Конференция у нас международная, в ней участвуют эксперты Европейского Союза - Дэвид Голберг и Виллем Корталс Альтес. Два основных российских эксперта - это Станислав Николаевич Шевердяев, который сидит справа от меня, и Иосиф Михайлович Дзялошинский. Ведет конференцию декан факультета журналистики Московского государственного университета профессор Ясен Николаевич Засурский, который и выступит с первым докладом. Спасибо.

Я.Н.Засурский. Я хотел сделать небольшое введение в проблематику, связанную с доступом к информации. В течение длительного времени в Совете Европы работала группа по выработке документа, определяющего в странах Совета Европы доступ к информации, точнее, к официальным документам. Вначале предполагалось выработать конвенцию о доступе к официальной информации. В конце концов ограничились рекомендацией. Такая рекомендация была принята министрами стран Совета Европы, это Рекомендация 2000 (2) - «Рекомендация о доступе к информации». Эта рекомендация развивает предыдущую рекомендацию и выдвигает ряд новых и, на мой взгляд, важных положений относительно осуществления права на информацию.

Я бы назвал два момента, которые мне кажутся важными. Первый момент - это необходимость проведения так называемого теста на вредность, на опасности - harm-тест, который должен определить важность, необходимость или возможность закрытия доступа к информации. Harm-тест предполагает, таким образом, наличие определенной процедуры объявления тех или иных материалов закрытыми для доступа. И второй момент, очень важный, - это возможность открытия тех или иных документов в случае очень серьезного общественного интереса, или, как по-английски это формулируется, overriding public interest. Эти два элемента, мне кажется, очень важны для определения демократического характера этого документа, который, с одной стороны, определяет необходимость доступа и возможность доступа к официальным документам, а с другой стороны, устанавливает таким образом известную процедуру выяснения того, к чему можно и к чему нельзя допускать публику. Конечно, в Рекомендации 2000 (2) имеется перечень тем и проблем, а именно десять проблем, которые могут быть исключены из доступа к информации. В этом смысле рекомендация исходит из запретительного принципа, то есть, разрешено все, кроме того, что запрещено. Запреты там ограниченные, и, кроме того, как видно из текста самой рекомендации, эти запреты должны быть обоснованы и могут быть пересмотрены. Там также выдвигается предложение, чтобы были определенные сроки давности для документов, для закрытых документов, хотя эта проблема очень сложна, поскольку во многих странах таких сроков нет, и есть примеры, когда некоторые документы остаются секретными в течение двухсот, трехсот и даже больше лет и сейчас не раскрываются. Эти документы касаются, в основном, прав собственности, - иногда речь идет об участках земли, о способах приобретения этих участков и связанных с этим проблемах границ, в некоторых случаях. Это также проблемы, связанные с аспектами разными наследования. Таких случаев весьма много во Франции, и, по-моему, и в Англии имеются некоторые секреты такого рода. Но в Англии это особенно интересно, - тут есть представители Великобритании, и они могут об этом больше рассказать, - потому что, по-моему, даже развитие различных линий королевской династии тоже связано с какими-то документами - переход от ганноверской династии дальше к современной… Это сложные вопросы. Но речь тут идет о более простых, хотя, может быть, тем не менее, сложных моментах, связанных с доступом к современным документам.

По поводу этой рекомендации в Страсбурге был проведен 27-29 ноября 2002 года семинар под названием «Какой существует доступ к официальным документам?». В этом семинаре участвовали представители большинства европейских стран, и там были приняты новые рекомендации относительно дальнейшей разработки концепции доступа к официальной информации. В частности, этот семинар вновь рекомендовал принять документ, обязывающий и связывающий страны и граждан в отношении доступа к информации. Речь идет о Конвенции, или о приложении к Конвенции, которое требует безусловного исполнения. Если принимается Конвенция, то её неисполнение является нарушением закона и может быть рассмотрено на уровне Европейского суда или какого-то другого органа, созданного специально для того, чтобы эту Конвенцию претворять в жизнь. Это переход от рекомендательной фазы к фазе, обязывающей к выполнению, связывающей участников. Когда впервые идея конвенции выдвигалась, ряд стран выступал против её принятия. И, видимо, возражения были достаточно серьезными. Но мне кажется, что работа над рекомендацией и обсуждение рекомендации показало, что сейчас в европейских странах существует понимание важности доступа к официальным документам, которое позволит, видимо, создать такую конвенцию. Этот вопрос рассмотрен на совещании министров и будет принята соответствующая, видимо, рекомендация.

В связи с этим я хотел обратить внимание на доклад, подготовленный совещательной группой Комитета по средствам массовой информации Совета Европы под названием «Плюрализм и разнообразие средств массовой информации в Европе». И здесь проблема плюрализма и разнообразия рассматривается со многих точек зрения. Но во главу угла поставлена возможность доступа к источникам информации, доступа к документам и к информации. Таким образом, здесь, говоря о разнообразии и плюрализме средств массовой информации, исходя из современного уровня концентрации средств массовой информации и современного технологического уровня, выдвигается концепция, которая определяет свободу печати, свободу слова не только как свободу выражения мнений, но и как в значительной степени свободу доступа к информации. И на пути доступа к информации оказываются теперь новые барьеры, прежде всего наличие концентрации информационных агентств, при сокращении источников информации для средств массовой информации, что особенно очевидно в телевизионной части. Если вы смотрите телевидение сегодня, то вы можете долго переключать каналы, но вы везде увидите одну и ту же картинку вертолета, стреляющего по иракским солдатам, и это может быть CNN, может быть EuroNews, это может быть BBC World, - но картинка одна. И здесь говорить о плюрализме достаточно трудно. И вот в связи с этим и возникает вопрос о разнообразии и источников информации, и о доступе к информации. Мне кажется, что это интересная тема, которая затронута в этом докладе, и она имеет прямое отношение и к нашей работе. Концентрация источников информации создает видимость доступа к информации, в то время как концентрация самих информационных ресурсов обеспечивает определенный монополизм и даже возможное искажение тех или иных информационных источников. Как добиться здесь, информационного разнообразия - вопрос сложный. Но я думаю, что доступ к официальным документам является важным элементом этого процесса.

У нас сегодня обсуждаются два российских документа, готовится наш закон «О доступе к информации». К сожалению, он очень долго разрабатывается. Когда-то был подготовлен, насколько я знаю, Закон «О гласности», и мне кажется, что в условиях всё большей концентрации информационных ресурсов, в мире и в России, есть смысл вернуться и к этому закону, потому что здесь, как и в законодательстве о доступе к информации, речь идет прежде всего о прозрачности политического процесса, о так называемом «стеклянном доме», о котором много говорили. И я думаю, что рекомендации о доступе к информации должны способствовать созданию такой прозрачности в деятельности политических институтов. И вопрос этот очень интересный, но сложный сегодня, при многообразии путей доступа к информации источников информации оказывается не так много. И вот эта концентрация информации очень опасна. Спасибо за внимание.

Теперь я могу передать слово господину Кошкину Андрею Николаевичу.

А.Н.Кошкин. Спасибо организаторам за приглашение поучаствовать в этой конференции, тем более что упомянутый проект Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» находится в высокой стадии готовности. Да, действительно, я подтверждаю, что закон этот шёл тяжело, и многие присутствующие участвовали на разных этапах в подготовке данного закона. Закон готовился достаточно открыто, мы его не скрывали ни от кого. На разных этапах разработки проекта этого Федерального закона участвовали представители общественных организаций, независимые эксперты в области информационного права, и в том числе организаторы этой конференции. Как промежуточный результат подготовки Федерального закона Правительством Российской Федерации было подготовлено Постановление об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, в которое вошли все интеллектуальные наработки, которые были сделаны в рамках этого законопроекта. Это постановление № 98 было принято 12 февраля 2003 года; был дан трёхмесячный срок на его, скажем так, подготовку и вступление в силу. В середине мая, в принципе, должны появиться совершенно новые, общедоступные информационные ресурсы, которые будут содержать более широкий перечень информации о деятельности и Правительства Российской Федерации, и федеральных органов исполнительной власти. Конечно же, Постановление - я сейчас немножко о нем скажу - это уже нормативный акт, который существует и который фиксирует определенный стандарт информационной открытости для органов исполнительной власти, а также определяет основную организацию, основную систему того, как федеральные органы исполнительной власти должны создавать информационные ресурсы, где их размещать, и ряд других вопросов.

В целях реализации данного Постановления в Правительстве Российской Федерации также были разработаны рекомендации для федеральных органов исполнительной власти, которые более детально расписывают процедуры, в какой форме, в какие сроки размещать на сайтах и других информационных системах общего пользования сведения, определенные данным перечнем, и ряд других вопросов, которые необходимы для создания нормальной действующей функциональной системы, которая позволит сформировать общедоступные ресурсы.

Мы понимаем, конечно, что вопрос доступа к информации более широкий, - от вопросов доступа к каким-то уникальным информационным ресурсам и документам до вопросов массового информационного обслуживания или обеспечения граждан. Проект Федерального закона сейчас, буквально на следующей неделе, как мы ожидаем, будет внесен в Правительство Российской Федерации, он планируется к рассмотрению на заседании Правительства 24 апреля, то есть в этом месяце. Мы полагаем, что качество данного законопроекта хорошее. Действительно, на него были потрачены огромные усилия, и я считаю, что у него есть все шансы быть одобренным в Правительстве Российской Федерации. Более того, всё-таки Постановление, которое было принято в период подготовки данного закона, тоже сыграет свою позитивную роль, если можно так выразиться, оно создает очень неплохой фон для этого закона, поэтому мы надеемся, что все будет нормально.

Есть ещё один аспект, на который я бы хотел обратить внимание. Наверное, все мы понимаем, что зафиксировать правовые нормы в законе, который касается реализации права на информацию, - это очень важно, и здесь ещё очень много необходимо сделать с точки зрения создания современного законодательства в области информационных отношений. Но есть вторая сторона вопроса, которая тоже очень важная, и она как раз очень трудоёмкая и тяжёлая. Речь идёт о том, как на практике создать действующую систему, механизмы реализации права на информацию, создание ресурсов, создание системы ответственности, кадры, процедуры, четкие и понятные для граждан, какие затраты необходимы государству, чтобы право на информацию реализовывалось в полном объеме.

Вопросы процедурного плана, технологии реализации права на информацию в достаточной степени уже описаны в проекте Федерального закона. В ходе обсуждения данного законопроекта был поднят ряд вопросов, которые, наверное, ещё остались. Очень часто ставилась проблема, есть ли необходимость включать в проект данного закона органы местного самоуправления, поскольку органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти. Но мы всё же полагаем, что поскольку органы местного самоуправления также участвуют в реализации прав, обязанностей и законных интересов граждан и организаций Российской Федерации, наверное, было бы правильно, чтобы порядок, принципы, подходы к созданию нормальной системы обеспечения доступа к информации распространялись одинаково как на все органы государственной власти, независимо от того, федеральный это уровень или уровень субъектов Российской Федерации, так и на органы местного самоуправления. Ещё есть ряд вопросов, которые носят чисто технический характер.

В целом, по последней информации из Министерства экономического развития и торговли, проект Федерального закона согласован с основными ведомствами, которые участвовали в подготовке, и на следующей неделе будет внесен в Правительство.

Вопрос. Я представляю информационно-правовой консорциум «Кодекс», Санкт-Петербург. Вы сейчас упомянули в связи с Постановлением № 98 рекомендации органам власти о том, что размещать, как размещать, в какие сроки и так далее. С этими рекомендациями можно где-нибудь ознакомиться? Будут ли они опубликованы или это будет внутренний документ?

А.Н.Кошкин. Эти рекомендации имеют статус рекомендательного документа. Когда готовилось Постановление Правительства, оно тоже не очень просто шло, и в ходе обсуждения его на заседаниях Правительства возникал вопрос - а как его исполнять? То есть, зафиксировать содержательные информационные позиции- это один вопрос, а вот каким образом - форма, объем, сроки, сама система, которая должна быть создана в каждом федеральном органе исполнительной власти, - это другой, очень важный вопрос. И мы решили так, что мы Постановление не будем перегружать этими вопросами, потому что это разнородная информация, и было принято решение сделать вот такой методический документ. Что касается публикации - официально есть порядок, вы знаете. А рекомендации - они не подменяют порядок официального опубликования. Что касается нормативных актов как видов информации, то там довольно-таки жёсткие сроки. Они не привязаны к срокам официального опубликования. Для информации граждан они даются, как правило, не позднее суток после их подписания. В рекомендациях указано, что нормативные акты можно давать в виде пресс-релиза, что принят такой-то акт, а можно дать и сам акт для чтения. Да, через какое-то время он будет официально опубликован, вступит в юридическую силу, тут нет вопросов. Вопрос - в оперативности информирования, и он там очень жёстко поставлен.

Вопрос. Савельев Денис Александрович, Петрозаводский университет. Поясните, пожалуйста, почему в законопроекте предлагается опубликовать законы о Правительстве, органах власти, но не предполагается опубликовать вообще нормативно-правовые акты, обязательные к исполнению?

А.Н.Кошкин. Что значит не предполагается? По-моему, там в перечне указано всё - все виды нормативных актов, которые у нас издаются, и Федеральным собранием, и Президентом, и Правительством, и судами. Без исключения, по-моему.

Д.А.Савельев. Там написано о том, что те акты, которые содержат права и обязанности органов власти, и так далее. То есть, Вы считаете, что круг актов здесь не ограничивается?

А.Н.Кошкин. Не ограничивается. Более того, у нас ведь есть нормы, которые говорят, что любой нормативный акт не имеет юридической силы, если он не опубликован. То есть, всё равно все нормативные акты у нас публикуются, и порядок установлен. По-моему, там всё без изъятия. То есть, закрытых нормативных актов не бывает.

Я.Н.Засурский. Спасибо, Андрей Николаевич, за ваше участие. Я предоставляю слово Юрию Михайловичу Батурину.

Батурин Ю.М.: Уважаемые коллеги! Проблема, которую мы обсуждаем, требует использования некоторых понятий, и основные из них я позволю себе перечислить: «право на информацию», «право на получение информации», «право на доступ к информации», - некоторые говорят «право доступа к информации». Есть и усеченные термины - «доступ», «получение информации», «предоставление информации». Часто эти понятия используются как синонимы даже в пределах одного документа. При вольном обсуждении такое, может быть, и допускается, но использование этих терминов как синонимов в документах создает проблемы. Возьмем «право на информацию». Давайте вспомним знаменитую статью 19 Всеобщей декларации прав человека ООН 1948 года. Она подразумевает право искать, право получать, право распространять информацию. Закон Российской Федерации «О средствах массовой информации» добавил к этой триаде право производить информацию, а Конституция Российской Федерации, по весьма сложным и сомнительным причинам, добавила туда еще и право передавать информацию. Этот перечень составляющих права на информацию можно продолжить, если анализировать законодательство и научные работы на эту тему. Но почему-то законодательство, и сегодня мы имеем несколько примеров тому, все же идет по пути того, чтобы говорить о доступе к информации, о праве доступа к информации. И хотя Ясен Николаевич (да и я тоже) говорит, что нужен закон о праве на информацию, потому что без него закон о средствах массовой информации повисает в воздухе. И многие из тех законов, которые мы сегодня обсуждаем, тоже повисают в воздухе. Но надо признать, это не такое простое дело, и отсутствие закона о праве на информацию объясняется не только кознями бюрократов, политических противников открытости, но и весьма высокой сложностью предмета.

Дело в том, что право на информацию реализуется всеми видами субъектов - общественными и государственными структурами, юридическими и физическими лицами. Все они являются участниками правоотношений по поводу информации. Трудно создать один закон, в котором были бы предусмотрены и общие, и специфические условия права на информацию для всего разнообразия субъектов, и для всего многообразия их ролей в информационных процессах. Альтернативой являются законы многих государств, посвященные доступу к официальной информации, обеспечивающие открытость, или прозрачность, власти при установленных, конечно, ограничениях в этой области. Субъективная сторона права на информацию является весьма важной, сложной и всепроникающей категорией и должна обеспечиваться многими законодательными актами. Это сложный вопрос, и теории в том числе, не только практики. Он касается механизмов перехода позитивного права в субъективное право гражданина и других субъектов.

Не будем сейчас обсуждать право на информацию в целом, а возьмем только два фрагмента, так сказать, этого права, - право доступа к информации и право получения информации. Эти права суть потенциалы, потенциальные возможности получения и доступа к информации. Реализованные возможности - доступ к информации и предоставление информации. И заметьте, что о доступе чаще всего говорят там и тогда, где и когда присутствует презумпция тайны или превалирование секретности. И, наоборот, о предоставлении информации говорят там, где действует презумпция открытости или превалирование прозрачности. Вообще говоря, они не существуют в реализованном виде отдельно. Именно тогда, когда доступ к информации и предоставление информации замыкаются друг на друге, мы получаем тот самый желанный для нас результат. Поэтому и доступ, и предоставление информации мы должны рассматривать в паре, независимо от того, называется ли закон, который мы обсуждаем или хотим создать, законом о доступе к информации или законом о предоставлении информации. Но оказывается, что в законодательстве, тем не менее, есть какой-то крен или смещение - либо в сторону доступа, либо в сторону предоставления, - как раз в зависимости от того, что превалирует: секретность или открытость. Конечно, мы должны стремиться к некоему балансу, и, например, мы видим, что в законе Российской Федерации «Об информации, информатизации и защите информации» статьи о праве на доступ и предоставлении информации стоят друг за другом.

Несколько примеров из законодательства. Обращусь не только к российскому, но и к зарубежному законодательству. Например, Австрия, Нидерланды, Швеция обеспечивают конституционное право доступа к информации, принадлежащее правительству. Швеция и Австрия следуют принципу, что все документы имеют общественный характер, если закон явно не относит их к исключениям. В Австрии даже когда запрос касается информации, подпадающей под категорию секретной, власти должны, тем не менее, взвесить соотношение между заинтересованностью общества в получении информации и необходимостью сохранения секретности. В Голландии, наоборот, власти могут отклонить запрос информации без учета баланса интересов, если разглашение этой информации может угрожать короне и государственной безопасности. Великобритания - одна из немногих стран, которая не имеет специального законодательства о доступе к правительственной информации, и это страна, где презюмируется необходимость сохранения государственной тайны. Соответственно, законодательство там складывается иначе.

В России глубоки традиции секретности, ведущие свои корни еще с советских времен. Было засекречено, как вы помните, все, включая даже перечень сведений, которые можно отнести к категории секретных. Но все же в России, начиная с 1992 года, мы наблюдаем некоторую тенденцию к открытости. Например, Указ Президента России от 31 декабря 1993 года № 2334, который называется «О дополнительных правах граждан на информацию», говорит о необходимости обеспечения доступности для граждан информации, представляющей общественный интерес или затрагивающей личные интересы граждан.

Другим примером может служит уже упоминавшийся Закон «Об информации, информатизации и защите информации». Не говоря уже о Законе «О средствах массовой информации».

А теперь, после теоретической части, я хотел бы продемонстрировать высказанные тезисы на примере закона Калининградской области «О порядке предоставления информации органами государственной власти». Сравним концепцию и закон. Закон говорит о порядке предоставления информации. Концепция же называется «О закреплении права граждан на доступ к информации о деятельности органов государственной власти и муниципального управления». Концепция говорит о доступе. То есть, концепция исходила из большего превалирования тайны, секретности, чем сам закон. Но концепция начинается так: «Право граждан на доступ к информации должно основываться на принципе максимальной открытости информации». Обращаю внимание на два момента. Во-первых, здесь сразу соединено право граждан на доступ к информации и открытость. Но мы с вами говорили, что доступ характерен и важен там, где есть тайна. И сама законодательная логика заставила авторов сдвинуться в сторону предоставления информации. Именно так называется закон, и предоставление информации здесь является главным.

Далее из концепции: «Необходимо зафиксировать механизмы противодействия традиции секретности». Значит, авторы с самого начала исходили из того, что тайна превалирует. И они, тем не менее, все же противодействия традиции секретности постарались ввести в закон. Есть статья 4 - «Допустимые ограничения доступа к информации», очень подробная и направленная как раз на преодоление этих традиций.

Снова обращаюсь к концепции. Есть раздел, который называется «Процедура получения информации», и начинается он строго по той схеме, о которой мы с вами говорили, со слов «предоставление информации». И процедура получения информации действительно была реализована - см. статью 6 и далее закона.

И, наконец, самое интересное в концепции. В ней дается предполагаемая структура закона. Первая статья называется «Право на информацию» - то, с чего мы сегодня начали. И именно понимание того, что это слишком большое и сложное понятие, которое шире того, что требуется для данного закона, видимо, заставило авторов отказаться от задуманной статьи, и в законе ее нет. Я не считаю это большим достоинством. Понимаю, конечно, что логика заставляет уйти от права на информацию, но хотя бы ссылка на то, что право на информацию существует и что все опирается на право на информацию, необходима. По крайней мере, может быть, даже такая беглая, какая была сделана в законе «О средствах массовой информации», хотя когда готовился проект закона «О средствах массовой информации», право на информацию еще не было нигде зафиксировано в нашем законодательстве. Отсутствие права на информацию, хотя бы даже в самом кратком виде, может обеднить практику применения закона, потому что оставляет за бортом другие механизмы реализации права на информацию, которые существуют в законодательстве и могут появиться и должны появиться в будущем. Вот почему то, что право на информацию исчезло совсем, я не одобряю. Но в целом, должен сказать, закон получился хорошим, и я даже рад, что авторов перенесло из области тайны в область открытости. Закон является хорошим примером того, что у нас все же открытость, принципы открытости существуют и должны доминировать.

Но я должен и покритиковать закон, - один пример только приведу. Сам механизм предоставления и доступа к информации неоправданно, на мой взгляд, переусложнен. Мы говорили с вами о доступе к информации, мы поняли, что это такое. Но вдруг обнаруживаем, что глава 3 и статья 12 говорит также о непосредственном доступе. То есть, помимо «доступа», появляется «непосредственный доступ». Здесь возникает ряд опасностей. Вам всегда могут сказать: мол, право доступа у вас есть и даже доступ у вас есть, но вот лежит документ, а вот сидите вы; я вам рассказываю, а непосредственного доступа у вас нет и не будет. Вот какая опасность существует. Помимо, конечно, чисто логических недоумений. Смотрите - «формы обеспечения непосредственного доступа». Эти формы такие: фонды официальной информации органов власти, библиотечные фонды официальной информации, базы данных. Но после того как эти формы перечислены, идет статья 13. Видимо, она несчастливая должна быть, - «обеспечение доступа общественности к фондам официальной информации…» Впрочем, следующие статьи несчастливы ровно в той же степени, потому что они говорят о других формах. По логике, мы здесь имеем статьи о «доступе к форме непосредственного доступа». Или, чтобы было понятнее, о «доступе к инструментам непосредственного доступа». Со слуха воспринять сложно, но на бумаге, я вас уверяю, тоже не очень просто это сделать. Такое переусложнение механизма реализации права доступа, я думаю, является одним из минусов закона. Но подчеркну, что сам закон получился хорошим, и я всячески приветствую то, что проект был доведен до успешного завершения. Спасибо.

Я.Н.Засурский. Замечу в связи с Вашими рассуждениями, очень интересными о терминологии: когда эта рекомендация принималась, то там тоже спор шёл, как назвать право на информацию, и в конце концов сформулировано было как «право на доступ к официальным документам». И окончательно это в рекомендации так и выглядит, как доступ к официальным документам. Хотя замышлялось несколько иначе.

Вопрос. Монахов Виктор Николаевич. Юрий Михайлович, вопрос мне навеял уважаемый Ясен Николаевич. Он в своем выступлении сказал, что, может быть, настала пора вернуться к хорошо забытому старому, в данном случае под хорошо забыты старым я имею в виду тот законопроект, в ходе разработки с которым мы познакомились. Я имею в виду Закон «О гласности». Как Вы относитесь к идее возвращения к тем нормам, которые мы в свое время закрепили в этом законопроекте о гласности? Может быть, он может конкурировать с законом о праве на информацию, с точки зрения терминологии - гласность и право на информацию?

Ю.М.Батурин. Спасибо за вопрос. Я как раз недавно, готовясь к лекции перед студентами, открыл тот давний проект закона о гласности, я его прочитал, и он мне показался достаточно современным, если, конечно, изменить некоторую терминологию, что не так трудно сделать. Во всяком случае, это действительно готовый проект, и хорошо обсужденный научным сообществом, и обкатанный до некоторой степени в законодательном органе ещё Советского Союза. Поэтому вполне можно было его взять, но я думаю, что сегодня делать закон о гласности было бы полумерой. Там очень много дано, что должно быть в законе о праве на информацию, но мне кажется, что всё же его надо довести, и не просто переименовать, назвать его законом о праве на информацию, но само это право на информацию, механизмы его осуществления, механизмы его реализации и гарантии этого права расписать. Потому что если говорить о той схеме, которую я излагал, предмет закона о гласности начинается немножко ниже верхней полочки, на которой лежит право на информацию. А он начинается вот с этой сферы открытости, сферы прозрачности, и действительно говорит о предоставлении информации, о доступе к информации, о реализации вот этих правомочий, отдельных прав, фрагментов права на информацию, но не всех. Поэтому я согласен с В.Н.Монаховым - может быть, и стоило бы вернуться к тому проекту. Дело в том, что я абсолютно убежден, что наши законодатели, ну, может быть, один-два найдется, кто слышали о том, что был такой проект, что он достаточно хорошо разработан, что он даже опубликован. Правда, всего лишь в одном издании, в издательстве «Юридическая литература» в 1988 или 1989 году. Я думаю, что многие из них не слышали о нём. Но если подсказать им и дать возможность прочитать этот закон, возможно, что на его основе они могли бы подготовить неплохой проект, внеся туда, конечно, серьезные добавления, принципиальные.

Я.Н.Засурский. Спасибо, Юрий Михайлович. Слово предоставляется Виктору Николаевичу Монахову.

В.Н.Монахов. Доброе утро, дорогие друзья! Я тоже начну с благодарности организаторам того мероприятия, на котором мы вместе с вами присутствуем. Мне представляется, что это очень актуальная тема. И вообще, в условиях политического двухгодия, - я имею в виду выборы в Федеральное собрание Российской Федерации и выборы Президента России, - тема открытости политического процесса становится все более и более актуальной. Мне представляется, что в рамках заявленной мной темы - право народа знать, как обеспечить открытость, - её стоит разбить на несколько этапов. И первым этапом, первым тезисом, который мне представляется, значимым в рамках этой темы, является тезис о том, что то право, о котором мы говорим и мучительно ищем терминологию, носит естественно-правовой характер. И в этом смысле очень часто упоминают, говоря об истории вопроса, нашу северную соседку Швецию. В этом королевстве ещё в 1776 году это право получило позитивное закрепление, и не просто так, а в Конституции, в Основном законе этой страны. Но это позитивное закрепление. А как естественное право оно существовало гораздо раньше и, наверное, одним из первых таких явлений, или примеров применения этого права знать, является миф о Прометее, который добыл для нас с вами огонь, - он же с помощью лучшего знания добыл огонь у всевидящего, всезнающего и всеинформированного, если мы применим современную терминологию, бога Зевса, и с позиции лучшего знания это сделал. И человечество после шведского успешного опыта имело примерно полувековую историю невозвращения к этому вопросу, а потом, особенно в прошедшем веке, в двадцатом, активно начало заниматься правовым оформлением этого права в конституции и в законодательных актах. На сегодняшний день мы практически не имеем с вами ни одного развитого в демократическом, в экономическом, в культурном отношении государства, которое не имело бы соответствующего закона. И тут я перехожу ко второму тезису - каким образом это естественное право надлежащим образом юридически оформить, облечь его в юридические одежды, или мне нравится тоже очень хорошая метафора, я тут недавно прочитал, что «метафора» в переводе с греческого означает «повозка», по-русски можно сказать «телега». Телега, ведущая от наблюдаемого, того, кто наблюдает, к постигаемому. Вот на этой дороге очень много ухабов, и желанная цель поездки - постижение - не у всех получается. Так вот, если использовать эту метафору, ещё одну метафору применительно к тому, кроме уже сказанных «юридическая одежда», мне нравится ещё метафора, что для этого естественного права различные государства, различные наши коллеги-юристы строят юридические дома. И вот какая конструкция этого юридического дома «право знать» наиболее оптимальная? Мне из анализа примерно сорока законодательных актов, регламентирующих соответствующее обеспечение права знать в зарубежных государствах, видится, что существует две таких модели, хотя всякая классификация, естественно, страдает умозрительностью.

