Оглавление

Анализ законотворчества в РФ
в контексте права человека на информацию

Центр "Право и средства массовой информации"
Серия "Журналистика и право"
Выпуск 17

АНАЛИЗ ЗАКОНОТВОРЧЕСТВА
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В КОНТЕКСТЕ ПРАВА ЧЕЛОВЕКА НА ИНФОРМАЦИЮ

В 1998 году исполнилось 50 лет со дня принятия Генеральной Ассамблеей ООН Всеобщей декларации прав человека “в качестве задачи, к выполнению которой должны стремится все народы и все государства”.1 Иными словами, Декларация стала источником общедемократических прав и свобод человека. Она стала основой для разработки пактов о правах человека, а затем конституции некоторых государств признали положения Декларации обязательными для себя.

В нашей стране процесс ее признания начался на заре перестройки, когда в 1985 году было во всеуслышание объявлено о соблюдении норм Всеобщей декларации, а также Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах и Международного пакта о гражданских и политических правах от 10 декабря 1966 года, ратифицированных СССР еще в 1968 году, и ряда конвенций.2 В эти документы включен довольно широкий круг общедемократических прав и свобод человека. Среди них право на свободное выражение своего мнения, которое включает свободу искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи независимо от государственных границ устно, письменно или посредством печати или художественных форм выражения, или иными способами по своему выбору. Однако лишь с 1990 года началась реализация этой нормы в национальном (союзном) праве, в то время обязательном и для Российской Федерации. Закон СССР “О свободе печати и других средств массовой информации” существенно расширил возможности граждан свободно получать и распространять массовую информацию.

В начале 90-х годов законодательные органы Российской Федерации начали весьма интенсивно осуществлять процесс законотворчества в области прав человека на информацию. Характерно, что законодатели прежде всего старались заполнить пробелы действующей тогда Конституции. Так, 27 декабря 1991 года был принят Закон Российской Федерации “О средствах массовой информации”. Существенную роль сыграла принятая Верховным Советом Декларация прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1992 года. Право на информацию в ней также заняло свое почетное место. С небольшими изменениями Декларация была инкорпорирована в Конституцию РСФСР 1978 года.

12 декабря 1993 года на всероссийском референдуме была принята новая Конституция Российской Федерации, которая провозгласила права человека неотъемлемой частью российской правовой системы (статья 15 Конституции). Это привело к кардинальным изменениям сущности процесса законотворчества Российской Федерации в области прав человека на информацию.

С каждым годом вокруг Конституции увеличивается количество законодательных актов, регулирующих информационные правоотношения.

Самый поверхностный анализ этих актов показывает, что существует определенный правовой пробел в понимании “права на информацию”. В большинстве случаев под этим подразумевается право на доступ к информации, хотя, как следует из Конституции Российской Федерации и основополагающих международных документов, данное право содержит в себе ряд других аспектов. Среди них: поиск, получение, изготовление и распространение информации.

Вступив в Совет Европы, Россия взяла на себя обязательство привести свое законодательство в соответствие с международными правовыми нормами, что должно способствовать построению у нас в стране гражданского общества и правового государства.

О своем желании быть частью демократического сообщества, с вытекающими отсюда последствиями, Россия объявила еще осенью 1991 года, когда Верховный Совет РСФСР принял Декларацию прав и свобод человека и гражданина. Декларация, воспроизведя основополагающие нормы Всеобщей декларации, легла в основу нового российского законодательства о правах человека. Однако, прошедшие годы отчетливо показали, что основная масса населения воспринимает законодательно закрепленные права и свободы как своего рода лозунги. Чего греха таить, нередко примерно так же относятся к ним и те, кто законы разрабатывает и принимает. Иначе чем объяснить появление некоторых законопроектов и даже законодательных актов, которые явно не способствуют развитию прав и свобод граждан.

Реализация этих прав напрямую зависит от уровня свободы слова и массовой информации в стране. Важную роль в этом, безусловно, играют те, кто готовит и принимает соответствующие законодательные акты.

 

Законотворческий процесс в России

Законотворчество – это сложный и трудоемкий процесс, в ходе которого, должно появляться новое, по замыслу его автора, правообразование.

Главное звено в законотворчестве – принятие законодательным органом законопроекта.

Законность и правомерность принимаемых нормативных актов определяется в соответствии с правотворческой компетенцией принимающего органа. Круг правомочий на принятие юридических нормативных актов предусмотрен Конституцией и другими законами.

Сегодня в России монопольной компетенцией на принятие законов обладают высший законодательный орган страны – Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), а также законодательные органы субъектов Федерации. В исключительных случаях законы могут приниматься путем референдума. Законы, принятые Федеральным Собранием, а также на референдуме, имеют высшую юридическую силу и обязательны для всех.

Законодательный орган вправе делегировать правомочие на издание нормативных актов, в том числе на издание законов, другому органу, например Президенту.

Основными законотворческими действиями при принятии законов являются:

1). Законодательная инициатива – право на предложение об издании закона и на внесении законопроекта в законодательный орган. При этом законодательный орган обязан рассмотреть предложение и законопроект. В соответствии с Конституцией Российской Федерации право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательному (представительному) органу субъектов Федерации. Такое право принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения (статья 104 Конституции);

2). Решение компетентного органа о необходимости издания закона, включение соответствующего предложения в план законопроектных работ, выработка официального законопроекта;

3). Внесение законопроекта в законодательный орган, принятие его к рассмотрению, обсуждение законопроекта, рассмотрение поправок, принятие в порядке первого и последующих чтений;

4). Окончательное принятие законопроекта. В соответствии с действующей Конституцией федеральные законы принимаются Государственной Думой, в то же время они должны получить одобрение Совета Федерации. Закон считается одобренным, если он после внесения в верхнюю палату не был в течение четырнадцати дней рассмотрен ею. Процесс принятия закона завершается его подписанием Президентом Российской Федерации.

Важное значение имеет официальное опубликование закона. Согласно Конституции Российской Федерации опубликование законов обязательно. Это значит, что неопубликованные законы не применяются. Более того, по Конституции “любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не были опубликованы официально для всеобщего сведения” (статья 15).

Особую роль в принятии закона отводится Президенту Российской Федерации как главе государства. Во-первых, многие законы принимаются по инициативе Президента по представленному им законопроекту. А во-вторых, в соответствии со статей 107 Конституции принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации закон в течение пяти дней направляется Президенту для подписания и обнародования.

Президент в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон и обнародует его. В течение этого же срока Президент может отклонить закон (“отлагательное вето”) и предложить Федеральному Собранию вновь рассмотреть отклоненный закон с его, Президента, поправками. Если при повторном рассмотрении закон в прежней редакции будет одобрен большинством не менее чем в две трети голосов от общего числа членов (депутатов) Федерального Собрания, он подлежит подписанию Президентом в течение семи дней и обнародованию.

 

Законотворческие процессы в 1998 году
и в начале 1999 года

Несмотря на то, что 1998 год был объявлен в России и в мире Годом Прав Человека, в российском законодательстве не произошло особых перемен. Самим важным событием, безусловно, была ратификация 22 февраля Государственной Думой Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.3 Для реализации прав на информацию важной является статья 10 Конвенции, которая гласит: Каждый имеет право на свободу выражения своего мнения. Это право включает свободу придерживаться своего мнения, получать и распространять информацию и идеи без вмешательства со стороны государственных органов и независимо от государственных границ.

Любопытно, что в мае 1998 года в то время министр иностранных дел Российской Федерации Е.Примаков, вручая Генеральному Секретарю Совета Европы Д.Таршису ратификационную грамоту, произносит слова о том, что Россия становится полноценным участником Конвенции и намерена соблюдать все ее нормы. Спустя шесть месяцев, находясь уже на посту премьера, Евгений Максимович делает первое грозное замечание в адрес представителей СМИ, которые допускают “вольности” при освещении деятельности нового правительства. Кроме того, он не разрешает правительственным чиновникам общаться с журналистами без предварительного согласования.

Не менее значимым событием стало также назначение Государственной Думой после долгих выборов нового Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (22 мая 1998 года). В России таким образом был заложен в соответствии с законом фундамент института Уполномоченного, деятельность, смысл которого — как следует из Федерального конституционного закона “Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации” — направлен на защиту прав и свобод граждан, их соблюдение и уважение государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

Новый Уполномоченный, которым стал профессор конституционного права О.Миронов, в своих первых интервью заявляет о своем желании открыто сотрудничать со средствами массовой информации, поскольку, по его мнению, “граждане должны получать через прессу достоверную информацию о деятельности Уполномоченного”.4 

В 1998 году исполнилось также пять лет со дня принятия Конституции Российской Федерации, вобравшей в себя все основополагающие международные нормы защиты прав и свобод человека, в том числе гарантирующей каждому, кто находится под ее юрисдикцией, свободу мысли и слова, а также свободу массовой информации. Каждый получил право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом.

На первый взгляд кажется, что такая атмосфера должна была положительно повлиять на законотворческие процессы, направленные на усиление мер по защите прав граждан, в частности права на информацию.

Вместе с тем, в 1998-99 годах Президент Б. Ельцин трижды отправлял в отставку правительство. Каждый раз страна находилась на грани политического кризиса. В таких условиях говорить о качестве законотворчества и о количестве принятых законов, способствующих развитию свободы слова и расширению прав на информацию, не приходится. Наоборот, в стране власти ввели дополнительные ограничения на свободу информации.

 

Источники права на информацию,
система российского законодательства о СМИ

Источниками права на информацию признаются нормативно-правовые акты, в которых содержатся правовые нормы, регулирующие информационные отношения. К их числу относятся федеральные и региональные законодательные акты.

Они обладают всеми характерными признаками, свойственными источникам права. Вместе с тем, источники информационного права имеют свои особенности. В них основное место занимают федеральные законы, регулирующие вопросы интеллектуальной собственности; организации и деятельности СМИ, связи и телекоммуникаций.

Для обеспечения права граждан на информацию важное место отводится, безусловно, СМИ и законодательству о СМИ.

Российское законодательство о СМИ, как и все законодательство, базируется на трех основополагающих нормативных актах: Декларации о государственном суверенитете РСФСР, принятой 12 мая 1990 г., Декларации Прав и Свобод Человека и Гражданина, принятой 22 ноября 1991 г., и Конституции Российской Федерации, принятой в результате всенародного голосования 12 декабря 1993 г. В их основе лежит свобода слова и свобода средств массовой информации.

Трудно переоценить роль СМИ в обеспечении прав граждан на информацию. Практика показывает, что любые ограничения прав журналистов и СМИ в первую очередь направлены против прав граждан на информацию. Поэтому не случайно, что в Ежегодном послании Президента 1998 года под названием “Общими силами – к подъему России (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)”5 , в числе других основных направлений в политике Российской Федерации особое внимание было уделено проблеме информационной открытости власти перед обществом.

Именно в таком контексте посланием были заявлены пять достаточно конкретных задач власти в сфере информационной открытости, без которых, как сказано в документе, невозможно “полноценное взаимодействие власти с институтами гражданского общества”. Среди них:

– радикальное обновление функций, методов, критериев деятельности существующих информационных служб органов исполнительной власти;

– сужение области ведомственных тайн;

– уточнение с помощью общественных организаций гарантий предоставления общественно значимой официальной информации;

– обучение государственных служащих практической работе в условиях информационной открытости;

– установление каналов двусторонней связи государственных органов с общественными организациями, занимающимися сходными проблемами.

 

Действующие законодательные акты
о праве граждан на информацию

В настоящее время, когда Россия вступила на путь демократического развития, нормы международного права уже не являются для гражданина России просто отвлеченным понятием, а должны рассматриваться как прямые гарантии прав российских граждан.6 Высказанная точка зрения находит прямое подтверждение в двух фундаментальных законодательных актах России. Это Декларация прав и свобод человека и гражданина, принятая 22 ноября 1991 г., и Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 года.

Декларация во многом подтверждает гарантии прав человека, закрепленные во Всеобщей декларации прав человека, а также конкретизирует способы реализации прав личности в России. Так, часть 2 статьи 13 Декларации гарантирует каждому право на получение и распространение информации. Статья 31 обязывает государственные органы, учреждения и должностных лиц обеспечить каждому гражданину возможность ознакомления с документами, материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, а часть 2 статья 25 Декларации устанавливает ответственность должностных лиц за сокрытие фактов, обстоятельств, создающих угрозу жизни и здоровью человека.

Что же касается Конституции, то необходимо сказать, что сегодня можно рассматривать ее как прямое руководство к действию, как важнейший законодательный акт, к которому необходимо обращаться при защите своих прав.

В статье 15 имеются очень важные положения, принципиальные для решения любого вопроса, связанного с правами граждан. В ней сказано, что Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие. Эта же статья закрепляет приоритет международного права. Используя именно эту статью, можно ссылаться на Всеобщую декларацию прав человека и другие нормы международного права.

Статья 18 закрепляет принципы, с помощью которых можно требовать от органов государственной власти разрешения всех вопросов, связанных с правами и свободами человека с позиции интересов человека: “Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием”, – говорится в ней.

Пока гражданам России непривычно ссылаться на Конституцию при решении ими самых насущных проблем, – например, обращении за конкретной информацией, обжаловании действий властей или предъявлении иска в суд. Однако, Конституция сегодня – это действующий закон.

