Меморандум по проекту федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (подготовлен Всемирным движением за свободу выражения «Статья 19»)

Актуальные проблемы обеспечения доступа к информации

Институт проблем информационного права
Серия "Журналистика и право"
Выпуск 35

Меморандум по проекту
Федерального Закона
Российской Федерации
«Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»

подготовлен Всемирным движением
за свободу выражения «СТАТЬЯ 19»

I. Введение

В настоящем Меморандуме осуществляется анализ проекта Федерального закона Российской Федерации «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (в дальнейшем - «законопроект»), предложенного недавно Правительству Российской Федерации1 .

Законопроект, который, как мы понимаем, еще должен быть представлен на рассмотрение Государственной Думы, реализует конституционную гарантию свободы информации, дополняя собой те рудиментарные положения о доступе к информации, которые содержатся в действующем Федеральном законе «Об информации, информатизации и защите информации». В законопроекте излагается порядок рассмотрения запросов на предоставление информации, включая процедуру обжалования в случае отказа в предоставлении информации, и содержится положение, обязывающее государственные органы самостоятельно публиковать информацию по ряду ключевых категорий. В законопроекте еще раз повторяются те исключения и ограничения на доступ, которые содержатся в действующем Законе об информации, и разрешается вводить новые ограничения путем принятия закона или через применение нормативных правовых актов.

«СТАТЬЯ 19» в принципе приветствует усилия Федерального правительства по принятию законодательства о свободе информации. В то же время, нас беспокоит то обстоятельство, что проект закона в его настоящем виде заметно уступает требованиям международных стандартов в этой области. Его сфера действия - не все государственные органы, а только местные и федеральные органы государственной власти; кроме того, в нем содержится ряд широких исключений, которые еще более могут быть расширены законом и даже нормативными актами. Законопроект применяется в дополнение к действующим законам о государственной тайне, но не имеет перед ними преимущества и не обеспечивает единого режима доступа. Он применяется только к информации «о деятельности» органов, а из его сферы применения в явной форме исключены архивные материалы. Наконец, в проект закона не включены меры по изменению культуры секретности, которые могли бы заключаться в обязательной подготовке должностных лиц, проведении разъяснительной работы среди населения и защиты добросовестного раскрытия информации, напр. так называемыми «свистунами» или «доносчиками».

Поэтому мы рекомендовали бы пересмотреть данный законопроект до представления его на рассмотрение в Государственной Думе. То, что необходимо на федеральном уровне - единый, всеобъемлющий закон о свободе информации, который обеспечивал бы полную гарантию доступа к информации, находящейся в распоряжении государственных органов, при наличии строго прописанных исключений, наряду с действенными механизмами надзора за его исполнением и обжалования принятых решений. Ниже подробно излагаются беспокоящие нас моменты, вкупе с рекомендациями и пожеланиями по их устранению. В Разделе II данного Меморандума обрисовываются международные стандарты в сфере свободы выражения и информации, на основании Международного Пакта о гражданских и политических правах и Европейской Конвенции по правам человека. Раздел III анализирует законопроект на соответствие требованиям этих стандартов. В частности, этот анализ основывается на Рекомендации (2002)2 Комитета министров Совета Европы о доступе к официальным документам2 , в которой право на доступ к информации разрабатывается в контексте Европейской Конвенции по правам человека и подготовленного СТАТЬЕЙ 19 обзора Право общественности знать: Принципы законодательства о свободе информации (в дальнейшем - «Принципы организации «СТАТЬЯ 19»«)3 , - основополагающего документа, базирующегося на международных соглашениях по правам человека и учитывающего наилучшую международную практику в этой области. Принципы организации «СТАТЬЯ 19» были одобрены, в числе прочих, Специальным Докладчиком ООН по вопросам свободы убеждений и слова4 .

II. Международные и конституционные обязательства

Российская Федерация подписала Международный Пакт о гражданских и политических правах (МПГПП)5 , а 5 мая 1998 г. ратифицировала Европейскую Конвенцию о правах человека (ЕКПЧ)6 . Статья 19 МПГПП и статья 10 ЕКПЧ в одинаковых выражениях защищают свободу выражения. В статье 10(1) ЕКПЧ говорится:

«Каждый имеет право свободно выражать свое мнение. Это право включает свободу придерживаться своего мнения и свободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны публичных властей и независимо от государственных границ».

Свобода информации - важный компонент международной гарантии свободы выражения, включающей в себя право искать и получать, а также распространять, информацию и идеи. Мало у кого остаются сомнения относительно важности свободы информации. На своей первой сессии в 1946 г. Генеральная ассамблея ООН приняла Резолюцию 59(1), в которой говорится:

«Свобода информации является основополагающим правом человека и пробным камнем для всех других свобод, на которых зиждется Организация Объединенных Нации»7 .