Первую позицию я условно определяю как квалификация этого права как некой свободы. Вы знаете, что есть деление на права и свободы. Вот право знать, при всей тавтологичности этого, - это некая свобода, в том смысле, что тот или иной закон должен предоставить нам с вами как гражданам определенную процедуру действий. И вот калининградский проект как раз по этому пути пошел, и честь и хвала его авторам. А мы с вами должны принять решение, будем мы этой свободой пользоваться или нет. И в свое время я был в Германии и консультировал немецких коллег, они пошли по пути, от корней травы растет их законодательство, то есть, федерального закона нет, а земельные довольно хорошо развиты. И они тоже упор сделали, с надлежащей немецкой дотошностью, на процедуры обеспечения доступа, они прописаны очень тщательно. Но если мы сделаем закон слишком уж демократичным, то мы этим самым создадим проблемы для чиновников. Это некая возможность. Гражданин - это наиболее активная часть граждан, она составляет меньшую долю всего населения, но пользуется действительно этим чаще всего. Это журналисты, заинтересованные какие-то общественные структуры. Но ажиотации нет нигде. И второй вариант - это так называемый «перечневой» принцип - наш проект российский, тот, который мы сегодня с вами обсуждаем. Кстати, когда мы говорим о российских проектах, то я хочу подчеркнуть, что их достаточно много, около десяти, и некоторые из них имели свою законотворческую историю, - я имею в виду, уже проходили в Государственной Думе и первое чтение, - под разными названиями они существуют. Вот если эти десять условно проанализировать, то эти проекты как раз и укладываются в это ложе, перечневой подход, то есть мы определяем в нормах закона, что надо предоставлять и что можно предоставлять, и подход, который определяет это как некую свободу, презюмируется открытость общая, а определенные ограничения возникают в связи с необходимостью защиты государственной тайны, коммерческой тайны, конфиденциальной информации и так далее.

Вот эти два варианта конструирования юридического дома для права знать, и, может быть, истина, как всегда, лежит где-то посередине, может быть, мы наш российский дом для права россиянина знать сконструируем с учетом этих двух позиций. Элементы второй позиции, свободы, в законопроекте, о котором мы говорим сегодня, в большей части наличествуют. Я о них ещё скажу.

Теперь плавно переходим к тому юридическому дому для права россиянина знать, который мы имеем сегодня, идущий от разработчиков - Минэкономразвития, Правительства, и ваш покорный слуга в некотором смысле тоже к этому некоторым образом причастен, в качестве эксперта я участвовал в этом заседании вместе с господином Дзялошинским. Это, я постоянно подчеркиваю и здесь тоже хочу подчеркнуть, как очень положительный фактор, потому что это характеризует степень как бы понимания проблемы разработчиками. В данном случае инициатива идет от Правительства, конкретно от Минэкономразвития, они как бы должны получать все лавры за этот проект. В данном случае я хочу сказать о лаврах, в том смысле, что они понимают, что это закон в большой степени не закон государства, а закон общества, потому что он даёт гражданам как господам положения возможность знать, как его слуги, то есть власти, осуществляют функции, на которые их временно наняли. И то, что Минэкономразвития, и правительство наше как бы открывает двери для независимых экспертов и общественных организаций, работающих в этой сфере, это положительный фактор, и это нужно всячески поддерживать.

Теперь несколько слов - я тоже ограничусь, как и Юрий Михайлович, поскольку цели нашего сегодняшнего совещания я вижу не в том, чтобы подробно разбирать юридические плюсы и минусы нашего законопроекта, а в неких вехах, и в том числе применительно к содержанию и оценке качества этого проекта. Вот для сравнения, говоря о плюсах и минусах, вот наш проект и проект Великобритании приняли соответствующий закон в 2000 году; вы видите, что по объему он примерно в два с половиной раза больше. Что не хватает в нашем проекте и что, например, у англичан, - это не только у англичан, это у немцев тоже, - присутствует? Это очень подробная роспись субъектно-объектного состава. Если мы подробно не опишем, кто является субъектом запроса, кто является субъектом ответа на этот «запрос», - в данном случае запрос я в кавычки ставлю, это не только собственно запрос, но и получение в иных формах. Вот тот перечень, который описывает эту ситуацию в нашем действующем проекте, о котором сейчас идет речь, - это государственные органы и органы муниципальной власти. Очень размытая формула при всей её краткости. Краткость в данном случае, конечно, хороша, но она таит большие изъяны.

Только один пример по поводу того, с какими сложностями могут столкнуться люди, обращающиеся в тот или иной государственный орган. Вот Центробанк - до сих пор существует неясность относительно его правового статуса: это государственный орган или не совсем государственный? Вот примерно так же будут получать ответы из многих других структур и наши «обращатели за информацией». Англичане в рамках перечневого принципа ввели несколько страниц убористого текста, конкретные наименования конкретных структур - и собственно государственных, и выполняющих государственные функции по уполномочию (что тоже важно, - у нас тоже такие структуры есть), которые являются обязанными субъектами по этому закону.

Становление этого права знать у нас в России имеет определенную историю, даже в новом времени. Первый Президент нашей общей тогда страны поставил эту задачу в нормативном плане в законе «О печати и других средствах массовой информации» 1990 года, ещё союзный закон, господин Горбачев написал: «В срочном порядке создать рабочую группу и принять закон о праве на информацию». Ельцин к этому юридическому дому поставил определенный фундамент - тот проект, который внес в Государственную Думу в 1997 году, называющийся «О праве на информацию», который был принят в первом чтении, а потом отклонен. И перед Путиным стоит задача вот этот юридический дом окончательно сформировать, потому что иначе мы выпадаем просто из мировой тенденции. Государства, например, типа Узбекистана, имеют вторую редакцию такого закона о свободе доступа к информации, а Россия ещё не имеет ни одного. Это очень важная задача, но это не задача одного только президента Путина, а задача всех нас с вами, потому что вспомните выражение Махатмы Ганди: мы сами должны быть теми изменениями которые хотели бы видеть в мире, окружающем нас. В целом, так же, как и Юрий Михайлович, я оцениваю этот проект на четыре с плюсом. Это достаточно высокая оценка, на мой взгляд. Это хороший шаг вперед, но, конечно, не полноценный.

А.Г.Рихтер. Следующим выступает Вильям Корталс Альтес, эксперт ТАСИС из Голландии.

В. Корталс Альтес. Для начала я бы хотел сказать, что это честь для меня находиться в такой прекрасной компании, и я удивлен и порадован, что такое большое количество людей присутствуют здесь и говорят об очень скучной теме - о доступе к информации. Но я очень рад, что такое большое количество людей слушают и готовы обсуждать это. И о чем я хотел бы поговорить немного по той повестке, которая у меня имеется, - это вернуться к началу подобного развития в Западной Европе. Тот уровень, на котором мы находились тогда, - на нём вы находитесь сейчас. И чтобы вы увидели, насколько далеко вы уже зашли, - ведь развитие открытости правительства, гласности в правительстве в западноевропейских странах и, в частности, в Канаде и в США, не начиналось до 1970-1980 годов. До тех пор было упоминание о том, что правительственные органы сами должны решать, что будет открыто, принимать решение о том, что будет закрыто и не будет открываться, когда велась речь о документах, правительственных сессиях и собраниях. Поэтому последствия были таковы, что правительство на тот момент контролировало всё, и правительство также посредством публикации своей собственной информации принимало решения, что люди должны знать и в этом смысле освещало что-то таким образом, что можно было называть пропагандой. Так или иначе, правительство решало в те годы, какую информацию люди должны знать.

В то же самое время я должен сделать ударение на том, что 1970-е годы были отмечены постоянно растущим недоверием правительству. Люди думали, что правительство уже больше не говорит истины, что оно скрывает информацию и что оно используют информацию неправильным образом. Таким образом, вы должны посмотреть на это развитие и на этом фоне. И другие проблемы. Одной из проблем была та, что практически нигде, за исключением, может быть, Швеции, где было это обеспечение на протяжении двух веков, не было никаких конституционных обеспечений по доступу к информации или открытости правительства, гласности правительства каким-либо образом. Конечно, были некоторые положения по свободе слова, но никто не мог заставить суды интерпретировать эти обеспечения как означающие право на доступ к информации. Не было никаких международных конвенций, договоров, открытых судов по доступу к информации. Единственное, что было у многих стран, - это некоторые положения об открытии парламентских сессий и об открытости судебных сессий, доступ к судебным процедурам. И даже до сих пор некоторые суды все ещё не открыты, даже при этих положениях. Поэтому не имелось общих положений, которые давали возможность гражданам получит конкретную информацию или конкретные документы, находящиеся во владении правительства.

В то же самое время люди также осознали, что правительство имело большое количество информации о гражданах, без какого-либо контроля со стороны граждан о том, что происходит с этой информацией, и в то же самое время во многих странах можно было обнаружить сопротивление против, например, цензуры, что происходило каждые 5-10 лет, вот эти подсчеты количества людей, что они делают, какую работу они выполняют и все такое. И люди думали, что правительство никогда не обяжет раскрывать эту информацию. И также было некоторое сопротивление в отношении использования информации о частных лицах, которая находилась в распоряжении правительства.

Что произошло в 1970-х - начале 1980-х гг.? Это создание законов, которые работали с этими проблемами, решали эти проблемы, законов, которые имели следующие элементы. Граждане могли получить информацию по требованию, акты, которые имеют принципиальное значение, а также сессии, собрания, встречи, где принимаются решения, либо национальное, местное или региональное правительство, - они должны в принципе быть открытыми для граждан. И третий принцип - это то, что правительство по собственному желанию должно предоставлять информацию не как пропаганду, но фактическую объективную информацию. Для того, чтобы предоставить людям информацию о том, что они делают, идея заключалась прежде всего в том, что такой тип открытости, такой вид открытости поможет людям определить свою позицию в обществе и скажет людям, что они не могут делать с точки зрения их позиции, их личной деятельности.

Естественно, что когда вы создаете подобные принципы и вы пытаетесь реализовать их как юридические инструменты, вы встречаетесь с проблемами, как можно предоставлять эту информацию, как человек может узнать, что какая-то конкретная информация имеется в наличии. Необходимо сделать какое-то разделение между простым гражданином, с одной стороны, и представителем СМИ, с другой стороны, и должно быть разделение между правом на доступ к информации, между простым гражданином и представителем СМИ. Естественно, если вы предоставляете информацию, чтобы она стала открытой, должны ли быть какие-то исключения по отношению к защите личной информации, к защите коммерческих секретов, к защите, естественно, государственных секретов и любой другой информации, которая касается территориальной неприкосновенности государства? Должны ли быть какие-то исключения к информации, которая связана с принятием решения перед тем, как это решение принято? Иными словами, люди, государственные служащие или правительственные политики, должны ли быть открыты в своей области деятельности, обсуждать открыто перед тем, как было принимать окончательное решение. И, естественно, должны ли быть какие-то конкретные действия со стороны правительственных органов, которые не могут быть открыты, такие, как инспекции на индивидуальной основе или какие-то подобные проверки. То есть, то, о чем они должны подумать: да, у нас есть право на информацию, право на доступ к информации, у нас имеется право посещать различное количество сессий, процедур, встреч, собраний, но мы должны смотреть, какие исключения должны также иметь место. Принимая во внимание эти исключения, вопрос возникает о том, что должны ли быть эти исключения абсолютными, (например, если информация касается личного права на секретность, может быть, эта информация вообще не должна быть доступна), или должен быть некий баланс между принципом секретности и интересом человека, который нуждается в этой информации. Конечно, то же самое можно сказать о коммерческих секретах. Информация, которая касается процедуры принятия решений и так далее. И, естественно последний вопрос - должна ли быть конституционная основа для всего этого.

Принимая во внимание, что большое количество конституций существует на протяжении большого периода времени и что для того, чтобы изменить конституцию, естественно, требуется большой период времени, требуется много очень сложных процедур, чтобы внести изменения в конституции. Сейчас, говоря из опыта, который у меня был в нашей стране, в Нидерландах, в Голландии, у нас было в восьмидесятых годах положение в Конституции, дополнение к конституции. Там говорилось, что гражданин должен иметь право доступа к информации. Единственное, что там говорилось, что правительство должно создать закон, который касается прав граждан о доступе к информации. В этот момент времени, в конце семидесятых, как минимум, правительство моей страны не хотело создавать конституционное положение, говорящее о правах граждан на доступ к информации и о том, что они имеют право получать различные типы информации. Но они сказали, что, как минимум, должен быть принят закон. И закон был принят. И закон, тот акт, который был принят в начале восьмидесятых годов, был очень кратким. Фактически он говорил, что информация должна быть доступна частным лицам вне зависимости от того, обращается ли за ней представитель СМИ или частный гражданин. И единственная информация, которая находится в руках правительства, которая не может быть предоставлена гражданам, единственное, что было перечислено, - это большое количество исключений из этого правила, исключения, которые касались защиты частной собственности, коммерческих секретов, государственных секретов и территориальной неприкосновенности, и с такими вещами, как процесс принятия решения перед тем, как решения фактически были приняты. И закон также делал нечто другое. Он говорил: да, хорошо, если информация касается государственных секретов или территориальной неприкосновенности, она должна быть абсолютно недоступна, но если она касается индивидуальных, личных секретов или коммерческих секретов, то должно быть некое балансирование, в зависимости ещё и от того, кто хочет получить эту информацию. Поэтому не было абсолютного запрета, но было сказано, что она должна быть доступна и что должен быть некий баланс интересов.

Это был один закон, рамочный закон, у которого было то достоинство, что они пытались все совместить. Там говорилось, что такое общая доступность информации, говорилось об обязательстве правительства предоставлять информацию, а не пропаганду, по желанию предоставлять информацию и создавать некие посреднические информации для предоставления этой информации. С этой точки зрения закон был очень простой, прямой и ясный.

Техническая проблема, которая возникла, - это то, что закон заставлял нас сталкиваться в то время с тем, как мы можем заставить людей получить эту информацию, как мы можем помочь им получить информацию, что они должны делать. Должны ли они пойти в какой-либо правительственный институт и сказать: я хочу получить всю информацию, которая у вас есть, по этой или по этой теме? Это очень открытый вопрос, который может привести к большому количеству трудностей в том органе, который должен предоставлять эту информацию, потому что они должны принять решение по тому, какой тип информации будет касаться этой темы. И вы всегда не будете знать точно, получили ли вы все. Второй пункт, второй вариант - да, конечно, вы можете попросить конкретные документы, но затем вы сталкиваетесь с проблемой, что вы могли не знать, есть ли такой документ вообще, существует ли такой документ. Поэтому это технические проблемы, которые возникли на тот момент. И в начале восьмидесятых годов у нас не было Интернета. Поэтому у нас не было пути предоставления доступа к информации, которые у нас имеются на сегодняшний день. Как я уже говорил в начале, вы в этой стране находитесь в преимущественном положении, потому что у вас уже имеется Интернет.

Я хотел бы добавить, что всё, что мы делали в Голландии, не было совершенным, не было идеальным, и люди не обязательно на сто процентов были счастливы этим. Но мы увидели, что это эффективно тем или иным образом, это контролировалось судами, был определенный комитет, который нес ответственность за этот закон, поэтому преимущество закона было в том, что это был один понятный закон, который создавал право на получение информации и перечислял в то же самое время некоторые исключения.

Итак, когда я говорю о проектах, которые я упоминал ранее, я понимаю, что ситуация в Российской Федерации отличается. Некоторые законы уже существуют, например, законы о конфиденциальной информации, о государственной тайне, и, естественно, у вас возникает также проблема разграничения предметов ведения и регулирования между федеральным законом и региональными законами субъектов Федерации. Поэтому если я смотрю на закон с этой точки зрения, то с датской точки зрения очень сложно подойти, потому что вам нужно изменять много других законов. Но, как я сказал, это вопрос прежде всего государственной технологии, как это все будет осуществляться, техническая сторона вопроса. Но, с другой стороны, если вы будете смотреть содержание обоих проектов, то общие принципы очень хорошо сформулированы.

Давайте скажем - принципы открытости, тот факт, что вы должны предоставить всю информацию, которая может быть доступна, в короткий период времени, - это очень хорошие принципы. У меня был вопрос, который мы обсуждали вчера, определение информации в параграфе 1 и параграфе 2 статьи 1 содержит всю информацию, которую вы хотите получить. Но это просто технический пункт. Также у меня возникает вопрос, хорошо ли это - перечислить сорок пунктов в статье 9, когда это касается опубликования информации в Интернете, и не должны ли сказать, в общем: «любой закон должен быть опубликован, за исключением такого и такого». Но это тоже законотворческая техника.

А.Г.Рихтер. Иосиф Михайлович Дзялошинский, Ваше выступление.

И.М.Дзялошинский. Добрый день, дамы и господа! Как приятно выступать в зале, где люди убеждены в том, что государство должно давать информацию! Я выступал, как, может быть, кто-то из вас помнит, на Гражданском форуме, где была дискуссия по этому же вопросу. В зале было двести человек, и как я понимаю, человек сто девяносто в этом сомневалось. Мне оппонировали господин Лесин и господин Любимов, и господин Лесин с огромным удивлением сказал, - я понимаю, это был двухтысячный год, - «И что, я как министр буду сообщать гражданам о том, чем мы занимались?» Надо было видеть его лицо! А господин Любимов сказал в ответ на мою филиппику, что вообще-то это для журналистов и только для журналистов. Это вы должны решать, что надо знать гражданам, а что не надо. Вот это уровень разговора за пределами этого зала.

Поэтому я хотел бы, чтобы размышляя о правительственном законопроекте, мы отчетливо понимали тот контекст, в котором этот документ идет. Я хотел бы напомнить, что на моей памяти это третий законопроект, посвященный этой проблематике. И если мы с вами положим рядышком документы 1996, 1999 годов, как я их называю, законопроект депутатов Юшенкова-Похмелкина и правительственный законопроект, то мы увидим, что худо-бедно есть некоторая динамика в процессе законотворческого оформления доступа граждан к правительственной информации. Эта динамика выглядит следующим образом. Законопроект, который разрабатывался в 1995, 1996, 1997 годах, был посвящен праву. То есть люди, которые размышляли над этим процессом, пытались объяснить, что такое право на информацию в самых разных ипостасях этого понятия. И это была попытка сделать общую площадку, на которой можно было бы затем выращивать отдельные законы, которые регулировали бы доступ к информации. Законопроект, который разрабатывали в 1999-2000 годах депутаты и о чем никто из нас тогда не подозревал, был посвящен уже не праву, предполагая, что право очевидно, а собственно информации, какую информацию можно выдавать, под каким соусом, сколько её должно быть и прочее, прочее. И, наконец, правительственный документ, который мы с вами сейчас рассматриваем, посвящен собственно проблеме предоставления информации. Я тут согласен с господином Батуриным, что речь здесь идет не столько о доступе, сколько о предоставлении информации. Мы имеем некую воронку, которая привела к появлению документа, на мой взгляд, достаточно точно, надежно законодательно описывающего очень узкий, но чрезвычайно важный сегмент проблем, связанных с доступом к информации, а именно доступ граждан, или получение гражданами правительственной информации. И в этом плане я, достаточно скептично относившийся к самой этой идее, получив второй вариант закона, пришел к выводу, что это чрезвычайно полезный, очень хорошо прописанный документ. Поэтому я считаю, что, конечно, мы можем очень долго топтаться, мы можем долго высказывать разнообразные замечания за пределами концепции, которую разработали авторы, но если мы его примем хотя бы в таком виде, то это будет большой шаг вперед в рамках нормативного оформления того поля, которое у нас никак не оформлено.

Вместе с тем, я хотел бы сразу заявить о том, что как только закон будет принят, а я очень хотел бы, чтобы его приняли как можно раньше, возникнет несколько блоков проблем, о которых мы должны размышлять уже сейчас. Поскольку, как я понимаю, наше собрание посвящено не только тому, чтобы изложить пакет поправок к этому нормативному документу, но мы должны сейчас думать о том, что произойдет дальше с тем, чтобы подстелить соломки. Мне представляется, что возникнет, по крайней мере, пять групп проблем.

Первая группа проблем очевидна и сейчас на слуху. Этот закон регулирует доступ к - назовем это официально - информации исполнительной власти и не трогает никакой другой информации. Как только мы начинаем касаться этого документа, сразу возникает вопрос: а если, допустим, государственная информация коммерческого характера, о чем мы вчера полчаса спорили, по крайней мере, могу ли я получить эту информацию? Не могу. Информация о деятельности общественных структур - большой вопрос. Информация о деятельности политических организаций - тоже вопрос. Короче, у нас возникает вопрос о нормативном регулировании доступа к информации политических структур, так называемых гражданских структур, о которых вообще ничего не узнаешь никогда, в том числе, каков у них бюджет. Дальше - информация из коммерческих структур. И, наконец, очень интересный вопрос - информация от государственных предприятий. Мы проводили исследование, коллеги здесь знают об этой информации. На первом месте по информационной закрытости в России - последние пять лет, по крайней мере, - государственные предприятия, о которых вообще ничего нельзя получить. Они ведь не структура власти? Не структура. Короче, я обозначаю первый блок проблем, связанных с тем, что этот закон хорошо оформляет доступ к информации органов власти, но совершенно не касается никаких других сфер. Это первая проблема.

Второй блок проблем, который мы тоже должны будем осмысливать, связан с тем, что этот закон затрагивает большое правовое поле, и авторы, как мне понимается, предлагают предоставлять все, потому что комплект поправок, которые приложили, полностью касается многих сфер. Вместе с тем, я сделал такую табличку, у меня 35 страниц сводок, тем не менее по ряду параметров остаются некие дыры, некие лакуны, например, связанные с доступом к информации, которая, естественно, попадает в правительственную. Информация, связанная с отдыхом граждан, информация, связанная с деятельностью физкультурных организаций, например. У нас есть закон о физкультуре и спорте, где есть специальный раздел о доступе к информации. Как-то это сопрягается с этим? Не сопрягается.

Третий блок проблем, который, как мне кажется, надо обозначить, это вопрос о коммерческой и служебной тайне. Дума разработала законопроект о коммерческой тайне, его вчера разослали. Я знаю, что в правительстве тоже разрабатывают закон о конфиденциальной информации, и он тоже где-то есть. Перед этим было ещё два законопроекта - о служебной тайне и о коммерческой тайне. Тем не менее, вот это пространство, все, что связано с тайной, чрезвычайно зыбко. Насколько я помню, мы насчитали 48 тайн в нашем законодательстве. Без сведения их в некие внятные комплексы, без увязывания всего этого серого пространства и с этим законом, и со всеми остальными мы окажемся в ситуации, когда люди, приходя за информацией, будут получать ответ: это у нас служебная тайна. Сама инструкция о том, что можно делать служебной тайной, тоже достаточно невнятна и тоже засекречена, поэтому чрезвычайно много видов информации можно спрятать туда. Поэтому следующий шаг наших размышлений должен быть в этом направлении - прояснение всего, что связано с понятием тайны.

Четвертая проблема, которую мы тоже должны осмысливать, это проблема, которую можно назвать регионально-нормативной системой. Калининградский закон, на мой взгляд, просто блистательный закон. Когда я первый раз его прочитал, а я тоже читал и концепцию, и закон, то был просто поражен тем, что, оказывается, можно и так. На подходе, я знаю, красноярский законопроект. Кто его делал, никак не могу понять. По-моему, они сами его сочинили. В Великом Новгороде тоже готовится свой законопроект. Вообще, как я понимаю, сейчас пойдет вал законодательных актов регионального уровня, и они на что будут ориентироваться? Допустим, на калининградский проект, широкий, достаточно просторный, или на правительственный законопроект, где будет сказано, что вот только такую информацию, 52 пункта, и только так? И это чрезвычайно важная проблема. Мне кажется, что мы здесь должны какие-то мнения сформулировать, как будет двигаться процесс дальше.

И, наконец, пятая группа проблем, которую я хотел бы обозначить, я её назвал проблемой Ханса-Кристиана Лихтенберга - был такой немецкий философ-писатель, который когда-то сказал: зачем людям очки, свечки и лампы, если они не хотят видеть? Была мысль, что как только мы примем закон о доступе к информации, всех завалят этой информацией. Никто работать не сможет, будет информацию требовать. Вот у меня письмо, которое в 1997 году Союз журналистов России и Фонд защиты гласности, наш правозащитный фонд, отправили господину Чубайсу. «Уважаемый Анатолий Борисович! Союз журналистов РФ, Фонд защиты гласности, правозащитный фонд предлагает Вам подготовить закон на базе обобщения мирового опыта о доступе к информации…» - прочее, прочее, прочее, подписи - Богданов, Симонов, Дзялошинский, январь 1997 года. Письменной резолюции мы тогда не получили, но получили устную, смысл был примерно такой: «Вот ещё не хватало, а где деньги возьмем на это дело?»

Был испуг, что очень многие начнут требовать информацию. Наши исследования показывают, что реально на практике потребность в получении информации из государственных структур, да и вообще из любых структур, в разные годы наиболее отчетливо испытывают от 18 до 23 процентов дееспособного активного населения. В зависимости от ситуации в городе, или год такой попадается. То есть, это означает, что мы можем принять самые разнообразные меры по информационной открытости, информация будет, и деньги на её выдачу будут, и техника будет стоять, а граждане как не нуждались в информации, так и не будут нуждаться. Ведь наша задача, если я правильно понимаю, не в том, чтобы открыть правительство, а в том, чтобы граждане, получив эту информацию, принимали разумные решения, чтобы они участвовали в тендерах, в конкурсах и так далее, чтобы они прогнозировали и программировали свою жизнь. Ведь не для любознательных мы всё это делаем! А отсутствие навыков получения информации, невладение техникой получения информации, страх, элементарное хамство правительственного или иного чиновника, а мы его долго не переучим, одна его улыбка чего стоит, когда ты приходишь за информацией, - превратят всю эту акцию в красивую вывеску на проблеме. Вот у нас будет закон, он будет принят, у нас даже сайты будут, зайти на сайты будет очень трудно, там будет фотография губернатора и последняя информация, датированная январем позапрошлого года. Поэтому мне представляется, что одним из следствий принятия этого нормативного акта и ряда других должна быть разработка некой программы реализации всех этих мероприятий. Обучение чиновников в сфере предоставления информации, обучение граждан, где какую информацию можно получить, чтобы были какие-то «путеводители» по проблеме. В Америке, как вы знаете, закон о доступе к информации принят в 1974-1978 году, три закона. В 1993 году эксперт Тереза Амато нам говорила, что по крайней мере 80 процентов провинциальных жителей Америки понятия не имели о своих информационных правах. Это 10-15 лет назад. Но там была принята специальная программа, которая обошлась порядка в полтора миллиона долларов, по просвещению американцев об их информационных правах. Понятно, что у нас не то что о полутора миллиардов нет, у нас и рубля на это никто не даст. Но проблема-то остается!

И, наконец, ещё одна проблема, которую я хотел предложить, связана с подготовленностью граждан к повышению информационной открытости. То есть не просто с их желанием, но ещё и с технической подготовленностью. В прошлую пятницу или субботу я принимал участие в открытии первого в России Центра правовой информации для осужденных во Владимирском централе. Да, есть роскошная тюрьма, в ней будет центр правовой информации, и каждый осужденный будет иметь возможность подключиться и посмотреть свои права. И вот нам привели приличного осужденного, в том смысле, что относительно молодой, правда лет десять он уже сидит. Посадили его рядом с компьютером, вы же представляете - это была сцена для богов! Потому что он сразу руки спрятал под стол, и когда он смотрел на этот компьютер, надо было видеть выражение его лица. Я думаю, что примерно с таким же выражением лица подавляющее большинство наших сограждан будет смотреть на все эти центры, где можно будет получить информацию, в том числе и на сайты. Дай Бог, если у нас 10-12 процентов россиян в принципе имеют доступ к Интернету и могут найти этот сайт.

То есть, я бы очень хотел, чтобы мы с вами как-то обозначили - целиком и всемерно поддерживая идеи правительства об открывании себя, поддерживая этот законопроект со всеми поправками, которые мы тут выкатим, я все-таки хотел бы, чтобы мы на этом деле не поставили большой венок и не сказали, что Россия становится открытой страной. Она станет открытой только тогда, когда хотя бы 30 процентов граждан будут регулярно интересоваться, а чем там занимается моя местная власть, а чем там занимается правительство и, делая выписки, будут принимать грамотные решения, куда мне вкладывать деньги, куда мне переезжать и где мне работать. У меня есть целая серия всяких предложений, я думаю, что я их все отдам в президиум, и какой-то пакет наших предложений мы сформулируем для наших разработчиков закона.