Уже Пленум Верховного Суда России в своем постановлении от 31 октября 1995 г. “О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия” прямо указал на обязательность применения статей 15 и 18 Конституции при рассмотрении конкретных судебных дел.7 

Как и в Декларации, в Конституции закреплено право на информацию и механизмы реализации этого права. Статья 29 гарантирует каждому право получать и распространять информацию. Часть 2 статьи 24 обязывает органы государственной власти, органы местного самоуправления и их должностных лиц обеспечивать каждому возможность ознакомления с документами, материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы.

31 декабря 1993 г. был принят Указ Президента Российской Федерации “О дополнительных гарантиях права граждан на информацию”. В нем так сформулированы принципиальные положения: “Право на информацию является одним из фундаментальных прав человека”; “Деятельность государственных органов, организаций, предприятий, общественных организаций и должностных лиц осуществляется на принципах информационной открытости”. Эти принципы согласно Указу выражаются:

– в доступности для граждан информации, представляющей общественный интерес или затрагивающей личные интересы граждан о предполагаемых или принятых решениях;

– в осуществлении гражданами контроля над деятельностью государственных органов, предприятий, общественных объединений, должностных лиц и принимаемыми ими решениями.

Используя второй принцип Указа можно потребовать от органов власти предоставить практически любые документы и материалы, касающиеся проблем, затрагивающих общественные интересы или интересы конкретных граждан, а также проекты предполагаемых решений.

25 января 1995 г. был принят Закон “Об информации, информатизации и защите информации”. Как и многие законы он, возможно, несовершенен. Тем не менее, он содержит положения, которые гражданам можно использовать уже сегодня для защиты своих информационных прав.

Статья 12 этого Закона называется “Реализация права на доступ к информации и информационным ресурсам”. В ней содержится важный момент, который принципиально меняет положение гражданина, обратившегося за информацией. Раньше существовала практика, в соответствии с которой чаще всего гражданину предоставляли даже самую необходимую информацию только по запросу какой-либо организации. Причем в запросе требовалось указать, для чего эта информация нужна. Статья 12 указывает на недопустимость прежнего подхода. В ней сказано: “Граждане, органы государственной власти, организации, общественные объединения, органы местного самоуправления обладают равными правами на доступ к государственным информационным ресурсам и не обязаны обосновывать перед владельцем таких ресурсов необходимость запрашиваемой информации”.

В этой же статье указано, что доступ физических и юридических лиц к государственным информационным ресурсам является основой осуществления общественного контроля над деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных, политических и иных организаций, а также за состоянием экономики, экологии и других сфер общественной жизни.

Таким образом, статья 12 Закона еще утверждает приведенное ранее указание о том, что доступ к информации является формой и гарантией контроля общества за деятельностью органов государственной власти.

В этой статье регламентирован и порядок предоставления информации. Так, перечень информационных услуг, сведения о порядке и условиях доступа к информации владелец информационных ресурсов предоставляет бесплатно. Возможно, какая-то информация может быть платной – Закон этот вопрос конкретно не урегулировал. Однако, условия получения информации обязаны сообщить бесплатно. Кроме того, даже в том случае, если информация является платной, стоимость ее предоставления не может быть столь значительной, чтобы лишить гражданина его права на получение информации.

Гарантии предоставления информации закреплены в статье 13. Там сказано, что органы государственной власти создают доступные для каждого информационные ресурсы. Перечислены и категории доступной информации: это сведения о правах и свободах граждан, о безопасности граждан и о вопросах, представляющих общественный интерес.

В статье 24 указываются способы защиты права на доступ к информации. Прежде всего предусмотрено право судебного обжалования отказа в информации и предоставления недостоверной информации. Кроме того, в случае отказа в информации или предоставления недостоверной информации предусмотрено право на возмещение понесенного ущерба. Эта же статья предусматривает для руководителей органов государственной власти, служащих, виновных в незаконном ограничении права на информацию, уголовную, гражданскую и административно-правовую ответственность.

Особо следует сказать о Законе “Об информации, информатизации и защите информации” – о положении об отказе в предоставлении информации по причине ее секретности. Раньше ссылка на секретность информации полностью закрывала для граждан и общественных организаций возможность получения таких сведений. В настоящее время отказ со ссылкой на секретность запрашиваемой информации не является окончательным. Статья 10 Закона разграничивает информацию по категориям доступа. В п.1 статьи сказано, что государственные информационные ресурсы Российской Федерации являются открытыми и общедоступными. Исключение составляет информация, отнесенная к категории ограниченного доступа. Однако в п. 3 этой же статьи четко указано, какую информацию запрещено относить к информации с ограниченным доступом. Как было сказано, к ней относится информация, представляющая общественный интерес или необходимая для реализации прав и свобод граждан.

Вопрос о засекречивании информации решен в Законе “О государственной тайне” от 21 июля 1993 г. Так, статья 7 содержит перечень сведений, не подлежащих засекречиванию. К ним относятся сведения:

– о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях;

– о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии;

– о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина.

Должностные лица, принявшие решение о засекречивании перечисленных сведений либо о включении их в этих целях в носители сведений, составляющих государственную тайну, несут уголовную, административную или дисциплинарную ответственность в зависимости от причиненного обществу, государству и гражданам материального и морального ущерба. Граждане вправе обжаловать такие решения в суде.

Закон “Об охране окружающей природной среды” предусмотрел право граждан и общественных организаций на получение экологической информации. За гражданами это право закреплено в статье 12, общественные организации должны ссылаться на статью 13.

В этих статьях сказано, что граждане и общественные организации имеют право требовать предоставления информации о состоянии окружающей природной среды и мерах по ее охране.

Медленно, но с каждым годом все вернее законодатели дополняют список законодательства, регулирующее право граждан на информацию, а также вносят изменения в уже действующие законы. К сожалению, нередко этот процесс происходит не столько по объективной необходимости, сколько под воздействием политической конъюнктуры.

 

Закон о СМИ по-прежнему под угрозой

Законом Российской Федерации “О средствах массовой информации” было закреплено право СМИ на информацию. Журналисты получили право искать, запрашивать, получать и распространять информацию в соответствии со статьей 47 Закона, где в 12 пунктах зафиксированы их права. В конечном итоге эти пункты направлены на то, чтобы журналист беспрепятственно смог выполнить свои профессиональные обязанности по информированию граждан.

Каждый год депутаты Государственной Думы с новой силой начинают поиск правовых норм для замены, по их мнению, “неработающих” норм в Законе о СМИ. Однако, как показывает анализ, большинство из них нацелены на то, чтобы во благо всего общества ограничить свободу печати. Эксперты указывают на откровенную реакционность этих норм, направленных на ограничение прав журналистов и самостоятельности редакций, на введение для них дополнительных обязанностей и мер ответственности.8  Поправки, внесенные в Закон и принятые в первом чтении 14 января 1998 года, являются подтверждением этому.

Авторы действующего Закона “О средствах массовой информации” Ю.Батурин, М.Федотов и В.Энтин подтвердили, что эти поправки представляют собой реальную угрозу для СМИ и свободы слова в России.9 

Члены Комитета Государственной Думы по информационной политике и связи, представившие законопроект, объясняют суть своего произведения. Она, по их мнению, состоит в том, чтобы: заменить институт учредителя средства массовой информации институтом собственника; приостановить монополизацию СМИ; усилить ответственность за распространение через средства массовой информации недостоверной информации.

Во время обсуждения законопроекта в Государственной Думе заместитель председателя Комитета по информационной политике и связи Р.Габидуллин сообщил, что “проект закона “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О средствах массовой информации” по-новому регулирует отношения в области средств массовой информации, отношения между редакцией и издателем, исключая институт учредителя. Издатель будет нести ответственность наравне с редакцией за содержание СМИ и может быть собственником имущества редакции и продукции СМИ”. По словам Р.Габидуллина, после принятия закона не будет неразберихи, как в случае когда, например, издаются три “Правды”. В законопроект введена статья об опровержениях ложной информации, в том числе и в ходе избирательных кампаний. Законопроект не позволяет сосредоточивать СМИ в руках одних лиц и иностранных юридических лиц. Принятие законопроекта, подчеркивает он, позволит усилить информационную безопасность России.

В законопроект после первого чтения вносятся принципиальные изменения: исключено понятие “специализированные средства массовой информации”. Из сферы применения закона исключена компьютерная информация как предмет специального законодательного регулирования. Введены понятия государственного издателя и государственного вещателя как юридических лиц в соответствующих организационно-правовых формах, имущество которых принадлежит государству и чьи органы управления формируются исполнительными и законодательными органами власти.

Вводится запрет на распространение программ эротического содержания без кодирования сигнала.

Согласно законопроекту физическое лицо может стать издателем средства массовой информации только в том случае, если оно “зарегистрировано в качестве индивидуального предпринимателя”. Исходя из этого можно сказать, что право на распространение информации будет принадлежать только предпринимателям.

В качестве других возможных негативных последствий в случае принятия Закона можно назвать расширение перечня оснований для приостановления или прекращения деятельности средств массовой информации. Так, прокуратура и любое другое заинтересованное лицо может обращаться в суды с исками о прекращении и приостановлении деятельности средств массовой информации (в настоящее время таким правом обладает только Государственный комитет Российской Федерации по печати).

Получают они также возможность требовать опровержения любых недостоверных сведений, распространенных через средства массовой информации. При этом сокращен срок ответа редакции на требование об опубликовании опровержения с 1 месяца до 10 дней (в некоторых случаях до 1 дня).

Редакциям запрещается комментировать опровержения в том выпуске, в котором они были опубликованы.

Названные ограничения распространяются на все редакции, учредителей, распространителей, издателей, собственников всех печатных и электронных средств массовой информации, а также операторов, предоставляющих доступ в сеть Интернет, пользователей сети Интернет, других пользователей персональных компьютеров.

Безусловно, все эти ограничения непосредственно на себе почувствуют журналисты, главные редактора, другие сотрудники редакций средств массовой информации, юридические и физические лица, состоящие в каких-либо правоотношениях со средствами массовой информации.

Такое положение дел вполне устраивает тех, для кого неприемлема свобода слова. Так, лидер фракции ЛДПР В.Жириновский считает, что проект правильно ограждает государственные органы от предвзятого освещения их деятельности в средствах массовой информации. Член Комитета по международным делам Государственной Думы В.Вишняков (фракция ЛДПР) считает, что принятие проекта позволит защитить права граждан на получение достоверной информации.

Статс-секретарь – заместитель Председателя Комитета Российской Федерации по печати В.Сироженко счел, что по сравнению с вариантом проекта, представленным на парламентских слушаниях, вариант, вынесенный на первое чтение, значительно улучшился, но высказал опасения, что принятие проекта приведет к большим бюджетным расходам. Он подчеркнул, что проект не был представлен Правительству для вынесения заключения.

Те, кто дает себе отчет, как предлагаемые изменения отразятся на свободе СМИ, естественно, выступают против. Например, член Комитета по делам национальностей О.Гонжаров (фракция НДР) от имени фракции выступил против введения института издателя, указал на неустраненные недоработки и противоречия, допущенные при подготовке проекта и перечисленные в заключении Правового управления Государственной Думы РФ, и призвал голосовать против законопроекта. Депутат Ю.Рыбаков считает, что принятие проекта приведет к информационной блокаде государственных органов.

Аналогичное мнение высказали участники Четвертой ежегодной конференции “Законотворчество в области СМИ”, подготовленной факультетом журналистики МГУ и Центром “Право и СМИ”. Она прошла 24 декабря 1998 года с участием известных специалистов в области права СМИ.

В обращении участников конференции к председателю Комитета по информационной политике и связи О.Финько говорится: “Мы считаем, что проект закона “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О средствах массовой информации” наносит вред свободе массовой информации в России. Сама идея кардинальных изменений в этом законе порочна, поскольку поправки чреваты опасностью разрушения существующего механизма регулирования СМИ”.10 

Обсуждение проекта федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О средствах массовой информации”, подготовленный Комитетом по информационной политике и связи, показало, что большинство депутатов не согласны с Комитетом.

По всей вероятности, дальнейшую судьбу законопроекта будут решать депутаты нового созыва.

 

Доступ к информации

В течение многих лет доступ к информации в России законодательно не регулировался. Коренные политические изменения способствовали появлению нормативной базы для его регулирования. Однако, как показывает практика, зафиксированные в Конституции и других законодательных актах нормы, гарантирующие доступ к информации, в основной своей массе еще остаются пустыми декларациями.

Существует большая, порой непреодолимая преграда между правом на информацию и доступом к ней. Для ее преодоления депутаты ведут определенную законотворческую работу. Однако, многие законопроекты, в числе которых федеральный закон “О праве на информацию”, которые могли бы расширить права граждан на информацию, так и не были приняты.

С другой стороны, 22 января 1999 года был принят в третьем чтении Федеральный закон “О коммерческой тайне”, содержащий нормы, регулирующие доступу к коммерческой информации.

Результаты голосования: “за” – 276 депутатов, “против” – 3, “воздержался” –1.

Закон предусматривает обеспечение условий для создания и эффективного функционирования в Российской Федерации рынков товаров, работ и услуг и предупреждения недобросовестной конкуренции, а также регулирует отношения, связанные с охраной информации, составляющей коммерческую тайну. Депутатами была проделана большая подготовительная работа.

Поправки депутатов касались не только основных понятий, но и режима коммерческой тайны, ее охраны в трудовых отношениях, особенностей правовой охраны “ноу-хау” в режиме коммерческой тайны.