Как отмечается в этой Резолюции, свобода информации имеет фундаментальное значение как сама по себе, так и в качестве основы для осуществления всех других прав. Расцвет демократии возможен только в тех обществах, где разрешается свободный поток информации и идей. Кроме того, свобода выражения имеет первостепенное значение для разоблачения нарушений прав человека и борьбы с ними. Пресса играет решающую роль в содействии свободному потоку информации и идей8 .

Особая значимость свободы выражения в демократическом обществе неоднократно подчеркивалась международными судами по правам человека. К примеру, Европейский суд по правам человека провозгласил в решении, которое ныне цитируется практически во всех случаях, касающихся свободы выражения:

«Свобода выражения представляет собой одну из главных опор демократического общества и является основополагающим условием, служащим его прогрессу и самореализации каждого индивида»9 .

Это было подтверждено как Комитетом ООН по правам человека, так и Межамериканским Судом по правам человека, который заявил:

«Свобода выражения является краеугольным камнем, на котором зиждется само существование демократического общества. Она необходима для формирования общественного мнения. ... Можно сказать, что общество, которое недостаточно информировано, не является поистине свободным обществом»10 .

Ограничения

Международное право допускает отдельные ограничения права на свободу выражения и информации в целях защиты различных частных и общественных интересов. Характеристики такого рода ограничений устанавливаются в статье 19 МПГПП и статье 10 ЕКПЧ. В статье 10(2) ЕКПЧ говорится:

«Осуществление этих свобод, налагающее обязанности и ответственность, может быть сопряжено с определенными формальностями, условиями, ограничениями или санкциями, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, территориальной целостности или общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия».

Любое ограничение права на свободу выражения должно удовлетворять трем строгим критериям. Согласно этим критериям, которые были подтверждены как Комитетом по правам человека11 , так и Европейским судом по правам человека12 , ограничение должно быть предусмотрено законом, служить цели защиты правомерного интереса, и быть «необходимым» для защиты этого интереса.

Первое условие - что любые ограничения должны быть «предусмотрены законом» - не удовлетворяется простым включением ограничения во внутреннее право. Само законодательство должно соответствовать принципам в отношении прав человека, сформулированным в МПГПП13 . Европейский суд по правам человека в своих постановлениях по аналогично сформулированным положениям ЕКПЧ о свободе выражения требует, чтобы все ограничения были четко сформулированы и легко доступны14 . Согласно второму условию, законодательные меры, которые ограничивают свободу выражения, должны на деле преследовать одну из перечисленных целей, а именно защиту прав или репутации других лиц, либо защиту национальной безопасности, общественного порядка или охрану здоровья и нравственности. Третье условие означает, что даже меры, направленные на защиту правомерного интереса, должны удовлетворять обязательному критерию, выражаемому термином «необходимый». Любое ограничение должно ограничивать свободу выражения как можно в меньшей степени15 , а принимаемые меры должны быть тщательно продуманы ради достижения поставленной цели; они не должны быть произвольными, несправедливыми или базирующимися на иррациональных соображениях16 . Расплывчатые или широко определенные ограничения, даже если они удовлетворяют критерию «предписано законом», недопустимы, так как они выходят за рамки того, что строго необходимо для защиты правомерного интереса.

Свобода информации

Право на свободу выражения распространяется далее права отдельного журналиста сообщать о вопросах, представляющих всеобщий интерес. Общественность в целом также имеет право получать информацию17 , признаваемое в статье 29 российской Конституции, а также в статье 10 ЕКПЧ, и право искать информацию, гарантируемое статьей 19 МПГПП. В ноябре 1999 г. Специальный Докладчик ООН по вопросам свободы убеждений и слова, Представитель ОБСЕ по свободе средств массовой информации и Специальный Докладчик Организации Американских государств (ОАГ) по вопросам свободы выражения приняли Совместную декларацию, в которой говорится:

«Свобода выражения характеризуется правом общественности получать доступ к информации и иметь представление о том, что правительства делают от их лица. Без этого права истина будет влачить жалкое существование, а участие населения в управлении государством никогда не станет цельным и значимым»18 .

Еще в 1982 г. государства-участники Совета Европы приняли Декларацию, в которой среди поставленных задач в области свободы выражения указывается на «следование открытой информационной политике в государственном секторе, включая доступ к информации, в целях повышения возможности граждан свободно обсуждать политические, социальные, экономические и культурные вопросы»19 . В 2002 г. Комитет министров Совета Европы принял Рекомендацию о доступе к официальным документам20 , в которой говорится:

«III. Основной принцип доступа к официальным документам

Государства-участники должны гарантировать право каждого человека на доступ, по его требованию, к официальным документам, находящимся в распоряжении органов государственной власти. Данный принцип следует применять без дискриминации по какому-либо признаку, в том числе по признаку национальной принадлежности.

