Ни в Европейском Союзе, ни в Совете Европы не существует специальных правил по лицензированию вещания. Тем не менее, анализ изданных этими двумя организациями правовых документов по вопросам вещания позволяет вывести ряд принципов, которыми они руководствуются в своей деятельности. Правовыми основаниями служат: для Европейского Союза - свобода предоставления услуг, в соответствии с ее определением в статье 49 и последующих статьях Договора об учреждении Европейского Сообщества; а для Совета Европы - право на свободу выражения, о котором идет речь в статье 10 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод (ЕКПЧ). Кроме того, по интересующему нас вопросу обеими организациями были выпущены рекомендации и резолюции и, соответственно, директивы и конвенции. Следует иметь в виду, что цели Европейского Союза и Совета Европы различаются тем, что в первых речь главным образом идет об экономическом сотрудничестве, тогда как во вторых основное внимание уделяется вопросам применения и расширения прав человека.

В 1974 г. Суд Европейских Сообществ (СЕС) постановил, что в отношении вещания действует принцип свободы предоставления услуг. Это означало, среди прочего, что государства-участники не могли больше ссылаться на то, что вещание - исключительно общественная служба, и к ней не применимы, либо применимы только в ограниченных рамках, правила конкуренции. Данное СЕС толкование Договора об учреждении Европейского Сообщества нашло свое отражение в Директиве 89/552/EC (Телевидение без границ), которая была принята в 1989 г. и изменена в 1997 г. (Директивой 97/36/EC о внесении поправок в Директиву 89/552/EC). Эта директива налагает на подписавшие ее государства обязанность воздерживаться от ограничения ретрансляции на своей территории телепрограмм из других государств-участников. Кроме того, директива обязывает подписавшие ее государства гарантировать, что находящиеся под их юрисдикцией телевещатели выполняют эту директиву и соблюдают положения своего внутреннего законодательства. В основе директивы лежит представление о том, что программы, передаваемые в одном из государств-участников, должны быть приемлемы и для всех других государств-участников.

В Директиве Телевидение без границ рассматриваются и такие вопросы, как реклама и продвижение европейских произведений. Внесенными в 1997 г. поправками в директиву были включены положения о событиях, представляющих особую общественную значимость, - в частности, устанавливается, что население должно иметь доступ к трансляциям такого рода событий (список которых составляется государствами-участниками), которые должны показываться либо общественными телевещателями, либо общедоступными коммерческими станциями. В директиве нет жестких предписаний относительно структуры вещательных организаций или касательно содержания и характера передаваемых программ. Более того, в директиве даже не предусмотрены санкции на случай несоблюдения государствами-участниками ее положений. Единственное исключение сделано в отношении защиты несовершеннолетних: государства-участники могут ограничивать на своей территории ретрансляцию тех программ, которые способны нанести вред несовершеннолетним.

Когда ЕЭС приняло Директиву 89/552/EEC, государства-участники Совета Европы заключили договор, озаглавленный Конвенция по трансграничному телевидению. Эта конвенция в целом посвящена тем же самым вопросам, что и указанная ранее директива. Хотя изначально обе организации при разработке своих правовых документов действовали самостоятельно, в конечном счете они пришли к идее сотрудничества. Поэтому в формулировках директивы и конвенции много общего, а в ряде аспектов они практически идентичны. Вследствие этого, некоторые государства-участники ЕЭС воздержались от ратификации конвенции, поскольку они были уже связаны обязательствами директивы.

В третьем предложении п. 1 статьи 10 ЕКПЧ устанавливается, что вещание может подлежать лицензированию. Европейский суд по правам человека определил, что это предложение, равно как и последующая часть первого пункта, сопряжено с ограничениями, налагаемыми в пункте 2. Это означает, что, - за исключением случаев, когда речь идет о чисто технических или организационных аспектах вещания, - для того, чтобы правила по лицензированию вещания удовлетворяли требованиям статьи 10, они должны быть необходимыми в демократическом обществе в одном или нескольких интересах, перечисленных во втором пункте этой статьи.