В Закон вошли поправка депутата В.Лопатина, уточняющие понятие режима коммерческой тайны как системы правовых, организационных, инженерно-технических мер, принимаемых обладателем и конфидентом коммерческой тайны по обеспечению ограниченного доступа к соответствующей информации.

Учтено предложение депутата М.Глубоковского о том, что право установления режима коммерческой тайны имеет обладатель коммерческой тайны. Конфидент коммерческой тайны обязан установить ее режим, если это вытекает из обязательств, содержащихся в договорах с обладателем коммерческой тайны.

Не осталось без внимания также предложение депутата Ю.Нестерова об изменении или отмене режима коммерческой тайны. Обладатель коммерческой тайны имеет право изменить или отменить режим коммерческой тайны, если это не нарушает обязательств, принятых им на себя при заключении соглашений о конфиденциальности, гражданско-правовых и трудовых договоров, а также договоров с органами государственной власти и органами местного самоуправления.

В законе перечисляются виды информации, составляющие коммерческую тайну. К ним относятся научно-техническая, технологическая и экономическая информация, включая “ноу-хау”. Для их защиты предусмотрена дисциплинарная, административная гражданско-правовая и уголовная ответственность.

Закон устанавливает права органов государственной власти на доступ к информации, составляющей коммерческую тайну, а также определяет права обладателя коммерческой тайны (им может являться как физическое, так и юридическое лицо, которое обладает информацией на основании гражданско-правового договора или в результате правопреемства). Наделен определенными правами и конфидент коммерческой тайны (им является физическое или юридическое лицо, которому в силу служебного положения или договора известна информация, составляющая коммерческую тайну другого лица.

Ограничивая права предпринимателей по произвольному отнесению информации к коммерческой, законодатель решил установить баланс интересов различных субъектов данного правоотношения; безусловно, при определенных условий таким субъектом может быть и СМИ.

В то же время, в результате законодательного определения коммерческой тайны предприниматель сможет более эффективно защитить имеющийся в его распоряжении информацию коммерческого характера. Это даст ему возможность определиться лучше в конкурентной борьбе, позволит ему уменьшить риск распространения результатов научно-исследовательских работ, а также получит возможность контролировать коммерческое использование изобретения.

Поскольку Законом “О коммерческой тайне” создается, по сути, новый правовой институт, требующий согласования различных отраслей права, его принятие потребует внесения изменений и дополнений в Гражданский кодекс Российской Федерации, Кодекс административных правонарушений РСФСР (в случае, если не будет принят новый КоАП), процессуальные кодексы, Кодекс законов о труде РСФСР.

Есть основание полагать, что в результате этого сократиться количество необоснованных отказов предоставления информации гражданам и СМИ.

Законопроект был внесен депутатами Государственной Думы – членами Комитета по информационной политике и связи О.Финько, В.Цоем, Р.Габидуллиным, Ю.Нестеровым, депутатом Комитета по образованию и науке М.Голубовским; членом Комитета по безопасности В.Лопатиным.

По мнению последнего понятие “коммерческая тайна” используется более чем в 30 законах, но в отдельном законе определено впервые. Депутат Р.Чистоходова (фракция КПРФ), наоборот, высказала текстуальные замечания и сомнения в соответствии положений и формулировок проекта действующему и готовящемуся законодательству.

Пройдя успешно через Совет Федерации, Закон 1 марта 1999 года был отклонен Президентом Российской Федерации на основании части 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации.

В своем письме по этому поводу Президент объяснил, что основанием для отклонения им Федерального закона является отсутствие достаточно продуманной концепции правового регулирования отношений, связанных с охраной информации, составляющей коммерческую тайну, а также противоречие отдельных положений данного Федерального закона Гражданскому кодексу и иным законодательным актам Российской Федерации.

Таким образом, по мнению Президента Федеральный закон имеет ряд существенных недостатков, свидетельствующих о необходимости пересмотра его концептуальных положений и детальной доработки.

Та же участь постигла и проект федерального закона “Об обращениях граждан”.

Представитель Президента в Государственной Думе А.Котенков сообщил, что Президент отклонил Закон из-за его противоречий положениям Конституции о личных и коллективных обращениях граждан в органы местного самоуправления и частные организации. Закон, отметил он, слишком широко толкует статью 33 Конституции. Были высказаны претензии также к тому, как определено в Законе понятие “должностное лицо”. Отклоненный законопроект был рассмотрен на пленарном заседании Государственной Думы 10 марта 1999 года. На нем председатель Комитета по делам общественных объединений и религиозных организаций В.Зоркальцев (фракция КПРФ) предложил преодолеть вето Президента. Он сказал, что аргументы, препятствующие обращению граждан в организации любых форм собственности, несостоятельны, так как аналогичные законодательные акты уже приняты многими субъектами Федерации.

Председатель Комитета по законодательству и судебно-правовой реформе А.Лукьянов (фракция КПРФ) также предложил преодолеть вето Президента, так как не следует ограничивать право граждан на обращения в инстанции любого уровня. Депутат В.Вишняков (фракция ЛДПР) предложил еще раз продумать четкость некоторых формулировок. Однако, по его мнению, такой закон нужно принимать. Его подержала депутат Е.Мизулина (фракция “Яблоко”), поддержавшая о принятие Закона в прежней редакции.

В отличии от них, депутат Е.Лахова (депутатская группа “Российские регионы”), предложила не принимать закон, так как изложенные в нем положения уже регулируются региональными законами.

При голосовании депутаты не смогли преодолеть вето Президента, не набрав необходимого числа голосов. За преодоление президентского вето проголосовало 236 депутатов.

Более удачно сложилось судьба законопроекта “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об оперативно-розыскной деятельности”. Известно, что он 28 апреля 1998 года был внесен в Государственную Думу Президентом Российской Федерации, достаточно успешно прошел все инстанции Государственной Думы и 4 декабря 1998 года был принят в третьем чтении. Результаты голосования: “за” – 338 депутата, “против” – 4, “не голосовало” – 108. После одобрения Советом Федерации он был подписан Президентом и 5 января 1999 года вступил в силу.

Закон предусматривает жесткий механизм защиты прав и свобод граждан при проведении оперативно-розыскной деятельности (проведение оперативно-розыскных мероприятий будет возможно только при санкционированном и документальном оформлении в установленном порядке).

Проведение оперативно-розыскных мероприятий, ограничивающих права человека и гражданина на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, передаваемых по сетям электрической и почтовой связи, допускается на основании судебного решения.

Безусловно, принятие данного закона обусловлено обязательствами, взятыми на себя Российской Федерацией при вступлении в Совет Европы и присоединении к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Статья 5 Закона дополнена новой частью следующего содержания: “Органы (должностные лица), осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, при проведении оперативно-розыскных мероприятий должны обеспечивать соблюдение прав человека и гражданина на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, неприкосновенность его жилища и тайну корреспонденции”.

В частности, абзац первый части второй статьи 8 изложен с добавлением слова “конституционные”: “Проведение оперативно-розыскных мероприятий, которые ограничивают конституционные права человека и гражданина на тайну переписки…”.

А в части 4 статьи 12 содержится уточнение нормы, принятой в первом чтении. Напомним, что из нее следовало, что прокурор занимается оперативно-розыскной деятельностью. В новой редакции отмечается, что прокурор осуществляет надзор за законностью оперативно-розыскной деятельности.

Внесены изменения в части 3 и 4 статьи 21 о прокурорском надзоре за оперативно-розыскной деятельностью. Текст, принятый в первом чтении, препятствовал привлечению к уголовной ответственности лиц, оказывающих или оказавших содействие органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, в случае совершения ими преступления, поэтому было предложено восстановить текст ныне действующего закона. Часть 4 указанной статьи изложена в следующей редакции: “Прокуроры, указанные в части первой настоящей статьи, обеспечивают защиту сведений, содержащихся в представленных материалах”.

Результаты голосования: “за” – 374 депутата, “против” – 0, “воздержалось” – 0.

Произошли определенные изменения и в Правительстве в сфере его сотрудничества со СМИ. 15 февраля 1999 года Управлением правительственной информации (УПИ) было сообщено журналистам, что федеральные ведомства будут более оперативно и в тесном контакте работать со СМИ.

Это делается с целью упорядочения предоставляемой СМИ информации. В настоящее время, по мнению руководителя аппарата Правительства, эта информация часто носит бессистемный и отрывочный характер. “В результате россияне с большим опозданием и без убедительных комментариев узнают о многих важных решениях, принимаемых министерствами и другими федеральными органами исполнительной власти”.

В докладной записке на имя председателя правительства Российской Федерации предложено для обеспечения более эффективной и оперативной работы правительства, федеральных органов исполнительной власти со средствами массовой информации возложить на руководителей федеральных министерств и ведомств персональную ответственность за своевременное и объективное информирование общества о деятельности вверенных им структур.

При этом руководители или уполномоченные ими представители должны регулярно информировать СМИ об официальной позиции министерств и ведомств исключительно по вопросам их компетенции.

Официальную позицию правительства может излагать в прессе сам глава кабинета или по его поручению другие члены правительства, а также пресс-секретарь премьера и начальник Управления правительственной информации (УПИ).

Не имеющие на то специальных полномочий сотрудники федеральных органов исполнительной власти, которых цитируют журналисты в СМИ, должны сообщать, что их точка зрения не является официальной позицией правительства, того или иного ведомства.

Тема более активного взаимодействия правительства с прессой затрагивалась, в частности, 13 февраля на встрече главы правительства с членами Совета по внешней и оборонной политике Российской Федерации. На ней Е.Примаков заявил об открытости правительства к контактам с журналистами и дал понять, что готов активно способствовать устранению возникающих проблем и возможного недопонимания. Правда, в журналистских кругах не было иллюзий относительно открытости Е.Примакова, даже после того как Президент Б.Ельцин в присутствии прессы предложил ему изменить свое отношение к прессе.

К сожалению, скорая отставка Правительства не дала возможность журналистам проверить на практике “добрые” намерения премьера.

 

Место России в мировом информационном пространстве

Информационные правоотношения между Россией и другими странами регулируются на основе международных актов. Правосубъектность российских организаций для участия в международных информационных проектах определяется национальным законодательством.

В настоящее время в этой сфере существует некоторый правовой пробел. С целью его устранения на рассмотрении Государственной Думы находится несколько законопроектов, над которыми законодатели работали в течение прошлого и в начале этого года.

В сентябре 1998 г. Государственная Дума приняла в первом чтении проект федерального закона “О правовом регулировании взаимодействия субъектов космической деятельности с иностранными международными организациями”11 .

Президент Российской Федерации направил председателю Государственной Думы свое заключение на этот законопроект. В письме, направленном Г.Селезневу, в частности, говорится, что структура законопроекта несовершенна, а его принятие без коренной переработки не приведет даже к частичному решению проблемы правовой защиты отечественных предприятий и организаций, осуществляющих космическую деятельность, поскольку ничего, кроме обязанностей данных предприятий и организаций получать различного рода лицензии, законопроект в себе не содержит.

Проект, о котором идет речь, хотя и не содержит норм, непосредственно устанавливающих права и обязанности телекоммуникационных компаний, тем не менее, с точки зрения осуществления прав граждан и СМИ на информацию, имеет самое непосредственное отношение к ним. Он устанавливает общие принципы сотрудничества организаций и государств при реализации космических телекоммуникационных проектов, в том числе проектов спутниковой связи, спутникового вещания и т.п.

Сторонники законопроекта, в числе которых Российское космическое агентство, НПЦ им.Хруничева, НПО “Энергия” и другие организации, изготавливающие и эксплуатирующие спутниковые системы и средства их выведения на орбиту, рассчитывают на увеличение возможностей для международного сотрудничества при реализации проектов спутниковой связи.

Эксперты склонны считать, что законопроект вызовет противодействие со стороны крупных зарубежных телекоммуникационных компаний, транслирующих, в том числе, продукцию электронных СМИ. В январе этого года уже вступил в действие другой Федеральный закон – “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О связи”, – подготовленный Комитетом Государственной Думы по безопасности (о приоритете применения в эксплуатации произведенных в Российской Федерации средств связи) и внесенный депутатами В.Воротниковым, Г.Волковым, В.Илюхиным, А.Куликовым. Изменена статья 5 (п.7 ч.1) Закона, который ранее устанавливал лишь приоритет производства российских средств связи и при этом не говорилось ничего о приоритете их использования в отечественных телекоммуникационных системах. Закон восполнил данный “пробел”: он направлен на защиту интересов российских промышленных предприятий. В соответствии с государственной научно-технической политикой их продукция будут иметь приоритет по отношению к произведенной за рубежом.

Таким образом, законодатель решил оказать противодействие нарастающей тенденции использования иностранных, в том числе американских, спутников связи при организации магистральных спутниковых каналов телефонной сети общего пользования и появившейся недавно тенденции использования американских спутников связи при построении национальных магистральных связей. Тем самым усиливается программа развития существующих спутниковых каналов связи, в частности спутниковой группировки и станций спутниковой связи системы “Орбита”. Предполагается, что доходы от национального трафика будут использованы на развитие российских каналов спутниковой связи и операторов спутниковой связи. Благодаря этому уменьшится количество заказов, в особенности государственных, на аренду каналов связи с использованием зарубежных спутников и станций спутниковой связи.

Российское космическое агентство и предприятия, выпускающие российские спутники связи и средства их доставки на орбиту, получат шанс на крупные государственные заказы в рамках государственной научно-технической программы.