IV. Возможные ограничения доступа к официальным документам

1. Государства-участники вправе ограничивать право доступа к официальным документам. Ограничения должны быть четко установлены законом, являться необходимыми в демократическом обществе и быть соразмерными целям защиты:

i. национальной безопасности, обороны и международных отношений;

ii. общественной безопасности;

iii. профилактики, расследования и судебного преследования уголовной деятельности;

iv. неприкосновенности личной жизни и других правомерных частных интересов;

v. коммерческих и иных экономических интересов, как частных, так и общественных;

vi. равенства сторон в ходе судебного разбирательства;

vii. природы;

viii. инспекционных, контрольных и наблюдательных функций органов государственной власти;

ix. экономической, кредитно-денежной и валютной политики государства;

x. конфиденциальности обсуждений в ходе подготовки какого-либо вопроса внутри органа государственной власти либо между такими органами.

2. В доступе к документу может быть отказано в случае, если разглашение информации, содержащейся в официальном документе, может нанести ущерб хотя бы одному из интересов, перечисленных в п. 1, если только не наличествует превалирующий общественный интерес в обнародовании такой информации».

Сформулированный в разделе «IV. Возможные ограничения» критерий «ущерба» имеет первостепенное значение. Он связан с указанным в статье 10(2) ЕКПЧ критерием, по которому любые ограничения должны быть «необходимы в демократическом обществе», и означает, что государству недостаточно только показать, что определенная информация относится к запрещенной категории; оно должно также показать, что раскрытие информации в данном конкретном случае причинит значительный ущерб.

В принципах организации «СТАТЬЯ 19», как и в Рекомендации Совета Европы, устанавливается, что даже если можно показать, что раскрытие информации причинит значительный ущерб правомерной цели, информация все же должна быть раскрыта, если общественный интерес в раскрытии перевешивает ущерб, который будет причинен таким раскрытием21 . Например, некоторая информация может быть частной по своему характеру и в то же время разоблачать коррупцию в высших кругах правительства. В таких случаях, польза от раскрытия информации может перевесить ущерб, причиненный частным интересам должностных лиц, о которых идет речь. Данный критерий подразумевает, что каждый запрос на доступ к информации должен рассматриваться индивидуально, и что введение общего правила, ограничивающего доступ к целому классу информации, не может быть признано оправданным.

Об огромном значении, придаваемом законодательному признанию свободы информации, свидетельствует тот факт, в последние пять лет рекордное число стран во всех уголках мира - включая Фиджи, Японию, Мексику, Нигерию, Южную Африку, Южную Корею, Таиланд, Тринидад и Тобаго, Соединенное Королевство и большинство государств восточной и центральной Европы - предприняли шаги по принятию законов, реализующих это право. Тем самым они присоединились к Швеции, Соединенным Штатам, Финляндии, Нидерландам, Австралии и Канаде, принявшим такие законы в недавнем прошлом.

Конституционные гарантии

В российской Конституции формально признается первостепенная значимость международных гарантий прав человека. В статье 15(4) Конституции говорится:

«Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».

В результате, в случаях, когда российский федеральный или региональный закон вступает в противоречие с положениями международных документов по правам человека, преимущество отдается международным документам. В Конституции не только признается главенствующий характер международного законодательства по правам человека, но и сама она также защищает права человека22 . Свобода выражения и информации в явном виде защищается в статье 29, гласящей:

«1. Каждому гарантируется свобода мысли и слова.

(…)

4. Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом».

Статья 29(4) Конституции дает право «искать, получать, передавать, производить и распространять» информацию любым законным способом. Это подразумевает существование незаконных средств обращения с информацией, возможность чего не признается международным правом. В МПГПП просто указывается, что право на свободу выражения может осуществляться каждым человеком, «устно, письменно или посредством печати или художественных форм выражения или иными способами по своему выбору», без ограничения. Кроме того, международное законодательство защищает право «независимо от границ», тогда как в Конституции РФ отсутствует явное изложение этого принципа.

Наконец, свобода выражения может быть сопряжена с дополнительными ограничениями, предусмотренными статьей 56 российской Конституции, в которой, в частности, говорится:

«1. В условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия.

2. Чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации и в ее отдельных местностях может вводиться при наличии обстоятельств и в порядке, установленных федеральным конституционным законом».

