.М. Дзялошинский. М., 1996. С. 168.

32 Российская газета. 15 февраля 2003 г. № 30.

 

© Институт проблем информационного права, 2004