На момент рассмотрения указанного законопроекта в комитетах Государственной Думы параллельно велась работа над другими аналогичными законопроектами, связанными с внесением изменений и дополнений в Закон “О связи”. Один из них касался вопросов тарифной политики при оказании услуг местной телефонной связи (внесен Законодательным Собранием Омской области). Другая поправка к Федеральному закону “О связи” была внесена депутатами В.Жириновским и В.Лисичкиным.

В конечном итоге проект Федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О связи”, внесенный депутатами В.Воротниковым, Г.Волковым, В.Илюхиным, А.Куликовым, был рассмотрен Советом Государственной Думы и включен в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы, а впоследствии был одобрен большинством депутатов Государственной Думы.

Проблема законодательного урегулирования деятельности отечественных телекоммуникационных систем находилась в центре внимания исполнительной власти.

28 сентября 1998 года правительство Российской Федерации внесло в Государственную Думу проект федерального закона “О ратификации Протокола о внесении поправок в Соглашение о создании международной системы и организации космической связи “Интерспутник”. 20 ноября он был рассмотрен и принят депутатами Государственной Думы. После одобрения Советом Федерации и подписания Президентом, 17 декабря вступил в силу.

Суть проекта состоит в том, чтобы внести технические изменения в Соглашение, усовершенствовать некоторые его положения, направленные, в частности на более эффективное коммерческое использование спутниковой группировки “Интерспутник”.

Как и вышеназванные законы, ратификация протокола была направлена, в первую очередь, на поддержку отечественных телекоммуникационных компаний, операторов связи, в особенности компаний, предоставляющих услуги спутниковой связи.

По оценкам экспертов, российские предприятия ракетостроительного комплекса получат дополнительные возможности для заключения контрактов на производство, вывод на орбиту и эксплуатацию российских спутников связи. При определенных условиях получат выгоду также российские операторы связи, использующие спутниковые технологии для передачи сигнала, в частности, более низкие по сравнению с мировыми тарифы.

Не исключено, что законопроект затронет интересы теле- и радиовещателей, использующих космическую связь для передачи (технического перегона, трансляции) своего сигнала. Вопрос о том, насколько это будет целесообразно для них, остается открытым.

Предыстория этого протокола такова. На сессии Совета участников программы “Интерспутник” был одобрен Протокол о поправках к Основному соглашению о создании международной системы и организации “Интерспутник” от 1971 г., направленный на повышение эффективности деятельности системы в условиях конкурентной борьбы на мировом рынке телекоммуникаций.

Согласно статье 19 Протокола он подлежит принятию всеми членами организации “Интерспутник” в соответствии с их внутренними процедурами. Соглашение было ратифицировано Указом Президиума Верховного Совета СССР от 3 апреля 1972 г. В настоящее время, на основании статьи 15 Федерального закона “О международных договорах Российской Федерации” такой внутригосударственной процедурой в Российской Федерации является ратификация, поэтому пришлось Протокол ратифицировать.

“Интерспутник” является открытой международной межправительственной организацией, обеспечивающей свою деятельность на основе эксплуатации глобальной системы спутниковой связи. Эта организация координирует свою деятельность с Международным союзом электросвязи, сотрудничает с другими организациями, деятельность которых имеет отношение к использованию спутников связи, как в техническом отношении, так и в вопросах международной регламентации.

В настоящее время равноправными членами Организации являются 23 государства. Пользователями системы являются более 100 государственных и частных операторских компаний. В системе работает 68 земных приемо-передающих станций, обслуживающих 9 спутников связи. Члены “Интерспутника” независимо от формы членства в Организации имеют равный непосредственный доступ к использованию спутников. Предусмотрены одинаковые и сравнительно низкие тарифы за предоставление услуг для членов Организации и других пользователей.

С 90-х годов “Интерспутник” начал коммерческую эксплуатацию своей спутниковой группировки. В настоящее время “Интерспутник” – полностью самоокупаемая организация, приносящая стабильную ежегодную прибыль своим членам. Объем ее доходов за последние четыре года вырос в 4,9 раза. Россия играет лидирующую роль в формировании стратегических задач Организации и методов их реализации. Свою деятельность глобального оператора спутниковой связи “Интерспутник” осуществляет с использованием российской космической техники.

За ратификацию Протокола о внесении поправок в Соглашение о создании международной системы и организации космической связи “Интерспутник” выступило большинство комитетов Государственной Думы и он был принят за сравнительно короткий срок, чего нельзя сказать о проекте присоединения России к международной Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды.

5 марта 1999 года в аппарате Совета Безопасности состоялось рабочее совещание представителей ряда федеральных органов исполнительной власти, где рассматривался вопрос о целесообразности присоединения России к Конвенции. Проблема была обсуждена и на очередном заседании Межведомственной комиссии СБ (МВК), по вопросам информационной безопасности.

Отметив, что в настоящее время по разным причинам Конвенцию еще не подписали США, Канада, Германия, Израиль, Турция и ряд других стран, участники совещания сформулировали для предстоящего обсуждения на заседании МВК условия, при которых Конвенция может быть подписана Россией без ущерба для ее национальной безопасности.

Тем временем продолжается сотрудничество между Россией и международными организациями, связанными с телекоммуникационными системами.

Государственная Дума приняла Федеральный закон “О ратификации Соглашения между Правительством РФ и Европейским космическим агентством”.

В Соглашении дается определение понятию “товар”, под которым подразумевается: любое изделие, вещество или материал, поставляемый или изготовляемый продукт, включая контрольное и испытательное оборудование, технологии в виде зафиксированных на материальных носителях информации и технических данных, необходимых для разработки, производства или использования “товаров”. К категории “товаров” относятся также выраженная в любой материальной форме информация, компьютерное программное обеспечение (включая базы данных), полученные в результате исследования, изыскания или разработки, изобретения, опытно-конструкторские и инженерно-технические разработки, коммерческая тайна и “ноу-хау”. Результаты голосования: “за” – 33 депутата, “против” – 0,”воздержалось”– 0.

 

Информационная безопасность

Российскими законодателями было рассмотрено несколько законопроектов, содержащих информационные правовые нормы. Судя по субъектам, вносившим эти проекты на рассмотрение Государственной Думы, и по тому, как они обсуждаются на заседаниях и в комитетах Государственной Думы, можно предположить, что информационной безопасностью страны озабочены многие. При этом в это понятие вкладывается все: от информационной безопасности частной жизни до информационной безопасности использования государственных недр.

Правда, глава государства не во всем был согласен с мнением парламентариев. Так, 7 января 1998 года Президент Российской Федерации наложил вето на законопроект “О секретных изобретениях”.

Указанный законопроект более подробно, чем, например, Закон Российской Федерации “О государственной тайне”, регулирует порядок защиты прав авторов на изобретения, относимые к категории государственной тайны, порядок защиты информации, касающейся секретных изобретений. Поэтому он включен в общий список законопроектов, принадлежащих к информационному законодательству.

Законопроект направлен на защиту государственной тайны и прав авторов на изобретения, отнесенные законом “О государственной тайне” к секретным. В частности, им регулируется порядок выдачи патента на секретные изобретения, в том числе не имеющие промышленного применения, а также порядок промышленного использования секретных изобретений.

В нем предусмотрены более жесткие правила рассмотрения заявок при выдаче патента на изобретения, установлены критерии отнесения изобретений к категории секретных. Законопроект может иметь прямые последствия для средств массовой информации, в том числе специализированных научных изданий, в случае использования ими информации об изобретениях этой категории. Следовательно, законопроект в случае его принятия в первую очередь затронет, наряду с промышленными, предприятия оборонной отрасли, коллективы конструкторских бюро, научно-исследовательских институтов и других организаций, создающих и применяющие секретные изобретения, а также СМИ. Однако, если его принятие выгодно названным организациям, то для СМИ он содержит дополнительные механизмы ограничения доступа к информации.

В какой-то мере и это обстоятельство вынудило Президента отклонить его. Между тем, вероятность принятия закона оценивается экспертами достаточно высоко и зависит от работы созданной по этому поводу согласительной комиссии Государственной Думы и Президента. По мнению ее членов, противоречия между позициями депутатов и президента преодолимы. В настоящее время работа над законопроектом приостановлена, после того как 6 февраля 1998 г. Государственная Дума попыталась преодолеть вето, но проект не набрал нужного числа голосов.

Законопроект внесли депутаты И.Мельников и В.Шевелуха. Работа над этим законопроектом ведется с 25 апреля 1996 года, когда он первый раз был вынесен на рассмотрение Совета Государственной Думы. Любопытно, что по словам члена Комитета Государственной Думы по безопасности депутата В.Лопатина (депутатская группа “Российские регионы”) Комитет Государственной Думы по безопасности, который является соисполнителем законопроекта, пять раз рассматривал этот законопроект и каждый раз обоснованно его отклонял.

В последнее время депутаты усилили поиск правовых механизмов для установления надлежащего государственного контроля над распространением стратегической информации. В центре их внимания находятся объекты, имеющие стратегическое значения. С этой целью было принято постановление Государственной Думы на предмет соответствия законодательству Российской Федерации проведение аукционов при продаже пакетов акций некоторых открытых акционерных обществ. Среди них ОАО “Связьинвест”. Проект соответствующего постановления 11 марта 1998 года принят за основу, результаты голосования: “за” – 250 депутатов, “против” – 2, “воздержалось” – 0.

Данный проект постановления является итоговым документом работы комиссии, созданной по поручению Государственной Думы для разрешения вопросов проведения конкурсов и аукционов по некоторым стратегически важным объектам. Выводы комиссии, в частности по проверке такого важного объекта для обеспечения информационной безопасности России, как “Связинвест”, неутешительны. Проверка показала, что при организации и проведения аукционов по продаже акций было нарушено законодательство Российской Федерации.

Спустя месяц, 8 апреля 1998 года, принимается постановление “О мерах по усилению защиты сведений, составляющих государственную тайну, в области использования недр”. Результаты голосования: “за” – 313 депутата, “против” – 0, “воздержался” – 2.

Предлагается в условиях мирового энергетического кризиса защитить стратегически важные информации, связанные с установлением цен на нефть, газ, редкоземельные металлы – как по России, так и по отдельным ее субъектам (Ханты-Мансийскому и Ямало-Ненецкому автономным округам).

С целью координации усилий по обеспечению информационной безопасности стран-участников СНГ 16 ноября 1998 года под председательством председателя Государственной Думы Российской Федерации Г.Селезнева в Таврическом дворце Петербурга – резиденции Межпарламентской ассамблеи стран СНГ – был созван Международный конгресс “Телекоммуникации в аспекте национальной безопасности”. Его участники обсуждают проблемы развития информационных сетей на пространстве бывшего СССР.

Организаторами Конгресса являются Межпарламентская ассамблея государств-участников СНГ, Госкомитет РФ по связи и информатизации, Межрегиональная общественная организация “Академия национальной безопасности” и Региональное содружество в области связи.

Участники форума обсуждали аспекты регулирования в области связи, вопросы государственного и межгосударственного протекционизма, глобальной информационной инфраструктуры и проблемы национальной безопасности. Затрагиваются темы привлечения инвестиций в развитие телекоммуникаций стран СНГ, проблемы выделения частот для операторов сетей мобильной связи, обеспечения безопасности информации и функционирования банковских телекоммуникационных сетей, проблемы мошенничества на сетях фиксированной и мобильной связи.

Еще одной важной целью конгресса является разработка предложений по модельному законодательству СНГ в области связи и коммуникаций. Выступая на открытии Конгресса, Г.Селезнев подчеркнул особую важность совершенствования законодательства в области связи на пространстве Содружества.

Участники также обсудили перспективы разработки модельных законов, способствующих гармонизации национального законодательства стран СНГ в области связи, правовые основы обеспечения информационной безопасности, вопросы антимонопольного регулирования, правовые аспекты использования терминального оборудования абонентами зарубежных сетей мобильной связи в странах СНГ.

В результате работы конгресса был принят итоговый документ, в котором говорится: “Связь в СНГ должна развиваться на основе либерализации, приватизации и демонополизации отрасли”. Предлагается гармонизировать законодательство, систему регулирования, лицензирования и сертификации телекоммуникаций в СНГ. Интересы национальной безопасности и сохранности информации должны быть надежно защищены, сети обмена информацией необходимо предохранять от несанкционированного доступа. В итоговом документе также отмечается, что тарифы на услуги связи должны быть приближены к реальным издержкам операторов рынка на основе реальных рыночных факторов. Кроме того, участники конгресса рекомендуют снизить ставку НДС, полностью вывести из-под налогообложения прибыль, инвестируемую в развитие производства и внедрение новой техники.

Укрепление информационного пространства бывшего СССР направлено также против глобальных планов мировых информационных держав, посягающих, по мнению некоторых депутатов, на информационный суверенитет Российской Федерации и на зону ее интересов. Так, 1 марта 1999 г. заместителем председателя Комитета по обороне А.Арбатовым (фракция “Яблоко”) был направлен соответствующий депутатский запрос председателю правительства Российской Федерации Е.Примакову. В запросе, в частности, говорится, что в процессе создания систем глобальной мобильной спутниковой связи (ГМСС) перед Россией возник ряд проблем, затрагивающих интересы ее национальной безопасности.

Согласно имеющейся у депутата информации, США, лидирующие в этой области, пытаются навязать России неравноправные взаимоотношения по вопросам развития и функционирования этих систем. С одной стороны, они добились от соответствующих российских ведомств права на работу на нашей территории системы “Иридиум” и сейчас ведут дело к присвоению доли выделенного России спектра радиочастот. С другой стороны, дают понять, что наши системы не будут иметь гарантии доступа на американский рынок.