Статья 4 МПГПП позволяет государствам принимать меры в отступление от своих обязательств по МПГПП во «время чрезвычайного положения в государстве, при котором жизнь нации находится под угрозой и о наличии которого официально объявляется». В то же время, любое такое отступление должно быть строго ограниченным и соответствовать требованиям сложившегося положения. В статье 56 российской Конституции не содержится таких квалифицированных формулировок; нет положения о том, что до приостановления действия гарантированного права жизнь нации должна находиться под угрозой; отсутствует и требование ограничить отступления, насколько это возможно. Ограничения обязаны только соответствовать федеральному конституционному закону.

Рекомендации:

- Следует изменить статью 29(4), вычеркнув из нее слово «законным».

- Следует изменить статью 56, внеся в нее положение о том, что любое ограничение осуществления конституционных прав может вводиться только в случае наличия угрозы жизни нации. Кроме того, в Конституции должно быть указано, что в случае введения такого рода ограничений они должны быть узкими и конкретными, насколько это возможно.

III. Анализ проекта Закона о доступе к информации

Как указывается в преамбуле, тремя главными целями законопроекта являются: «[установление] порядка реализации государственными органами и органами местного самоуправления функций по обеспечению доступа граждан и организаций к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; [установление] условий и порядка получения гражданами и организациями информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; и [обеспечение] открытости государства для граждан и [осуществление] общественного контроля за деятельностью государственных органов и органов местного самоуправления».

Первая из этих целей излишне узка по своим рамкам; права, гарантируемые в законопроекте, распространяются только на органы государственной власти и неназванные органы местного самоуправления (см. ниже). Третья цель, хотя и достойна похвалы сама по себе, не реализована в законопроекте в полной мере, главным образом из-за того, что она чересчур узка по своим рамкам, содержит слишком много лазеек и не дает достаточных гарантий для обеспечения подлинной «открытости государства» и реального «общественного контроля за деятельностью государственных органов». В данном Разделе подробно анализируются различные положения законопроекта. Рекомендации приводятся в конце каждого подраздела.

Сфера действия

Законопроект наряду с действующим законодательством обеспечивает порядок доступа к «информации о деятельности» государственных органов и органов местного самоуправления. Определение «государственного органа» в статье 1 включает в себя любые государственные органы, образуемые в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Однако законопроект ограничивает свое применение в отношении ряда органов государственной власти, таких как органы законодательной власти, суды, органы внутренних дел, налоговые и таможенные органы, органы прокуратуры, органы обороны, органы обеспечения безопасности, о которых в статье 1 сказано, что доступ к информации об их деятельности осуществляется «с учетом особенностей, установленных для этих органов другими федеральными законами «. В статье 2 упоминается ряд других законов, имеющих отношение к предмету законопроекта, в том числе действующий Закон об информации, и указывается на возможность принятия «других нормативных правовых актов».

Что касается рамок информации, на которую распространяется действие закона, то в статье 1 содержится сбивающее с толку указание на информацию, «находящуюся в архивах», на которую вовсе не распространяется действие данного законопроекта. Вследствие этого, может оказаться, что действие законопроекта будет распространяться только на информацию, находящуюся в «активных, т.е. открытых досье».

Анализ

В Принципах организации «СТАТЬЯ 19» говорится, что «раскрытию подлежит вся информация, находящаяся в распоряжении государственных органов». «Государственные органы» определяются указанием на «тип осуществляемой службы, а не на их формальные наименования. С этой целью, [они] должны включать все ветви и уровни правительства, в том числе органы местного самоуправления, выборные органы; органы, действующие в соответствии со статутным мандатом; национализированные отрасли промышленности и государственные корпорации; органы, назначенные правительством, но работающие независимо от него (квази-неправительственные организации); органы судебной власти, а также частные органы и организации, выполняющие государственные функции (такие, например, как обслуживание и ремонт дорог, или эксплуатация железнодорожных линий)»23 . Рекомендация Совета Европы содержит похожее определение24 , и также подчеркивает, что раскрытию должна подлежать «вся информация, записанная в любой форме, составленная или полученная, и находящаяся в распоряжении государственных органов, которая связана с любой государственной или административной функцией»25 .

В законопроекте не реализованы эти принципы. Действие закона не распространяется на целый ряд государственных органов, в том числе на те органы, который финансируются главным образом за счет государства или находятся преимущественно под его контролем, независимо от того, являются ли они формально государственными или частными. Круг информации, подпадающий под сферу применения этого законопроекта, ограничивается «информацией о деятельности государственных органов» и не включает архивных материалов.

Рекомендация:

- Законопроект должен применяться ко всей информации, находящейся в распоряжении любых государственных органов, а также частных органов, выполняющих государственные функции. Если в распоряжении частных органов находится информация, относящаяся к осуществлению права, она также должна подпадать под требование о раскрытии.