Вопрос. Восканян Эмма Альбертовна, Российская государственная библиотека, директор центра правовой информации. Я хотела бы, чтобы все те 600 центров правовой информации, которые открылись в Российской Федерации, работали бы так же, как работаем мы и многие другие центры. Жаль, конечно, что во Владимирском централе осужденные пока не готовы работать на компьютере. Но я думаю, что постепенно тюрьма будет заполняться молодежью (смех), которая будет хорошо знать, как работать на компьютере. Дело не в компьютере, конечно. Дело совершенно в другом, чтобы каждый что-то делал на своем рабочем месте. Вот библиотеки, хотя это и не является их обязанностью, в том числе, помимо предоставления информации, обучают работе на компьютере, обучают, как осуществить доступ к информации.

И.М.Дзялошинский. Спасибо. Я, конечно, мог бы сказать, что у вас замечательный центр правовой информации, но ни один из моих студентов - а у меня их сотни три, по крайней мере, - в этот центр не идут, по той простой причине, что это Ленинская библиотека, это далеко, надо куда-то идти, надо иметь членские билеты и прочее. Они предпочитают куда-нибудь в другие места ходить.

Э.А.Восканян. Ленинская библиотека находится в центре Москвы, до нее очень легко добраться, и зря вы не информируете своих студентов о Ленинской библиотеке. Кстати, у нас сейчас студентов больше, чем научных сотрудников, в том числе занимающихся правом. У нас порядка ста человек в день проходит. Мне очень жаль, что профессура так редко рекламирует и пропагандирует и средства массовой информации, и центры правовой информации. По крайней мере, мы хоть создали сеть и сделали очень много. У нас миллион пользователей и миллион справок, которые мы выдали.

Ю.М.Батурин. Иосиф Михайлович приземлил, на самом деле, проблему. То есть, информация для жизни, это очень важный аспект. Действительно, мы всегда должны отдавать себе отчет, что в значительной мере доступ к информации, информационным ресурсам, знаниям нужен людям для жизни, и, создавая систему информационного взаимодействия, современную, понятную, открытую, эффективную, мы прежде всего должны думать именно об этом. Но есть ещё один фактор, о котором я не упомянул в своем выступлении. Реализацию права на информацию нужно все-таки рассматривать в контексте реализации других прав граждан, которые обозначены в Конституции. И в этой связи данный законопроект необходимо рассматривать как инструмент модернизации власти как таковой. Это очень важный фактор. Этот закон нужен для трансформации, модернизации власти сделать её оптимальной, понятной, адекватной к требованиям общества. Это очень важный момент, который преследуется в том числе и этим федеральным законом.

Вопрос. Малхаз Гугунишвили, Ассоциация молодых юристов Грузии. У меня вопрос. Я, кажется, не очень хорошо понял, вы собираетесь потом принять новые отдельные законы отдельно о профессиональной тайне, о личной тайне? И второй вопрос насчет коммерческой тайны. У государственного органа может быть коммерческая тайна? Я говорю о том, что у нас в Грузии были такие же проблемы насчет коммерческой тайны, все чиновники, которые не хотели выдать информацию, говорили, что та или другая информация относится к коммерческой тайне. Но потом, в 2001 году, у нас в законе, Общий административный кодекс, 3 глава «Свобода информации», произошли изменения. И там мы написали, что коммерческая тайна - это информация, разглашение которой может нанести вред конкурентоспособности лица. И второй пункт - информация об административном органе не является коммерческой тайной. Ваш комментарий по этому поводу?

И.М.Дзялошинский. Я всё-таки хотел бы ответить на эту реплику. Видимо, я не очень чётко выразился. У меня ощущение, что это первый цветок, росток или первое деревце. Должен быть целый куст нормативных актов. Если мы пошли по этому пути, в отсутствие фундаментального закона о праве на информацию принимаем закон об информационной открытости исполнительной власти или правительственной информации, то мы должны иметь отдельные законопроекты подряд по бизнесу, по политическим структурам, по гражданским структурам, по религиозным, наверное структурам, и дальше надо думать. Что касается служебной и коммерческой тайны, то здесь есть целый огромный шар проблем, начиная с того, что предложенное вами определение совершенно не спасает, потому что нужен критерий, что именно мне нанесет ущерб, иначе я вам всегда докажу, что мне нанесет ущерб открытие любой информации обо мне. Кроме того, коммерческая тайна может стать собственностью государственного института, ведь статистическая информация тоже может быть для меня очень важной, и открытие этой информации погубит мой бизнес. Достаточно, чтобы информация о моих долгах стала кому-либо известна. Поэтому мне представляется, что нормативные акты, посвященные четырем тайнам, а именно государственной, служебной, коммерческой и моей персональной, - это первоочередные законы, без которых все остальное просто повиснет.

А.Г.Рихтер. Дэвид Голдберг, эксперт из Великобритании, если быть точнее - Шотландии.

Д.Голдберг. Спасибо большое, господин председатель. Позвольте мне сказать, какая честь для меня быть здесь и играть, конечно, очень небольшую роль в этом замечательном процессе, который происходит сейчас в России касательно этой темы свободы информации, у которой, по моему мнению, очень простой принцип, хотя, как вы понимаете, в результате будет очень сложный закон. Простой принцип - любой человек, который запрашивает информацию, которая имеется в государственной власти, должен иметь право получить её, даже если этот орган власти не намерен или не хочет выдать эту информацию. Это то, о чем мы сегодня здесь говорим. Я действительно приехал из Шотландии, и поэтому позвольте мне добавить несколько слов к тому, что уже сказал мой друг г-н Монахов, что это свобода информации не только для всей Великобритании. У нас в Шотландии тоже был закон, акт о свободе информации, и хотя господин Батурин говорил о том что у нас превалирует секретность, тем не менее, у нас есть два закона о свободе информации. Я хочу сосредоточиться на пяти очень конкретных областях, которые будут пищей к размышлению для того, чтобы вы смогли помочь тому процессу, для того чтобы создать даже лучший закон, чем тот, который лежит перед нами. Поэтому я хочу просто придать некоторые цвета.

Я не поставлю этому закону четыре с плюсом, это, конечно, не четыре с плюсом. Но на самом деле ни один юрист не даст поставить закону пять. Пока этот закон между тройкой и четверкой. Это прекрасное начало, но, конечно, есть возможности для улучшения, к которому вы придете, когда будете рассматривать его в Думе. Прежде всего, мы слышали, что цель наша - сбалансировать открытость и секретность. Статья 26 нашего закона - всегда начинайте с конца, а не с начала, - относится к идее гармонизации законов Российской Федерации и региональных законов, поэтому здесь должна быть гармонизация региональных и федеральных законов. Но достижение гармонизации не является нашей окончательной задачей. Наша окончательная задача - это доминирование свободы информации, и она должна иметь свое право. Дело в том, что в Англии закон о доступе к документам говорит, что этот доступ должен быть обеспечен и этому не должны препятствовать какие-то другие регуляции. Должно быть правовое оформление превосходства свободы информации. Вы должны обязательно балансировать открытость и секретность.

Второй вопрос, который я хотел бы поднять, - это более общий вопрос. Я хотел бы поговорить об очень важной теме. Мы говорили о коммерческом интересе. Я не хочу говорить о коммерческом интересе, я хотел бы сказать о другом очень важном вопросе, который является вопросом, где политические обсуждения и рекомендации могут быть раскрыты. И мне кажется, что в начале нашего заседания, если я это правильно понял, мы говорили, что могут ли рекомендации министерства, является ли это документами внутреннего пользования или это общего пользования документы. И мой вопрос - подходят ли рекомендации министерства под статью 4 нашего закона.

Но очень много различных внутренних рекомендаций, которые действительно могут быть раскрыты без всякого вреда. И, конечно, раскрытие таких рекомендаций иногда повышает их качество. Поэтому я скажу, что если есть какие-то конкретные исключения касательно документов министерств, тогда это должны быть общие исключения, которым вполне законно не давать эту информацию касательно документов министерства. Там, где это раскрытие не позволит правительству реализовывать эту политику, и если раскрытие такой информации может повредить обеспечению качества такого решения. Но если есть интерес общества, но где интерес общества в раскрытии информации о работе, и как можно оценить фактический материал? Например, научная, медицинского плана информация, даже такие внутренние документы, они должны быть раскрыты.

И это связано, как я это уже отметил ранее, с моим третьим пунктом, который касается вопроса исключений. Исключения являются сердцем битвы любой свободы информации, любой подобной дискуссии. Профессор Засурский предложил нашему вниманию европейские рекомендации, которые говорят, что должно быть ограничение на подачу этих исключений, для того чтобы учесть тот факт, что когда раскрытие не причинит вред или если оно должно быть раскрыто в общественных интересах, то тогда эти пункты должны быть учтены и могут быть использованы как элементы для отказа для раскрытия этой информации. Поэтому эти элементы нужно воспринять и в российском законе. Прежде всего эти исключения должны быть не исключительными, не абсолютными, а относительными. И во-вторых, нужно более конкретно сформулировать в законе, например, говоря о коммерческих секретах, государственных секретах или служебных интересах, и эти категории очень широки, они слишком слабы, и они должны быть упакованы. Вы должны конкретно принять решение, что включается, например, в коммерческий интерес, что включается в конфиденциальную информацию, потому что это также включает и коммерческую. Поэтому нужно более узко определить эти формулировки, и это также ещё один пункт, который мой коллега затронул, они должны также ссылаться и на другие законы. Я уверен, что это очень хороший аргумент.

Нам нужно иметь один хороший закон, не надо ссылаться на другие законы. И по этой причине вам нужно достичь этой цели. Я не вижу, почему у вас не может быть такой цели. И в-третьих, как я уже посоветовал, исключения должны быть подчинены серьезному тесту. Закон Великобритании допускает раскрытие информации, если оно не причиняет вред, и там говорится, что раскрытие должно быть, отказ в нем может быть оправдан, только если оно причиняет серьезный вред, как указано в шотландском законе. И даже в случае отказа от раскрытия информации, поскольку иначе оно нанесет вред, оно все же может быть разрешено, если общественный интерес в этом раскрытии перевешивает вес исключения и отказа в раскрытии. Это не просто вопрос мнения, что есть общественный интерес. Но были приложены усилия в различных юрисдикциях наложить мясо на эти кости, на этот скелет концепции.

И два последних пункта, несколько пунктов по санкциям - статья 24 проекта. Это не вопрос, которого мы касались до сих пор. Я думаю, что это достаточно правильно, что должны быть санкции, но я бы посоветовал, чтобы статья 24 была пересмотрена, потому что она слишком общая, она не даёт конкретные нарушения, которые могут возникнуть. И она также не описывает наказания за эти нарушения, даже если они будут сформулированы и в других законах, что может быть сделано. Да, они могут и не существовать в самом законе. И в конце концов, я бы хотел сказать, что санкции не должны рассматривать в терминах невозможности предоставить информацию индивидуальным бюрократам. Невозможность предоставить информацию - обычно это больше проблема менеджмента, администрации в общем, невозможность предоставить правильное обучение, образование, в понимании того, какая информация может высвобождаться. Статья 22 в проекте российского федерального закона хороша, потому что она признает нужду систематизации, пересмотра, апелляции перед и после отказа в предоставлении информации. Но, по аналогии со статьей 9-8 рекомендаций Европейского Совета, должно быть независимое лицо, которое должно определять это. И что я предлагаю и советую - следовать великобританской модели, комиссионера Европейского Союза, который должен пересматривать эти апелляции, отказы и независимо советовать и генерировать системы образования общественности, общественного мнения, о нужде генерировать сознание и требования на получение информации. И для них это очень важно. Даже если статья 31 калининградского закона прекрасна сама по себе, потому что она содержит в себе систему отчетности по внедрению закона, и даже если в калининградском законе это не делается адекватно независимым лицом, но сказать, что это человек, который ответственен за раскрытие информации, должен подготавливать годовой отчет главе соответствующего руководства правительственного отдела. Это уже показывает, что они осознают фактор независимости и непредвзятости при создании этих отчетов. И это очень важная функция. И благодарю за то, что мне дали возможность участвовать в этом процессе.

Вопрос. Карелина Марина Максимовна, Российская академия правосудия. У меня возник вопрос. Когда мы говорим об определении отнесения той или иной информации, если она по статусу закрытая, но общественный интерес предполагает, что она должна быть раскрыта, какая процедура позволяет этот приоритет интересов определить и кто выносит решение по этому поводу? Мне кажется, что, скорее всего, это судебная процедура.

Д.Голдберг. Благодарю за этот очень важный вопрос. В шотландском законодательстве есть элементы, которые должны учитываться, когда принимается решение об общественном интересе. Далее, и по английскому, и по шотландскому законодательствам министры имеют обязательство разработать и принять кодекс/порядок действий о том, как общественные власти должны осуществлять свои функции. И в этом кодексе будет иметь большое количество определений элементов, которые необходимо принять во внимание, когда судья примет решение о том, в чём состоит общественный интерес.

Вопрос. Лысова Екатерина. Вопрос такой. Первый - сохранился ли в законе Великобритании о свободе информации институт уполномоченного по правам информации, и сохранились ли у него полномочия, все те огромные полномочия по запросам, по обязыванию министров предоставлять информацию? И второй вопрос - правильно ли я поняла вас, что говоря о 24 статье проекта российского закона об ответственности за нарушение права на информацию Вы предлагаете вот эту статью расширить и включить туда конкретные виды ответственности? Или каким образом должна быть сформулирована, на ваш взгляд? Если можно, более подробно.

Д.Голдберг. Благодарю Вас за важные и интересные вопросы. В обоих - и в английском, и в шотландском законах есть независимый уполномоченный, полномочия которого основаны на законе/определены законом. Например, в Шотландии он назначается по очень строгой процедуре, которая гарантирует независимость этого лица. В шотландском законодательстве уполномоченный может не только рассматривать отказы о предоставлении информации, но также он может пересматривать решения по этому вопросу. Его решение - обязывающее для власти, а не просто несёт рекомендательный характер. Очень важно, что решение представителя - обязывающее для руководства, для властей. Единственное, как ему можно противостоять, - только апеллировать в суд, и оно подлежит только рассмотрению в судебном порядке. И второй вопрос, который касается вопроса санкций - я предполагаю, когда я пытаюсь об этом сказать, я пытаюсь просто расширить эту статью, сделать более конкретной, потому что ней не хватает конкретности. И если я могу взять на себя свободу подхода с точки зрения шотландского законодательства, там присутствует в разделе 65 этого закона конкретные преступления, которые включают, например, изменение, блокирование, стирание, удаление и разрушение информации после того, как был получен запрос на эту информацию. Это ключевой пункт. То есть, все эти вещи сделаны с ведома, после того, как был получен запрос на эту информацию. И в таких случаях, когда был получен запрос и уничтожены эти данные, я думаю, должно быть конкретное наказание, и в статью 24 должно быть внесено хотя бы такой состав нарушения. И я хочу также свое окончание мнения о санкциях удержать о том, что все эти действия и бездействия должностного лица, бюрократа, они должны рассматриваться в контексте, имеется ли адекватное образование и понимание с его стороны всех этих широких вопросов информационного раскрытия, потому что на сегодняшний день этого не существует. И вы знаете, ответственность за все эти действия не может на одно лицо распространяться, которое открывает эту информацию, она должна распространяться на главу этого государственного органа, потому что это вопрос качества руководства, и она должна начинаться сверху вниз, но с должностного лица, которое раскрыло информацию, снизу вверх.

И.М.Дзялошинский. Тогда позвольте предоставить слово Станиславу Николаевичу Шевердяеву, эксперту ТАСИС по трём документам, которые мы обсуждаем.

С.Н.Шевердяев. Для анализа экспертам были представлены три документа, и я начну с калининградского закона. Полагаю, что будет интересно узнать из уст автора, что собой представляет этот закон, каких целей мы пытались достичь в формулировании собственно системы регулирования доступа к информации на уровне региона. Потом мы рассмотрим проект федерального закона и собственно правила аккредитации.

Относительно закона Калининградской области. Время его создания - это конец 2001 года - на уровне концепции, состоящей из основных принципиальных идей по десяти базовым направлениям, о которых Юрий Михайлович чуть ранее говорил и с которыми у вас есть возможность ознакомиться из «калининградской» брошюры. На основе вот этих десяти идей в начале 2002 года, то есть год назад, начал создаваться текст самого калининградского закона. Надо сразу отметить, что в процессе работы над региональным законом концепция, которая предполагала создание федерального закона о доступе, была некоторым образом изменена по структуре самого закона. В частности, в региональном законе не были отражены такие вопросы, как статус независимой комиссии, правовой режим информации ограниченного доступа и некоторые другие вопросы.

Что касается основных моментов закона Калининградской области, то я, пожалуй, остановлюсь на трех основных проблемах. Эти три проблемы в целом обусловлены возможностями регионального законотворчества. Первая проблема - это проблема определения сущности права на информацию (либо права на доступ к информации, либо права на предоставление информации). В региональном законе, как мне представляется, отразить или закрепить на уровне правовых норм сущность конституционного права гражданина было бы несправедливо. Причина этому - пункт «в» статьи 71 Конституции, который устанавливает, что регулирование прав и свобод является исключительно компетенцией Российской Федерации. Зато на уровне регионов уже возможно предусмотреть меры по защите права, такая возможность установлена в 72 статье Конституции о предметах совместного ведения.

Вторая проблема калининградского закона заключается в том, что также в нем не отражены основные моменты правового режима видов информации ограниченного доступа. В отсутствии внятного, по крайней мере, системного федерального законодательства об информации ограниченного доступа определять конкретный перечень таких видов в региональном законе также было бы нецелесообразно.

И что касается третьего момента. Этот закон лишен описания конкретных составов нарушений, или, скажем так, даже общего представления о том, какие меры ответственности возможны в сфере доступа к информации в случае непредоставления. В региональном законе о доступе этот момент не был отражен также по причине ограниченности возможностей регионального законотворчества.

Иными словами, закон Калининградской области изначально планировался как исключительно процедурный закон,. Процедурный аспект в доступе граждан к информации, прописанный в законе, позволял бы гражданам получать доступ к информации в конкретном регионе и вполне определенными способами. Всего таких процедур в законе предусмотрено четыре. Эти базовые процедуры следующие. Прежде всего это опубликование информации. Форм опубликования, в свою очередь, также несколько. Это опубликование в средствах массовой информации, размещение соответствующей информации в сети Интернет, публикация сборников, различных брошюр, в которых описывается структура органов власти, их режим работы, брошюр, в которых даются, может быть, даже конкретные консультации для граждан, каким образом реализовывать свои права и не только в сфере собственно доступа к информации.

Следующая процедура - это процедура доступа к заседаниям органов власти. Имеются в виду, прежде всего, заседания исполнительных органов власти, поскольку доступ к заседаниям представительных или законодательных органов власти, как правило, регулируется в регламентах, а доступ к судебным заседаниям также не является проблемой, которую можно поднять и решить на уровне регионального законотворчества.

Еще одна процедура - это процедура доступа к документам и материалам, которые расположены в архивах, формируемых самими органами власти, то есть, не доступ к библиотекам или к публичным архивам, которые в этом регионе существуют, а доступ к документам, с которыми работают конкретные чиновники.

Наконец, последняя процедура - это собственно процедура предоставления информации на основании запроса гражданина. В процессе создания проекта федерального закона, как мы видим и видели ещё с середины 1990-х годов, процедура доступа является базовой в понимании проблемы доступа к информации органов власти. Однако у нас это только один из вариантов решения этой проблемы. Возможно, он и главный, но тем не менее, один из нескольких вариантов.

Что касается перспектив этого закона, здесь также было справедливо отмечено, что калининградский закон взят в качестве базы некоторыми другими регионами. Надо сказать, что в настоящее время организация, под эгидой которой создавался калининградский закон, организация «Транспэренси Интернэшнл», создает аналогичный закон в Новгородской области с учетом поступившей за все это время критики, осмысления практики реализации этого закона в Калининградской области и других моментов.

Теперь относительно проекта федерального закона. Моя концепция, мой взгляд на проект федерального закона в наибольшей степени обусловлен концептуальным представлением, заложенным в закон Калининградской области. Думаю, что в проекте федерального закона есть две основные проблемы. Первая проблема состоит в том, что закон регулирует отношения в области доступа по остаточному принципу. По существу, в проекте федерального закона не содержится ни одного механизма, ни одного варианта решения уже существующих проблем, которые имеются на сегодняшний момент в области доступа к информации. Предусматривается и конкретным образом регулируется только размещение официальной информации в сети Интернет и процедура запроса. В связи с тем, что Министерство экономического развития в настоящее время открыто для внесения замечаний, в отношении этих двух процедур, которые этим проектом федерального закона урегулированы, можно сказать, что некоторые моменты можно разрешить в рабочем порядке. Но все остальные проблемы доступа, в связи с тем, что они в проекте федерального закона не отражены, я боюсь, не будут решены и в дальнейшем.

И вторая основная проблема, касающаяся этого проекта федерального закона, - это существование гарантий реальности этого закона. Здесь уже отмечалось, что проект получил некоторую актуализацию в органах власти накануне выборов. Не хотелось бы думать, что это основная причина его появления. В этой связи думаю, что необходимо предусмотреть ряд гарантий, формально прописанных в самом законе для того, чтобы после выборов мы об этом законе не забыли. И одной из основных гарантий я вижу создание состоящего из компетентных авторитетных специалистов независимого контрольного органа с широкими полномочиями, желательно не правительственного.

Что касается конкретных замечаний по проекту федерального закона, я бы выделил следующие. Во-первых, если мы внимательно прочитаем текст федерального закона, то мы увидим, что терминология, по крайней мере, в основных моментах, основывается на двух различных концепциях. С одной стороны, концепция законодательства об информатизации, о чем свидетельствуют такие термины, как «информационные ресурсы», например, «доступ к информационным ресурсам». С другой стороны, это концепция классического административного законодательства о внутреннем документообороте, например, государственной службы. Представляется, что лучше все же выбрать что-нибудь одно с точки зрения юридической техники,.

Следующий важный момент - это проблема статьи 2, в которой определяется место данного закона в системе законодательства о доступе к информации. В этой статье говорится о том, что основу законодательства о доступе к информации составляет Конституция, нормы международного права, федеральный закон об информации, информатизации и защите информации, федеральный закон об электронно-цифровой подписи, и, наконец, настоящий федеральный закон. Мне представляется эта ситуация странной, поскольку в законодательстве о доступе собственно сам закон о доступе занимает пятое или шестое место.

Еще один момент. Очень неясно в проекте выражены нормы об ограничении доступа к информации. Это принципиальнейший момент в обеспечении гласности деятельности органов власти, в обеспечении права на доступ к информации. В связи с остаточным принципом регулирования в этом законе мы можем увидеть много ссылок на законы, в том числе в части ограничения доступа, которых просто пока не существует. Можно, в принципе, сейчас рассуждать о том, что велика вероятность, например, принятия закона о коммерческой тайне, закона о персональных данных и так далее. Может быть, так и будет через некоторое время. Но мне кажется, что этот базовый закон о доступе к информации является тем самым нормативным актом, в котором должна быть предусмотрена основа правового режима информации.

Следующая проблема - это проблема статьи 6. В ней перечислены восемь способов доступа к информации. Но дальше в тексте мы видим, что расписаны всего лишь два способа доступа к информации - это размещение информации в сети Интернет и доступ на основании запросов. Куда делись другие шесть, не совсем понятно. ещё один момент, вернее, ещё один блок моментов -регулирование подачи запроса. Очевидно, что в проекте федерального закона делается ставка на эту форму регулирования доступа граждан к информации. Мне хотелось бы обратить внимание на статью 10, в которой определяется, что граждане в случаях, предусмотренных законодательством, должны представлять органам власти свои персональные данные. В связи с тем, что вопрос о персональных данных в российском законодательстве нельзя считать разрешенным, эта ситуация опасная, чреватая очень неблагоприятными последствиями, учитывая, кстати говоря, и то, что в настоящее время охрана персональных данных реализуется и фирмами, и собственно государством очень неважно .

Следующий момент - это статья 12, нормы о привлечении сторонних организаций для осуществления доступа к официальной информации органов власти. Вопрос этот безусловно интересный, и я думаю, что в процессе нашей дальнейшей дискуссии выступят представители фирм «Гарант» и «Консультант», и мы получим более явное представление о том, какая планируется работа. Кстати говоря, я думаю, что этим фирмам вполне можно доверять в том, что они могут обеспечивать доступ к информации совершенно авторитетно, ответственно. Но проблема следующая. Государство создает в этом законе посредника в своих отношениях с гражданином. Если иметь в виду, что право на доступ к информации решает проблему гласности, открытости органов власти, не совсем понятно собственно создание этого посредника в виде частных фирм. Мне кажется, что таким образом принцип гласности реализована не будет.

Следующий момент - это положение статьи 17 о тридцатидневном сроке предоставления информации. Срок очень большой. А как показывает практика, информация, которая не может быть найдена за неделю, десять дней или две недели, не может быть найдена и за месяц. И создание этого повышенного срока создает массу проблем в организации делопроизводства, контроля за обеспечением доступа граждан к информации.

Также было бы любопытно разрешить в этом проекте федерального закона вопрос о возможных платных услугах, связанных, например, с аналитической обработкой какой-то информации, которая потребуется гражданину или юридической фирме, а также момент, связанный со срочностью предоставления информации.

И ещё один момент касается бесплатности предоставления информации. В проекте федерального закона содержится очень коротенький перечень видов информации, которая представляется бесплатно, и отсылка также на другие нормы закона, которые устанавливают такие случаи. Мне кажется, более целесообразно в этой статье предусмотреть норму, которая имела место в одном из первых проектов разрабатываемого федерального закона в начале года. Это указание определенного минимума объема информации, который может предоставляться бесплатно. Представляется, что отсылка гражданину в почтовом конверте нескольких страничек может быть гораздо дешевле, чем длительная переписка с ним, выяснение, заплатил ли гражданин за предоставление информации или нет, и так далее.

Третий документ - правила аккредитации, несколько слов. Типовые правила аккредитации - безусловно, достаточно хороший документ. Проблема этого документа в том, что для того чтобы он послужил примером для разработки аналогичных правил в государственных органах или муниципальных органах власти, необходимо обеспечить его авторитетность. Но если соответствующие правила в своем Постановлении закрепит Правительство, действительно, это может выглядеть как вмешательство в деятельность средств массовой информации. ещё одним из вариантов решения проблемы авторитетности является расширение норм об аккредитации в законе о СМИ, который сегодня также переживает нелегкую судьбу. Но тем не менее, несмотря на то, что и в отношении Постановления Правительства как способа решения проблемы авторитетности в отношении закона о средствах массовой информации, существует существенные проблемы, необходим поиск приемлемого варианта для того, чтобы аналогичные правила аккредитации действительно явились документом, который смог бы послужить образцом для многочисленных органов власти.

Вопрос. Андрей Румянцев, город Владимир. Мне кажется, вопрос о форме предоставления информации очень важно увязать со степенью важности этой информации для первичных, бытовых прав человека. Если говорить о таких правах, как право на здоровье, на жилище, на комфортные условия проживания человека в этом жилище.

В этой связи я хочу привести конкретный пример. Не секрет для многих, что этой прошедшей зимой в России многие города замерзали. Об этом был вал публикаций в центральных, в региональных СМИ, публикации такого пропагандистского толка, о том, что, оказывается, есть большой ряд постановлений правительства, федеральных законов, местных, инструкций в сфере ЖКХ о том, что можно не платить или значительно сэкономить, если холодные батареи в квартире, если пониженная температура в жилище и так далее. Так вот, мне кажется, такого рода информацию государство обязано не просто дать или не дать гражданину, если он запросит, а буквально насильно гражданину навязывать. Формы здесь могут быть самыми разными, вплоть до расклейки на заборах или бесплатной рассылки по почтовым ящикам каждого россиянина. То же самое касается второго практического примера. Сейчас каждый из нас знает, что у каждого россиянина есть право на налоговую компенсацию, если мы понесли затраты на лечение или на обучение. Но попробуй любой конкретный гражданин реально получить инструкцию Министерства по налогам и сборам о том, как это сделать! И в этой связи мне кажется, что должны быть определены перечни законов, я не знаю, может быть, начать с Конституции, которую каждый россиянин будет бесплатно получать в роддоме при своем рождении, или, скажем, закон о защите прав потребителей. Что я должен сделать, если меня обманули в магазине, если меня плохо пролечили в поликлинике? Вот такую информацию государство не просто обязано дать, на сайте разместить, - на сайт я могу сходить за текстом, скажем, постановления соглашения между Россией и Финляндией, если я очень любопытный. А вот такую информацию о базовых правах гражданина нужно просто навязывать гражданам!