Блокирование доступа наших систем ГМСС на мировые рынки, пишет депутат, может сделать бессмысленной работу по их созданию и привести к сильной зависимости от США и международных корпораций в сфере телефонной и факсимильной связи, навигации и передачи данных.

Учитывая значение систем ГМСС для национальной обороны (не говоря уже о других аспектах), А.Арбатов считает важным ускорить выработку четкой позиции по данной проблеме, скоординированной между заинтересованными ведомствами (Минобороны, МИД, Минторг, Госкомсвязи и др.) и утвержденной правительством. По оценкам конструкторов, государственная поддержка разработки отечественных систем ГМСС позволит начать их эксплуатацию с 2002-2004 гг. Было бы целесообразным в переговорах с американской стороной поднять вопрос о закреплении принципа взаимности в части доступа иностранных систем ГМСС на национальную территорию.

Высказывают “осторожное недоверие” к международным информационным проектам и другие органы государственной власти. Так, 24 марта этого года под председательством генерального директора ФАПСИ Владислава Шерстюка состоялось очередное заседание Межведомственной комиссии Совета Безопасности по информационной безопасности. Участники заседания обсудили Конвенцию “О доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды”, а также “Концепцию развития законодательства России в сфере обеспечения информационной безопасности”.

В принятом решении, в частности, отмечено, что присоединение Российской Федерации к Конвенции могло бы способствовать повышению международного политического статуса страны, ее мировому признанию в качестве правового государства. Вместе с тем была выражена озабоченность тем, что реализация отдельных положений Конвенции может привести к ослаблению национальной безопасности России.

Следует отметить, что двусмыслицы присутствует во многих официальных документах. С одной стороны, многие государственные мужи выступают за открытость информационного пространства, а с другой – опасаются, как бы чего не вышло. Все это присутствует и в таком важном документе, как Проект “Концепции развития законодательства в сфере обеспечения информационной безопасности”. Он единогласно одобрен на заседании Комитета по безопасности, в недрах которого готовился, и издан в виде отдельной брошюры. По словам автора проекта, депутата Государственной Думы В.Лопатина, работа над проектом шла почти три года, с момента создания в Комитете по безопасности подкомитета по законодательству в сфере информационной безопасности.

Концепция состоит из восьми разделов. В каждом разделе дается оценка актуальности проблемы и действующего законодательства с учетом норм международного права. Выделяются положения, требующие законодательного закрепления при совершенствовании действующего законодательства Российской Федерации. Автор предлагает подготовить и принять 21 новый закон и внести изменения и дополнения в 47 действующих законов. Примечательно, что, с одной стороны, он ратует, за соблюдение норм международного законодательства, а с другой стороны, предлагает ограничить деятельность представительств иностранных СМИ на территории Российской Федерации.

 

Информационные права избирателей

Прошедшие избирательные кампании показали, что успех кандидатов на выборах как в федеральные органы власти, так и в местные органы самоуправления во многом обеспечивается с помощью СМИ и информационной поддержки предвыборной борьбы. Поэтому неслучайно, что с приближением очередных выборов, имеющих всероссийское значение, депутаты подвергают ревизии федеральное избирательное законодательство.

На конец 1999 года намечены очередные выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Сегодня для многих очевидно, что действующее законодательство нуждается в изменениях и дополнениях.

В течение 1998 года и в первой половине 1999 года депутаты не раз обращались к этой теме. Так, 18 марта 1998 года в первом чтении был принят проект федерального закона “О внесении изменений и дополнений в федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”. Результаты голосования: “за” – 348, “против” – 3, “воздержалось” – 98.

Законопроект направлен на устранение препятствий для организаций, реально не существующих, работа которых не имеет отношения к политической деятельности, но которые могут собрать несколько тысяч голосов. Согласно проекту, в уставе политической организации, желающей участвовать в выборах, должна быть соответствующая запись. При этом любые поправки по этому поводу должны быть внесены в устав за год до голосования. (Это означает, что зарегистрированные в 1999 году организации не могут участвовать в выборах депутатов Государственной Думы).

Для СМИ вводятся законопроектом определенные обязанности. В частности, телерадиокомпании и периодические печатные издания, учредителями которых являются государственные или муниципальные органы, организации, учреждения или которые финансируются полностью или частично (но не менее, чем на 15% бюджета данного СМИ за год, предшествующий дню официального опубликования решения о назначении выборов) из федерального бюджета или бюджетов субъектов федерации, должны обеспечить всем зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам равные возможности проведения предвыборной агитации.

СМИ, на которых распространяются нормы закона, не имеют права отдавать предпочтение какому-либо кандидату, избирательному объединению, избирательному блоку, в том числе путем предоставления им большего, нежели остальным, объема эфирного времени или печатной площади. Предусматриваются равные условия для всех кандидатов при оплате предоставленного эфирного времени на ТВ, радио и печатной площади, т.е. по одинаковым расценкам и исключительно через соответствующие избирательные фонды.

Предусматриваются также санкции. Так, в случаях нарушения телерадиокомпаниями или печатными СМИ правил агитации избирательная комиссия, комиссия референдума вправе обратиться в правоохранительные органы, суд, исполнительные органы государственной власти с представлением о пресечении противоправной агитационной деятельности, а также и о привлечении данного СМИ к ответственности, установленной законодательством.

Очевидно, что предлагаемые изменения выгодны не СМИ, а кандидатам в депутаты, политическим партиям, движениям, которые будут участвовать в выборах. Благодаря этому они получат большие возможности по опубликованию бесплатной и платной политической рекламы в период проведения выборов всех уровней.

Пройдя достаточно успешно все этапы в Государственной Думе, законопроект был отклонен Советом Федерации. Для многих членов Совета Федерации – глав исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации он был в предлагаемом виде неприемлем, поскольку затрагивал интересы исполнительных органов на местах. Многие субъекты Федерации, установившие свои информационные монополии на местах, рассмотрели в законопроекте некую угрозу своей информационной безопасности.

Для устранения разногласий по поводу обсуждаемого законопроекта между палатами Федерального Собрания была создана согласительная комиссия. 11 сентября 1998 года законопроект был принят в редакции, предложенной согласительной комиссией. Результаты голосования: “за” – 319 депутатов, “против” – 0, “воздержалось” – 0.

17 марта 1999 года Закон был одобрен Советом Федерации, а 30 марта подписан Президентом Российской Федерации.

В пункте 2 статьи 39 Закона слова “средства массовой информации” заменены словами “Организации, осуществляющие теле- и (или) радиовещание и редакции периодических печатных изданий”. Таким образом, расширен доступ кандидатов в депутаты к СМИ.

Кроме того, во всех материалах, помещаемых в периодических печатных изданиях и оплачиваемых из средств избирательного фонда кандидата, зарегистрированного кандидата, избирательного объединения, избирательного блока, должна помещаться информация о том, из избирательного фонда какого кандидата, избирательного объединения, избирательного блока была произведена оплата соответствующей публикации. В случае, если публикация материалов была произведена бесплатно в соответствии с нормами о бесплатном предоставлении печатной площади для публикации материалов зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, в публикации должно быть помещено указание на то, какому зарегистрированному кандидату, избирательному объединению, избирательному блоку была предоставлена возможность соответствующей публикации.

Теле-, радиопрограммы на каналах организаций, осуществляющих теле- и (или) радиовещание, на которых распространяются нормы настоящего федерального закона, и редакции периодических печатных изданий, участвуя в избирательных компаниях, не вправе допускать обнародование (опубликование) информации, способной нанести ущерб чести, достоинству или деловой репутации зарегистрированных кандидатов, если указанные СМИ не могут предоставить зарегистрированному возможность обнародовать (опубликовать) опровержение или иное разъяснение в защиту его чести, достоинства или деловой репутации до окончания срока предвыборной агитации. В противном случае СМИ может быть привлечено к ответственности, установленной законодательством Российской Федерации.

Следующий избирательный законопроект, рассмотренный в Государственной Думе, также был направлен на изменение действующего закона. 20 марта 1998 года проект федерального закона “О внесении изменений в федеральный закон “О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” был принят во втором чтении. Результаты голосования: “за” – 261 депутатов, “против” – 0, “воздержалось” – 0.

Проект федерального закона устанавливает преимущественное право депутатов Федерального Собрания выступать по вопросам парламентской деятельности не только в государственных СМИ, но и в СМИ, учредителями, соучредителями которых являются органы местного самоуправления либо организации, учреждения, которые финансируются полностью или частично за счет средств местного бюджета.

3 апреля проект закона принят в третьем чтении. Результаты голосования: “за” – 281, “против” – 3, “воздержалось” – 3 депутата.

Следует отметить, что в 1998 году творческая инициатива депутатов, направленная на изменение избирательного законодательства, была всеобъемлющая. Так, в тот же день, когда согласительной комиссии удалось сблизить позиции палат Федерального Собрания и был принят в третьем чтении законопроект “О внесении изменения в Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, депутаты преподнесли еще один “избирательный” сюрприз, ограничивающий профессиональные права государственных и муниципальных СМИ. 11 сентября 1998 года Государственная Дума приняла в первом чтении проект федерального закона “О статусе депутата парламентского Собрания Союза Беларуси и России” Результаты голосования: “за” – 264 депутата, “против” – 1, “воздержалось” – 1.

Данный проект устанавливает, в частности, право депутата на получение и распространение информации, в том числе через средства массовой информации. Причем депутаты Парламентского Собрания Союза, избранные от Беларуси (36 человек) будут иметь в России те же права, что и российские депутаты.

По своей структуре этот закон во многом аналогичен Федеральному закону “О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”. Он устанавливает право депутата на получение и распространение информации, в том числе, как было отмечено, через средства массовой информации. При этом на них возлагаются обязанности бесплатно и без права редактирования публиковать в большем, нежели сегодня, объеме платформы, отчеты и обращения депутатов, материалы об их деятельности, предвыборные программы и т.д.

Депутаты получат дополнительные возможности для политической рекламы, полемики со своими оппонентами и донесения своего мнения до избирателей.

Принятие законопроекта связано с прохождением через законотворческие ступени российских законодательных органов, и Законодательное Собрание Республики Беларусь. Принятия этого закона требуют заключенные между Россией и Беларусью межгосударственные соглашения, поэтому маловероятно, что Совет Федерации или Президент будут противодействовать его принятию. Для депутатов Государственной Думы законопроект предусматривает дополнительные социальные льготы и политические возможности, поэтому прохождение законопроекта через Государственную Думу сомнений не вызывает.

Законопроект подготовлен и внесен депутатами Государственной Думы – членами Комитета по законодательству и судебно-правовой реформе. В качестве смежных комитетов выступили: Комитет по международным делам и Комитет по делам Союза Независимых Государств.

Председатель Комитета по законодательству и судебно-правовой реформе А.Лукьянов (фракция КПРФ), представляя законопроект на первом чтении, назвал его необходимым для развития отношений между Белоруссией и Россией. Возражая докладчику, представитель Президента Российской Федерации в Государственной Думе А.Котенков указал, что форма данной законодательной инициативы ошибочна. По его мнению, проект должен рассматриваться не как национальный закон, а должен быть ратифицирован в порядке, предусмотренном для международных договоров. Он выдвинул также претензии по сути законопроекта: дороговизна оплаты транспортных расходов депутата, его проживания и т.д., право депутата Парламентского Собрания иметь дополнительно двух помощников, обладать двойной неприкосновенностью.

Свою законотворческую деятельность в области прав на информацию начало и Парламентское Собрание Союза Белоруссии и России. На 9-й сессии, которая проходила в Ярославле 4 ноября 1998 года, был принят в первом чтении проект закона “О порядке рассмотрения, принятия и вступления в силу законов Союза Белоруссии и России”.

Как отмечали члены Парламентского Собрания, в работе над документом в дальнейшем предстоит обсуждение и доработка ряда важных вопросов. В частности, относительно порядка опубликования законодательных актов. Законопроект должен определить средства массовой информации и иные издания, опубликование в которых будет считаться официальным. Кроме того, будет дано более четкое определение самой сферы союзного законодательства.

На внеочередной сессии Парламентского Собрания Союза России и Белоруссии 11 марта 1999 года одним из двух главных вопросов повестки дня был также вопрос активизации общественной и информационно-пропагандистской поддержки Союза. Для этой цели, в частности, планируется создание информационной инфраструктуры (создание телерадиокомпании и издание печатного органа Союза).

21 мая 1999 года депутаты рассмотрели и приняли во втором чтении законопроект о выборах в депутаты Государственной Думы. 94 статьи насчитывает рассматриваемый законопроект. Если до августа, когда будет принято официальное решение о выборах в нижнюю палату, законопроект не будет принят и новый Закон не вступит в силу, то выборы пройдут в рамках двух правовых актов: Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав” в редакции 1999 года и Федерального закона “О выборах в Государственную думу” в редакции 1995 года. А это неизбежно повлечет за собой цепь возможных юридических споров. Со своей стороны администрация Президента в этом случае может вмешаться в законотворческий процесс и начать регулировать избирательную компанию указами главы государства, что явно не хотелось бы депутатам.

Представляя законопроект депутатам, председатель Комитета по законодательству А.Лукьянов отметил его актуальность. Одна из основных задач законопроекта – воспрепятствовать применению так называемых “грязных технологий” и попыткам проникновения во власть представителей криминального мира. В законе уточнены обязанности и ответственность участников избирательного процесса, правила сбора подписей и заполнения подписных листов. Введены нормы, препятствующие появлению двойников кандидатов.