Режим исключений

В законопроекте, в отличие от большинства принятых в разных странах законов о свободе информации, отсутствует подробное изложение обстоятельств, при которых может быть отказано в предоставлении доступа к информации. Вместо этого в статье 4 предусматривается, что доступ «ограничивается в случаях, если указанная информация отнесена в установленном законодательством Российской Федерации порядке к государственной тайне или к конфиденциальной информации». Статья 5 обязывает государственные органы и органы местного самоуправления составлять перечни документов или категорий документов, отнесенных к информации с ограниченным доступом.

Анализ

Ядро любого режима свободы информации должно основываться на всеобъемлющем принципе максимального раскрытия информации, с учетом отдельных тщательно и четко сформулированных ограничений. Принцип 1 организации «СТАТЬИ 19» гласит «Принцип максимального раскрытия устанавливает презумпцию, что раскрытию подлежит вся информация, находящаяся в распоряжении государственных органов, и что эта презумпция может быть преодолена только в очень узком круге обстоятельств»26 . Это означает, что все индивидуальные запросы на получение информации от государственных органов должны удовлетворяться, если только государственный орган не сможет показать, что запрошенная информация относится к сфере ограниченного режима исключений. Отказ в предоставлении информации считается необоснованным, если только орган государственной власти не сможет показать, что запрашиваемая информация строго удовлетворяет следующим трем критериям:

- информация должна иметь отношение к установленной в законе правомерной цели;

- предоставление информации должно причинять этой цели существенный ущерб/вред; и

- причиняемый цели ущерб должен превышать общественный интерес в раскрытии информации.

Отказ в предоставлении информации должен обосновываться отдельно в каждом конкретном случае, при этом должны быть удовлетворены все три вышеуказанных критерия. Перечень правомерных целей приводится в цитированной ранее Рекомендации Совета Европы и включает в себя национальную безопасность, оборону и международные отношения, общественную безопасность и профилактику, расследование и судебное преследование уголовной деятельности27 .

Важным заключительным элементом проверки на возможность отказа в предоставлении информации является критерий превалирующего общественного интереса. Даже если можно показать, что предоставление информации причинит правомерной цели существенный ущерб, информация все же должна быть предоставлена, если польза от ее предоставления перевесит ущерб, причиненный в результате ее предоставления. Как указывалось ранее, например, могут возникнуть обстоятельства, когда частная информация разоблачает коррупцию в высокопоставленных кругах, так что принцип обязательности предоставления информации должен все же носить главенствующий характер, в интересах всего общества28 .

Режим исключений в законопроекте, хотя и включает в себя презумпцию общедоступности информации, тем не менее, очевидно не удовлетворяет этим критериям. В нем отсутствует необходимое условие ущерба правомерному интересу и критерий превалирования общественного интереса. Указание на составление категорий недоступных общественности документов подразумевает, что рассмотрение запросов не будут осуществляться на индивидуальной основе, а это противоречит общей концепции Принципов организации «СТАТЬЯ 19» и Рекомендации Совета Европы.

Серьезные проблемы возникают и в связи с принятым в законопроекте подходом, когда исключения просто ссылаются на законодательство о государственной тайне29 . Следует отметить, что в большинстве стран положения об обеспечении режима секретности имеются в самых разных законах. Многие из них были приняты десятилетия назад и разрабатывались без учета принципов открытости и активного участия населения в управлении государством. Сохранение всех этих положений означает отсутствие явного разрыва с прежними порядками, характеризуемыми излишней секретностью, и означает, что закон о свободе информации не будет служить делу продвижения значительно большей открытости в правительстве.

В результате всего вышесказанного, «СТАТЬЯ 19» рекомендует, чтобы в законах о свободе информации были аннулированы несообразные с ними положения по обеспечению секретности. Этот подход был опробован в целом ряде государств. В других странах, напр. Швеции, закон требует, чтобы все положения об обеспечении секретности были собраны воедино в одном законе. По меньшей мере, это позволяет избежать положения, когда широкий диапазон положений о секретности серьезно умаляет закон о свободе информации. Как минимум, должно присутствовать обязательство всячески способствовать созданию единого, всеобъемлющего режима свободы информации.

Рекомендации:

- Следует переписать статьи 3 и 4, включив в них всеобъемлющую структуру принципов, начиная с принципа максимального предоставления информации; а также список четко сформулированных исключений, в соответствии с вышеизложенными тремя критериями.