С.Н.Шевердяев. В принципе, я могу ответить. Относительно предоставления информации, связанной с такими важными документами, как Конституция или закон о защите прав потребителей. Дело в том, что некоторое время назад, после принятия Конституции, был выпущен значительный тираж маленьких брошюрок, которые стоили очень дешево. Я думаю, что при желании гражданин может за очень небольшие деньги, это несколько рублей, приобрести этот документ. Что касается закона о защите прав потребителя, то в соответствии с нашим законодательством о правах потребителя в магазинах устанавливаются специальные стенды, где помимо правил собственно обслуживания граждан устанавливаются также весы и текст закон о защите прав потребителей. Так что ознакомление с этим законом также не проблема.

А вот в отношении базового вашего вопроса о взаимосвязи формы доступа со значимостью информации - это совершенно справедливая идея. Однако если отразить этот момент в законе, вернее, начать отражать, я боюсь, что закон у нас раздуется очень значительно. У меня возникла мысль о том, что распространение информации, в частности, о возможностях граждан, по крайней мере, знакомиться с нормативными документами, пытаясь решить проблему холодных батарей, замерзания и так далее, можно решить на основании статьи 42 Конституции по аналогии. Дело в том, что эта статья закрепляет, что в случае экологических катастроф государственные органы и их должностные лица обязаны предоставлять соответствующую информацию гражданину. Так что на конституционном уровне возможность такая есть. Дело за реализацией.

И.М.Дзялошинский. Спасибо, Станислав. У нас осталось очень мало времени. Пять минут Алексею Кирилловичу Симонову, и затем мы предоставим слово господину Дмитриеву.

А.К.Симонов. Я бы хотел обратить внимание на один, я бы сказал, психологический аспект, куда мы вступаем со всеми этими новыми открытостями и старыми опасениями по этому поводу. На самом деле, закон о доступе - закон базовый. И то, что меня в жизни последние двенадцать лет интересует, - состояние средств массовой информации, в какой-то степени даже их функции, их психологическое состояние, их приоритеты могут быть сменены при наличии такого реально действующего закона. На самом деле, сегодня игра в доступ к информации - это одна из любимых игр средств массовой информации, которые обожают в эту игру играть. В какой-то степени, можно сказать, что не доступ к информации, или затруднение доступа к информации является одним из любимых СМИ правил этой игры, и в какой-то степени отсутствие серьезного общественного давления или серьезного понимания необходимости такой открытости, отсутствием этого мы обязаны вот этому лукавому чувству журналистской исключительности, которое на самом деле создает такую своеобразную сферу, в которой игра идет по другим правилам, такая шпионская сага. Мы когда-то, когда ещё только к этому подступались, этак лет восемь, наверное, тому назад, вместе с Иосифом [Дзялошинским] проводили одну из первых конференций Комиссии по свободе доступа к информации и выяснили, что на самом деле все теоретически недовольны тем качеством доступа, который есть, однако вполне довольны тем, как они с этим справляются. Потому что именно это во многом создает абсолютно чуждое, на самом деле, интересам общественности чувство престижности доступа в определенных условиях там, где этот доступ затруднен, прикрыт, значит, там, где надо воровать, покупать, искать в ящике или добывать из-под полы. Конечно, принятие закона, я просто хотел обратить на это внимание, принятие этого закона эту психологическую дисфункцию журналистики зараз не решит. Однако мне кажется, и это очень важно, что принятие такого закона постепенно очень изменило бы некоторые правила игры журналистики и некоторые сегодняшние фундаментальные «ценности» журналистики, что было бы совсем неплохо, потому что если граждане имеют равный доступ к информации, то, наконец, может быть, журналисты будут ощущать себя тоже гражданами, такими же нормальными, как их читатели, зрители или слушатели, чего сегодня не происходит, и определенная часть менторства или мессианства из этой профессии уйдет, что, на мой взгляд, пойдет ей очень сильно на пользу. Вот этот аспект я хотел подчеркнуть. Мне он кажется любопытным и важным. И с этой точки зрения чрезвычайно важно, чтобы этот закон действительно реально дал базу для изменения ситуации. Замечательно сказала Эва Лендовска, которая была первым омбудсменом Польши, во многому меня научившей книжке. Она сказала, что у всех возникает иллюзия, что с принятием закона изменяется ситуация. С принятием закона появляется только возможность изменения этой ситуации, но только очень долгая работа над имплементацией этого закона может дать сколько-нибудь ощутимый реальный результат. Так что в этом смысле не надо ждать завтрашней манны небесной, но это очень полезный и очень необходимый обществу закон, для того чтобы правильно начать о себе думать.

М.Э.Дмитриев. Уважаемые коллеги! Очень правильно было сказано, что одним законом проблемы исторической традиции закрытости власти в нашей стране решить очень трудно. Собственно, даже существующее законодательство иллюстрирует эти проблемы. Конституция Российской Федерации декларирует доступ граждан к информации о деятельности органов власти, формально такого рода возможности открывает Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации», который существует; закон о государственной тайне, который на сегодня действует, построен на том, что на сведения, не отнесенные к предметам государственной тайны и не являющиеся конфиденциальными, естественно, распространяется режим открытости доступа граждан. Но на практике мы прекрасно понимаем, что эти нормы не дают какого-то серьезного эффекта, и органы власти по-прежнему, к сожалению, остаются намного более закрытыми, чем это необходимо, исходя из требований демократической системы власти и рыночной экономики. Реально пока сделан первый шаг к тому, чтобы обеспечить открытость общества, и этот шаг сделан в рамках принятия Постановления Правительства, оно было принято на заседании Правительства 12 февраля этого года, и это Постановление определило перечень сведений, достаточно обширный по нашим традиционным представлениям, который органы исполнительной власти обязаны в обязательном порядке публиковать, в том числе в сети Интернет. Конечно, это очень важный шаг вперед. Психологически министрам было трудно соглашаться даже на такое решение, потому что целый ряд сведений, например, существенные условия договоров гражданско-правового характера, традиционно считался конфиденциальной информацией ведомств. Но, тем не менее, этот шаг был сделан, и при том, что он во многом ломает психологические барьеры в вопросах предоставления гражданам существенной информации, он не решает главного. Главное заключается в том, чтобы в результате всех законодательных изменений на деле был реализован основополагающий принцип информационного обмена между властью и обществом, который на сегодня преобладает в большинстве развитых демократий, и мы надеемся, что со временем будет реализован и в законодательстве, и в его практическом применении в нашей стране, - принцип информационной открытости власти. Этот принцип практически заключается в том, что, по определению, любой документ, имеющийся в распоряжении органов исполнительной власти, провозглашается открытым и доступным гражданам, за исключением тех документов, которые в установленном порядке отнесены к разряду документов, содержащих государственную тайну, или сведения, которые отнесены к разряду конфиденциальных. При этом бремя доказывания того, что сведения являются предметом государственной тайны или конфиденциальности, при реализации принципа презумпции информационной открытости возлагается не на гражданина - потребителя информации, а на орган исполнительной власти или на чиновника, принимающего решение о закрытии данной информации. С этой точки зрения то Постановление, которое уже принято Правительством, проблемы не решает, так как оно содержит список открытой информации, по определению предполагая, что вопрос о том, будут ли иметь граждане доступ или допуск к другой информации, за исключением списка, - этот вопрос остается открытым.

Законопроект, который мы обсуждаем, об обеспечении доступа граждан и организаций к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, делает второй важный шаг на пути реализации принципа презумпции информационной открытости. Этот закон содержит в себе конкретные процедуры, на основании которых любой гражданин вправе получить документ или выдержки из документа, имеющегося в распоряжении исполнительной власти или вообще органов государственной власти при условии, что эти документы не относятся к разряду секретных или конфиденциальных. Практически любой такой документ, независимо от того, подлежит он публикации в Интернете или не подлежит, может по определенной процедуре, на основании запроса гражданина быть им получен.

Вопросы, которые по-прежнему необходимо прорабатывать в рамках этого закона, - это вопросы процедур, потому что от них во многом зависит, насколько граждане в состоянии будут это право реализовать, и плюс вопросы надзора и контроля за соблюдением самого этого закона, потому что без эффективной процедуры надзора и контроля, я думаю, этот закон работать будет плохо, так, как работает и существующее законодательство об информации и информатизации.

Что касается обеспечения надзора и контроля за соблюдением этого закона, то здесь, на мой взгляд, путь решения проблемы решит в создании коллегиальных органов наблюдения, в состав которых в обязательном порядке, на наш взгляд, должны входить представители структур гражданского общества, причем схема делегирования этих структур, судя по всему, может быть аналогичной делегированию в состав Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений или недавно реализованной в рамках проекта указа Президента схеме делегирования представителей общественности в состав Общественного совета по наблюдению за инвестированием средств пенсионных накоплений. В рамках этого Совета органы власти направляют в общественные организации предложения направить своих представителей.

Насколько удастся реализовать такого рода механизм и наделить подобные структуры необходимыми полномочиями, для того чтобы действительно обеспечивать эффективное наблюдение и соблюдение норм закона, я сейчас предсказать не берусь, потому что это потребует в том числе и реализации нормативных актов исполнительной власти, принимаемых в развитие данного законопроекта. Полностью ответов на эти вопросы сам законопроект не содержит.

Но и с принятием этого законопроекта перечень задач, которые мы должны решить, исходя из презумпции информационной открытости, тоже далеко не исчерпывается. Он не исчерпывается и в связи с тем, что остается очень обширный массив информации, которая на сегодня представляет как бы серую зону с точки зрения её правового регулирования. Это так называемая служебная, или конфиденциальная информация, которая не является секретной и, следовательно, не регулируется законом о государственной тайне, но, с другой стороны, это та информация, которой в госорганах может быть довольно много. Она может относиться к разряду конфиденциальной по целому ряду причин, в том числе связанных с защитой прав самих граждан, потому что там могут появляться индивидуальная информация, сведения персонального характера, сведения, составляющие предмет коммерческой тайны для негосударственных организаций, и так далее, и тому подобное, то есть, широкий перечень информации, которую так или иначе необходимо защищать и не распространять на нее процедуру неограниченного доступа. Пока этот закон в отношении конфиденциальной информации не устанавливает четких, понятных, достаточно прозрачных процедур принятия решения об отнесении информации к конфиденциальной, введение просто закона об обеспечении доступа к информации, скорее всего, может привести к повышению активности ведомств в отнесении имеющейся у них информации к разряду информации ограниченного доступа по имеющимся на сегодня процедурам. И в результате, конечно, в отсутствие дополнительных законодательных решений сам закон об обеспечении доступа работать будет не очень хорошо.

Именно поэтому мы сейчас работаем над ещё одним проектом закона, закона о конфиденциальной информации, чья задача - создать чёткую, понятную и обжалуемую процедуру отнесения информации к разряду конфиденциальной. Кстати, мы это делаем при поддержке проекта ТАСИС, который специально реализуется сейчас, чтобы оказать нам содействие в разработке этого законопроекта, мы основываемся на обширном анализе европейского опыта по этому вопросу.

С точки зрения информационной открытости здесь существен следующий принцип. Даже если документ отнесен к разряду конфиденциальных или содержит конфиденциальные сведения наряду со сведениями, не являющимися конфиденциальными, необходимо, чтобы, как минимум, граждане знали о существовании документа. Потому что если сам факт существования документа остается неизвестным для гражданина, то, естественно, ему трудно воспользоваться своим правом этот документ запросить и получить из него необходимые выдержки. Ему также трудно воспользоваться правом обжалования решения по отнесению документов в разряд конфиденциальных. Исходя из этого, мы говорим, что регистры документов во всех органах власти, то есть, перечень документов с указанием их реквизитов и, как минимум, некоторых заголовков, должен быть открытым. И каждый гражданин должен получить информацию о том, что такой документ существует. Это существенно ещё и потому, что уже тем законом, который мы сейчас обсуждаем, об обеспечении доступа к информации, предполагается, что если даже документ содержит конфиденциальные сведения, то это не значит, что он весь закрывается. Закрытию подлежит только непосредственно конфиденциальная часть документа. Остальные части документа гражданин вправе запросить и получить с соответствующими изъятиями по составу конфиденциальной информации. Это значит, для того, чтобы эти права граждан были реализованы, чтобы механизм презумпции информации действительно заработал, нам необходимо совершить действительно революционную для существующей власти меру - повесить в Интернете все перечни документов, которые имеются у исполнительной власти. Это действительно ещё один психологический момент, к которому современному чиновнику подойти будет очень непросто. Что-то, а вот списки информации - это всегда была тайна, ну если не за семью печатями, то одна из наиболее существенных составляющих, скажем так, предмета служебной тайны, или информации ограниченного доступа.

Далее. Должен сказать, что даже если мы реализуем эти законопроекты со всеми вытекающими из них указами Президента и Постановлениями Правительства, то думаю, что, тем не менее, опасения, которые уже были высказаны Алексеем Симоновым, сохраняют право на существование. Почему? Потому, что, как показывает даже опыт развитых стран, той же Швеции, где принцип презумпции информационной открытости реализован в исключительно последовательной форме в законодательстве, граждане, как правило, не до конца осознают возможности, которые создает им законодательная база. Они просто не знают, как пользоваться этим законом, они не знают и даже не всегда подозревают, что они действительно могут получить от органов власти огромный массив необходимой и полезной информации. Даже в Швеции, где эта традиция относится ещё к середине семнадцатого века, со времен назначения первого омбудсмена, в чьи задачи как раз входило в том числе и обеспечение информационной открытости органов власти, тем не менее, в восьмидесятые и в девяностые годы пришлось провести массовую кампанию по разъяснению принципа доступности информации для населения и по обучению населения всем возможностям, заложенным в законодательстве, для получения доступа к необходимой информации.

У нас в России с учетом исторических традиций абсолютной уверенности граждан, что власть является закрытой и открытой быть не должна, такое понимание по умолчанию, к сожалению, преобладает до сих пор. Конечно, усилия по информированию населения, по обучению их навыкам активного поиска информации в органах власти должны быть троекратными по отношению к тому, что было сделано в Швеции. Это само по себе, естественно, позволит со временем изменить ситуацию, не сразу, но со временем. Но я думаю, что во всей полноте права граждан на доступ к информации о деятельности органов власти могут быть реализованы при принятии гораздо более широкого перечня решений, и этот перечень решений связан не только с обеспечением доступа граждан к документам или к сведениям, которые содержатся в органах государственной власти. Эти решения необходимо подкрепить и другими механизмами, которые интегрируют граждан в формирование этой информации в рамках государственных органов. Речь идет прежде всего о создании различных структур, которые ведут к усилению представительства структур гражданского общества непосредственно в органах государственной власти, в рамках разного рода рабочих групп и консультативных советов, и такого рода структуры, помимо того, что они позволяют гражданскому обществу более активно влиять на принимаемые решения, их важная роль - это обеспечивать своевременно и быстро оперативный доступ гражданского общества, доступ населения в широком смысле слова к существенной информации, которая затрагивает их интересы. Вот такого рода подходы были реализованы в рамках готовящегося сейчас указа Президента РФ по формированию общественного совета по инвестированию пенсионных накоплений. Здесь мы исходим из того что такого рода коллегиальный орган, состоящий сугубо из структур гражданского общества, из представителей структур гражданского общества, будет получать широчайший и оперативный доступ к информации, связанный с инвестированием пенсионных накоплений граждан в рамках новой пенсионной системы, и этот общественный совет сможет оперативно реагировать на любые потенциальные проблемы, которые возникают в процессе инвестирования пенсионных накоплений.

Такого же рода представительство мы рассчитываем сформировать в рамках комиссии по служебному поведению, конфликтов интересов, которые предстоит создать во всех органах государственной службы. Эти комиссии направлены на предупреждение, выявление ситуаций, которые потенциально могут создать условия для коррупции в государственных органах, для злоупотреблений, связанных с конфликтом интересов чиновников. Подобного рода представительство мы хотели бы видеть и в конкурсных комиссиях по найму государственных служащих, и новый проект закона о государственной гражданской службе в принципе открывает такую возможность, он предусматривает включение нечиновников, представителей структур гражданского общества в состав такого рода комиссий, хотя процедура и нуждается в доработке.

И, наконец, ещё один существенный элемент - это формирование системы органов досудебного обжалования решения исполнительной власти. Такого рода органы тоже, на наш взгляд, должны включать элементы коллегиальности, и в их составе очень желательно было бы присутствие структур гражданского общества для повышения объективности решений, в том числе и по информационным спорам граждан с государственными органами.

И, наконец, последнее. Принципы транспарентности должны распространяться, на наш взгляд, не только на государственные органы. Они должны распространяться и на широкий спектр организаций, которые находятся под контролем государства. И прежде всего это касается очень распространенной на сегодняшний день организационно-правовой формы государственного учреждения. Такого рода учреждений у нас только в социальной сфере сейчас свыше пятидесяти тысяч, это огромный массив организаций, к сожалению, по действующему законодательству, являющийся абсолютно непрозрачным для граждан. По действующему законодательству, государственные учреждения обязаны отчитываться только непосредственно перед учредителями, они управляются только учредителями, действуют только по заданию учредителей и фактически непрозрачны, неподотчетны гражданам, в том числе являющимся потребителями услуг государственных учреждений. Здесь нам действительно предстоят активные усилия по демократизации этого института, прежде всего потому, что он выполняет исключительно важные социальные функции. Он оказывает услуги, потребителями которых являемся все мы. Это услуги здравоохранения, образования, культуры. И все граждане имеют право понимать, насколько эффективно эти услуги оказываются, насколько качественно, насколько удовлетворительно осуществляется менеджмент этих организаций. Вот первый шаг в рамках повышения прозрачности государственных организаций, которые занимаются оказанием значимых социальных услуг, мы делаем в рамках внесения проекта закона о специализированной государственной муниципальной некоммерческой организации. Со временем, по мере пересмотра действующих бюджетных механизмов, мы рассчитываем на то, что основная часть учреждений социальной сферы изменит свой статус и перейдет в эту новую организационно-правовую форму государственной или муниципальной некоммерческой организации, которая предусматривает отличительную особенность - сочетание расширения самостоятельности самой организации в принятии важных финансовых и управленческих решений с существенным повышением её прозрачности и введением элементов общественного наблюдения и управления, точнее, участия общественности в принятии значимых для этой организации решений. Такого рода организация будет обязана публиковать широкий перечень сведений о своей деятельности, о своем финансовом положении, об услугах, которые она оказывает, и помимо этого, обязательным атрибутом каждой такой организации будет формирование попечительского совета, без участия которого организация не сможет принимать ни одно значимое финансовое и управленческое решение в своей деятельности.

Вот при условии реализации всей этой обширной повестки изменения законодательства, связанного с обеспечением доступа граждан к информации и о деятельности госорганов, и о деятельности организаций государственного сектора, я думаю, ситуация в России может значительно измениться. По крайней мере, опыт развитых стран, где тоже принципы информационной открытости прививались не сразу и со временем, показывает, что существенное, глубокое, систематическое изменение законодательства о доступе к информации в сочетании с активной разъяснительной работой способно в течение пяти-десяти лет коренным образом изменить взаимоотношения гражданина и государства с точки зрения доступа к информации.

Вот, собственно, это то, что я хотел сообщить уважаемым участникам конференции.

Вопрос. Директор Ростовского регионального центра права и СМИ Анжела Синеок. Мы с вами 27 марта реализовывали принцип открытости государственной власти на практике, были в прямом эфире на радиостанции «Эхо Ростова». И я хочу обратить внимание, почему этот эфир, посвященный важным очень проблемам медицинского страхования, стал возможен. Благодаря усилиям двух общественных организаций - клуба региональной журналистики «Открытая Россия» и Центра, который я возглавляю. В этой связи мне хотелось бы задать вопрос: какова роль общественных организаций, которые специализируются на социальном «пиаре», таких немного в России, но на самом деле они есть, для обеспечения качественного доступа к информации. Вот здесь очень справедливо говорил Иосиф Михайлович Дзялошинский о том, что десять-двенадцать процентов у нас всего пользователей Интернета. Конечно, это революционный шаг, согласна с вами, вывесить решения исполнительной власти в Интернете, но всё-таки это охват 10-12 процентов. А для того, чтобы наше общество и власть общались полноценно, опять же апеллируя к Иосифу Михайловичу, нужно дойти до планки 30 процентов.

М.Э.Дмитриев. Спасибо. К сожалению, на сегодня роль общественных организаций и структур гражданского общества не в пиаре, я подчеркиваю. Пиар - это совершенно не то слово. Роль их в донесении до граждан информации об их правах и возможностях во всех сферах - социальных услуг, в сфере той же информационной открытости пока недостаточна. И на наш взгляд, ничего страшного не будет, если даже федеральные власти, субъекты федерации предпримут определенные усилия для того, чтобы вот эту роль структур гражданского общества в донесении до населения информации повысить. На мой взгляд, на данном этапе на сегодня вполне реально объединение ресурсов государства, тех информационных ресурсов, которые оно может и будет направлять на цели информирования населения, например, о пенсионной реформе, о новых возможностях в системе медицинского страхования, об изменениях в рамках, допустим, законодательства о занятости или об оказании социальной помощи. Вот эти ресурсы вполне можно было в ряде случаев объединять с ресурсами третьего сектора, с ресурсами независимых организаций. Мы в ограниченных размерах это пытаемся делать в рамках деятельности нашего министерства . На мой взгляд, это можно было бы делать в целях донесения до населения информации в гораздо больших объемах. Ну а что касается Интернета, я бы не хотел, чтобы мы недооценивали его возможности. Буквально в среду я был в Тамбове, где проходил президиум Госсовета по медицинскому страхованию, и мы заехали в центр Интернет-образования, где выяснилось, что на сегодня в каждой сельской школе Тамбовской области есть компьютер, а подавляющее большинство этих компьютеров подключено к Интернету. Граждане даже весьма отдаленных населенных пунктов реально имеют возможность прийти в школу, договориться и зайти в Интернет через школьный компьютер. Вот как бы это шаги, которые Интернет делает, гигантские в нашей стране, и я думаю, что на сегодня для большинства граждан отдаленных регионов гораздо проще зайти в Интернет, чем нежели ехать в районную или областную библиотеку искать какое-нибудь редкое издание, например, Минюста по нормативно-правовым актам или Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг. В Интернете сделать это даже в сельской местности, в отдаленных районах гораздо проще и легче.

В.Н.Монахов. Маленький, но въедливый вопрос. Я в качестве эксперта тоже соучаствовал в работе над этим проектом и видел то, о чем Вы сейчас рассказывали в последней части вашего выступления, я имею в виду тему коллективного наблюдения за исполнением закона. Но почему в главе 3 проекта, который мы обсуждаем, этих позиций нет? Это тактика или стратегия?

М.Э.Дмитриев. Я не случайно упомянул, что проект закона самостоятельно эту проблему не решает. Действительно, с нашей точки зрения, это тактика, потому что вслед за принятием закона мы будем готовить проект указа Президента, которым должен быть урегулирован статус органов по наблюдению за информационным процессом. Делать это мы надеемся, по крайней мере, по аналогии с существующими коллегиальными органами, точнее, с теми коллегиальными органами, которые мы сейчас закладываем в закон о государственной гражданской службе, где в каждом таком органе предусматривается представительство независимых наблюдателей и структур гражданского общества.

Вопрос. Ефимова Лариса Львовна, кандидат юридических наук, работник аппарата Госдумы. Во-первых, в проекте не отражён вопрос, связанный с подготовкой документов. Я знаю, что в законодательстве многих стран документ, который ещё не готов и ещё не принят, считается закрытым, потому что он не несёт определенного решения, конечно, исключая законопроекты и поправки в законопроекты. Я имею в виду документы исполнительной власти. И второй вопрос. Как вы оцениваете сроки принятия этого закона? Когда он реально может быть принят?

М.Э.Дмитриев. Что касается незавершённых проектов документов, это действительно практика большинства развитых стран. Такого рода документы относятся к разряду служебной информации. Думаю, что и в Российской Федерации проект, работа над которым не завершилась, тоже, скорее всего, должен быть отнесён к такого рода типу информации. Но это будет предметом регулирования другого закона, о котором я говорил, - закона о конфиденциальной информации. Те проекты, над которыми работа завершена, на наш взгляд, должны относиться к информации открытого доступа. То есть, если, допустим, работа в самом органе над документом завершилась, то это значит, что документ приобретает характер открытого, если он не содержит иных конфиденциальных сведений.

Что касается сроков принятия закона, то в плане действия правительства срок установлен апрель, мы в апреле его внесём в правительство, надеюсь, в согласованном виде, и дальше уже надо его готовить будет к рассмотрению на правительстве. После рассмотрения на правительстве, если всё пройдет нормально, он может попасть в Думу.

Вопрос. Карелина М.М. У меня возник вопрос, связанный с досудебной процедурой рассмотрения этих вот информационных споров. Это будет создан специальный орган с административными полномочиями? Как это будет коррелировать с правом граждан на обращение за судебной защитой в связи с нарушением их в том числе и информационных прав?

М.Э.Дмитриев. Сам проект закона не содержит ответа на этот вопрос. И нам необходимо будет его разработать либо в рамках указа Президента, либо в рамках иного закона, который будет в целом распространяться на процедуры досудебного обжалования решений и действий органов исполнительной власти. Кстати, есть несколько проектов такого рода закона об административных процедурах, насколько я знаю, но в любом случае речь идет о том, что за пределами закона об обеспечении доступа к информации мы должны такого рода задачу решить. Что понимается под досудебными процедурами обжалования? Понимается процедура, которая имеет асимметричные последствия для гражданина и для органа государственной власти. Для гражданина эта процедура является не более чем первой упрощенной инстанцией рассмотрения споров, не является окончательной и позволяет ему направить свою жалобу либо сейчас в суд общегражданской юрисдикции, либо в будущем в специализированный орган административной юстиции, когда и если они будут созданы в нашей стране. Что касается органа власти, последствия решения такого досудебного органа являются иными. Орган исполнительной власти, по поводу которого принималось решение, для него это решение должно быть окончательным и обжалованию не подлежит. То есть, сам орган власти не может по итогам решения арбитража подать в суд в случае, если арбитраж был не в его пользу, и выиграть дело в суде административной инстанции. Вот о такого рода процедурах мы, на наш взгляд, ведем речь. Это связано, прежде всего, с асимметричностью юридических и ресурсных возможностей гражданина и органа власти с точки зрения отстаивания своих прав и позиций. У органа власти, конечно, всегда их больше, и ему гораздо проще, в том числе и в суде, отстаивать эти права, чем рядовому гражданину.

А.Г.Рихтер. Слово имеет Петер Норландер, представляющий Всемирное движение «Статья 19». Нужно сказать, что «Статья 19» сама проявила интерес к обсуждаемым проблемам и по своей доброй воле подготовила экспертизу, которая уже опубликована на английском языке на нашем сайте и специально направила к нам на эту конференцию Петера Норландера, с тем чтобы он мог выступить и довести до нас мнение этой авторитетной правозащитной организации, занимающейся вопросами свободы слова, по поводу одного из этих трёх документов, а именно проекта закона о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Петер, Вам слово.

П.Норландер. Спасибо за приглашение на эту встречу. Как все другие докладчики, я скажу, что это для меня большая честь участвовать в этом очень важном процессе, процессе принятия и реализации по свободе информации в Российской Федерации.

Важность свободной информации, как вы понимаете, очень велика. Сам факт, что этот закон сейчас принимается и что сейчас он как раз проходит стадию принятия, это показывает, что он действительно нужен. Мы слышали, что люди цитировали греческую мифологию, цитировали документы ООН, рекомендации Совета Европы, и вот рекомендации Совета Европы являются важными документами для этого законопроекта. Сегодняшний первый докладчик сказал очень важные вещи. Прежде всего, Совет Европы, рекомендации Совета Европы, хотя они не являются юридически обязательными, - тем не менее это очень уважаемый документ. Это означает, что вы должны открыть ваш законопроект, а затем рекомендации Совета Европы, затем их сравнить и увидеть, где они не соответствуют. Есть несколько несоответствий между этими документами. Не все они были названы нашими докладчиками. И я бы хотел воспользоваться этой возможностью и сказать, что я от всего сердца согласен со всеми комментариями, которые сделали предыдущие иностранные эксперты. Я не хочу повторять то, что уже сказали. Я хочу сказать о некоторых вещах и добавить кое-что от себя.