Кроме того, законом устанавливаются правила информирования избирателей о жизненном пути кандидатов, об имеющихся у них неснятых и непогашенных судимостях, о гражданстве, а также об имуществе и доходах. Безусловно, все эти обстоятельства важны для СМИ, освещающих избирательную компанию.

 

Электронным СМИ – особое внимание

За годы своего существования высший законодательный орган страны проявлял особый интерес к электронным СМИ. После неудачного штурма телецентра “Останкино” сторонниками бывшего Верховного Совета депутаты, избранные в Государственную Думу, решили продолжить давление на электронные СМИ с помощью правовых средств. В этом особенно преуспели ныне действующие депутаты. Деятельность ОРТ, ВГТРК, НТВ не раз обсуждалась на заседаниях Государственной Думы.

Очередное постановление Государственной Думы Российской Федерации – “О деятельности некоторых российских телекомпаний” – принято 18 апреля 1998. г. Результаты голосования: “за” – 231, “против” – 40, “не голосовало” – 179 депутатов.

Данное постановление предусматривает более строгие меры ответственности за пропаганду порнографии, культа насилия и жестокости, а также за умышленное – публичное или в средствах массовой информации – оскорбление религиозных чувств граждан.

По сути дела, депутаты решили лишний раз напомнить, что все вышеназванные действия преследуются законом. Хотя сами отчетливо понимали, что для применения санкций, предусмотренных законом, нужны веские доказательства. А поскольку их нет, на всякий случай, в указанном постановлении дано указание Федеральной службе России по телевидению и радиовещанию переоформить лицензии всех российских телекомпаний, независимо от форм собственности.

Перед этим депутаты по предложению депутата С.Бабурина обсудили вопрос о случаях оскорбления общественной нравственности, разжигания межнациональной розни в средствах массовой информации и вопрос о необходимости дать поручение Комитету Государственной Думы по информационной политике и связи о том, чтобы выяснить, существуют ли наблюдательные советы на телевидении, и, если существуют, то как работают. Вопрос ставится на голосование. Результаты голосования: “за” – 283 депутата, “против” – 7, “воздержалось” – 0.

На заседании Комитета по информационной политике и связи 15 октября на повестку дня в числе других вопросов был вынесен и вопрос о работе наблюдательного совета ВГТРК. В заседании участвовал председатель компании М.Швыдкой. Обсуждался также вопрос о перспективах государственного телевидения и концепция развития ВГТРК. Затем депутаты от проблем ВГТРК перешли к общим проблемам правового регулирования деятельности электронных СМИ, что должно осуществляться Федеральным законом “О телевизионном вещании и радиовещании”.

Проект такого закона находится в настоящее время в работе. Выступая на заседании международной конференции на тему “Актуальные проблемы права телекоммуникаций”, организованной Центром “Право и средства массовой информации”, депутат Государственной Думы Ю.Нестеров (Комитет по информационной политике и связи) назвал положение закона трудным, а проволочки с его принятием – связанными исключительно с политической обстановкой в стране. Совершенно, очевидно, что до тех пор пока не установится политическая воля и хотя бы приблизительно одинаковый взгляд на СМИ во власти как исполнительной, так и законодательной, нам сделать работоспособным этот закон, видимо, не удастся, – добавил депутат.12 

Первый проект закона “О телевизионном и радиовещании” в 1994-1995 годах был принят Государственной Думой и Советом Федерации, но не был подписан Президентом РФ. По решению Совета Государственной Думы от 18 февраля 1997 года проект закона “О телевизионном и радиовещании” принят к рассмотрению и разослан по комитетам и в Комиссию Государственной Думы, в депутатские объединения в Госдуме, а также в Совет Федерации, ФСТР и Минсвязи Российской Федерации. 3 сентября 1997 года доработанный законопроект внесенный депутатами Государственной Думы Л.Злобиной, И.Лукашевым, О.Финько, В.Цоем (Комитет Государственной Думы по информационной политике и связи) и членами Совета Федерации Е.Саловым, В.Сударенковым (Комитет Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии) принят в первом чтении. Результаты голосования: “за” – 251, “против” – 12, “не голосовало” – 177 депутатов.

Закон, в случае его принятия, должен регулировать отношения между государством, вещателями, производителями программ, организациями, которые осуществляют техническое обеспечение их распространения; обеспечивать правовую основу организации и деятельности вещания; определить порядок государственного и общественного регулирования телерадиовещания. С его помощью будет устанавливаться порядок формирования Федеральной комиссии по телерадиовещанию. Предусмотрено также существование вещательных организаций различных форм собственности и организационно-правовых форм. С его помощью будут решаться вопросы лицензирования в сфере теле-, радиовещания, обеспечения свободы теле-, радиовещания, установления ответственности за нарушение законодательства о телерадиовещании.

В числе ограничений, предусматриваемых законопроектом, можно назвать ограничение на получение лицензий и вещание для иностранных юридических и физических лиц.

По мнению экспертов, законопроект содержит ряд положений, противоречащих действующему законодательству. Так, в противоречие закону о СМИ, не допускающему ни при каких условиях цензуры СМИ, данный законопроект в исключительных случаях, предусмотренных федеральными законами, допускает введение цензуры и создание соответствующих организационных структур в области телерадиовещания13 .

К числу последних можно отнести наблюдательные советы. Один из них 12 ноября начал свою деятельность на ВГТРК. В его состав входит несколько депутатов Государственной Думы, в том числе председатель Комитета Государственной Думы по информационной политике и связи О.Финько. С его точки зрения, это рекомендательный орган, высказывающий свои оценки, мнения, рекомендации относительно деятельности телекомпании.

Вопрос о составе наблюдательного совета и положении о нем согласован с правительством. Совет утверждается правительством и должен отражать интересы всех ветвей власти и телеканала. Председатель избирается из числа состава наблюдательного совета.

В проект закона о телевидении и радиовещании, над которым продолжается работа, отдельным разделом войдет положение о наблюдательном совете, что является наиболее реальной возможностью его утверждения, так как документы, касающиеся электронных СМИ, редко находят необходимое число сторонников из-за различия политических позиций.

Руководитель ВГТРК М.Швыдкой предложил свой вариант положения о наблюдательном совете. О.Финько критически оценивает его. По его словам, в нем отсутствует преемственность, не учтены наработки, сделанные с предыдущими руководителями компании. Положение, считает депутат, должно обязывать руководство телекомпании предоставлять наблюдательному совету все необходимые документы о финансово-экономической и рекламной деятельности телеканала, распределении доходов, получаемых за рекламу. Пока же, подчеркивает О.Финько, “мы до сих пор не знаем, куда на каналах уходят такого рода средства”. Состав совета, который был собран М.Швыдким на первое заседание, свидетельствует о том, что депутаты в своих попытках повлиять на содержание программ телеканала окажутся в одиночестве. Воздействовать на работу ВГТРК, как и на работу других теле- и радиоканалов, можно только законодательным путем.

Законодательными мерами, уверен О.Финько, удастся “оговорить вопросы не цензуры, а защиты нашего зрителя от порнографии, жестокости, насилия и других негативных проявлений на телевидении, на которые указывают избиратели-налогоплательщики, чьи средства используются электронными СМИ”.

По мнению депутата Р.Габидуллина, основные разногласия продолжает вызывать вопрос об образовании контролирующего органа, обозначенного в действующем Законе о СМИ как Федеральная комиссия по телевидению и радиовещанию, занимающаяся лицензированием. Поэтому по решению Комитета этот вопрос “вынесен за скобки” данного законопроекта. Пока что лицензированием занимается правительственный орган ФСТР. Упорядочит ситуацию, полагает депутат, принятие специального закона о лицензировании. По его мнению, СМИ должны быть независимы, тем более от какой-либо одной из ветвей власти. В России же сложилось ненормальное, по его оценке, положение вещей, когда контроль за деятельностью СМИ сосредоточен в руках исполнительной власти, что противоречит международным правовым нормам о СМИ.

Следует отметить, что порядок лицензирования, в том числе СМИ, определен Федеральным законом “О лицензировании отдельных видов деятельности”14 . Вопросы лицензирования теле-, радиовещания входят в компетенцию ФСТР.

В законопроекте о телевидении и радиовещании, предусматривается создание на государственном ТВ и радио коллегии представителей государства, состоящей из представителей президента, правительства и двух палат Федерального Собрания. Положениями законопроекта закрепляется следующий порядок: ведение вещания возможно только при наличии лицензии; минимум вещательного обслуживания; беспристрастность информации; отделение информации от комментария; при ведении комментария представлять различные мнения.

С созданием на государственном телевидении и радиовещании коллегии государственных представителей (от президента, правительства, Государственной Думы и Совета Федерации), о чем говорится в положениях законопроекта, общественные наблюдательные советы с рекомендательными правами на тех же каналах теряют смысл. На коммерческом же телевидении никто их создавать не позволит, там владелец – хозяин положения. В законопроекте оговорены полномочия коллегии. В них входят, в частности, назначение и освобождение исполнительного директора телерадиокомпании, влияние на общую политику телевидения и радиовещания, рассмотрение финансовых отчетов и планов развития компании. Фактически, именно коллегия будет формировать основную вещательную политику государства.

Однако, по мнению депутата, коллегия – не цензура, предусматривающая предварительный просмотр материалов и дачу разрешения на их показ или наложение запрета. Коллегия может осуществлять мониторинг передач, изучать отзывы на них. Примерно раз в квартал она будет проводить свои заседания, анализировать телерадиопрограммы относительно их соответствия действующему законодательству, той политике, которая определена на государственном канале, и утвержденной вещательной сетке. Если коллегия посчитает, что содержание программ не отвечает установленной политике, будет подниматься вопрос об освобождении исполнительного директора. Сформированная коллегия разработает положение (регламент) своей работы, которое пройдет утверждение в органах, делегировавших в нее своих представителей. Деятельность коллегии не потребует расходов из федерального бюджета.

При обсуждении законопроекта о телевидении и радиовещании во втором чтении депутатам Государственной Думы предстояло решить, нужны ли наряду с коллегией государственных представителей общественные наблюдательные советы на государственном телерадиовещании.

13 января 1999 г. депутаты рассмотрели во втором чтении проекты федеральных законов “О телевизионном вещании и радиовещании” и “О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “О телевизионном вещании и радиовещании”.

Заместитель председателя Комитета по информационной политике и связи В.Цой рекомендовал принять 242 поправки при подготовке проектов законов ко второму чтению. К законопроекту “О телевизионном вещании и радиовещании” депутат В.Лопатин (председатель подкомитета по законодательству в сфере информационной безопасности Комитета Государственной Думы по безопасности) подготовил 60 поправок. Поправки поступили от 58 субъектов права законодательной инициативы, от теле- и радиовещательных компаний. Активное участие в работе над законопроектом принял Совет Федерации. Негативные отзывы на законопроект поступили от правительства и президента. В ходе обсуждения представитель правительства в Нижней палате Г.Батанов заявил, что в данный вариант не попал ряд рекомендованных профильному комитету поправок как правительства, так и самого комитета, что противоречит процедуре рассмотрения законопроекта.

Законопроект не устанавливает ограничений на рекламную и спонсорскую деятельность на государственном телевидении и радиовещании. Проект закона предусматривает назначение руководителей государственных теле- и радиокомпаний через коллегию специальных уполномоченных, в состав которой входят представители правительства, президента, Совета Федерации и Государственной Думы. Закон регламентирует производство теле- и радиопродукции, две трети которой должно быть отечественного производства.

Закон в любом случае вряд ли был бы одобрен необходимым большинством депутатов, так как против него выступила крупнейшая фракция Нижней палаты. Представителей КПРФ не устраивает, в частности, то, как выразилась заместитель председателя Государственной Думы С.Горячева (фракция КПРФ), что в нынешней редакции из законопроекта “выпала целая глава, касающаяся государственного и общественного регулирования органов телерадиовещания”. Кроме того, С.Горячева сказала, что при подготовке законопроекта ко второму чтению был грубо нарушен Регламент. Практически была изменена концепция законопроекта. Проект закона оказался обесценен, так как все, что нарабатывалось, ушло из его текста. А.Солуянов (фракция “Российские регионы”) предложил поддержать законопроект при условии его доработки к третьему чтению. Депутат А.Захаров (фракция “Яблоко”) предложил отложить рассмотрение законопроекта. В результате голосования проект был отложен.

Понимая, что законопроект в условиях такого количества разногласий вряд ли будет принят, депутаты Государственной Думы параллельно вели работу над другим законопроектом. По сути дела, “выпавшая” из проекта федерального закона “О телевизионном вещании и радиовещании” глава, о котором говорила выше депутат С.Горячева, стала самостоятельным законопроектом под названием “О Высшем совете по защите нравственности телерадиовещания”.

Законопроект определяет компетенцию указанного совета, статус его членов, порядок формирования и деятельности, а также отношение с другими субъектами данного правоотношения.

В отличие от других законопроектов, преследующих на практически те же цели, данный закон был принят Государственной Думой и одобрен Советом Федерации. Последнее слово осталась за Президентом Российской Федерации, который его отклонил.