Весьма часто темой дискуссий о проблемах вещания, а также предметом различных рекомендаций и резолюций, становится вопрос о том, в какой степени общественному вещанию следует отдавать преимущество перед коммерческим вещанием, появление которого приходится на 80-е годы прошлого столетия. Европейский парламент подчеркнул значимость общественного вещания, указав, что политика в сфере СМИ должна основываться на поддержке общественного вещания как ключевого элемента в развитии информационного общества (Резолюция о роли общественного вещания в мультимедийном обществе, октябрь 1996 г.). Совет Европейского Союза в своей Резолюции от 25 января 1999 г. занял более сдержанную позицию, определив, что хотя общественное вещание и играет важную роль в качестве поставщика широкого диапазона программ, государства-участники могут финансировать его только в той степени, в какой подобного рода финансирование не будет влиять на конъюнктуру рынка и конкуренцию в ЕС. Совет Европы высказал свое мнение по вопросам прозрачности СМИ (Рекомендация R (94) 13 от 22 ноября 1994 г.), независимости общественных вещателей (Рекомендация R (96) 10 от 9 сентября 1996 г.), стимулирования плюрализма в СМИ (Рекомендация R (99) 1 от 19 января 1999 г.), и относительно учреждения независимых органов регулирования вещательного сектора (Рекомендация R (2000) 23 от 23 декабря 2000 г.).

Затронутые Советом Европы аспекты можно считать ключевыми при обсуждении главных принципов лицензирования вещания, - и не только потому, что Россия является членом Совета Европы, но и из-за их самостоятельной значимости. Какие же принципы можно вывести из указанных нами ранее правовых документов?

Ключевое значение для любой вещательной системы имеет независимость ее от государства, причем неважно какая - прямая или косвенная. Независимыми должны быть не только редакторы, но и советы управления организаций общественного вещания. Ни сами они, ни их наблюдательные советы не должны подвергаться риску политического или иного вмешательства. Более того, обязательно должна быть создана прозрачная структура финансирования, гарантирующая организации общественного вещания средства, необходимые ей для выполнения своих обязанностей. Редакционная независимость подразумевает, что в программах новостей должно быть разрешено (мало того, это должно стать обязательным требованием) объективно представлять факты, а также должно поощряться свободное формирование мнений. Использование вещательного времени для официальных объявлений следует ограничить исключительными обстоятельствами; кроме того, такие объявления должны быть четко распознаваемы в качестве таковых.

Для существования организаций общественного вещания требуется, как правило, создать регулирующий орган, который надзирал бы за их деятельностью и контролировал выполнение ими положений соответствующего законодательства. Такой регулирующий орган должен быть независимым от политического и государственного влияния, особенно по вопросам содержания и финансирования. В законе необходимо четко сформулировать принцип независимости регулирующего органа; в нем должны содержаться положения, позволяющие этому органу эффективно и прозрачно для общества исполнять свои функции.

Если регулирующему органу будет предоставлено право выдавать лицензии, то в законе следует четко определить правила лицензирования, а регулирующему органу - дать полномочия применять эти правила на принципах открытости, прозрачности и беспристрастности. Так должно быть независимо от того, каким образом производится распределение лицензий: путем проведения аукциона, на основании так называемого «конкурса красоты» или при помощи какого-либо другого метода.

Регулирующие органы следует сделать подотчетными общественности (например, парламенту) по вопросам, касающимся исполнения ими своих обязанностей.

Обращающиеся за вещательными лицензиями организации должны предоставить все необходимые сведения о себе и о своей деятельности и, если это относится к делу, то еще и о тех лицах и организациях, которые осуществляют над ними контроль. Такого рода сведения должны быть доступны общественности на основе принципов объективности и беспристрастности. Чтобы сделать это возможным, закон должен в явном виде предоставить ответственным органам полномочия по проведению в жизнь прозрачности СМИ.

Плюрализм в сфере СМИ должен быть гарантирован разработкой законов, направленных против концентрации организаций СМИ, которая является серьезной угрозой для плюрализма средств массовой информации. Такой закон должен содержать четкое определение плюрализма СМИ. Более того, закон должен включать в себя правила, обеспечивающие многообразие программ (особенно это касается общественного вещания) и наличие разнообразных телеканалов в кабельных сетях (например, путем принятия так называемых правил об обязательной передаче).