Прежде всего, разрешите мне рассказать, откуда я. «Статья 19» - это независимая правозащитная организация, которая была основана в 1997 году, и с тех пор мы работаем над тем, что мы наблюдаем за реализацией законов, а также мы активно участвуем в процессе принятия законов и реализации этих законов, потому что недостаточно иметь просто кусок бумаги, на котором что-то записано, должна быть свобода информации, её нужно реализовывать. У нас есть кое-какой опыт по всему миру в том, какие принципы должны быть включены в такие законы и как закон о свободе информации должен выглядеть. Мы опубликовали документ, он размещён на сайте нашей организации «Статья 19», это называется «Право знать», и там расписаны девять принципов свободы информации. Позвольте мне объяснить, каковы основные принципы хорошего закона по свободе информации.

Хороший закон должен, прежде всего, подчеркнуть превосходство свободы информации. Он должен объяснить, что свобода информации является гражданским правом, и он должен превалировать над любым другим законом. То есть, это должен быть конституционного характера закон. И как уже отметил сегодня господин Голдберг, существует простой принцип: должна быть максимальная открытость, то есть, каждый документ, каждая бумага, которой владеет государственный орган, должна быть открыта общественности. Но есть, конечно, некоторые исключения, и они должны быть описаны в законе. И в законе должно быть сказано - даже если эти исключения применимы, даже если это какая-то секретная информация, тем не менее документ, содержащий таковую информацию, должен быть раскрыт общественности. Для того, чтобы отказать в открытии информации, следует объяснить причину этого.

Третье - должны всегда превалировать интересы общественности. Если в интересах общественности надо что-то открыть, даже что-то конфиденциальное, личную информацию - это должно быть открыто. Например, у вас есть информация, которая рассказывает о коррупции в правительстве. Такие документы всегда попадают под категорию исключений, потому что такая информация имеет конфиденциальную природу. Но тем не менее, это должно быть раскрыто. И, конечно, это должно решаться в зависимости от ситуации: нужно ли этот документ открыть или же нет, и если этот документ попадает в категорию секретной информации, тогда нужно решить, действительно ли раскрытие такого документа повредит интересам, поэтому если документ попадает в категорию, которая официально классифицирована как секретный документ, его, тем не менее, иногда можно открыть, если это не наносит никакого вреда. Все это зависит от конкретной ситуации. Например, калининградский закон - это очень хорошо, но этого нет в федеральном законопроекте. А это слишком большое упущение, и его нужно исправить.

Следующий принцип - должно быть правильное наблюдение и контроль, и это должно быть отражено в законопроекте, и решение должно быть за Генеральным прокурором. Этого недостаточно. Дело в том, что у Генерального прокурора недостаточно знаний по поводу законов по свободе информации, и как он может работать, потому что прокурор не может предоставить обучение и предоставить такие мягкие подходы к реализации закона. Я уже рассказываю о том, как принципы подходят под этот закон. Но глядя на законопроект и возвращаясь к моему принципу, первому принципу, я согласен с Дэвидом Голдбергом, что одна из лучших частей закона - это последняя статья, статья 26. Она обеспечивает то, что закон должен иметь главенствующую силу над любыми другими законами, которые не сочетаются с ним. Это очень важный момент, это очень правильно сказано в этом законе. К сожалению, ему противоречат многие другие статьи, которые находятся в этом же законе, особенно такие исключения, которые содержатся в статье 4 касательно ограничений о раскрытии информации. Статья 4 говорит, что вы можете законом квалифицировать какие-либо сведения как секретную информацию. Это одна из главных вещей, которая неправильна в нынешнем законопроекте, и это то, что должно быть изменено. Если вы возьмете рекомендации Совета Европы, а Российская Федерация должна очень серьезно к ним подойти, тогда статья 4 должна внести такой тест на возможность нанесения ущерба защищаемым интересам. Потом, в статье 4 должно быть очень четко перечислено, каковы эти защищаемые интересы. Они не могут сказать «классифицируемая информация», «секретная информация», «конфиденциальная информация» - следует нужно гораздо четче это выражать.

И третье - там должно быть введено понятие общественного интереса; как сегодня сказано, здесь совершенно не раскрыто, что такое общественный интерес. Это большое упущение у этого законопроекта. Я признаю, что понятие общественного интереса - это очень широкое понятие. Но есть примеры в других законах. И вы должны понимать, что общественный интерес - это вроде слона. Слона не опишешь. Но когда увидишь слона, ты понимаешь, что такое слон. Вот так я описываю, что такое общественный интерес. Если вы пытаетесь описать, определить, что такое общественный интерес, это направлено на профилактику преступности или коррупции, если вы пытаетесь сделать такое исчерпывающее определение, тогда на практике у вас будут случаи, когда ваше определение не подходит, а ведь оно должно работать всегда. И поэтому статья 4 должна быть несколько подправлена в этом направлении, - это очень важно.

Другая вещь, которая очень важна, и я уже это сказал, - что мы должны совершенствовать механизм подачи заявления и механизм контроля. Механизмы контроля должны быть предоставлены независимым органам, а не тому органу, который как-либо связан с государственными структурами, и он должен иметь полномочия не только получать жалобы и принимать решения по этим жалобам от граждан, он не должен ждать решения каких-то других органов, когда есть указания на то, что какой-то государственный департамент несерьезно относится к своим обязанностям, тогда этот орган должен активно действовать. Также он должен организовывать обучение, и это и есть реализация самого закона. Как я уже сказал, это хорошо - принять закон о свободе слова, но даже если это очень качественный закон, всегда нужно думать о реализации, потому что иначе этот закон не стоит даже той бумаги, на которой напечатан. Наблюдатель, или наблюдательные механизмы должны играть очень важную роль в реализации, потому что я считаю, что законопроект должен соблюдать такую вещь, и там должно быть положение, что должен быть создан уполномоченный орган, который бы обеспечил реализацию закона, а у него должна быть такая функция, что после того, как закон принят, когда уже все страсти улягутся, он должен постоянно наблюдать и напоминать правительству и правительственным органам об их обязанностях по этому закону. Если вы это запишете в закон, то это очень хороший способ обеспечить то, чтобы о законе не забыли, потому что наблюдать вы назначаете кого-то, кто-то сидит в офисе и который должен наблюдать только за реализацией закона. И нужно, конечно, назначить очень хорошего человека, чтобы это была хорошая команда, которая бы занималась этой задачей. Тогда у вас будет хороший шанс, что этот закон будет реализован.

И другой способ реализации закона, что должно быть сделано, плюс к уполномоченному, - это записать в законе требование о том, что все государственные служащие должны пройти специальный тренинг по вопросам свободы информации, сразу или как можно быстрее после того, как закон будет принят. Вчера мне сказали, что все государственные служащие идут на усовершенствование каждые пять лет. По этому новому закону, мне кажется, этого недостаточно. Мы говорим о реализации гражданских свобод, о том, что совершенно основополагающе для функционирования демократии, и поэтому людей нужно этому учить. Дело в том, что это не простой закон, поэтому чиновники должны получить отдельное обучение по этой теме, и это должно быть записано в законе. Если вы посмотрите по всему миру на подобные законы по свободе информации, которые были приняты в последние несколько лет, вы увидите, что это вписано в сам текст закона. Это конкретные требования - обеспечить тренинг государственным служащим. Это очень прогрессивно. И сейчас, на стадии создания закона есть шанс не забыть это очень прогрессивное требование.

И, наконец, я вернусь к тому моменту, который был замечен заместителем министра г-ном Дмитриевым. Создать регистр документов органов власти - это очень хорошая идея, потому что граждане, все, кто находится на территории Российской Федерации, то есть каждый человек должен иметь такую возможность, - найти то, что они хотят найти, если они придут в государственную структуру, то есть обычный человек должен знать о существовании какого-то конкретного документа. И если они, например, не знают о наличии такого документа, их отсылают назад. Поэтому регистр - это очень хорошая вещь, и очень неплохая вещь, которая сразу приходит на ум, - это огромный массив документации, который существует в различных структурах государственной власти, как и в любых других странах. Собственно, например, в Европейском Союзе тоже много документов, в Европейском Союзе очень разветвленная демократия, но они обязаны в Интернете вывесить список всех документов, которые они принимают. Конечно, все документы есть, они хранятся в компьютерах, так же, как и у вас, в органах исполнительной власти, поэтому сейчас это гораздо легче сделать, инвентаризовать все это. Затем, требование создать регистр для любой деятельности после принятия закона опять же поможет нам при реализации закона и поможет нам не забыть о законе.

А.Г.Рихтер. Следующий по списку в нашей программе - Алексей Александрович Демидов, заместитель председателя Российского комитета программы ЮНЕСКО «Информация для всех». Пожалуйста!

А.А.Демидов. Здравствуйте, уважаемые дамы и господа! Я, с вашего позволения, обозначу две проблемы. Первая - то, что написано в программе мандата ЮНЕСКО в отношении доступа к информации, и второе - некоторые критические замечания по поводу предлагаемых законопроектов.

В 2000 году было заявлено, что основным предметом деятельности ЮНЕСКО в рассматриваемой области является человек. Формирование информационного общества для человека, и второй этап - формирования общества знаний. Такая концепция целиком соответствует видению, которое было выражено в Окинавской хартии о создании глобального информационного общества, и работы в этой области ведутся параллельно с той работой, которую проводит Организация Объединенных Наций, в том числе и в связи с подготовкой всемирных саммитов в Женеве в декабре этого года и в 2005 году в Тунисе.

Непосредственно о проблеме доступа к информации. Если взять программу ЮНЕСКО «Информация для всех», то процентов тридцать её текста непосредственно связано с созданием инструментов, а самое главное - формированием международной и региональной политики в области доступа к информации. Следующими документами после этой программы возникли два проекта. Первый проект - это Рекомендации ЮНЕСКО о развитии многоязычия и всеобщем доступе к киберпространству. Как мы видим, вводится новое понятие - киберпространство. По всей вероятности, международное сообщество откажется от аббревиатуры «www» и будет использовать, по всей вероятности, это понятие, потому что оно предполагает все формы использования информационных технологий - Интернет, Интранет и иже с ними, которых возникает достаточно большое количество.

Второй документ - это Хартия о сохранении цифрового наследия. Хотя по формальным признакам, вроде, в названии ничего нет, но первый же пункт проекта этой хартии звучит так, что «основной целью Хартии о сохранении цифрового наследия является обеспечение всеобщего доступа к информации в цифровом формате», то есть, опять вопрос доступа. Ну, и первыми позициями по проблематике доступа везде обозначается официальная информация, то есть то, о чём мы с вами говорим. Это небольшой пассаж в сторону мандата ЮНЕСКО. Теперь о том, что делается в России российским комитетом.

Первое - в прошлом году в июне прошел всероссийский форум «Власть и общество: проблемы доступа к официальной информации в Российской Федерации». Документ, принятый на нём, доступен на нашем сайте (http://www.ifap.ru), основные положения этого документа уже выполнены, но они касались, всё-таки, главного вопроса, что в России нет закона о доступе к информации. Я хотел остановиться на том, что это такое с российской точки зрения.

К глубокому сожалению, я вынужден констатировать, что есть два краеугольных камня, на которых зиждется информационное общество. Это проблематика доступа к информации и проблематика интеллектуальной собственности в том самом киберпространстве, это базовые вопросы. Так сложилось, что российская Конституция не нашла развития в части доступа к информации. То, что глубокоуважаемый господин Батурин говорил, абсолютно правильно. Да, есть вопрос права на информацию, есть вопрос доступа к информации. Но если мы возьмем сейчас большинство зарубежных актов и большинство международных актов, в них говорится о доступе, потому что это конкретный вопрос, который можно реализовать. Говорить о праве на информацию сегодня в России - это декларация. Если мы хотим обеспечить доступ населения к информации, то мы именно об этом и должны говорить - о создании механизмов доступа к информации. Идея хороша, но если у этой идеи нет механизмов реализации, получится как с теми же самыми законами - трехглавым, «Об информации, информатизации и защите информации», и не менее знаменитым законе об электронно-цифровой подписи.

Здесь я хотел бы сразу же перейти к критике проекта федерального закона. Когда начали ставить оценки, уже когда я посмотрел первую статью этого проекта, то сразу же, на основании первой статьи, поставил три с половиной балла. Половину балла я выбросил, когда прочитал самое первое положение, что эта норма действует в отношении граждан и организаций, значит, у нас выпадают из закона действия в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства. То есть, они не подпадают под действие этого закона. Вторая часть - авторы предлагают руководствоваться в реализации этого закона понятиями, которые изложены в том самом трехглавом законе и в законе об ЭЦП. И мой предшественник, который завершил первую часть нашей конференции, господин Дмитриев, говорил о несовершенстве «трехглавого закона». Вчера в «Российской газете» был «круглый стол», на котором присутствовал и господин В.Наумов, который будет выступать позднее, и разговор был такой, что трехглавый закон слабый, а закон об ЭЦП никакой. То есть, если мы наложим первый закон логики о том, что если посыл неверен, то вывод никогда не будет правильным, на это положение, значит, руководствуясь ссылкой в законе на эти два, мягко говоря, неправильных посыла, мы получим в этом законе такой же вывод, как и по предыдущим. Но это реальность российская.

Но, с другой стороны, я, наверное, соглашусь, и вынужден был согласиться вчера с первым заместителем министра связи, который также участвовал в «круглом столе», в том, что это нужный шаг. Если органы исполнительной власти могут сегодня в пределах своей компетентности принять такой закон, то хорошо, что они его принимают, это прекрасно. В том, что нет закона о доступе к информации, по моему мнению, вина целиком лежит на Государственной Думе, на Комитете по информатизации. Они целиком завалили всю информационную политику Российской Федерации, и сегодня, к глубокому сожалению, мне кажется, что не с чем будет ехать господину Путину на Женевский саммит и говорить о развитии глобального информационного общества. Это мое личное мнение, не как заместителя председателя Российского комитета программы ЮНЕСКО, а как специалиста в этой области. И еще раз говорю, что да, это плюс, что такие законопроекты появляются. У меня еще три минуты, я успею сказать небольшой пассаж в отношении проблемы библиотек, которая возникла в проекте калининградского закона.

Могу рассказать предысторию, из-за чего она там возникла. Три года назад в городе Черняховск Калининградской области открылся один из первых центров правовой информации. Администрация Черняховского района и директор районной библиотеки приняли такое волевое решение по одной причине. У руководителя администрации была основная проблема - обнародование тех актов, которые они принимают. Нет денег для того, чтобы публиковать все эти документы в районной газете - реальность, но есть норма Конституции и других законов, которая говорит об обнародовании каком-то. Вот они и подумали, что обнародовать можно следующим образом: бумагу с нормативным актом, который действует на территории муниципалитета, с печатями и с прочими атрибутами относят в библиотеку, библиотекарь заносит ее в базу данных со всеми библиотечными стандартами, ставит на полочку, и одновременно эта бумага загоняется в электронный формат, в результате у администрации исчезает маленькая головная боль. Тем самым разрешаются все вопросы, которые возникают по поводу норм, действующих на данной территории: если они вам нужны, пожалуйста, идите в библиотеку, и там вы все прочитаете. Вам специально обученные люди, библиотекари, дадут достаточно культурно, не рыча на вас, всё что нужно. Если нужно сделать копию с документа, заплатите стоимость амортизации принтера, тридцать две копейки, я не знаю, и за те три-пять листов бумаги, вот и вся стоимость. Вот и сняли головную боль. Вот в этом, наверное, суть того, что такие центры начали распространяться по России. Я сразу же хочу спросить наших коллег из Европы, я точно знаю, что в Америке это так, что библиотеки являются депозитариями официальных документов. Это реальность. И во всем мире это так и есть. К глубокому сожалению, у нас ещё понять не могут этого вопроса, что библиотеки - это социальные партнеры.

Вот, пожалуй, и все. С удовольствием отвечу на ваши вопросы, потому что мой лимит времени уже исчерпан.

А.Г.Рихтер. Спасибо, Андрей Александрович. Есть ли вопросы к господину Демидову? Можно ли прояснить его вопрос к иностранным экспертам в отношении библиотек как источника, депозитария принимаемых актов? Является ли для граждан это источником официальной информации?

Д.Голдберг. Я думаю, я могу понять вопрос интеллектуально. Но я не думаю, что я могу отнестись к нему с точки зрения концепции. Я не думаю, что местные библиотеки юридически являются депозитариями постольку, поскольку есть обязательства публиковать и предоставлять копию в юридическую библиотеку, потому что вообще не возникает вопроса, что закон будет общественным достоянием. Я не могу, конечно, подумать, что законодательство, например, на национальном или региональном уровне не было опубликовано и чтобы его текст не был доступен, я не могу об этом даже подумать. Это не имеет смысла для меня. Это не просто я не понимаю, это концептуально я не понимаю, как закон может быть недоступен, как такая возможность может иметься.

В.Корталс Альтес. Прокомментировать попробую. Я думаю, что существует опасность, и это уже было повторено в статье 12 закона. В правительственных отделах и других органах, которые делегируют свою обязанности другим, я вижу ситуацию, которая возникает здесь, и гражданин может попросить информацию у какого-либо чиновника, и они скажут: идите в библиотеку, они могут сказать - идите в коммерческую организацию, которая обработает ваш запрос, и это в статье 12 предоставлено, где говорится, что правительственные органы могут делегировать обязанности, и коммерческие компании могут выставлять определенные счета за это. То есть, фактически они могут свои обязанности через третьих лиц осуществлять. И я думаю, что это очень опасное развитие. И первичная ситуация должна заключаться в том, что люди должны иметь возможность пойти в правительственное подразделение, например, в какое-нибудь информационное отделение госоргана, и попросить информацию. Если им скажут, что эта информация действительно уже обнародована и что имеется в наличии что-то такое жизненно необходимое, через другие средства, например, опубликованные законы, только тогда правительственный отдел может сказать: нет, уже кто-то другой должен предоставлять эти сведения. Но нельзя иметь такую ситуацию, когда правительственный отдел может сказать: нет, вот по этому вопросу вы идете в библиотеку, а по этому - ещё куда-то.

А.А.Демидов. С вашего позволения, я небольшой комментарий сделаю. Я достаточно внимательно изучал ситуацию, которая существует в Великобритании. Там есть парламентская библиотека, достаточно мощная. Я не говорю, что только библиотека является тем самым депозитарием. Само собой, на уровне субъектов, на уровне муниципального органа власти главный и основной документ лежит в этом органе власти. И он, само собой, должны быть доступен. Здесь нет вопросов. Другой вопрос, что сегодня нет процедур по доступу к этим документам в органах власти, и это реальность. Я не говорю уже о доступе к судебным решениям, которые принимаются в интересах определенных лиц. Если вы придете в суд за вашим решением через три дня после того, как этот документ должен быть готов, у себя в стране, и вам скажут, что он не готов, вы не поймете. Вы обратитесь куда нужно и вы отстоите свои права. У вас это есть, это реальность. И судебная практика, и законодательство, и нормативная деятельность, особенно на муниципальном уровне, сейчас практически недоступна. Практически во всех муниципальных образованиях есть юридические отделы. Но в их функцию не входит доведение до сведения общественности содержания актов. И если к ним обращаются, они говорят, что у нас нет такой функции. Но по норме общероссийского законодательства должно быть обнародование документа, опубликование. И я еще раз говорю - у органов власти сегодня, у муниципальных особенно, денег нет для того, чтобы платить учителям, врачам и всем остальным бюджетным сотрудникам. Уж само собой в последнюю очередь они будут тратить деньги на опубликование. То есть, здесь ситуация достаточно непростая. Еще раз говорю, что тот набор законодательных нормативных актов, которые есть у органа принимающего, просто дублируется в библиотеке, и библиотека в силу этого оказывается депозитарием этих документов. Это копия того же документа. Сразу хочу сказать, пользуясь присутствием здесь представителей и «Гаранта», и «Кодекса», и «Консультанта», все эти фирмы очень активно работают в формировании информационного пространства. И уж больше, чем они, сегодня в вопросах доступа к официальной информации, пожалуй, никто из государственных органов не делает. Вот в чем суть.

А.Г.Рихтер. Спасибо, господин Демидов. Следующий выступающий - Елена Анатольевна Панфилова, руководитель Центра антикоррупционных исследований и инициатив «Transparency International», эта организация уже упоминалась сегодня, может быть, даже не один раз. При помощи этой организации был создан закон Калининградской области, который сегодня среди прочих обсуждается. Пожалуйста!

Е.А.Панфилова. Спасибо большое, Андрей. Уважаемые коллеги, на самом деле мне выступать очень легко, потому что перед вами уже выступил наш председатель правления Юрий Михайлович Батурин и два наших эксперта - господа Монахов и Дзялошинский, и наш главный юрист Станислав Шевердяев, и мне как бы особо много чего не осталось. Поэтому я три минуты возьму и просто скажу, что же это за такая ситуация, при которой тот закон, который у вас опубликован, калининградский проект, оказался не в ведении каких-то специализированных общественных организаций или органов государственного управления, а оказался продуктом вот такой организации, которая занимается антикоррупционными проблемами. Хотя, казалось бы, он должен был появиться из недр других организаций и других сил, работающих как на уровне страны, так и на региональном уровне. Но дело в том, что мы с самого начала исходили из того, что доступ к информации для нас в нашей работе - это не столько правовая норма и не столько абстрактная вещь, которую обсуждают на семинарах, конференциях, мероприятиях. Для нас это, в первую очередь, институциональный инструмент, с помощью которого мы можем что-то, в принципе, сделать. А без которого мы вообще ничего не можем сделать.

Вот такая сложилась ситуация, что мы начали исследовать коррупцию в стране, смотреть, что с этим можно сделать, и обнаружили, что если нет доступа к информации, то можно паковаться и закрывать лавочку, потому что все знаменитые слова про бюджет, про бюджетный мониторинг, мониторинг общественного участия, закупки - это все самодеятельность в стране, все общественное участие, которое на данный момент имеется в стране, - это самодеятельность и детский лепет до тех пор, пока не существует этого закона, по одной простой причине - сейчас этот мониторинг построен только на той информации, которую кто-то где-то смог достать. У кого-то, у какой-то общественной организации, например, у центра «Стратегия», хорошие отношения в Ленинградской области - они делают бюджетный мониторинг. Завтра чиновник сменится - не будет бюджетного мониторинга. Институт госзакупок делает мониторинг прозрачности госзакупок, у них хорошие отношения с Минэкономразвития. А завтра испортятся отношения - не будет мониторинга. И вот получилась такая штука, что если во всем мире «Статья 19», мы свою концепцию, на которой основывали наш закон, во многом базировали на тех принципах, которые заложены в «Статье 19», и концепцию вы все получили в нашей маленькой брошюрке, там она есть. Во всем мире доступ к информации - это некий основополагающий принцип, который вот он есть и абсолютно довлеет над остальными нормами права и должен быть очень близок к конституции, спору нет. У нас он еще налагается на главную базовую вещь, как переходный период. Вот когда еще недавно ничего не было - ни законов, ни рыночной демократии, ни рыночного государства, а вот теперь всё есть, да еще надо и информацией обеспечить. И в условиях, когда общепризнано, что основными дестабилизирующими элементами всех современных демократий являются национальные конфликты, терроризм, коррупция, у нас это все перемножено на этот переходный период, и нет закона о доступе к информации. Вот в этой ситуации приходится тем, кому это не должно по профилю, заниматься тем, чем приходится заниматься.

Поэтому мы стали рассматривать своё возможное участие в том, что в результате вылилось в калининградский закон. А вылилось это по очень простой, банальной причине. Бороться с коррупцией модно, только ленивый не борется с коррупцией в этой стране. Каждый, кто имеет возможность хоть как-то приложить слово «коррупция» к своей деятельности, - с ней борется. Соответственно, когда мы в 2000 году приехали в Калининград, нас тут же попросили написать областной закон о борьбе с коррупцией, на что получили наш категорический отказ. Мы сказали, что никаких законов о борьбе с коррупцией в принципе существовать не должно, а должны существовать закон о праве граждан на доступ к информации, закон о прозрачных госзакупках, закон об общественном участии и так далее, и так далее. Из 27 областей, в которых мы работаем, по этому же пути мы сейчас идем в четырех, где мы исходим из того, что борьба с коррупцией не должна быть доминантой. Доминантой в нашей работе является создание нормального правового поля, нормального демократического государства. Если будут нормальные законы, не нужно будет создавать закон о борьбе с коррупцией. На федеральном уровне нас местами слышат, местами не слышат, но кое-что получается. Во всяком случае, полного нормативного беспредела в этой части мы стараемся через наших экспертов не допускать.

И еще один момент, который меня очень сильно волнует. Меня волнует такая позиция: «давайте примем закон сейчас, в любой форме, а потом доделаем». Да, это именно проблема переходного периода, когда мы должны создавать синтетические законы, где мы декларируем право и еще раз напоминаем, что да, оно есть, и тут же прописываем процедуры. Непроцедурные законы - сами знаете, что с ними происходит в нашей стране. Не зря передо мной выступавшие говорили, что нет механизма - нет закона, и лучше вообще забыть об этом. Это еще более важно в свете того, что происходит сейчас с административной реформой. Административная реформа - единственная забытая, отложенная, закопанная часть всех реформ. Прошла и приватизация, прошли и другие реформы, нет административной реформы. Доступ к информации - краеугольный камень этой самой административной реформы, в которую попадает и реформа госуправления, и реформа госаппарата, и госслужбы, и так далее. Можно себе представить, что без должного - а это уже происходит - без должного доступа граждан к информации, который, в свою очередь, является обязательным условием общественного участия, будет принят тот закон, который сейчас обсуждается, о гражданской государственной службе, от которого волосы на голове не просто шевелятся, а пляшут. Так что я очень коротко хочу поблагодарить всех, кто здесь присутствует. Здесь очень много людей, с которыми мы работали. И хочу сказать, что все ваши замечания - это не просто замечание о калининградском законе. Сейчас новгородский закон на выходе, Ленинградская область, Псковская область. Мы, что бы там ни случилось с федеральным уровнем, останавливаться не собираемся, и рано или поздно каким-то образом мы создадим достаточное давление, как мы надеемся, на региональном уровне, чтобы те нормы, которые мы считаем необходимыми, вы их все видите в нашей концепции и в тексте калининградского закона, чтобы они все-таки существовали и работали. Их можно критиковать, их можно улучшать, но они должны присутствовать, иначе очень трудно будет планировать работу в дальнейшем.

А.Г.Рихтер. Спасибо, Елена Анатольевна, за вашу работу, за ваше участие в конференции. Есть ли вопросы? Тогда другой представитель, уже третий представитель этой организации, Марина Игоревна Савинцева.

М.И.Савинцева. Тему я заявила достаточно масштабную - «Основные модели законодательного обеспечения права на получение информации, европейский опыт». Но когда я готовила материалы по Европе, я поняла, насколько это интересная, захватывающая аналитика законодательства, и не только самого законодательства, а того, как оно действует. Как вы понимаете, в мире все больше и больше принимается таких законов. Это такая сфера, которая постоянно находится в движении, и я посчитала, что на сегодняшний день уже в 76 странах существует специализированные законы, - не буду сейчас путаться в понятиях «право на информацию», «доступ к информации», - о доступе к информации, предполагающие конкретный механизм получения гражданами информации от государственных структур и структур, которые реализуют публичные функции. В 76 странах, не говоря уже об арабских странах, потому что это уже предмет отдельного исследования, за последние три года приняты новые законы в Азии, Латинской Америке, в Африке. Отдельно скажу, что наконец-то принят закон в Шотландии. В Европе ситуация, на мой взгляд, достаточно хорошая, за исключением Швейцарии, где только в одном кантоне принят закон, кантон Берн, в 1994 году. Правительство Швейцарии в прошлом году, в феврале, уже внесло на рассмотрение в парламент общий закон о свободе информации. Я, к сожалению, не знаю судьбы, но знаю, что на июль 2002 года такая информация есть. В странах переходного типа, - Латвия, Литва, Эстония, - существуют законы, и они действуют. Эстонский закон содержат неплохой механизм, чёткий механизм порядка доступа и получения гражданами информации.