Юридические аргументы оппонентов о том, что “как и в недалеком прошлом, государство (в лице Высшего совета по нравственности) получает право произвольно решать, в чем именно состоят “интересы граждан”, и в соответствии с этой мнимой волей устанавливать нравственные и идеологические стандарты для телевидения”, возымели действие на Президента, который решил воспользоваться своим правом на вето.15 

На самом деле, нельзя не соглашаться с мнением о том, что “даже беглый взгляд на текст закона дает основания полагать, что это не столько акт о защите нравственности, сколько акт о государственном органе, который имеет к этому отношение”.16 

28 апреля руководители российских теле-, радиокомпаний подписали Хартию телевещателей. Тем самым они без постороннего вмешательства возложили на себя морально-нравственные обязательства, которым будут неукоснительно следовать.

Предохраняться от безнравственности вещатели будут самостоятельно. А следить за соблюдением положений Хартии станет созданный Общественный вещательный совет. Следует отметить, что проект хартии появился по инициативе ФСТР и НАТ (Национальной ассоциации телерадиовещателей) примерно в то же время, когда Комитет Государственной Думы во главе с С.Говорухиным разработали свой известный законопроект о Высшем совете.

По мнению наблюдателей, подписание Хартии должно было спровоцировать власти на скорейшее осуществление предложенных телевизионщиками антикризисных мер, среди которых значилось разблокирование рекламы табака и алкоголя. Но далеко не все федеральные телерадиокомпании соглашались принять на себя груз договорных обязательств в том виде, в котором они были изложены. В настоящее время свои подписи под Хартией поставили руководители ОРТ, ВГТРК, “ТВ-Центра”, НТВ, ТВ-6, ТНТ, “Рен-TВ”, СТС, 31-го канала. Для остальных вещателей Хартия открыта.

 

Защита чести и достоинства

В Конституции Российской Федерации записано: “Достоинство личности охраняется государством. Ничто не может быть основанием для его умаления” (статья 21). Другая статья гласит: “Каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени” (статья 13). Данные нормы развиваются в Гражданском кодексе Российской Федерации и в Уголовном кодексе Российской Федерации, где предусмотрены также санкции, соответственно, гражданско-правового и уголовного характера.

Несмотря на это, 25 сентября 1998 года депутат Государственной Думы И.Кобзон внес в Государственную Думу проект Федерального закона “О конституционном праве на честь и достоинство и об обеспечении этого права государством и обществом”.

Декларируемая авторами цель законопроекта состоит в кодификации законодательства, защищающего право гражданина России на честь, достоинство и деловую репутацию, усилении ответственности на нарушение этого права, установлении повышенного государственного контроля за соблюдением этого права. Истинной целью разработки и внесения законопроекта является, по мнению независимых экспертов, проведение широкой PR-кампании, направленной на создание предвыборного блока и политическую рекламу некоторых общественных и политических деятелей.

Не меньший интерес законопроект представляет для СМИ и журналистов, несмотря на то, что в законопроекте им посвящена всего одна статья. Принятие данного законопроекта закрепит обязанность за “местными СМИ” (термин не определен) публиковать бесплатные объявления о всевозможных “формах оказания методической и консультативной помощи по формированию самосознания гражданина в вопросах защиты его чести и достоинства”.

Кроме того, публикация ответа любой организации, о которой обнародована какая-либо информация, станет обязанностью СМИ. Общественная экспертиза будет определять предмет и содержание публикации (передачи) в случаях, когда “имеется основание полагать, что эта публикация (передача) подрывает сложившиеся в обществе представления об утверждении и защите чести и достоинства”. Истину устанавливает суд. В число обязанностей проигравшего судебное состязание СМИ входит публичное, через данное СМИ, извинение перед истцом. Правоохранительным органам вменяется в обязанность “вести банки данных, содержащихся в публикациях (передачах)… с выделением посягательств на честь и достоинство”. Причем “эти сведения являются предметом компетентного рассмотрения независимо от того, последовало ли конкретное обращение заинтересованного лица. В процессе рассмотрения дел о защите чести и достоинства исследуется не только “фактическая информации, которую распространил виновный, но и его оценочные суждения, намеки, условные высказывания”.

Данное обстоятельство делает еще более уязвимым положение СМИ, поскольку в настоящее время, по действующему законодательству, на представителях СМИ и так уже лежит обязанность доказывания тех сведений, которые были ими распространены.

С возможным принятием этого закона лица, подающие иски о защите чести, достоинства и деловой репутации и компенсации морального вреда получат дополнительные возможности защиты. При этом возрастет вероятность выиграть иск для лиц, относящихся к особым категориям, выделяемым этим законопроектом. Среди них кандидаты на выборные должности, представители власти и другие должностные лица.

Законопроект предусматривает принятие федеральной целевой программы для так называемого правового просвещения граждан по защите своей чести и достоинства. На ее выполнение могут быть выделены значительные средства из федерального бюджета. Организации, принимающие участие в реализации этой программы могут рассчитывать на значительную выгоду при распределение этих средств.

10 марта 1999 года законопроект был принят в первом чтении. За принятие проголосовали 249 депутатов. По мнению независимых экспертов “законопроект для свободы слова объективно вреден”.17 Поэтому его принятие будет ударом по свободе слова и средств массовой информации. Есть основания полагать, что если законопроект и будет принят Федеральным Собранием, то в значительно измененном виде (фактически это может быть другой законопроект). Наиболее вероятным является его отклонение Государственной Думой во втором чтении с возвращением на “вечную” доработку в Комитет по культуре.

Тем не менее, говорить о том, что у закона нет сторонников, было бы неправильно. Подготовка законопроекта производилась при значительной поддержке общественных организаций, в частности, специально созданного Фонда гуманитарных инициатив “Законопроект Кобзона-Боканя” (директор – Ю.Бокань). Возможна поддержка концепции и отдельных положений законопроекта от законодательных собраний некоторых субъектов Российской Федерации.

Первое чтение проекта федерального закона “О конституционном праве граждан Российской Федерации на защиту чести и достоинства и об обеспечении этого права государством и обществом” показало, что законопроект не оставил равнодушным многих депутатов.

Заместитель председателя Комитета по культуре и соавтор законопроекта И.Кобзон, представивший законопроект, сообщил, что он предусматривает реанимацию чести и достоинства граждан, традиций служения Отечеству, нравственности, поднятие звания “гражданин Российской Федерации”. По замыслу авторов законопроекта, он должен ликвидировать правовой пробел в сфере отношении “гражданин – Отечество”, которые увязываются напрямую с честью и достоинством, достойной жизнью. Законопроект дает определение случаям, в которых возникает юридическое право гражданина на защиту чести и достоинства. Специальная статья закона призвана защитить честь и достоинство российских граждан, находящихся за границей. Депутат Б.Кибирев (фракция КПРФ) отметил, что сама идея прекрасна. В законопроекте все слова правильные, но, к большому сожалению, они работать не будут. Сферу нравственности надо регулировать правовыми нормами. Законопроект напоминает декларацию о намерениях. “Может ли сохранять достоинство инженер, который потерял работу и метет улицы?” – выразил сомнение депутат.

По словам заместителя председателя Комитета Государственной Думы по информационной политике и связи Ю.Нестерова (фракция “Яблоко”), “тратя время на такие законы, мы удаляемся от того времени, когда честь и достоинство граждан будут реально защищены”.

Председатель комитета Государственной Думы по законодательству А.Лукьянов (фракция КПРФ), перечислив положительные стороны законопроекта, сказал, что документ больше всего похож на декларации, принятые в США во время Великой французской революцией, а также на ленинские декларации. По его мнению, законопроект может быть принят в первом чтении. Депутат В.Шевелуха (фракция КПРФ) отметил, что законопроект не несет даже концептуально реальных рычагов защиты чести и достоинства. Без этого нельзя выпускать такой законопроект.

Руководитель депутатской группы “Народовластие” Н. Рыжков отметив рамочный характер законопроекта, также предложил поддержать его в первом чтении.

Большая “просветительская” кампания была развернута, как ни странно, и в СМИ. Разумеется, само по себе освещение появления на свет какого-либо полезного законопроекта не содержит ничего предосудительного. Однако, как представляется, поднятие шума вокруг собственного имени было единственной целью разработки этого законопроекта. В пояснительной записке подчеркнуто: “Впервые в отечественной практике в законодательный орган вносится именной Закон… Инициаторы, авторы идеи и концепции Закона берут на себя ответственность за его содержание и за работу”. Как справедливо было замечено, желание нести персональную ответственность за свой законопроект заслуживает всяческого уважения.18 

Беспокоит другое: поразительно, что с каждым годом увеличивается число тех лиц, которые во всех бедах склонны обвинять независимые СМИ. Странно, что к ним готовы присоединяться люди, которые, казалось, больше всех нуждаются в свободе слова и поддержке свободных средств массовой информации.

 

Правовое регулирование рекламы

Безусловно, реклама имеет непосредственное отношение к СМИ. Во-первых, реклама является источником информации, а во-вторых, в условиях рыночных отношений с помощью распространения рекламы редакция СМИ может обеспечивать свою экономическую независимость.

Не секрет, что именно экономическая независимость редакции является залогом политической свободы СМИ. Развитие рекламы в нашей стране, безусловно, связано с появлением свободных СМИ. Поэтому любые ограничения, связанные с распространением рекламы, непосредственно отражаются на СМИ.

Положение о рекламе в СМИ появилось впервые в Законе Российской Федерации о СМИ. С его помощью были установлены правила для распространения рекламы для массовой аудитории.

14 июня 1995 года был принят Федеральный закон “О рекламе”, призванный регулировать правоотношения между всеми субъектами в области рекламы, в том числе СМИ. Как написано в статье 1 Закона, он был принят с целью защиты от недобросовестной конкуренции в области рекламы, предотвращения и пресечения ненадлежащей рекламы, способной ввести потребителей рекламы в заблуждение или нанести вред здоровью граждан, имуществу граждан или юридических лиц, окружающей среде либо чести, достоинству или деловой репутации указанных лиц, а также посягающей на общественные интересы, принципы гуманности и морали.

Посчитав, что некоторые нормы действующего Закона не способны должным образом защитить потребителя, депутаты Государственной Думы решили немедленно исправить положение. Активность депутатского корпуса пришлась на 1998-1999 годы. Подготовленный за это время законопроект “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О рекламе” 20 января 1999 года Государственная Дума рассмотрела в первом чтении. Было представлено по меньшей мере семь альтернативных проектов, внесенных депутатами А.Пузановским, С.Найчуковой, В.Давиденко, И.Мальковым, Г.Райковым, правительством Российской Федерации, Законодательным собранием Омской области.

Закон в новой редакции подготовлен Комитетом Государственной Думы по экономической политике. Рассмотрев все представленные законопроекты, Комитет рекомендовал депутатам принять в первом чтении именно этот законопроект, отклонив остальные законодательные инициативы. Точнее, отложив для возможного “включения их в качестве поправок при подготовке законопроекта ко второму чтению”.

По словам депутата А.Пузановского, предложенный им от имени Комитета законопроект в отличие от действующего Закона представляет собой сбалансированную систему интересов рекламодателей, рекламопроизводителей и рекламораспространителей. В числе последних, безусловно, находятся и СМИ.

В результате обсуждения пять из семи авторов отозвали свои законопроекты.

Для дальнейшего обсуждения остались только законопроект, представленный правительством Российской Федерации и законопроект депутата А.Пузановского. Официальный представитель правительства отметил, что “депутатский” законопроект предусматривает послабление в ограничении рекламы алкоголя, табака и табачных изделий. Правительство, напротив, выступает за усиления ограничений. То же самое касается частоты прерывания телевизионных фильмов рекламными роликами. Аналогичное мнение высказали и некоторые депутаты. Представитель КПРФ решил даже апеллировать к народу. По его мнению, представленный Правительством законопроект больше соответствует чаяниям народа, чем законопроект депутата А.Пузановского, который не отражает требования общественности о защите от чрезмерного обилия рекламы. Другой представитель КПРФ подтвердил слова своего однопартийца, добавив, что фракция склонна голосовать за правительственный вариант законопроекта.

Представитель ЛДПР, указав на недостаточную юридическую грамотность законопроекта, в тоже время увидел в нем “много хорошего”.

В результате рейтингового голосования из двух законопроектов ни один не набрал достаточного количества голосов: за предложенный А.Пузановским проект закона проголосовали 184 депутата, за правительственный вариант – 172. В соответствии с регламентом после рейтингового голосования состоялось голосование по законопроекту, набравшему большее количество голосов. Однако, и в данном случае вариант, подготовленный в Думе, не набрал необходимого минимума – его поддержали лишь 182 депутата.

После доработки и внесения соответствующих поправок, в том числе заимствованных из законопроектов, предложенных другими авторами, 18 февраля 1999 года Комитет по экономической политике внес подготовленный депутатом А.Пузановским и другими авторами законопроект федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О рекламе” на первое чтение.

В предложенной новой редакции закона, состоящего из 9 глав и 47 статей (в действующем Законе 6 глав и 33 статьи) существенно расширен раздел, посвященный особенностям правового регулирования рекламы отдельных видов товаров и услуг. В частности, определены особенности рекламы медицинских услуг, изделий и лекарственных средств, финансовых, страховых, инвестиционных услуг и ценных бумаг.

В отдельных статьях перечислены общие требования к рекламе алкогольной продукции, табака и табачных изделий, рекламе оружия, вооружений и военной техники. В главе 7 определены особенности рекламы банковских, страховых, инвестиционных и других финансовых услуг, а также рекламы на рынке ценных бумаг. Это новое положение и основано оно на опыте рекламы, потерпевших крах банковских и финансово-кредитных структур.