Исходя из Конвенции СЕ по трансграничному телевидению и Директивы Телевидение без границ, кроме уже указанных четырех аспектов, главные принципы лицензирования вещательной деятельности должны также более подробно коснуться рассмотрения следующих элементов:

Конвенция обязывает каждую из Сторон обеспечить, что все наземные передачи с ее территории и все передачи со спутника, сигнал на который поступает с ее территории, соответствуют положениям Конвенции. Более того, передающие Стороны обязаны предоставить всю необходимую информацию о таких вещателях.

Стороны - участники Конвенции обязаны обеспечить отсутствие в программах непристойных материалов, порнографии, а также материалов, могущих послужить подстрекательством к расовой ненависти. Более того, расписание передач должно составляться таким образом, чтобы программы, потенциально способные повредить развитию детей, показывались в то время, когда их не смогут увидеть дети.

Конвенция обязывает Стороны обеспечить, чтобы каждому физическому и юридическому лицу была предоставлена возможность воспользоваться своим правом на ответ или другими сопоставимыми средствами правовой либо административной защиты.

Стороны - участники Конвенции обязаны рассмотреть меры, призванные не допустить ограничения доступа населения к передачам с событий, имеющих особую общественную значимость. (Согласно Директиве с учетом внесенных в нее поправок, государства-участники ЕС обязаны представлять в Европейскую комиссию списки так называемых событий наибольшей значимости. На практике, такие списки состоят из нескольких важнейших спортивных соревнований, а также событий особой культурной и государственной значимости.)

Конвенция обязывает Стороны выделять большую часть эфирного времени на информационные, образовательные, культурные и развлекательные программы европейского производства.

В Конвенции содержится длинный перечень требований, предъявляемых к содержанию, продолжительности и частоте показа рекламных сообщений. Кроме того, имеются определенные правила в отношении положения спонсоров. Стороны - участники Конвенции обязаны запретить такие направленные на другую Сторону рекламные сообщения, в которых не соблюдаются правила этой Стороны относительно показа рекламы (например, рекламу для детей, направленную на страны, где запрещена такого рода реклама).

Рекламные сообщения должны быть объективными и честными, не должны вводить в заблуждение или наносить вред интересам детей. Рекламодатели не должны влиять на содержание программ.

Запрещается реклама табачных изделий и лекарственных препаратов, отпускаемых только по рецепту. Конвенция содержит ограничения, касающиеся рекламы спиртных напитков.

Общий объем рекламных сообщений не должен превышать 15 % от суточного вещательного времени. Совокупная продолжительность рекламных блоков, передаваемых в течение одного часа, не должна превышать 20 % вещательного времени. Реклама может размещаться только в промежутках между программами и во время естественных пауз. При размещении рекламы в фильмах она может передаваться только единожды в течение 45-минутного вещательного отрезка. Реклама не может вставляться в трансляции богослужений.

Рекламные сообщения должны быть легко распознаваемы в качестве таковых и должны однозначно отграничиваться от других частей программы. Запрещается реклама, воздействующая на подсознание, скрытая реклама и реклама с участием дикторов выпусков новостей и ведущих политических информационных программ.

Спонсоры должны быть четко обозначены в качестве таковых. Они не могут влиять на содержание программ таким образом, при котором затрагивались бы ответственность и редакционная независимость телевещателя. Запрещается показ материалов, побуждающих к приобретению изделий или к пользованию услугами спонсора. Спонсорами не могут быть компании, занимающиеся продажей табачных изделий или лекарственных препаратов, отпускаемых только по рецепту. Запрещается также спонсирование выпусков новостей и политических информационных программ.

Кроме того, необходимо уделить внимание также следующим вопросам:

- независимости органа, занимающегося выдачей и продлением лицензий,

- на что именно выдается лицензия: передающее оборудование и вещательная частота, только вещательная частота, или только эфирное время,

- точным критериям выдачи лицензии.

30 сентября 2003 года.