Рассматривая в целом европейское законодательство, я поставила для себя несколько вопросов, наиболее интересных для меня и показательных в том плане, к какой модели какой закон можно отнести. Например, основные вопросы такие: регулируется ли законом дальнейшее использование документов, полученных по запросу, потому что в некоторых странах, например, оговорено в законе, что запрещается документы, полученные по запросу, использовать в коммерческих целях. Это, например, в законах Греции и Испании. В каких странах прослеживается тенденция коммерциализации информации, то есть выдача государственными органами информации на платной основе? В нескольких источниках это закладывается. Заключается договор с государственной структурой, и на основе этого договора просто подыскивается материал необходимый. Такие тенденции на сотрудничество госсектора с частным сектором прослеживается в Дании и в Италии.

Следующий вопрос, который я для себя ставила при исследовании этого массива законодательства, - это необходимо ли обосновывать запрос на получение информации. В итальянском законе говорится о том, что человек должен доказать свой законный интерес на получение информации. Дальше вопрос такой: существует ли в стране система так называемого открытого окна, то есть чтобы человек не задумывался - да, ему нужно информацию получить, куда посылать запрос? В Австрии и в Португалии существует такая система, система киосков. Конечно же, интересен вопрос о том, кто является обязанным субъектом, то есть, кто обязан предоставлять по закону информацию, естественно, об объекте, о том, распространяется ли закон на иностранцев, используется ли электронная почта для направления запроса. Например, в эстонском законе и вообще в прибалтийских законах я встречала такой пункт, что по электронной почте можно посылать запрос и, соответственно, получать ответ на запрос.

Существует ли право на получение информации о себе? Может ли человек по законодательству, которое существует в стране, получить полный архив файлов о себе? Это имеет отношение к законодательству стран восточного блока. В Венгрии, Италии, Литве, Болгарии, Латвии, Румынии существуют законы и нормы, позволяющие получать информацию о себе. Я выписала для себя даже все специализированные органы, которые уполномочены и контролировать, и способствовать гражданам реализовывать свое право на доступ к информации. В целом скажу, что эта сфера - именно законодательство, законодательное регулирование, принятие законов, - в постоянном движении. В Дании существует сейчас два закона, но, опять же, обсуждается вопрос о том, чтобы два закона заменить одним. Я надеюсь, что мне удалось хотя бы как-то обрисовать ситуацию за то время, которое мне было предоставлено сейчас. Спасибо.

А.Г.Рихтер. Спасибо, Марина Игоревна. Я бы хотел обратить внимание, что в синих книгах, которые предлагаются вам в соседнем зале, опубликованы законы стран бывшего СССР, в том числе касающиеся свободы доступа к информации, и эстонский закон, на который ссылалась Марина Игоревна, там представлен.

Следующий выступающий - Марина Максимовна Карелина из Российской академии правосудия.

М.М.Карелина. Я - старший научный сотрудник Российской Академии правосудия. Академия наша ведомственная, она учреждена Верховным Судом и Высшим Арбитражным Судом, и, естественно, сфера моих интересов в данном ключе связана с вопросами судебной деятельности. Поскольку я специалист в области информационного права и интеллектуальной собственности, у меня, в первую очередь, возникли некие концептуальные вопросы, связанные с этим законом.

Первое, что меня заинтересовало в этом законе, это то, что данный закон, наконец-то, в отличие от всех предыдущих проектов, определил, что мы говорим не об информации в целом, я тут буду оппонентом некоторым выступающим, а говорит о совершенно персонифицированной деятельности по предоставлению информации, которая связана с деятельностью государственных органов. Правовой смысл этого явления абсолютно ясен. То есть, есть государство, которое существует на деньги налогоплательщиков, и в силу его функционирования на него возлагается обязанность по предоставлению информации о собственной деятельности, потому что люди, которые платят за деятельность государства, должны понимать, за что они платят. Соответственно, мне очень понравилось выступление г-на Дмитриева, который показал, что правительство, исполнительная власть прекрасно понимает механизмы взаимодействия власти и граждан и достаточно четко, с моей точки зрения, формулируются какие-то правовые институты. Но это на уровне концептуальном.

На уровне конкретного текста закона у меня возник целый ряд вопросов. В первую очередь, это дискуссия по поводу «доступ - не доступ» к информации. Там описано много разных форм, можно по конкретным вещам дискутировать, но концептуально есть две вещи. Это активный и пассивный доступ к информации. Что такое пассивный доступ? Не знаю, как сказать - доступ или пассивная возможность получения информации. Это когда государственные органы, с точки зрения правовых институтов, предоставляют формальную возможность, они просто осуществляют определенные действия, на основании которых любой гражданин, если у него возникает желание, может обратиться туда, где эта самая информация размещена, и получить необходимую для себя информацию. Форма доступа как некоей регламентной деятельности - это форма активная. И вот механизм получения информации в том и в другом виде, он должен быть, с точки зрения права, различен. Если я как орган государства создаю большую-большую базу, которая размещена в Интернете, то она де факто существует, и если у меня ест доступ в Интернет, то я могу с этой информацией ознакомиться. Государство предприняло все действия, чтобы обеспечить мое конституционное право, в соответствии с Конституцией, право на информацию. Оно свою правовую функцию выполнило.

Вторая составляющая - это вопрос, связанный с механизмами доступа. Это то, о чем говорили, - доступ к конфиденциальной информации, доступ к какой-то информации, обеспеченной специальными режимами и так далее. Вот здесь возникает главная процедура - процедура регламентного доступа. И процедура, которая должна быть чётко совершенно прописана, - это определение баланса интересов в случае, если информация является конфиденциальной, но по каким-то параметрам данная информация должна быть предоставлена либо для широкого ознакомления, либо для конкретных лиц, которых она непосредственно касается. Вот это устанавливается только на уровне формальных процедур, утвержденных законом. Отсутствие таких формальных процедур в тексте закона, с моей точки зрения, является существенным недостатком. Не дай Бог, если процедуры начнет прописывать правительство! Это уровень законодательных решений, с моей точки зрения.

Второй вопрос, который для меня совершенно очевиден из этого закона. Я не понимаю, почему в законе через запятую пишутся граждане и организации. С точки зрения права правовой статус граждан и правовой статус организаций - это, как говорят в Одессе, две большие разницы. Нельзя регулировать едиными механизмами и принимать единые правовые решения в отношении граждан и организаций. И для граждан и для организаций правовая природа получения информации различна. Гражданин получает информацию на основании своих конституционных прав. У организаций, у журналистов, когда они выполняют свою профессиональную функцию, - у них иные правомочия, вытекающие из уставных требований, из статуса журналиста и так далее. Они ограничены иными механизмами. Мало того, на них возлагаются, помимо права, еще и обязанности определенные, в отличие от гражданина, на которого при доступе к информации обязанности не возлагаются, это его конституционное право. А для этих структур, - и вот этот момент совершенно отсутствует в законе, - должен быть и механизм ответственности за использование получаемой информации. И я считаю, что механизм доступа для организаций должен быть иной, учитывая их специфический правовой статус.

Теперь я хотела бы перейти к проблемам, которые связаны с доступом к судебной информации. Данный закон содержит просто отсылку к действующему законодательству о регламентации деятельности судов. Смею вас заверить, ни один закон, который касается организации судебной деятельности, не содержит никаких процедур, которые бы обеспечили механизм доступа к судебной информации. И здесь, наверное, нужно ставить вопрос о том, чтобы действительно готовился какой-то самостоятельный акт, либо в этом законе прописывались специальные процедуры, специальный раздел, который говорил бы о доступе к судебной информации. Потому что на самом деле суд - это орган, который производит только одну информацию - это судебные решения и определения. Судебные решения - это документы первой инстанции, определения - это документы второй инстанции. И надо всегда помнить, что документы, которые выходят из суда, - это всегда персональная информация. Поэтому проблема доступа к судебной информации - это не проблема хороших или плохих судов, это проблема, во-первых, денег. Если кто-то представляет себе объемы информации, которые проходят через суды… Например, шестьсот тысяч решений в год - это нормально? Вот вы представляете себе базу данных такую. И это каждый год, такое количество решений, если говорить о тотальном доступе к этой информации. У нас суд есть в каждом районе. То есть, это один вопрос. Во-вторых, плюс тридцать или сорок процентов информации, пересматриваемой во второй инстанции, это новые судебные акты. Решения гуляют туда-обратно, уже после того, как они вступили в законную силу, то есть возникает, я бы сказала, геометрическая прогрессия. Но это количественный показатель.

Второе - вопрос обезличивания информации, который идет в информационно-правовые системы. Вы посмотрите информацию, которая идет по арбитражу. Вот то, что есть в «Кодексе», то, что есть в «Гаранте», они получают какую-то часть решений судебных и размещают их у себя - название фирмы и так далее. Но в праве, так же, как и в медицине, должен четко действовать принцип «не навреди». А уж информационная деятельность - это должно быть святая святых. Надо очень четко продумать, что когда мы говорим о праве на информацию, к чему мы хотим получить доступ - к информации о том, каким образом государство принимает судебные решения по поводу тех или иных правовых ситуаций и определяет те или иные правовые ситуации, - либо мы говорим о том, что мы хотим просто получить достоверную информацию, как фирма «Иванов» судилась с фирмой «Петров», сколько денег кто кому заплатил и какие конкретные правоотношения в этой ситуации возникли. Я думаю, что с точки зрения общественного интереса абсолютно не важно, как зовут участников тех или иных правоотношений. Важно, как те или иные правоотношения решаются судом. Поэтому вопрос обезличивания информации должен решаться. А это, с одной стороны, технология, с другой стороны, деньги, если мы говорим о тотальном предоставлении информации.

Мало того, мы должны помнить, что по общим судам первая инстанция - это районные суды, которые размещены Бог знает где, в Ямало-Ненецком автономном округе, и неизвестно, каким образом организовать процедуру обезличенного предоставления информации из этого районного суда, да еще в цифровом виде… То есть, проблем много, которые выходят за рамки закона. Это еще и проблема денег. Поэтому разговор о том, что вот суды такие, они закрытые, они не хотят давать информацию, я считаю неправильным. Просто они заняты несколько иным, у них нет структур, которые будут заниматься предоставлением информации. Они просто работают, принимают решения. Если учесть нагрузку на судью, допустим, по гражданским делам, очень сложно получается соблюдать сроки, установленные законом. Тут много чисто организационных вопросов, и мне не хотелось бы, чтобы в результате принятия этого закона сказали: все, вся судебная информация должна быть открытой. Тут такое расширительное толкование. В проекте закона написано: протесты прокурора являются материалами для обязательного опубликования. Но протест прокурора - это промежуточный акт судебной деятельности. Он может нести информацию, которая не вошла в текст вступившего в законную силу судебного решения.

Я постаралась только обрисовать проблему, поскольку закон вообще никаких ответов не даёт, и призывала бы всех очень серьезно подумать в отношении того, каким образом публиковать именно судебную информацию. На самом деле, проблема не так проста, как кажется. Говорить о том, что правосудие не хочет никому ничего предоставлять, - дело не в этом. Есть другие проблемы. Спасибо.

А.Г.Рихтер. Спасибо, Марина Максимовна. А как Вы считаете, если из закона убрать организации и оставить только граждан, это каким-то образом исправит ситуацию?

М.М.Карелина. Я думаю, да. Я думаю, что у организаций, у которых основная функция связана с защитой каких-то интересов, это, во-первых, должно быть в уставе прописано, а во-вторых, может быть, в законе стоит сделать отдельную статью, которая бы сказала, что есть организации, у которых есть специфический правовой статус, эти права надо предоставить, их надо определить. И если у кого-то есть специальный правовой статус, который позволяет осуществлять определенную деятельность, то это всегда предполагает и обязанности, и ответственность, потому что для организации это не конституционное право. Когда организация создается, у неё возникают обязанности и ответственность за осуществление своей деятельности. Надо смотреть с этих позиций, потому что нельзя организацию уравнивать в статусе с гражданами. У граждан это право конституционное, а для них это обязанность и ответственность. Тут варианты совершенно другие.

Вопрос. Миронова, «Кодекс». Марина Максимовна, а если я приду на судебное заседание и все узнаю - какая фирма и т.п.? Я имею право. Или журналист напишет про это, они раньше пишут, чем мы помещаем в базе данных данные о судебных решениях? Это один вопрос. Судебное заседание открытое. А второй вопрос касается того, является ли упоминание фирмы, которая является одной из сторон арбитражного процесса, общественно значимой. Если эта фирма регулярно не выполняет свои договорные обязательства, может быть, нужно довести до сведения общественности, что с этой фирмой не надо иметь дела, путем опубликования, в том числе, и судебных решений?

М.М.Карелина. Вы считаете, что в этом состоит задача базы данных? Все должны осуществлять свою деятельность в рамках своих функциональных задач. И если это будет так, то это будет понятно, потому что в рамках своих функциональных задач вы несете определенные обязательства, несете определенную ответственность, именно осуществляя свои уставные функции. В этом случае вы берете на себя функцию средства массовой информации для того, чтобы опубликовать много-много решений по фирме, которая не выполняет свои договорные обязательства, чтобы люди из этого сделали выводы, - но наверное, это не ваша задача. Ваша задача - предоставлять достоверную информацию, и она говорит о том, что вы должны представить информацию в рамках именно правовой ситуации. Вы предоставляете информацию правовую, вы не занимаетесь публицистикой. Если законодатель скажет - публиковать с фирмами, с датами, с цифрами, - я скажу, я законопослушный гражданин, я скажу - да, законодатель это принял, он знает, зачем он это сделал, он принял на себя ответственность за это решение.

Вопрос. Гугунишвили, Ассоциация молодых юристов Грузии. Мой вопрос касается предложения, которое вы сказали сейчас. Я не знаю, почему у физических и у юридических лиц должны быть разные права в связи с получением информации. Я, к сожалению, не знаком с Конституцией Российской Федерации, но наша Конституция, грузинская, говорит, что у физических и у юридических лиц есть равные права, если это не вытекает из существа отношений. Я могу избираться, а юридическое лицо не может избираться. Но когда речь идет о доступе к информации, о получении информации, я думаю, что, например, господин Андрей Рихтер и Союз журналистов России имеют одинаковое право, и механизмы получения информации должны быть одинаковыми.

М.М.Карелина. По-моему, Вы меня не совсем поняли. Дело в том, что у физических лиц есть конституционное право на получение информации. А юридические лица существуют для реализации определенного общественного интереса, и на них эта задача возложена как обязанность. Вот правозащитная организация - это не их право, это их обязанность - заниматься контролем за предоставлением информации и так далее. И у них есть особая форма ответственности за осуществление своих функций. Извините, Декларация прав человека - это Декларация прав именно человека, а не организации. Организация существует для выражения корпоративного интереса. Она - инструмент для того, чтобы что-то делать. У нее иной правовой статус.

М.Гугунишвили. Еще второй вопрос. Вы можете назвать мне промежуточный акт, протест прокурора какой-нибудь, разглашение которого запрещено?

М.М.Карелина. Мы с Вами говорим о разных вещах. Вы говорите о формальном, - есть ли конфиденциальная информация. Я говорю о правовом статусе. Для меня как для юриста, важно, чтобы все было абсолютно чётко определено. Если данный документ является абсолютно необходимым для получения какой-то информации, - докажите мне, что это так. Но должно быть четко написано, что он подлежит обязательному опубликованию. Мы не можем каждый раз принимать решения: этот протест мы публикуем, а этот протест мы не публикуем. Либо должна быть четко прописана процедура, четко определяющая доступ, допустим, к материалам прокуратуры. Здесь есть два варианта - либо я говорю, что все протесты прокурора мы публикуем, и тогда мне абсолютно всё равно, всё, что не секретно, всё идет в печать, либо мы говорим, что да, в силу определенной социальной значимости, вот как здесь говорили, может быть определенная ситуация, в которой общественный интерес будет превалировать над интересом личности, и тогда есть процедура принятия решений, при которой будет доказано, что общественный интерес превалирует. Понимаете, любое решение должно быть построено не на моем желании или нежелании, а на формальных процедурах, которые должны быть легитимны. Вот если будет так, тогда все будет нормально. В противном случае мы придем к произволу чего угодно - общественной организации, чего угодно. Любая неформализованность в вопросах права - это произвол. Надо это очень четко понимать.

П.Ноорландер. Я не хотел бы входить в какие-либо конфликты, но по международному праву право доступа к информации принадлежит всем - граждане, организации, а также неграждане, это, например, беженцы, которые просто живут в каких-либо странах. Все эти разделения между юридическими лицами и физическими лицами - это может быть различие в российском законодательстве, но не в международном праве. Это первый момент. Второй момент - касательно судов. Вы говорите - 600 тысяч судебных решений, это, конечно, огромное число. Но мне не кажется, что это такое большое число, которое невозможно было бы реализовать, если это сравнить с документами, которые существуют в других государственных структурах, это вполне сопоставимое число, даже если не меньшее. Поэтому мне кажется, что суды не нужно исключать из момента доступа к информации, это не такое уж большое число, сравнительно с другими государственными структурами.

М.М.Карелина. Я не говорила, что суды надо исключать. Я говорила о том, что есть определённые проблемы, которые нуждаются в решении. И второй вопрос - по поводу организаций и доступа к информации. Понимаете, если мы говорим о формальном механизме доступа к информации, то здесь возникает целый ряд проблем. Я рассуждаю с позиций судебной практики. Организация имеет право на доступ к информации, этого никто не отрицает. Но правовые механизмы получения этой информации, пускай даже это будет институт запроса и так далее, и правовые механизмы получения информации гражданином различаются, потому что с точки зрения российского законодательства у них разная правовая природа. Я понимаю, что здесь представители системы общего права, это немножко иное. У вас судебные механизмы работают по-другому.

Здесь много раз говорилось о так называемом трёхглавом законе - «Об информации, информатизации и защите информации». Когда этот закон принимался, тоже исходили из того, что да, все вещи, которые там написаны, очень правильные, защита персональной информации и так далее. С 1995 года, то есть за семь лет, дважды предпринимались попытки получить судебное толкование по поводу информации как объекта права собственности. Там есть такая замечательная шестая статья. Во всех исках было отказано на том основании, что данная статья противоречит Гражданскому кодексу. Поэтому мне кажется, что, принимая такие законы, как закон о праве на информацию, мы должны очень четко понимать, что, в принципе, любой закон существует в той правовой системе, в которой он создан. Мало того, у нас прошел очень короткий период времени - в Дании, по-моему, в восемнадцатом веке еще первый документ о доступе к информации был принят. Там уже отработались некие консервативные механизмы, включая институты судебной защиты. Мы за десять лет совершили скачок из прошлого в будущее. Поэтому наша задача сейчас состоит в том, чтобы минимально отрабатывать декларативные моменты, с декларациями у нас все в порядке, а максимально отработать возможности реальной судебной защиты. Если это общеисковое производство, оно должно идти в арбитражный суд, потому что спор между юридическими лицами. Если это оспаривание нормативного акта, допустим, я буду действовать в рамках оспаривания каких-то норм закона, то тогда я могу идти в суд общей юрисдикции. Если эти процедуры не будут зафиксированы в законе и не будет указана процедура рассмотрения этих дел, я гарантирую, что никакого единого правового рассмотрения не будет. Будет своеобразная процедура в арбитражных судах, которым это вообще не надо, потому что непонятно, что с этой информацией делать. По нашей судебной системе это получается так. У нас разграничение подведомственности идет по юридическому или физическому лицу. То есть, есть целый ряд моментов, я сейчас не собираюсь в них углубляться, которые нужно иметь в виду при разработке закона. Это специфика нашей правовой системы.

А.Г.Рихтер. Спасибо.

П.Ноорландер. Я уважаю все то, что Вы сказали. Я не об этом говорю, я хочу сказать - я не хочу спорить по поводу правовой системы, потому что я не специалист в российской правовой системе, я не специалист и в международном праве. Единственное, что я знаю о российской правовой системе, - что она включает в себя международное право. Поэтому всё, что вы делаете, должно быть в соответствии с международным правом, а его требования таковы, что каждый должен иметь доступ к информации, более того, не должно быть дискриминации в формах доступа на основе разницы в статусе. Поэтому если для организаций это будет сложнее или легче, очень трудно будет оправдать это в соответствии с международным правом. Когда господин Рихтер хочет запросить информацию, это не важно, пишет он это от своего имени или пишет это от имени своей организации, так как он занимается проблемами права и средств массовой информации.

А.Г.Рихтер. Наш следующий выступающий - Денис Александрович Савельев, кандидат юридических наук из Петрозаводска. Он так же, как и Петер, по своей инициативе приехал на нашу конференцию издалека.

Д.А.Савельев. Спасибо за предоставленное слово. Для начала одна небольшая реплика по поводу предыдущего обсуждения. Когда мы говорим о праве на информацию, в том числе праве на юридическую информацию, нам не следует разделять юридические документы для домохозяек, для тех, кто хочет получить решения по каким-то социальным вопросам, и для бизнеса. Право собственности, право ведения бизнеса - это точно такие же права человека, и человек также вправе получить информацию по поводу этого. И кратко те выводы, которые сделаны на основе распространения правовой информации в Республике Карелия.

В 1995 году вычислительный центр Петрозаводского государственного университета по заданию администрации и председателя правительства Республики Карелия начал работу по формированию электронного банка документов республиканского законодательства и актов местного самоуправления. Работы проводились по программе информатизации Республики Карелия. В настоящее время наряду с созданием баз данных законодательства университет также осуществляет техническое сопровождение официального интернет-сайта органов власти Карелии. В начале работы был проведен обзор существовавших на тот момент технологий ведения подобных баз данных, и выбрана технология создания баз данных «Кодекс». В данном случае я не представляю официальную точку зрения системы «Кодекс», то, что будет сказано, - это мое личное мнение. В республике официальный печатный сборник правовых актов - «Ведомости Верховного Совета КАССР», затем переименованный в «Собрание законодательства Республики Карелия», начал выпускаться только с 1990 года. До этого года не было возможностей ознакомиться с печатным сборником целиком, были только газетные публикации, которые, естественно, были выборочными. И также в этом сборнике акты публиковались выборочно. Затем впоследствии появилась официальная газета «Карелия», далее публиковались законодательные акты уже все, за исключением секретных. На первых этапах наших работ мы встречались с проблемой сокрытия правовых актов, которые не являлись секретными. Госорганы говорили, что некоторые акты являются их собственностью и они не дадут их для распространения. Но сейчас эта ситуация преодолена, я думаю, что другие времена наступили.

Однако в современном мире работа с правовыми актами не мыслится без их электронной систематизации. Электронные копии документов в органах власти ранее не формировались. Они передавались напечатанными на пишущих машинках, и даже после появления компьютерной техники в органах власти после набора документа для печати электронная копия уничтожалась. В некоторых случаях это происходит и сейчас. Систему документооборота невозможно было создать в силу отсутствия компьютерных сетей в органах власти, недостаточного количества компьютеров и, самое главное, знаний персонала. Работа по созданию баз данных велась изначально под контролем и при поддержке республиканского министерства юстиции, которое в настоящее время перешло под федеральный контроль и занимается созданием подобной базы данных самостоятельно. Параллельно такие же усилия предпринимались и со стороны ФАПСИ. К настоящему времени правовые акты в электронной форме органы власти передают в правовые базы данных и хранят у себя, но в несистематизированном виде. Финансирование создания баз данных со стороны правительства было прекращено, и в дальнейшем мы развивали эту базу данных на коммерческой основе. В республике отношения государственных органов и органов местного самоуправления с создателями электронных правовых систем строятся на основе, так скажем, информационного бартера. Аппараты органов власти получают бесплатно или со значительными скидками правовые электронные системы российского законодательства от различных производителей и взамен передают им правовые акты в печатной или электронной форме. И затем различные организации создают базы данных. Однако наиболее продуктивным методом создания электронных банков правовых актов является создание и внедрение системы электронного документооборота и делопроизводства в самих государственных органах. В нашей республике такая работа только начинается. При этом должна быть решена не только проблема сверки соответствия электронных документов официальным бумажным копиям, но и проблема дублирования работы, которую проделывают различные конкурирующие структуры по созданию баз данных. Следует понять, что со времен девяностых годов ситуация с правовыми системами стала изменяться. Теперь при внедрении систем документооборота в самих государственных органах возможно снять необходимость сканирования или набора документов, а значит, и значительные расходы на создание баз данных. Вместе с тем, нельзя недооценивать и тот прогресс, которого достигли в обслуживании пользователей благодаря конкуренции коммерческие структуры. Поскольку возникают и будут возникать обязательно системы документооборота в государственных органах, основанные на компьютерных технологиях, основным средством для дальнейшего развития подобных баз данных может стать согласование государственными органами и иными заинтересованными организациями единого стандарта, или другого стандарта, который бы описывал обмен документами, интерфейс различных систем документооборота государственных органов и тех систем, которые находятся на стороне пользователя. Каждый государственный орган или орган местного самоуправления так или иначе будет создавать системы документооборота, и нужно предъявлять к ней требования на соответствие такому стандарту, чтобы он мог обеспечить выделение в электронной форме принятых правовых актов и систему передачи их в установленном формате другим информационным системам - государственным, коммерческим или некоммерческим. Определить, в каком формате это может быть сделано, можно было бы с участием всех заинтересованных сторон. Разумеется, это должен быть открытый стандарт. Пользователи таких систем при этом сохранят возможность выбора различных сервисных возможностей разных систем. При таком подходе возможно и создание бесплатных систем, разрабатываемых на основе открытого исходного кода.

И в заключение хотелось бы сказать, что, видимо, будущее правовых систем будет заключаться в том, что деньги они должны зарабатывать своими услугами, а не за счет недоступности электронных версий правовых актов. Спасибо.

А.Г.Рихтер. Спасибо, Денис Александрович. Следующий выступающий - Анжелика Александровна Синеок, руководитель Ростовского регионального Центра права и средств массовой информации.

А.А.Синеок. Проблему доступа к информации чаще рассматривают сквозь призму взаимоотношений СМИ и трёх ветвей власти. Между тем, существует не менее важный аспект этой, в известном смысле, вечной темы. Вот Алексей Кириллович Симонов вскользь коснулся этого. Я имею в виду линию СМИ - аудитория. К какого рода информации обеспечивают масс-медиа доступ своим читателям, зрителям, слушателям? Какой путь проходит информация, прежде чем предстать пред светлыми очами потребителя? Насколько она отвечает критериям объективности, правдивости, достоверности, точности, полноты, глубины, убедительности и доказательности, воспринимаемости и доступности?

Справедливо утверждение, что журналистские тексты вызваны к жизни фактором социальной значимости. Между этим фактором и публичным интересом существует объективная дистанция, порой огромного размера, которую для полноты торжества коммуникации надобно преодолеть. К примеру, информация, важность которой очевидна для специалиста, нуждается в тщательном разъяснении для непосвященных. Маленький пример - наш прямой эфир с Михаилом Эгоновичем Дмитриевым, который был сегодня здесь и выступал. Была задана тема «Концепция медицинского страхования», чрезвычайно важная. Но публичный интерес нужно подготовить, обеспечить. Сначала этот публичный интерес должны ощутить журналисты. А если это сделают журналисты, это сделают и их читатели. Но это самый простой вариант. К примеру, мы сейчас являемся участниками информационной кампании о роли судебной системы в жизни общества, которую проводит Российский фонд правовых реформ, и по его просьбе мы разработали региональную модель этой кампании под названием «Судебная власть и СМИ: 300 лет вместе». Это была очень сложная работа. Ведь в нашей судебной власти больше «нельзя», чем «можно», я имею в виду российской. И задача стояла такая, что судебная власть на страницах СМИ отражена по сравнению с исполнительной и законодательной властью мало, плохо, нерегулярно. Выявить ключевые механизмы, найти их для постоянного информационного обеспечения - это колоссальная работа, которую мы проделали, и мы нашли такие формы. Я не могу сейчас подробно рассказывать, это тема совершенно отдельного разговора, - как обеспечить доступ к судебной информации. Это и дни открытых дверей, это и рассылка пресс-релизов, это и постоянные брифинги, конференции на актуальные судебные темы. Я хочу просто сказать о том, что во всем этом процессе очень важна роль персоны «социального пиарщика» и служб, которые продвигают социально значимые темы.

Какие факторы при этом учитываются? Мы знаем, что социально значимые факты можно разделить на самоговорящие, которые содержат открытый эмоциональный заряд, и те, которые нужно раскрыть, научить говорить, популяризировать. Выбор тех и других - это повседневный акт редакционной политики, которая несет в себе компоненты рационального и иррационального свойства. Факты первой категории - «жареные»: чернуха, сенсации, обладают невысокой трудоемкостью при подготовке материалов. Однако именно на них направлено внимание аудитории, а значит, они приносят дополнительные тиражи, обеспечивают высокий рейтинг, привлекают интерес рекламодателя. Прагматичные источники давно наладили регулярные поставки такой информации на страницы газет и журналов, радио и телевидения, лент информационных агентств. Факты второй категории являются трудозатратными, так как для их подачи и проработки требуются определенные усилия и время. Их выбор осуществляется на основании следующих позиций. Первая - насколько понятны они самим работникам СМИ? Второе - как расставленные в них акценты соотносятся с идеологической, политической и социальной платформой СМИ? Третье - конъюнктура момента, в том числе информационный повод здесь имеется в виду, личные связи. Четвертое - необычность и новизна, способные привлечь внимание.