Запрос на получение информации

В главе II законопроекта устанавливаются процессуальные рамки обработки запросов на доступ к информации. В статье 10 еще раз повторяется ряд прав, которые могут осуществляться «пользователем» информации. Эти «права» включают в себя право «на получение полной и достоверной информации», не обосновывая необходимость ее получения, право обжаловать отказ в предоставлении информации и право требовать возмещения ущерба, вызванного нарушением права на предоставление информации. Согласно второму (ненумерованному) параграфу статьи 10, любой «пользователь», желающий подать запрос на доступ к информации, обязан предоставить «персональные данные о себе, необходимые для выполнения запроса», «соблюдать порядок и условия доступа к информации» и оплатить ее предоставление.

Статья 11 устанавливает права и обязанности государственных органов. Среди них - «право» отказывать в предоставлении информации в случаях, установленных данным законом, а также обязанности обеспечивать их соответствие процессуальным требованиям закона, «создавать… условия, необходимые для реализации права на доступ к информации», создавать информационные системы общего пользования для обслуживания пользователей и обеспечивать возможность доступа к информации для лиц с ограниченными возможностями (слепых). Статья 12 обязывает государственные органы возлагать на уполномоченных должностных лиц или структурные подразделения ответственность за выполнение ими своих обязательств согласно данному закону. Статья 7 устанавливает ряд форм предоставления информации, которые запрашивающие лица могут указать в своих запросах.

В статьях 15 и 17 указываются сроки рассмотрения запросов. Если государственный орган не обладает запрашиваемой информацией и имеет сведения, что такой информацией располагает другой орган, то в 7-дневный срок он обязан направить запрос в этот орган. Во всех остальных случаях, запрос должен быть обработан в течение 30 дней, с возможностью отсрочки ответа еще на 15 дней. В соответствии со статьей 18, в предоставлении информации может быть отказано, если запрашиваемая информация относится к информации с ограниченным доступом, если размещена в информационных системах общего пользования, если запрашиваемая информация ранее уже была предоставлена пользователю, если орган не располагает запрашиваемой информацией либо содержание запроса не позволяет установить запрашиваемую информацию, или если не произведена оплата предоставления информации. Любой отказ в предоставлении информации должен быть доведен до подателя запроса, с указанием правовых норм, послуживших основанием для такого отказа (статья 16).

В статьях 19-21 излагается режим оплаты услуг по предоставлению информации. Статья 19 определяет ряд обстоятельств, при которых информация предоставляется бесплатно, в том числе в случаях, когда она предоставляется в устной форме или размещается в информационных системах общего пользования. В соответствии со статьей 20, в оплату услуг по предоставлению информации входят расходы на тиражирование и доставку информации, а также затраты на поиск и создание информации. Перечень платных услуг, которые могут оказывать федеральные органы, и методика определения их стоимости утверждается постановлением Правительства Российской Федерации. Другие органы самостоятельно принимают свои перечни и прейскуранты платных услуг по предоставлению информации.

Анализ

Данные процессуальные нормы по большей части соответствуют требованиям международных стандартов. В случае если сведения относятся к конфиденциальной информации, статья 16 ограничивает ответ указанием только ссылки на «акт (его вид, наименование, номер и дату принятия), которым эти сведения признаны конфиденциальной информацией». Это нельзя признать удовлетворительным. От органа, отказывающегося выдать запрашиваемую информацию, следует потребовать представить полные основания для такого отказа, которые могут ограничиваться только в случае необходимости сохранять в тайне саму информацию.

Следует также рассмотреть вопрос об установлении централизованного официального прейскуранта услуг для всех государственных органов, на которые распространяется действие закона. Там, где это не представляется возможным, например, из-за разделенной федеральной юрисдикции, такой прейскурант может устанавливаться центральными властями на государственном уровне. В противном случае, возникает вероятность несогласованности в уровнях взимаемой платы, а также возможности для назначения некоторыми органами чрезмерно высокой платы. Кроме того, следует подумать и о снижении расценок и даже предоставлении бесплатного доступа для отдельных типов запросов, особенно запросов в интересах общества. Законопроект разрешает государственным органам взимать плату за широкий круг услуг, включая поиск и создание информации, и эта плата может оказаться слишком высокой. Наконец, следует рассмотреть возможность такой структуры оплаты, когда в течение некоего установленного количества времени, к примеру, 2-х часов, услуга предоставляется запрашивающим лицам бесплатно, и они обязаны оплачивать только дополнительное время. Главная идея закона о свободе информации заключается в обеспечении доступа к информации, а высокая плата может стать серьезным препятствием на пути к такому доступу.

Рекомендации:

- В случае отказа в предоставлении информации государственные органы следует обязать давать полные основания для такого решения.

- Следует серьезно подумать о существенной переработке системы оплаты услуг по предоставлению информации в соответствии с вышеприведенными рекомендациями.