И пятое - наличие оплаченного заказа. В демократических странах, в которых развиты институты гражданского общества и во главу угла ставится ответственность всех участников коммуникативного процесса, совокупность первых четырёх вышеназванных пунктов преобладает над последним. Но в ряде ситуаций пятый пункт преобладает. И с преобладанием пятого пункта мы имеем совершенно другую ситуацию, которая называется ситуацией политико-экономического клиентизма. Клиентизм, так или иначе, есть во всех странах с рыночной экономикой. Греция, Испания, Италия, Португалия, Бразилия, Колумбия, Мексика, Перу, Индонезия, Уганда… В этот список, к сожалению, попадает и Россия. Российская медийная ситуация - отечественная журналистика, к сожалению, на сегодня стремится обеспечить гражданам доступ к информации, максимально проплаченной. Причем неважно, кто ее проплатит - политик, бизнесмен или просто человек с улицы. Пообщавшись с некоторыми редакторами, выносишь железное мнение - идеально было бы, чтобы все граждане России поголовно и в обязательном порядке сначала платили за изготовление или размещение информации, а потом ещё и покупали бы её в виде отдельного продукта. Жаль, что ни Индустриальный комитет, ни один из наших Союзов журналистов не догадался к 1 апреля выдвинуть подобное шуточное дополнение к своим законопроектам о СМИ. Не сомневаюсь, нашлись бы люди, которые бы восприняли бы их как наиболее животрепещущие и серьезные. Причем тенденция продать и вершки, и корешки характерна в большей степени, конечно, для столичных и общероссийских СМИ, но постепенно захватывает и региональные и здесь эта тенденция абсолютно причудливые формы приобретает.

Так, к примеру, в довольно известной газете в Ростовской области «Вечерний Ростов» любая информация, которая поступает в редакцию, проходит цензуру рекламного отдела. Именно там установлен единственный редакционный факс. Чаще всего, в большинстве случаев, даже социальная информация подлежит оплате в редакции. Весьма специфическим образом происходит отбор публикаций на страницах этой газеты. Сначала они все попадают в прямом смысле в корзину редактора, не в редакционный портфель, а в корзину. В час икс перед изготовлением номера редактор просто достает оттуда любой материал и ставит на полосу. Вот вам, как говорится, и доступ к информации! Когда б вы знали, из какого сора растут стихи, не ведая стыда, - писала Анна Ахматова.

Вот то же самое можно адресовать и нашим СМИ. На ГТРК «Дон-ТР», к примеру, происходит имитация прямого эфира. Злободневные, критические вопросы граждан игнорируются. Меня, например, застали врасплох. Я находилась в прямом эфире на радиостанции «Эхо Ростова» по совершенно другой теме, и прорвались несколько радиослушателей, которые говорят: хорошо, что мы можем хотя бы в прямом эфире «Эха Ростова» задать вопрос, почему нас постоянно отшивают на «Дон-ТР», и приводят конкретные случаи. Это тоже доступ к информации.

Еще. Только что мы закончили инициированный «Интерньюс» процесс опроса о рейтинге пресс-служб в нашем регионе и получили очень интересные данные. Наше заключение такое: работа пресс-служб строится по кумовскому принципу. То есть, мы получили ответы на наши анкеты такие, что оценка деятельности одних и тех же пресс-служб варьируется, извините, от пятерки до двойки. Мы сначала думали, что же это такое, а потом поняли. Дело в том, что каждая пресс-служба имеет свой прикормленный полк журналистов, и больше в этой жизни ничего не надо, как говорится. И это, опять же, косвенным образом стимулирует клиентизм в средствах массовой информации. Если говорить о выходе, какой может быть выход? Правовому регулированию данные ситуации с трудом поддаются. Мне кажется, что требуется создание механизмов саморегулирования СМИ. И здесь мне хочется вспомнить опыт Судебной палаты по информационным спорам, которая в своих ежегодных докладах давала журавлиные списки информационных возбудителей, подступ к которым ни под каким соусом не должен обеспечиваться средствами массовой информации. Война компроматов, реклама магии, псевдоцелителей, насаждение культа насилия, неправомерного вмешательства в личную жизнь, политическая реклама в период избирательных кампаний, разжигание социальной и национальной розни, - список можно продолжать. В общем, альтернативы саморегулированию, культивированию социальной ответственности СМИ нет.

А.Г.Рихтер. Спасибо. Я думаю, что выступление острое, хотя не очень по теме нашего сегодняшнего заседания. Есть ли вопросы? Спасибо. Андрей Юрьевич Цитовский, журнал «Среда», журнал для журналистов и о журналистике.

А.Ю.Цитовский. Спасибо, Андрей Георгиевич, за предоставленную возможность выступить. Мне, конечно, тяжело выступать после такого пассионарного выступления, хотя, говоря языком телевизионной практики, если произошел такой захват аудитории, то любая другая программа, даже самая неудачная, после такой, когда аудитория захвачена, получит рейтинги достаточно легко, просто потому, что уже произошёл подхват аудитории. Единственное хочу уточнить: журнал «Среда» - это не столько для журналистов, сколько для специалистов в области медиа, это немножко разные понятия. Это к тому, о чем я хочу сказать, потому что я хочу обратиться к совершенно конкретным вещам в обсуждаемом законопроекте.

При прочтении его у меня возник ряд принципиальных вопросов, не столько для того, чтобы, как говорится, показать степень посвящённости в эту проблему, сколько для того, чтобы за оставшееся время можно было бы устранить те негативные моменты, которые в нём присутствуют. Я не хочу обижать тех экспертов, которые работали над данным законопроектом, поймите меня правильно. Первое впечатление, что он, конечно, сильно продвинут в плане понимания интерфейса информационного между органами власти, большей частью, исполнительной, и печатной прессой и отдельными гражданами и общественными движениями. Вот в этом плане он прописан. Но сразу видно, что к закону специалисты в области электронной прессы не были подключены при его разработке. Потому что этот существенный момент в сфере информирования населения, касающийся влияния телевидения на информирование населения и в сфере информирования населения о деятельности органов власти, здесь был упущен. Что мне даёт право об этом говорить? Давайте посмотрим статью 1, где говорится о предмете регулирования федерального закона. Может быть, следовало бы более точно описать вот этот принцип: не распространяется на отношения, возникающие в сфере получения информации о деятельности, касающейся взаимодействия со средствами массовой информации. Тут по тексту, я не буду зачитывать, понятно, касается чего. Вторая серьёзная промашка, которая говорит о том, что учесть момент электронной прессы необходимо. Статья 7, пункт первый, второй абзац: предоставление информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в аудио-, видео- и иных формах в случаях и порядке, установленных иными федеральными законами. Ну, во-первых, закона о телевидении и радиовещании нет, это вы лучше меня знаете, юристы, а принцип создания крючков в гардеробе, на которые будут навешиваться пальто, на сегодняшнем этапе не работает. И можно сколько угодно ругать законодательство, которое касается избирательной кампании, но там уже есть заход на то, чтобы описать интерфейс, касающийся электронной прессы. Давайте не будем просто обходить это место, которое называется телевидением и радиовещанием и Интернет-вещанием. Давайте думать, что с этим делать.

Если исходить не из формулы, где мы ставим запятую, - после слова «лица», или «граждане», «организации», а если исходить из смысла, то, внимательно вчитываясь в данный законопроект, можно понять так, что аудио- и видеоинформацию можно получать от органов государственной власти и местного самоуправления, но на возмездной основе. Потому что получается так, что если это не прописано, то в качестве дополнительной услуги на возмездной основе это можно будет осуществлять при наличии технической обеспеченности . Почему это очень важный момент? Потому что этот законопроект вводит порядок участия представителей общественности в деятельности коллегиальных органов исполнительной власти. Представляете, что это такое, на коллегиях? А тут тоже определённый порядок нужен, то есть, там, где отрегулировано, там ещё и порядка не будет. И плюс ко всему, мотив должен быть простой. Давайте эти моменты вводить в нормальное правовое русло.

Теперь по поводу того, как это ограничивать и почему нужно ограничивать или описывать. Есть два момента, которые тут сегодня обсуждались, но которые нужно немножко развить. Почему раньше не любили Госплан, а теперь не любят Министерство экономического развития? Да потому, что и раньше Госплан, и теперь Минэкономразвития часто являются теми органами, которые изнутри реформируют государственную службу и государственную ситуацию. Вот то, что я сегодня слышал от г-на Дмитриева, конечно, демонстрирует, насколько живы традиции прежнего Госплана в продвижении на уровень программ и конкретных реализаций и расписывания в виде конкретной программы целевого действия. Почему? Потому что когда мы пишем такие законопроекты, мы должны для себя решить один существенный момент. Чего мы добиваемся - прозрачности или понятности решения? Это разные вещи. Потому что прозрачность подразумевает, что та информация, которая нужна для квалифицированного принятия решения, должна быть доступна тем, кто способен принять квалифицированное решение. Я объясню, что я имею в виду. Что мы, например, говорим, когда описываем информационно принятие решения органами государственной власти. Возьмём Государственный санитарно-эпидемиологический надзор. Есть Главный государственный санитарный врач России, у которого есть соответствующие описанные двумя законами, - то есть, один закон в двух редакциях уже более чем за десять лет, - его права и полномочия, ответственность. Вы помните события, которые были связаны с эпидемиологической вспышкой в районе молокозавода в Кропоткине. Что у нас делает телевидение в этой ситуации, телевидение как самое доступное средство массового информирования и привлечения внимания? Оно начинает дискредитировать правомочные действия исполнительной власти, которая на это дело уполномочена. Государственный санитарный врач России говорит - наше расследование показало, в тот момент, когда у него на руках уже документы, объективные данные, что да, вот есть вспышка, есть источник, есть путь. То есть, вся ситуация, которая касается так называемой общественно значимой информации. Что делает телевидение? Телевидение, не имея соответствующей профессиональной квалификации в трактовке данной информации, подносит камеру и микрофон к человеку на улице и спрашивает: а вот как вы? А человек говорит: вы знаете, у нас все ели эти продукты, у нас дети заболели, а я не заболела. Государственный санитарный врач не прав, закрывать завод нельзя. Это к тому, что есть информация, компетентно оценить которую могут правильно люди, которые имеют на это соответствующий допуск. Сопряженный с этим пример. Четыре года назад всячески торпедировал вопрос преднадзора медицинской рекламы, отдавая ее на саморегулирование, то есть на весь информационный поток, который касается медицинской рекламы, в прямой или скрытой форме, неважно. Потому что, говорят, надо заниматься саморегулированием. Сейчас МПТР обращается к Министерству по антимонопольной политике с просьбой наладить мониторинг этой информации.

Это к тому, что поскольку я когда-то давал клятву Гиппократа, я знаю, что есть информация, которая закрыта в интересах пациента или в интересах группы населения. И я имею право принимать квалифицированные решения по этой теме, потому что меня этому научили. А давать возможность специалисту в области СМИ пытаться трактовать действия органов власти, на это уполномоченных, в специальных случаях, - этого делать нельзя. Поэтому мы должны еще один момент учитывать в разработке данного законодательства. Надо определять, где информация может быть в зоне саморегулирования, где человек выступает на информационном рынке самостоятельно, где у нас присутствуют политические партии и где информация нуждается в квалифицированном преднадзоре. Это касается и санэпидситуации, это касается и пожарной безопасности, и всего того, где требуются специальные знания и человек имеет допуск. Поэтому существует некий психологический смысл, когда писался этот законопроект; он состоит в том, что власть боится коллизии между тем, что под телевизионными камерами, либо по интернет-каналу, либо по эфирному каналу, либо по кабельному каналу, власть может оказаться либо в положении героя программы «За стеклом-1», либо в положении героя программы «Последний герой-3». Вещи разные. Вот этого информационного навета, вот этого информационного давления, которое может осуществляться самым массовым средством массовой информации - телевидением, нужно путем определенных процедур избежать. Потому что когда избегается понятие «запрос в аудиовизуальной форме», допустим, или под телевизионную камеру, а пишется, что запрос может быть устный, письменный и в электронной форме, то всегда может быть возможность того, что вы часто видите в эфире ряда телевизионных компаний: стоит телефон с громкой связью, есть телевизионные камеры, звонится какому-то из государственных должностных лиц, и, не оговаривая всей правоты действий в этой ситуации, спрашивается - а какое решение вы приняли? Вот такова моя позиция по данному вопросу.

А.Г.Рихтер. Спасибо, Андрей Юрьевич. Вопросы?

М.М.Карелина. Если позволите, это не вопрос, это некоторая ремарка в продолжение того, что сказал Андрей Юрьевич. Я хотела бы обратить внимание и наших экспертов, и западных экспертов, на статью 10 Европейской конвенции о правах человека, на второй пункт. Мне кажется, что очень многие вопросы, которые сейчас были подняты, они как раз в контексте, именно в правовом смысле, именно статьи 10, потому что там сказано о том, что такое злоупотребление свободой слова и что должно делать государство для того, чтобы не навредить тому же самому общественному интересу, ради которого свобода информации устанавливается.

А.Г.Рихтер. Я бы поправил - не должно делать государство, а может делать государство. В Конвенции написано «имеет право», но не «должно».

М.М.Карелина. Это вопрос общественного интереса. Баланс интересов нужно соблюдать.

А.Г.Рихтер. Безусловно. Спасибо, Андрей Юрьевич. Следующий выступающий у нас - Екатерина Владимировна Лысова, после которой выступит Игорь Александрович Яковенко, Генеральный секретарь Союза журналистов России.

Е.В.Лысова. Я не буду задерживать ваше внимание долго и хочу акцентировать его только на одной проблеме - на проблеме реализации этого законопроекта. Предположим, это будет закон. Будет ли он реализован или нет? Когда я узнала о том, что будет проводиться такая конференция, меня заинтересовал один вопрос. В пояснительной записке к проекту сказано, дословно: «В настоящее время в российском законодательстве нет нормативно-правового акта о механизме реализации права каждого свободно искать и получать информацию о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Действительно, в законодательстве Российской Федерации нет такого закона, который бы регламентировал право каждого. Но есть другой закон, который действует уже более одиннадцати лет, это Закон о средствах массовой информации, где механизм доступа к информации прописан достаточно отчетливо. В частности, в законе о СМИ говорится и о формах запроса, что он может быть устным и письменным, и о сроках предоставления информации, и о том, кто является субъектом, то есть ответственным лицом за предоставление информации. В частности, там указаны органы государственной власти. Но, как мы с вами знаем, этот механизм не работает. Так вот, почему же этот законопроект, учитывая, что у нас уже перед глазами есть действующий закон неработающий, - почему же этот законопроект будет действовать? Не грозит ли ему та же участь, что и Закону о средствах массовой информации в части доступа к информации? Чем он лучше? Вот, собственно, я хочу задать этот вопрос и проанализировать.

Почему не действует закон о средствах массовой информации? Первое - на мой взгляд, первая причина в том, что, по словам самих журналистов, чиновники просто игнорируют их запросы, не отвечают вовремя либо не отвечают вообще на запросы. Это раз. То есть, должностные лица не соблюдают закон. Когда журналистов спрашиваешь - а почему вы не обжалуете нарушение вашего права, они, ссылаясь на разные причины, говорят, что информация, имея такое свойство, как актуальность, быстро теряет смысл, и поэтому, поскольку судебные процедуры очень долгие, теряется всякий смысл в этой информации. И в том числе, и сложность судебной процедуры для журналистов, это также является препятствием для судебной защиты своего права.

Действительно, можно анализировать и Гражданско-процессуальный кодекс РСФСР 1964 года, где не было потолка рассмотрения, потолка предельного срока рассмотрения гражданских дел, и поэтому дела могли и три, и шесть, и девять месяцев, и больше рассматриваться в судах. А новый Гражданский процессуальный кодекс, который вступил в действие с 1 февраля этого года, изменил положение и установил предельный срок - с момента поступления дела в суд до момента вынесения решения должно пройти максимум два месяца. Может быть, это каким-то образом изменит ситуацию.

Другой вопрос - это ответственность. Прежде чем мы поговорим об ответственности, мы поговорим об обязанности органов власти предоставлять информацию. Дело в том, что в действующем законе о средствах массовой информации не прописана четко обязанность. И очень часто представители СМИ говорят, что чиновники ссылаются на эту неопределенность. Если вы вспомните статью 38 закона о средствах массовой информации, то там сказано дословно следующее: «должностные лица органов власти предоставляют», - не «обязаны предоставлять», а «предоставляют», - то есть, нет четко прописанной обязанности. И поэтому как бы исключается ответственность за нарушение этой обязанности. Это второе.

Кстати, если вы обратите внимание, то в законопроекте, который мы сегодня с вами рассматриваем, в законопроекте об обеспечении доступа к информации, отсутствует также эта четко прописанная обязанность. Слова «обязан» вы не найдете. Может быть, не дословно будет, но опять - предоставляют, дают и так далее. А слова «обязан» нет, это не обязанность. Я хотела бы вспомнить, что на одном из «круглых столов», который проводила Комиссия по свободе доступа к информации, приводились слова, по-моему, Герберта Терри, который сказал, дословно: «когда мы говорим о праве на доступ к информации, то следует помнить, что право - это такая вещь, за которую надо бороться». Поэтому я бы в названии этого закона говорил бы не о праве на доступ к информации, а об обязанности соответствующих органов предоставлять информацию. Это вторая причина - нечетко прописанная обязанность.

Третья причина - это то, о чем мы говорили сегодня, это неопределенность в законе того, что является конфиденциальной информацией, служебной информацией, коммерческой тайной, сведениями, составляющими коммерческую тайну и так далее. Очень часто чиновники - и на уровне местного самоуправления, и субъекты Федерации - ссылаются на служебную тайну, хотя, по определению, служебной тайны у них быть не может. Исходя из четкого анализа существующего законодательства, ее быть не может. Вот поэтому отсутствие четко прописанного определения служебной тайны, коммерческой тайны влечет вероятность недобросовестного использования, скажем так. Это является препятствием для того, чтобы предоставлять информацию, кстати, это именно то, о чем сегодня говорили наши европейские эксперты. Это третья причина. Кстати, опять же, законопроект этой проблемы не решает.

Следующая проблема, четвертая, - это способы обеспечения доступа к информации. Под этим я имею в виду ответственность. То есть, если есть обязанность, значит, должна быть и ответственность. Чиновники не исполняют закон. Часть проблемы в том, что отсутствует реальная ответственность за нарушение чужого права, права на доступ к информации. В действующем Кодексе об административных правонарушениях есть статья 5.39, предусматривающая ответственность за отказ в предоставлении информации. Причём речь там идет не только о предоставлении информации гражданину, которого она конкретно касается, но и любой другой информации. Так вот, ответственность, предусмотренная в этой статье, составляет 10 минимальных размеров оплаты труда. Десять МРОТ - это одна тысяча рублей. Вот если чиновник вам отказал, то он, даже в случае, если административное производство дойдет до конца, заплатит тысячу рублей. В работе над законопроектом об обеспечении доступа к информации также предлагается внести изменения в Кодекс об административных правонарушениях. Это тоже есть в раздаточных материалах. В частности, дополнить Кодекс об административных правонарушениях ещё тремя статьями. Две из них предусматривают также отказ в предоставлении информации, по-моему, предоставление искажённой информации, ответственность предусмотрена, посмотрите, в размере 30 минимальных размеров оплаты труда. Является ли это реальной ответственностью? И, что интересно, само административное производство. В соответствии с действующим Кодексом об административных правонарушениях по статье 5.39 за отказ в предоставлении информации, лицо, которое составляет протокол об административном правонарушении, является представителем органа внутренних дел. То есть, милиционер, если вам отказало должностное лицо, скажем, органа местного самоуправления, приходит к главе администрации и составляет на него протокол об административном правонарушении. Вот если вы представляете такую ситуацию… То есть, реальность ответственности - это вопрос.

И последнее, что мне хотелось сказать в этой связи, - говоря о контроле и надзоре. Сегодня мне не удалось задать вопрос Михаилу Эгоновичу Дмитриеву, когда речь шла о надзорных органах. Помните, мы говорили, что должна быть создана общественная комиссия, причем, как я понимаю, на стадии подготовки этого законопроекта речь шла об общественной комиссии, но потом она была полностью исключена из текста законопроекта. Так вот, Михаил Эгонович сказал, что, возможно, будет указ Президента и так далее. Предположим, что появится такой указ, но к чему будет привязываться этот указ? Во исполнение чего он будет издан? Даже ссылка на какой-то общественный орган, который будет осуществлять контроль и надзор, вообще отсутствует в законопроекте. Михаил Эгонович, когда я ему сообщила об этом, был уверен, что там есть какие-то слова. Я не нашла. Может быть, кому-то удастся найти. По-моему, там нет ни одного упоминания. Есть упоминание некоего уполномоченного должностного лица, но это совсем другая история. Я так понимаю, это совсем другой институт.

И последнее. Это что касается сроков. В соответствии с принятием этого закона, с разработкой законопроекта об обеспечении доступа к информации предлагается внести поправки, изменения в закон «О средствах массовой информации». В частности, в 38 и 39 статьи. Эти статьи регулируют порядок доступа к информации. Так вот, в соответствии с этими поправками весь порядок доступа к информации о деятельности органов власти журналистами и органами СМИ будет регулироваться вот этим законопроектом. Получается, что тот срок - 7 дней, о котором идет речь в 40-й статье закона о СМИ, не действует, а действует вот этот срок, и стоит тут 30 дней. Получается - срок вместо 7 дней увеличивается до 30 дней? Видимо, трудно согласиться с тем, что проблема доступа и ситуация с разрешением этой проблемы в этом случае улучшится. Хотя, опять же, обратите внимание, я тоже не успела задать сегодня вопрос Михаилу Эгоновичу, - в переходных положениях в законопроекте есть ссылка на указ Президиума Верховного Совета СССР 1968 года о порядке работы с запросами граждан и так далее. И написано, что он будет действовать в той части, в которой не противоречит данному законопроекту. Так вот, в соответствии с пунктом 9 этого указа срок устанавливается следующим образом. Орган власти, должностное лицо органа власти обязано предоставить информацию, если она не требует никакой дополнительной подготовки, немедленно или не более чем в 15-дневный срок, а если информация требует дополнительной обработки, то в 30-дневный. Так вот, будет этот срок, то есть, это требование о немедленности предоставления информации, и верхняя планка 15 дней применяться к этим положениям? Являются ли они противоречащими? На мой взгляд, они не являются противоречащими тому, что установлено здесь. Поэтому в любом случае получается, что срок для журналистов увеличивается с 7 до 15 дней - верхняя планка.

И в завершение я хотела вернуться к тому, с чего я начинала. Я задала себе вопрос: если не действуют механизмы, четко прописанные в закона о СМИ 1991 года, о получении информации, то почему будет действовать вот этот механизм, предусмотренный в этом законопроекте? Как мне сказал в коридоре Алексей Кириллович Симонов, потому что, наверное, будет политическая воля. То есть, разница здесь в том, есть ли политическая воля или нет политической воли. Но в плане, скажем так, законотворчества и законодательного оформления, я не вижу разницы между тем, что было, и чего предполагается достичь. Если политической воли не будет, то есть все основания полагать, что механизм не будет работать, так же как не работает механизм, прописанный в законе о СМИ. Спасибо.

А.Г.Рихтер. Спасибо, Екатерина Владимировна. Я бы хотел прояснить. Когда мы были с Александром Константиновичем Копейкой, секретарем Союза журналистов, в Минэкономразвития и обсуждали вопрос сроков, то уполномоченные сотрудники Министерства признали, что, вероятно, это недоработки, и если будет формальное требование или предложение со стороны журналистского сообщества о том, чтобы срок 30 дней не применять в случае журналистских запросов, они с удовольствием готовы пойти на попятную и с этим согласиться. Игорь Александрович Яковенко, пожалуйста.

И.А.Яковенко. Здравствуйте. Андрей Георгиевич, спасибо, что Вы дали мне слово после Екатерины Владимировны, потому что Вы сэкономили для всех примерно половину того времени, что я хотел потратить на своё выступление. Спасибо вам, Екатерина Владимировна, за замечательное выступление - Вы сказали многое из того, о чём собирался сказать я.

Из того, что осталось моего, несказанного, я могу добавить три вещи. Первое - я бы хотел обсудить проблему некоторого, как мне кажется, искусственного противопоставления свободы доступа граждан к информации и свободы доступа СМИ к информации. Это противопоставление присутствует, и я хотел бы два слова об этом сказать. Второе, я хотел бы сказать полтора слова про те законопроекты, которые сегодня обсуждаются. И, наконец, третье - хотел бы высказать несколько своих ощущений по поводу того, что можно было бы сделать в плане улучшения ситуации с доступом СМИ к информации.

Итак, первое. За последние несколько лет выступления целого ряда наших аналитиков, специалистов в области информации, массовой информации звучат постоянно такие, я бы сказал, тоффлеровские настроения, идеи товарища Тоффлера о третьей волне живут и побеждают спустя двадцать лет после опубликования этим человеком своих высказываний. Напомню, что там речь идет о том, что со средствами массовой информации происходит такая штука, которую он назвал демассификация, что теперь средства массовой информации не являются главным источником массовой информации для граждан, а граждане сами, минуя средства массовой информации, разбираются с информационными потоками, отсюда и падение тиражей, и утрата влияния центральных каналов и так далее. То есть, СМИ как бы уже и не очень нужны. Я хочу сказать, что начало восьмидесятых годов вообще было богато на красивые идеи. Мы с вами можем вспомнить замечательные идеи другого товарища по фамилии Фукуяма, который сказал, что все, хорош, конец истории, больше никаких проблем не будет, дальше все будет идти, ну, как у них там… Цивилизация западная победила, никаких проблем не будет. Ау, Фукуяма, внимание - что там с цивилизацией происходит у нас сейчас?

Ладно, Бог с ними. Я все-таки думаю, что жизнь за эти двадцать лет показала, что основным источником информации остаются именно средства массовой информации. И центр тяжести проблемы - я не отбрасываю проблему доступа любых граждан, рядовых граждан к информации, это важно, но центр проблемы - это, безусловно, взаимоотношения СМИ и власти по поводу добычи, переработки и распространения информации, это центр проблемы. И любой грамотный социологический анализ ситуации показывает, что, безусловно, основной источник информации для граждан - это, конечно, были, есть и остаются на обозримый период средства массовой информации.

Теперь два слова по поводу законов, которые нам представлены. По поводу калининградского закона - я могу сказать, что я сидел с автором этого закона в течение часа и постатейно задавал ему вопросы. Вот что меняет этот закон в жизни граждан, журналистов, власти по сравнению с ныне действующим федеральным законодательством? Мы не нашли ни одного пункта, где этот калининградский закон что-то меняет. Поскольку здесь все было сказано про 38, 39 и 40 статьи закона о СМИ, добавить мне нечего. Ничего он не меняет, просто ничего. Закон о СМИ есть, и этот закон ничего не меняет. Ну, есть еще несколько законов - закон о государственной тайне, где перечислены все те же самые, что и в законе Калининградской области, положения, про которые нельзя давать информацию; закон об информации и информатизации, где они где они практически продублированы, один к одному продублированы. Вот восемь параметров, которые относятся к государственной тайне и к закрытой информации, - все, ни одного слова не добавляют. Ни одного права и ни одной обязанности закон калининградский не добавляет. Прошло какое-то время, я был в Калининграде, беседовал с журналистами, беседовал с гражданами, спрашивал: что изменилось после этого закона? Ничего не изменилось. Я не говорю, что его плохо сделали, что его неправильно сделали. Может быть, это носит какой-то декларативный, символический характер. В конце концов, и в Конституции много вещей, которые в жизни мало чего меняют.

Теперь что касается закона, который разработан в недрах Минэкономразвития. Вот это закон совсем другой. Он много чего меняет. Это закон меняет кардинально многое. Он делает доступ к информации платным, и совершенно очевидно, что если калининградский закон бездействует, у него нет внутреннего источника самодвижения, то закон, который разработан в Минэкономразвития, - он точно будет действовать, потому что туда заложен мощный источник внутреннего самодвижения. Туда заложен его величество интерес. Интерес для чиновника производить информацию на продажу! И это совершенно очевидно. Вот этот закон будет действовать. При всех министерствах, при всех государственных конторах будут созданы государственные по форме и частные по содержанию конторки, примерно, такие же, как сегодня созданы при Мингосимущества, - государственные предприятия, которым государственная собственность дается на кормление, они из нее извлекают прибыль, потом приватизируют и так далее. Точно таким же образом будет производство и продажа информации государственной поставлено на поток. Хорошо это или плохо? А я не знаю. Я могу сказать, что это будет, может, нормально, может, так и надо, потому что иначе в той ситуации, которая у нас есть, многие вопросы не будут решаться. Какие это формы приобретет, уродливые или нет, тоже не знаю. Я не пророк, я чиновник общественной организации, и не могу предсказать, сложно сказать. Восторга у меня это не вызывает, отвращения тоже, вроде бы, нет. Вот реальная ситуация. К свободе слова это не имеет никакого отношения, к свободе массовой информации - тоже, к праву граждан на информацию - тоже нет, потому что граждане не смогут покупать реальную информацию, это тоже совершенно очевидно.

И, наконец, что касается системы какой-то мер по тому, чтобы для СМИ, для журналистов и для граждан вопросы доступа и обеспечения информации были улучшены. Мне кажется, центр тяжести здесь лежит совсем в других местах. До тех пор, пока у нас, в основном, в России будут доминировать государственные средства массовой информации, вообще проблемы доступа не существует. Для трех с половиной тысяч районных газет проблема доступа к информации бессмысленна, она абсурдна, потому что это одни государственные чиновники внутри того же самого аппарата перекладывают эту информацию. Разницы между ними и пресс-службами просто не существует, так же, как не существует разницы между государственными телеканалами и пресс-службами министерств и ведомств. Просто государство из одного своего щупальца перегоняет информацию в другое, дается слово, как истина в последней инстанции, например, Ястржембскому, который говорит: по данному вопросу я не могу сказать ничего, а как частное лицо могу сказать, что я согласен с президентом. Все, это в прайм-тайм пускается как истина в последней инстанции. Вот и всё.

Какой тут доступ к информации, зачем это надо? Поэтому центральный вопрос - это, безусловно, коренная реформа того, что у нас происходит в средствах массовой информации, медийного рынка. Нам нужен закон о телевидении, нам нужно создать в России институт общественного телерадиовещания, нам нужно демонополизировать медийную сферу, нам нужна очень серьезная корпорация журналистская… Вот тут говорили о Судебной палате по информационным спорам, - у нас, действует Большое жюри Союза журналистов РФ. Я так понимаю, что Александр Константинович Копейка у нас выступает в роли этакого памятника, экспоната, на который каждый ссылается: вот Александр Константинович Копейка, посмотрите, член Большого жюри, один из тех, кто на год избавил страну от Доренко. Недавно состоялось вручение «Золотой утки», это еще один механизм убивания смехом тех, кто распространяет недостоверную информацию. В этом-то центр тяжести, в этом корень проблемы. Что же касается каких-то поправок в закон о СМИ, я с большой симпатией и сочувствием выслушал предложения, что надо написать вместо «чиновники предоставляют», надо написать слово «обязаны», можно восклицательный знак поставить, ничего это не изменит, абсолютно, уверяю вас.

Вот Симонов говорил, что это проблема политической воли. Вот вчера ее не было, а сегодня она вдруг родилась. Процесс зачатия политической воли в данном случае, как и положено всякому процессу зачатия, происходит при закрытых дверях. Мое глубокое убеждение в том, что основная проблема не в законах, я подчеркиваю. Мое убеждение заключается в том, что центр тяжести проблемы лежит в кардинальной, в том числе законодательным путем, реформе медийной среды, в том числе принятие закона о телерадиовещании, создание общественного телерадиовещания, демонополизации медийной среды. В результате этого, а частично в результате укрепления журналистской корпорации, по сути дела, вопрос ведь решается. Законы ведь сами по себе не работают, они работают только в том случае, когда упираются на упругую, мускулистую среду гражданского общества. Почему не работают 38, 39, 40 статьи закона о СМИ? Они не работают по одной-единственной причине - потому, что нет этой среды, потому что не сопротивляется общество, потому что общество у нас не упругое, потому что субъекты медийного поля у нас не мускулистые. А при отсутствии вот этих субъектов, которые опираются на законы, обращаются в суд, который, так скажем, в скобочках, должен быть у нас в России, у нас ведь и с судом некоторые проблемы, как, наверное, многие знают, а некоторые подозревают.

Вот в этом случае как раз может быть серьезное изменение в ситуации с доступом к информации. Задействовать надо то законодательство, которое есть. Что же касается новых законов, ещё раз, скромное, субъективное, далеко не экспертное суждение - закон Калининградской области ничего не меняет, абсолютно ничего в ситуации с доступом, закон Минэкономразвития делает доступ платным, вводит его в сферу коммерческих интересов чиновников, и к чему это приведет, очень сложно предсказать, поэтому я думаю, что, наверное, он требует очень серьезной правовой международной и общественной экспертизы, как в нашей стране, так и за рубежом. Здесь надо поиграть, помоделировать. Просто так его выпускать в жизнь просто нельзя. Спасибо.

А.Г.Рихтер. Спасибо, Игорь Александрович. Виктор Борисович Наумов из Санкт-Петербурга.

В.Б.Наумов. Добрый день, дамы и господа! В своём кратком выступлении я коснусь довольно узкой проблемы, связанной с организационно-правовыми аспектами представления информации органов государственной власти и управления в сети Интернет. С одной стороны, несомненно, эта проблема локальна, но с другой стороны, мы имеем в наличии мощную Интернет-среду и соответствующий сервис этой среды, которая действительно, с технической точки зрения, в перспективе будет очень востребована при взаимодействии власти и общества. На текущий момент у нас в России, по приблизительным подсчетам, свыше тысячи более-менее полноценных интернет-ресурсов органов государственной власти и управления. От муниципальных сайтов до сайта Президента Российской Федерации. Разный дизайн, разный уровень наполнения, разные подходы к структурированию информации и так далее. Имеется, тем не менее, обширное информационное поле.

Мы в Санкт-Петербурге постарались проанализировать правовые вопросы, связанные не непосредственно с контентом, с содержанием той информации, которую предоставляют органы власти, а с формой предоставления этой информации. Что мы имеем в наличии на текущий момент? Во-первых, несбалансированные с законодательством серии информации. Так сказать, все считают хорошим тоном критиковать закон об информации, но тем не менее, закон существует и действует, хотя ряд категорий его на текущий момент уже не применимы к современным информационным реалиям. Далее, помимо всего прочего, мы получаем, наверное, в ближайшем будущем, законы, которые будут раскрывать, какую информацию нужно выкладывать в сеть Интернет с помощью других источников для субъектов информационных отношений. Но, как вы прекрасно понимаете, информационные отношения, возникающие в сети Интернет, имеют определенную специфику. И наше исследование как раз было направлено на выявление проблем этой специфики и составление неких рекомендаций для органов государственной власти. Подчеркиваю - именно рекомендаций, основная цель которых имела, во-первых, методическое значение, затем, имела научную составляющую плюс, естественно, учебно-просветительская цель также была бы не лишней. Эти рекомендации получили название «Организационно-правовые рекомендации по представлению сайтов органов власти и управления Российской Федерации в сети Интернет», были представлены на Северо-западном Интернет-форуме 27 февраля этого года и очень неспешно, но все же приняты к руководству рядом органов власти в Санкт-Петербурге. В частности, несколько наших комитетов собираются некоторым образом изменить свои собственные информационные ресурсы исходя из этих рекомендаций. Хотя, естественно, подчеркиваю, этот документ носит экспертный характер.

На какие аспекты мы обратили внимание в первую очередь? Мы сформулировали определенный перечень принципов, которые должны, с нашей точки зрения, соблюдаться при предоставлении информации органа госвласти в сети Интернет. Первый принцип - законность суверенитета Российской Федерации. Здесь все более-менее понятно и лежит на поверхности, хотя, с другой стороны, все это связано с известной проблемой юрисдикции в сети Интернет. Условно говоря, при том, что сайт, допустим, расположен на территории Российской Федерации, на него может получить доступ любое лицо из другой страны. Сообразно, это лицо должно представлять, что все информационные отношения, которые охватываются доступом к данному сайту, регулируются законодательством Российской Федерации, а не законодательством другой страны, это должно быть явным образом записано.

Далее, существенный принцип - принцип равенства пользователей. Никаких изъятий в текущем законодательстве, кроме исключительно специальных областей, связанных с тем, что есть юридические лица, есть граждане, применительно к доступу к информации и применительно к рассматриваемому случаю сети Интернет, нет, значит, все пользователи должны в этом плане быть равны между собой. Далее, существенный принцип определённости. Из тысячи с лишним сайтов, - правда, честно скажу, мы просмотрели примерно пятьсот пятьдесят сайтов, - две трети сайтов совершенно непонятно, кому принадлежат. То есть, там соответствующая шапка «орган государственной власти» содержится, но на этом вся иная информация, связанная с адресом этого сайта, с фамилиями должностных лиц, с фамилиями, ответственными за информационные ресурсы, отсутствует. То есть, имеется некая полуанонимная система, которая, возможно, служила для поглощения тех или иных бюджетных средств и удовлетворения самолюбия тех или иных чиновников, но никакой репрезентативности и открытости при этом совершенно не наблюдается.

Далее, с этим принципом мы придумали смежный принцип - принцип реальности существования власти. Замечательно - написали адрес, написали любую информацию. Интернет-сайт создается и функционирует. Значит, с его помощью должно быть осуществлено взаимодействие с органом государственной власти. Живой пример - если вы зайдёте на сайт одного из наших верховных судебных органов, вы увидите там много адресов электронной почты. По проведенному эксперименту, из 13 адресов электронной почты на этом сайте ни один не работал. «User not found» - ошибка типичная. С одной стороны, это какая-то техническая неполадка, с другой стороны, на реноме общегосударственной власти это влияет.

Следующий аспект - принцип баланса возможностей. Вообще, Интернет-технологии - довольно мощные, можно придумать все, что угодно, вплоть, например, до организации видеоконференций. Но, тем не менее, нельзя увлекаться техническими всевозможными развлечениями. За счет этих возможностей в итоге часть лиц не получит доступа к соответствующей информации. Соответственно, нужен определенный принцип минимизации технического неравенства пользователей. У нас есть несколько очень хороших сайтов федеральных органов исполнительной власти, но там Flash, там еще ряд Явовских приложений, и на обычных броузерах, например, у меня на юрфаке в Питере эти ресурсы не работают. Там ничего не прочитать, ничего не видно, кроме пустой заставки, которая появляется. К самому сайту органа государственной власти доступа в результате не получить.

Далее, раз орган государственной власти залез в сеть Интернет, так пускай он уважает те этические обычаи делового оборота, которые сложились в результате истории эксплуатации сети Интернет, которые в текущий момент имеют место. Из этого следует, что нужно при организации переписки, при организации взаимодействия с пользователями сети Интернет действовать так, как считается хорошим тоном в сети Интернет. Несколько было очень напряженных случаев, когда органы государственной власти занимались спамом по электронной почте, то есть не то что они занимались спамом, они, наверное, не отдавали себе в этом отчет, но, тем не менее, они занимались тем, что лицам, которые когда-то к ним обращались по самым локальным вопросам, периодически стали рассылать пресс-релизы.

Следующий принцип - принцип демонстративной защиты информационных прав граждан. У нас очень существует болезненная тема: институт персональных данных и неприкосновенность частной жизни, применительно к сфере информационных технологий в достаточной степени нашим законодательством не урегулирован. Когда мы рассматривали сайты органов государственной власти, только на нескольких сайтах - это на сайте правительства и еще на нескольких, - существуют некие правила его использования, и совершенно кратко упоминается о том, что происходит с теми данными параметрами доступа сеанса связи соответствующего пользователя и как эти данные используются. А если вы обратитесь к западному Интернету, к сайтам соединенных Штатов Америки, любого уровня, любой ветви власти, вы обратите внимание, что там детальнейшим образом прописано, как соблюдается privacy, какие данные куда идут, в течение какого срока хранятся. У нас при доступе к тем или иным ресурсам совершенно никакой информации на этот счет, в основном, не происходит. Вот, например, классический пример. Любят у нас органы государственной власти, помимо того, что они рекламу вывешивают, что очень спорно, и так далее, счетчики ставить. Вообще, эти счетчики - довольно хитрая вещь, и статистику они собирают довольно мощную. Так вот, кто давал право органам государственной власти так поступать в отношении своих пользователей, которые, условно говоря, входят в двери соответствующего органа государственной власти и смотрят на стенки: снимать данные о том, чем они пользуются, и прочие сведения, которые, в общем-то, могут быть отнесены к персональным данным?

Следующий принцип - принцип разумной ответственности за информацию действия третьих лиц. Как вы прекрасно понимаете, в сети Интернет, когда кто-либо делает свой собственный сайт, зачастую приходится использовать информацию других лиц, причем, естественно, желательно делать это без нарушения законодательства. В этой ситуации, естественно, зачастую на сайтах органов государственной власти представляются ленты новостей чьи-либо, даются какие-либо ссылки или аннотации других материалов. Очень любят в последнее время организовывать Интернет-форумы и так далее. То есть, ресурс сам принадлежит органу государственной власти формально, но информация и соответствующие объекты, в том числе объекты интеллектуальной собственности, вообще-то, чужие. И получается, что в случае тех или иных конфликтных ситуаций формально орган государственной власти может нести ответственность за нарушение прав тех или иных лиц, которое произошло в результате действий третьих лиц. И поэтому орган государственной власти должен сознавать, что любое использование материалов третьих лиц, хотя, конечно, это украшает их собственный ресурс, может в определенных ситуациях повлечь названную ответственность.

Все эти принципы, естественно, не представляют некий закрытый перечень, мы продолжаем работу в этой сфере, сейчас касаемся вопроса принципов обеспечения электронного документооборота, разрабатываем методологическую сторону, как в органе государственной власти какие внутренние документы должны быть приняты применительно к созданию Интернет-ресурсов. Далее обращаю внимание на то, что, естественно, стандартизировать непосредственно эти вещи, может быть, и не нужно, но тем не менее, нужно иметь некие ключевые формальные моменты, которые при представлении тех или иных информационных ресурсов в сети Интернет должны быть отражены. Условно говоря, на сайте должен присутствовать раздел «Регламент сайта» с общими условиями использования и, допустим, раздел «Соблюдение информационных прав граждан». Все это должно быть наглядно, видно невооруженным глазом и сразу бросаться в глаза.

На этом я позволю закончить свое выступление. Если какие-либо вопросы ко мне возникнут, пожалуйста, я к вашим услугам.

А.Г.Рихтер. Спасибо, Виктор Борисович, за весьма содержательное выступление. А теперь у нас осталось два выступления двух конкурирующих компаний, я надеюсь, что они не будут использовать это время для дальнейшей конкуренции, а выступят с более общими сообщениями. Евгений Вячеславович Шаманов, компания «Гарант».

Е.В.Шаманов. Здравствуйте, уважаемые дамы и господа! Нам очень приятно, что в первой части конференции очень многие докладчики упоминали справочно-правовые системы. Но, с другой стороны, еще и немножко грустно оттого, что предлагаемый законопроект практически полностью игнорирует существующее сейчас распространение правовой информации.

Наверное, стоит дать краткую справку для наших зарубежных коллег, какова ситуация в России. В начале девяностых годов, когда распался Советский Союз, началась активная нормотворческая деятельность, необходимо было создавать законодательство нового государства. И государство не смогло предложить гражданам и организациям какой-то эффективной системы получения правовой информации. Но поскольку природа не терпит пустоты, её заполнили независимые распространители правовой информации, и был создан целый рынок, который получился достаточно конкурентным. Сейчас по данному каналу получения информации, через независимые справочно-правовые системы, доступ к информации имеют, по нашим оценкам, 150 - 200 тысяч организаций. К их числу относятся и органы власти - федерального, регионального и местного уровня. И в ряде случаев справочно-правовые системы являются фактически единственным источником получения информации. А какова же сейчас ситуация с доступом к правовой информации? Мы действительно этим занимаемся очень плотно и каждодневно, фактически в двести тысяч раз чаще, чем любая другая организация, потому что нам нужна информация для каждого нашего пользователя. Процесс получения информации тесно связан с ее официальным опубликованием. Здесь нет проблем с документами Государственной Думы, с указами Президента, Постановлениями Правительства, но уже с уровня органов исполнительной власти, федерального уровня, проблемы начинаются, действует механизм их государственной регистрации в Министерстве юстиции и официального опубликования только после этого в «Бюллетене нормативных актов». Государственной регистрации подлежит очень узкий спектр документов. Можно долго разговаривать на эту тему, ну, грубо говоря, приказы Министерства финансов, которые касаются бухгалтерской отчетности организаций, не подлежат такой регистрации, а, соответственно, действует совсем другой механизм их опубликования, каждый орган власти делает это в своем бюллетене, у них у всех разные тиражи, разная периодичность выпуска. Ситуация такова, что по состоянию на вчерашний день в нашем распоряжении есть 9918 документов Министерства по налогам и сборам. Из них в «Бюллетене нормативных актов» опубликовано 154. По Министерству финансов похожая ситуация, мы имеем 9800 документов, из них опубликованы 420. Вот примерно такая ситуация по всем органам. Общий итог таков, что действующих документов федеральных органов исполнительной власти 56 тысяч. Из них зарегистрировано в Минюсте 3111.

Иногда ситуация заходит так далеко, что ведомства считают нормативно-технические документы чуть ли не объектами авторского права и готовы с удовольствием предложить кому-то купить возможность их получения и использования. Во многих органах власти процесс предоставления информации зависит от субъективизма конкретных чиновников. Вот, в частности, любой из присутствующих здесь может обратиться в Министерство иностранных дел Российской Федерации за текстом международного договора, ратифицированного Россией, вам выставят счет примерно на сто долларов для его получения.

Еще одним важным блоком правовой информации, о котором стоит сказать, и уже отмечалось Мариной Максимовной, является судебная и арбитражная практика. В этом году она приобретает новое значение - с 1 января действует глава 36 Арбитражно-процессуального кодекса, где приведён исчерпывающий перечень оснований для изменения или отмены в порядке надзора вступивших в силу судебных актов. В частности, судебные акты подлежат изменению или отмене, если Президиум Высшего Арбитражного Суда установит, что оспариваемый судебный акт нарушает единообразие в толковании применения арбитражными судами норм права. Таким образом, новая статья АПК предписывает привести всю арбитражную практику к единому знаменателю. И сейчас организации, гражданину, который хочет обратиться в арбитражный суд, надо руководствоваться не только текстом закона, но и проанализировать существующую практику, которая, к сожалению, практически недоступна.

Важное значение имеют акты международных организаций. Один из примеров - это Европейский суд по правам человека. Граждане России, как и граждане других стран, входящих в Совет Европы, имеют право на обращение с жалобами в Европейский суд. А суд выносит свои решения, руководствуясь текстом Конвенции и основываясь на прецедентах, ранее вынесенных им. Без знания прецедентов Европейского суда практически невозможно защитить свои интересы в данной инстанции. Прецеденты Европейского суда уже стали частью правовой системы Российской Федерации, и постановления Конституционного суда часто ссылаются на них в своих текстах. В Европейском суде отлажена замечательная система их публикации на сайте, на английском или французском языках. Но языковой барьер делает их недоступным для российских граждан. Ситуация такова, что из многих тысяч существующих решений на русском языке есть порядка двухсот, в том числе два решения, которые были вынесены против России. Существуют рекомендации кабинета министров Совета Европы государствам-членам о предоставлении гражданам судебных и иных правовых услуг, и мы думаем, что при разработке проекта закона необходимо руководствоваться данными рекомендациями, где совершенно четко написано, что государству необходимо дать населению возможность свободного доступа к текстам нормативных актов в электронной форме. Население должно иметь бесплатный и несложный доступ к юридической базе данных. Необходимо обеспечить, чтобы при пользовании нормативными материалами частные фирмы делали ссылку на источник и гарантировали неприкосновенность текста при воспроизведении. Так, сходу, мне видится, что разработчики закона приняли во внимание данное положение.

Мы рады, что появилось долгожданное Постановление Правительства № 98, и к 15 мая 2003 года органы исполнительной власти должны на своих сайтах представить довольно полный перечень информации, и готовы всячески помогать им в реализации поставленной задачи. Совершенно неправильно полагать, что производители правовых систем зарабатывают тем, что спекулируют на доступе граждан или организаций к правовой информации. Мы занимаемся совсем другим, занимаемся созданием добавленной стоимости, тем, что осуществляем юридическую обработку этих документов, комментируем их, классифицируем. Это действительно большая, сложная работа. В «Гаранте», например, ею занимаются 850 человек. Количество авторских материалов, которые мы купили за последний год, измеряется одним миллионом долларов. Мы убеждены, что тексты документов должны быть доступны для граждан и бесплатны, и готовы стать союзником всех, кто движется в данном направлении.

А.Г.Рихтер. Большое спасибо, Евгений Вячеславович. Вопросы, пожалуйста!

Вопрос. Денис Савельев, Петрозаводск. Скажите, пожалуйста, как бы вы отнеслись к такой идее, чтобы государственные органы не только выкладывали на сайтах документы, но и передавали их в электронной форме для различных правовых систем, производителей, коммерческих и некоммерческих, в некоем формате базы данных или при помощи языка запросов, так чтобы отношение ко всем было равным?

Е.В.Шаманов. Естественно, мы бы положительно к этому отнеслись, только нам кажется очень маловероятным на законодательном уровне закрепить какие-то форматы предоставления информации. Главное - закрепить само право, потому что мы все средства массовой информации и, наверное, можем получать информацию на тех же основаниях, что и другие.

А.Г.Рихтер. Спасибо большое, Евгений Вячеславович. Михаил Геннадьевич Иванов, компания «Консультант-Плюс».

М.Г.Иванов. Уважаемые коллеги, уважаемые европейские эксперты! Соглашусь с предыдущим докладчиком, нашим коллегой; кстати, здесь присутствуют и другие наши коллеги из компании «Кодекс». Все мы занимаемся разработкой эффективной системы распространения правовой информации. Здесь уже отмечался, по-моему, в первой половине дня, тот факт, что существует разница, всё-таки, между предоставлением доступа к информации и распространением правовой информации. Выдача информации больше касается органа власти, который где-то аккумулирует свою информацию, в частности, правовые акты, а к ней уже граждане могут обратиться и получить её в удобном, понятном для них виде. Распространение правовой информации - это обратный процесс. То есть, это доведение до конечного потребителя, как сказано в проекте закона, до пользователя информации, вот этой, в частности, правовой информации либо какой-то другой. Наша компания является одним из крупнейших производителей справочно-правовых систем и более трёх лет занимается некоммерческими проектами распространения правовой информации. Три года назад мы выдвинули концепцию распространения правовой информации, основная идея которой заключалась в следующем, что существует базовый формат распространения правовой информации, базовый формат этой информации. Она должна быть наиболее понятна и доступна для граждан. В частности, это могут быть либо графические копии, либо тексты соответствующей системы аутентификации этих текстов. Но аутентификация - это уже занятие ФАПСИ с применением законов по электронно-цифровой подписи. Не будем говорить «бывшего ФАПСИ», оно всё-таки пока существует, а что дальше будет - это следующий этап. И к этим базовым форматам предоставления информации добавляется базовый уровень сервиса. То есть под сервисом мы понимаем базовый уровень поиска этой информации, базовый уровень доступа к этой информации. В частности, на наш взгляд, наиболее эффективным является распространение с помощью средств Интернета. Кстати говоря, в Постановлении Правительства №98 от 12 февраля 2003 года достаточно чётко и понятно отмечено, что средства Интернет - наиболее эффективный способ распространения информации о деятельности органов власти.

Сегодня отмечалось, что действительно, граждане, которые нуждаются в информации о деятельности органов власти, которые нуждаются в нормативно-правовых актах, они, - по-моему, назывались цифры 10-15 процентов, - реально и эффективно пользуются средствами Интернета. На наш взгляд, это не совсем так. В самом начале своего выступления я отметил, что распространение правовой информации - это немножко другая вещь. То есть то, чем мы на сегодняшний день занимаемся в рамках некоммерческих проектов, - это доведение до граждан правовых актов, - реализуется нами с помощью средств Интернета, на нашем сайте ведется база правовых актов. Это осуществляется с помощью порядка тысячи библиотек. Сегодня, по-моему, от Ленинской библиотеки выступала директор и говорила о том, что у них создан очень хороший центр правовой информации. Да, действительно, центры правовой информации в России работают. Но работают они, скажем так, хорошо - не отлично. Я отмечу, усилиями нашей компании, компании «Гарант» и «Кодекс» в библиотеках установлены системы, и любой гражданин может прийти туда и бесплатно получить нормативно-правовой акт. В библиотеках проводят соответствующее обучение, ведется установка наших систем, компьютеров и так далее. Пользователь, гражданин, платит только за бумагу, за копию.

Вот это то, что я хотел сказать о том, что мы делаем на сегодняшний день для России и для граждан с точки зрения доступа к правовой информации, к информации о деятельности органов власти. Всё остальное - да, мы коммерческая структура, всё остальное - это сервис, за который надо платить деньги. То есть на сегодняшний день это действительно сервис. Вот мы смотрели, как реализовано в мире распространение правовой информации, например, в Соединенных Штатах Америки. Скажу честно, что лучше это реализовано в Европе. Штаты не будем брать, там немножко другая система права. На сегодняшний день в России реально сложилась достаточно эффективная система распространения правовой информации. И сейчас что-либо менять, включать в данную систему органы власти, необязательно - мы просим одно: дайте нам доступ к информации, дайте нормальный, открытый, качественный, задокументированный доступ, и мы, как говорится, поможем сэкономить бюджетные средства и осуществим доступ к правовой информации.

Отмечался тот факт, по-моему, со стороны европейских экспертов, что в библиотеках нельзя создавать определенные эталонные банки, в которых гражданин будет получать информацию. Мы за то, чтобы эталонные банки создавались органами власти, это одна из их основных функций. В библиотеках будет осуществляться доступ к этим эталонным банкам посредством Интернета, посредством удаленного доступа, выделенного, это уже технические вопросы.

И, конечно, существенный момент остается за определенным «пиаром» этой работы, которая ведется сейчас органами власти, то есть, «пиар» для граждан, которые должны понимать четко и представлять себе, где они могут получать эту информацию, правовую информацию. Спасибо большое.

А.Г.Рихтер. Спасибо, Михаил Геннадьевич. Есть ли вопросы?

Вопрос. Жежель Алиса Ивановна, НТЦ «Информ-Регистр». У меня не вопрос, а, в некотором смысле, ремарка к нескольким последним выступлениям. Небольшой исторический экскурс. В то время, когда Владимир Владимирович Путин исполнял еще обязанности председателя Правительства, на его имя был прислан Генеральным прокурором запрос про то, что у нас есть закон об информации, информатизации и защите информации, и в нём статья 13 пункт 4, в котором провозглашено право граждан России на бесплатные информационные услуги из государственных информационных ресурсов. Вопрос прокурора был вызван тем, что граждане не только не получают этой бесплатной информации, но они еще и вдобавок не имеют возможности повсеместно оплатить ответ на запрос. В этой же статье закона сказано про то, что правительство страны должно было утвердить перечень информационных услуг, которые предоставляются бесплатно. В соответствии с этим запросом прокурора была организована работа, продолжавшаяся два с лишним года. 24 федеральных органа исполнительной власти занимались тем, что готовили списки каждый по своему перечню бесплатных услуг, каждый по своему ведомству. А работа закончилась, при всем при том, что Роскомстат, Роспатент, Росархив блестяще организовали работу по всей стране, предоставили всю информацию, масса других ведомств делали эту работу. В результате из аппарата Правительства мы получили ответ про то, что успокойтесь, ребята, подождем, когда из закона будет изъят этот самый пункт 4. Неплохо было бы еще раз спросить Генерального прокурора: так чем у вас закончилась работа?

А.Г.Рихтер. В заключение я бы хотел поблагодарить всех за долготерпение. Вы устали, но я надеюсь, что вы удовлетворены той информацией, которую вы получили, возможностью обменяться мнениями. На этом сегодняшняя конференция «Актуальные проблемы законодательного обеспечения доступа к информации» завершена. До свидания.