Порядок обжалования и надзор за соблюдением права на доступ к информации

Согласно статье 5, функцией «разрешать» любые споры относительно информации с пользователями наделяются сами государственные органы. Государственные органы обязываются также «осуществлять контроль» за соблюдением ими самими положений закона и «рассматривать… иные вопросы в области обеспечения открытости информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Согласно статье 23, ответственность за осуществление такого самоконтроля возлагается на уполномоченное должностное лицо государственного органа в порядке, определяемом соответствующими государственными органами. Далее в статье 23 предписывается, что надзор за исполнением закона осуществляется прокуратурой Российской Федерации.

Статья 10 предусматривает, что пользователи могут обжаловать «правовые акты и действия… нарушившие [их] право на доступ к информации» и «требовать возмещения ущерба». Статья 22 предусматривает, что любой гражданин или организация могут обжаловать отказ в предоставлении информации «уполномоченному должностному лицу» соответствующего государственного органа, или в суд, а также Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации. В законе нет подробного изложения процедуры такого обжалования, однако в статье 22 предусматривается, что досудебный порядок обжалования может быть установлен Законодательством Российской Федерации. В то же время, согласно статье, «Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. № 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» действует в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону».

Анализ

Статья 23 предусматривает, что внешний контроль и надзор за исполнением данного закона осуществляется прокуратурой Российской Федерации. «СТАТЬЯ 19» сомневается в целесообразности подобного механизма для реализации данного закона и продвижения свободы информации на федеральном уровне. В большинстве современных законов о свободе информации для выполнения этой важной задачи вводится должность независимого Уполномоченного по вопросам информации или Уполномоченного по рассмотрению жалоб30 . Преимущество учреждения специализированного органа, который занимался бы проблемами в сфере информации, заключается в том, что у такого органа будут накапливаться обширные знания по различным вопросам, касающимся свободы информации. Являясь единственным надзорным органом, он будет в состоянии делиться своими знаниями с другими государственными органами, консультировать их и проводить обучение их сотрудников. Наконец, будучи специализированным органом, он сможет посвятить всю свою деятельность целиком вопросам свободы информации, чего никак нельзя ожидать от прокуратуры Российской Федерации.

Предусмотренная в законопроекте система обжалования соответствует Принципам организации «СТАТЬЯ 19», предусматривающим три уровня обжалования: внутренний, административный и судебный. Однако нас беспокоит то обстоятельство, что в законопроекте не установлен порядок обжалования, а рассмотрение этого важного вопроса отложено на неопределенное будущее. Неясно даже то, обязано ли лицо перед подачей жалобы в суд или Уполномоченному по правам человека исчерпать возможности, представляемые внутренним обжалованием. Кроме того, не вполне ясны не только основания для обжалования - включают ли они, например, отказ предоставить информацию в запрошенной форме, или претензию на чрезмерно высокий размер платы - но и полномочия Комиссии по правам человека - например, может ли она выносить распоряжения о возмещении убытков, рассматривать информацию или приказывать государственным органам предоставить информацию. Мы отмечаем, что, принимая во внимание особый характер жалоб на отказ в предоставлении информации, представляется нецелесообразным подходить к ним с тех же общих позиций, что и в случае других административных жалоб.

Рекомендации:

- Для осуществления надзора за соблюдением закона в нем должен быть предусмотрен независимый специализированный административный орган, такой как Уполномоченный по вопросам информации или Уполномоченный по рассмотрению жалоб.

- В законопроекте должен быть четко изложен порядок обжалования отказов в предоставлении информации, а также полномочия надзорного органа.

Вопросы, касающиеся режима секретности

В законопроекте отсутствуют адекватные меры по изменению положения с режимом секретности, который до сих пор господствует в большинстве государственных органов. В этой связи целесообразно принять ряд мер. Необходимо вести среди населения разъяснительную работу о праве на доступ к информации согласно новому закону. На какой-либо центральный орган, к примеру, на уполномоченного по вопросам информации, можно возложить обязанность по обеспечению опубликования и широкого распространения простого руководства о том, как пользоваться законом. Необходимо провести обучение государственных служащих по вопросам свободы информации31 . Следует обязать государственные органы ежегодно подавать законодательной власти доклад о мерах, принятых по реализации закона, а также о рассмотренных ими запросах на предоставление информации, в том числе о числе отказов, основаниях для таких отказов и т.п.

Наконец, следует защитить отдельных лиц от наказаний за раскрытие информации. Служащие государственных учреждений, которые выдают информацию, разоблачающую правонарушения или серьезные управленческие ошибки, напр. связанные с мошенничеством или коррупцией (так называемые «свистуны» или «доносчики»), должны быть защищены, если они действовали добросовестно и в обоснованном предположении о достоверности информации32 . Подобным образом, следует защитить государственных служащих от наказания за раскрытие информации в соответствии с законом о свободе информации, опять же, в случае, если они действовали обоснованно и добросовестно. В противном случае, они вряд ли захотят раскрывать информацию из-за опасения сделать ошибку, а это нанесет серьезный ущерб целям данного законодательства.

Рекомендации:

- В законопроекте следует предусмотреть меры по изменению режима секретности, включая обязательное обучение государственных должностных лиц, а также разъяснительная работа среди населения.

- В законопроекте на государственные органы следует возложить обязанность ежегодно отчитываться о реализации закона, в том числе о количестве полученных и удовлетворенных запросов.

- Законопроект должен обеспечивать защиту «доносчиков» и других государственных служащих, которые раскрывают информацию благоразумно и добросовестно.

Лондон

Март 2003 г.

Примечания

1 Полученный организацией «СТАТЬЯ 19» перевод законопроекта не имеет даты.

2 Принята 21 февраля 2002 г., http://cm.coe.int/stat/E/Public/2002/adopted_texts/recommendations/2002r2.htm.

3 (London: 1999). Доступны по адресу: http://www.article19.org/docimages/512.htm.

4 Документ ООН E/CN.4/2000/63 от 5 апреля 2000 г.

5 Принят Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН № 2200A (XXI) 16 декабря 1966 г., вступил в силу 23 марта 1976 г., ратифицирован Россией 16 октября 1973 г. На 9 декабря 2002 г., Пакт ратифицирован 149 государствами, и еще 8 государств его подписали, но пока не ратифицировали.

6 ETS Series No. 5, принят 4 ноября 1950 г., вступил в силу 3 сентября 1953 г. На 26 марта 2003 г., ее ратифицировали 44 государства.

7 14 декабря 1946 г.

8 См., например, решение по делу Коломбани и другие против Франции от 25 июня 2002 г., жалоба № 51279/99 (Европейский суд по правам человека), п. 65.

9 Решение по делу Хэндисайд против Соединенного Королевства от 7 декабря 1976 г., жалоба № 5493/72, п. 49.

10 Обязательное членство в Ассоциации, предусмотренное законом для занятия журналистской деятельностью, Консультативное заключение OC-5/85 от 13 ноября 1985 г., п. 70.

11 Например, в решении по делу Лапцевич против Беларуси от 20 марта 2000 г., сообщение № 780/1997.

12 Например, в решении по делу Гудвин против Соединенного Королевства от 27 марта 1996 г., жалоба № 17488/90.

13 Решение по делу Фориссон против Франции от 8 ноября 1996 г., сообщение № 550/1993 (Комитет ООН по правам человека).

14 См., например, решение по делу «Санди Таймс» против Соединенного Королевства от 26 апреля 1979 г., жалоба № 6538/74, 2 EHRR 245, п. 49.

15 Решение по делу Хэндисайд против Соединенного Королевства, прим. 9, п. 49 (Европейский суд по правам человека).

16 См. решение по делу Р. против Оукса (1986), 26 DLR (4th) 200, стр. 227-8 (Верховный Суд Канады).

17 См. решение по делу «Обсервер» и «Гардиан» против Соединенного Королевства от 26 ноября 1991 г., жалоба № 13585/88, п. 59 (ЕСПЧ) и Торгейр Торгейрсон против Исландии от 25 июня 1992 г., жалоба № 13778/88, п. 63 (ЕСПЧ).

18 26 ноября 1999 г.

19 Декларация Совета Европы о свободе выражения и информации, принята 29 апреля 1982 г.

20 Прим. 2.

21 Прим. 3, принцип 4.

22 Статья 2 Конституции провозглашает: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства».

23 Прим. 3, принцип 1.

24 Прим. 2, главы I. и II.

25 Там же, глава I.

26 Прим. 3.

27 Прим. 2, глава IV. См. Раздел II.

28 Принципы организации «СТАТЬЯ 19», прим. 3, принцип 4.

29 В заключительных положениях статьи 26 законопроекта содержится требование о приведении в соответствие с ним других законов, однако оно носит общий характер и не преодолевает особые оговорки, содержащиеся в статье 4.

30 См, например, Закон Соединенного Королевства о свободе информации 2000 г., c. 36: http://www.legislation.hmso.gov.uk/acts/acts2000/20000036.htm.

31 Например, как это предусмотрено в статье 37 мексиканского федерального Закона об открытости и доступе к информации, находящейся в распоряжении государственных органов. Доступно по адресу: http://www.gwu.edu/~nsarchiv/NSAEBB/NSAEBB68/laweng.pdf.

32 Принципы организации «СТАТЬЯ 19», прим. 3, принцип 9.