В статье 11 законопроекта предусмотрена защита несовершеннолетних при производстве, размещении и распространении рекламы. В частности, не допускается внушение несовершеннолетним необходимости использования рекламируемых товаров, работ, услуг.

Не разрешается с помощью рекламы привлекать внимание несовершеннолетних к способам легкой наживы, к любой сфере деятельности, не свойственной их возрасту. Запрещено текстовое, визуальное или звуковое использование образов несовершеннолетних в рекламе, не относящейся непосредственно к товарам для несовершеннолетних.

Урегулирован вопрос, связанный с ограничением на время “бегущей строки” в телепередачах (не более двух раз общей продолжительностью не более чем две минуты в течение часа эфирного времени). Согласно законопроекту в выходные и праздничные дни с 18.00 до 22.00 часов реклама размещается между программами двумя блоками по 15 минут.

При этом реклама в теле- и радиопрограммах, незарегистрированных в качестве специализирующихся на материалах рекламного характера, не должна превышать в выходные дни 20 процентов объема вещания в течение суток, а в дни государственных праздников – 15 процентов.

Введен запрет на коммерческую и политическую рекламу в дни государственного траура. Уточнен порядок определения доли рекламы в печатных изданиях. Для исчисления площадей при распространении рекламы должны использоваться доли печатной полосы либо печатные знаки. Действие закона распространено и на частные объявления, имеющие предпринимательский характер. Одним словом, в законопроекте использованы определенные ограничители для рекламы как двигателя торговли.

Аналогичную цель преследует и законопроект “Реклама медицинских услуг, медицинских изделий и лекарственных средств”, представленный председателем Комитета Государственной Думы Российской Федерации по охране здоровья Н.Герасименко. Законопроект был принят 15 мая 1998 г. в первом чтении. Результаты голосования: “за” – 312 депутатов, “против” – 5, “воздержалось” – 1.

Законопроектом детализируются правила рекламы в сфере здравоохранения. На федеральный орган исполнительной власти в сфере здравоохранения и федеральный орган контроля качества лекарственных средств возлагаются дополнительные функции в области рекламы, в том числе право принятия административных мер в случае нарушения законодательства в этой сфере.

Реализация некоторых положений, предусмотренных в проекте закона, потребует, безусловно, дополнительных затрат бюджетных средств и затрагивает интересы рекламодателей, производителей и распространителей рекламы, общественные организации, ассоциации, союзы юридических лиц – органы саморегулирования в области рекламы.

Эксперты отмечают, что с помощью этого закона, в случае его принятия, выгоду получат в первую очередь потребители медицинской продукции. СМИ как основной источник распространения рекламной информации получат дополнительные проблемы правового и экономического характера.

На очередном заседании Комитета Государственной Думы по охране здоровья граждан был рассмотрен подготовленный ко второму чтению проект федерального закона “О рекламе медицинских услуг, медицинских изделий и лекарственных средств”. Во время заседания были обсуждены поправки, внесенные после принятия законопроекта в первом чтении. Составлены таблицы поправок, рекомендованных Комитетом к отклонению и к принятию на пленарном заседании Государственной Думы. В целом Комитет одобрил новую редакцию законопроекта и принял решение: рекомендовать Государственной Думе принять данный законопроект во втором чтении, направить законопроект в Совет Государственной Думы для вынесения на второе чтение. Текст законопроекта направлен также в Совет Государственной Думы. После получения заключения Правового управления Государственной Думы законопроект будет рассмотрен Государственной Думой во втором чтении.

Еще один законопроект, связанный с ограничением информационных прав СМИ, продолжает обсуждаться в Государственной Думе.

Проект Федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции” в течение половины месяца был принят Государственной Думой (15 июля 1998 г), одобрен Советом Федерации (17 июля 1998 г.) и отклонен Президентом Российской Федерации (31 июля 1998 г.). 9 сентября 1998 года законопроект вновь был принят Государственной Думой с учетом предложений Президента Российской Федерации. Однако, Совет Федерации 14 октября 1998 года отклонил его с предложением создать согласительную комиссию.

По всей вероятности, отклонение данного законопроекта позитивно скажется на объемах рекламы, размещаемой в электронных средствах массовой информации. В частности, статьей 2 законопроекта пиво было отнесено к алкогольной продукции. Последствием принятия данного закона в данной редакции стала бы невозможность размещения рекламы этого напитка на всех телеканалах. Это, в частности, отметил в своем заключении Комитет Совета Федерации по вопросам экономической политики. По мнению Комитета, целесообразно исключить пиво из категории алкогольной продукции в данном Федеральном законе.

Следует отметить, что в действующем законодательстве в настоящее время существуют определенные ограничения для СМИ, распространяющих рекламную информацию. В частности, в Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, в Законе Российской Федерации “О сертификации продукции и услуг”. Так, в интересах охраны здоровья граждан в соответствии с частью 2 статьи 19 Основ запрещается “пропаганда, в том числе средствами массовой информации, методов профилактики, диагностики, лечения и лекарственных средств, не прошедших проверочных испытаний в установленном законом порядке”, а в соответствии с частью 6 статьи 57 Основ запрещается “проведение сеансов массового целительства, в том числе с использованием средств массовой информации”19 .

Безусловно, в желании улучшить законодательство о рекламе нет ничего предосудительного. Главное, чтобы в этой законодательной гонке необоснованно не ограничить право граждан и СМИ на информацию. О том, что существуют правовые пробелы в этой области, свидетельствует практика. Нередко они становятся поводом для информационных споров, за разрешением которых субъекты информационных правоотношений обращаются в компетентные органы, в том числе в Судебную палату по информационным спорам при Президенте Российской Федерации. Так, 4 февраля 1999 г. по запросу руководителя Уральского регионального управления регистрации и контроля над соблюдением законодательства Российской Федерации о СМИ Госкомпечати Российской Федерации А. Пермякова Судебной палатой по информационным спорам при президенте РФ было дано экспертное заключение о правомерности отнесения к рекламным материалам информации о порядке телепередач кабельного телевидения. С точки зрения Судебной палаты, отнесение публикуемой информации о том, что и когда телевещатели будут транслировать по кабельным сетям, к рекламной информации юридически и фактически некорректно. Как сказано в заключении, “подобное, неоправданно расширительное толкование понятия “рекламная информация” может парализовать деятельность любого СМИ”.

 

Защита профессиональных прав

Социальная и правовая незащищенность редакционных работников – людей, которые своим профессиональным трудом обеспечивают права граждан на информацию, очевиден. В ходе своей профессиональной деятельности журналисты часто сталкиваются с разного рода ограничениями. Они имеют место не только за пределами редакции, но и внутри нее.

В условиях экономической нестабильности многие журналисты ищут свое “место под солнцем” с помощью профессиональных союзов.

В настоящее время на рассмотрении Комитетов Государственной Думы находится проект Федерального закона “О творческих работниках литературы и искусства и об их творческих союзах”. Некоторые положения этого закона затрагивают и тех, кто работает в области СМИ, в особенности внештатных журналистов, которым приходится довольствоваться нерегулярными заработками

В 1998 году указанный законопроект был отклонен Президентом в связи с нарушением части 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации. По мнению президентской стороны, законопроект был внесен без согласования и заключения правительства Российской Федерации, в то время как законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, а также предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены на рассмотрение Государственной Думы только при наличии соответствующего заключения.

После этого решено было проект закона направить в комитеты, комиссии и депутатские объединения, в Совет Федерации для подготовки предложений и замечаний.

Разработка федерального закона вызвана необходимостью обеспечить в новых условиях трудовые и социальные права творческих работников. Впервые в законопроекте осуществлена попытка обеспечить юридическими, социальными и экономическими правами творческого работника, не работающего по трудовому договору, работника свободной профессии, труд или деятельность которого законодательно достаточно не урегулированы.

Проект закона позволит выполнить рекомендации ООН по вопросам образования, науки и культуры, в которых говорится о “необходимости улучшения условий труда, социального обеспечения и налогообложения творческих работников, независимо от того, работают ли они по найму или являются независимыми, с учетом их вклада в развитие культуры”.

Законопроект должен способствовать и реализации указов Президента, в которых предусматривались дополнительные меры государственной поддержки культуры и искусства, но которые так и не претворились в жизнь. По мнению разработчиков закона – членов Комитета Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций, это доказывает необходимость дополнительного законодательного регулирования вопросов, связанных с правовым положением творческого работника и творческого союза.

В этой связи необходимо будет внести определенные изменения и в действующее законодательство. Определенная работа ведется в области защиты интеллектуальной собственности. 22 января 1999 г. в Высшем арбитражном суде Российской Федерации состоялось первое обсуждение проекта части 3 Гражданского кодекса Российской Федерации, целиком посвященной интеллектуальной собственности. Из него следует, что впервые в истории России будут защищены все объекты интеллектуальной собственности с помощью специальных правовых механизмов защиты.

До сих пор в российском законодательстве были разграничены авторские права и промышленная собственность. Новый закон должен выработать единые нормы и правила в отношении интеллектуальной собственности как единого понятия, какие уже имеются в отношении товарных знаков, патентов, промышленных образцов. В частности, новый закон устанавливает ответственность за нарушение прав интеллектуальной собственности.

В разработке этого законопроекта принимали участие Центр международного частного права при Президенте Российской Федерации, а также группа ученых-юристов. После необходимого обсуждения этот документ поступит в Минюст и в Государственную Думу Российской Федерации.

4 февраля 1999 года состоялось заседание Комитета Государственной Думы по законодательству и судебно-правовой реформе, на котором рассматривалось заключение на другой законопроект – “О внесении изменений и дополнений в статью 146 Уголовного кодекса Российской Федерации (УК РФ) и Уголовный процессуальный кодекс РСФСР” (УПК), внесенный депутатами Комитета по культуре Государственной Думы. На заседании Комитета было принято решение рекомендовать законопроект к первому чтению. Данный законопроект вносит изменения в абзац 1 статьи 146 УК РФ “Нарушение авторских и смежных прав” и предусматривает теперь уголовную ответственность за “незаконное воспроизведение, распространение объектов авторских или смежных прав или иное нарушение авторских или смежных прав, если эти деяния причинили крупный ущерб либо были совершены с целью извлечения дохода в крупном размере”. Предлагается также дополнить статью примечанием следующего содержания: “В настоящей статье крупным ущербом либо доходом в крупном размере признается ущерб либо доход, сумма которого превышает пятьдесят минимальных размеров оплаты труда; ущербом в особо крупном размере либо доходом в особо крупном размере – ущерб либо доход, сумма которого превышает двести минимальных размеров оплаты труда”. В соответствии с вносимыми изменения в УПК РСФСР потерпевший будет решать вопрос о возбуждении дел о нарушении его авторских или смежных прав, а в случае общественного резонанса по конкретному делу действующее уголовно-процессуальное законодательство предоставляет право возбуждения таких дел прокурору.

В контексте защиты профессиональных прав журналистов, обеспечивающих право граждан на информацию, обращает на себя внимание законопроект, подготовленный и внесенный в Государственную Думу правительством Российской Федерации. Речь идет о проекте федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об органах федеральной службы безопасности” и в Закон Российской Федерации “О средствах массовой информации”. Данный законопроект направлен, скорее, на ограничение, чем на защиту прав журналистов. Так, авторы законопроекта предлагают изменить ряд положений действующего закона о СМИ, имеющих принципиальное значение для свободы средств массовой информации.

В частности, предлагается изменить статью 42 Закона с целью обязать редакцию направлять в соответствующие правоохранительные органы поступившие в редакцию письма, в том числе анонимные, если в них содержатся сведения о готовившихся или совершенном преступлении.

Нельзя не согласиться с мнением о том, что подобное изменение Закона приведет к неконституционным ограничениям гражданских прав журналистов. Как известно, даже УК РФ не содержит норм, предусматривающих санкцию за недонесение о совершенном или планируемом преступлении. “Оповещение компетентных органов о правонарушении – моральный долг, а не юридическая обязанность гражданина. Наделение членов гражданского общества подобной обязанностью будет означать отступление от провозглашенных Конституцией демократических принципов”.20 

Предлагаемые изменения вступают в противоречие с другими нормами действующего закона. Так, статья 41 Закона о СМИ дает право журналисту не разглашать источник информации и лицо, предоставившее ее. Авторы законопроекта предлагают в случае неисполнения редакцией требований о передаче писем в правоохранительные органы в судебном порядке прекратить деятельность СМИ.

Следующее изменение касается п. 7 статьи 47 Закона о СМИ, который, как известно, предоставляет журналисту право посещать специально охраняемые места. В законопроекте в целях защиты жизни, здоровья и имущества журналистов, предлагается уполномочить Правительство определять порядок посещения специально охраняемых мест.

Что на самом деле могут означать слова “определить порядок” в условиях российской бюрократии, догадаться нетрудно. Многие представители СМИ не раз испытали на себе силу инструкций в органах исполнительной власти. В этой связи вспоминается появившаяся в начале 1998 года директива № Д-21 министра обороны Российской Федерации “Об упорядочении работы с представителями средств массовой информации”. О ее разрушительной силе, направленной против свободы слова, писала пресса. В результате массового протеста со стороны СМИ и других институтов гражданского общества о ней временно забыли. Однако нет сомнений, что в случае принятия вышеназванных поправок к Федеральному закону “О федеральной службе безопасности Российской Федерации” и к Закону о СМИ этот и подобные ему подзаконные акты, направленные на “урегулирование работы с представителями СМИ”, обязательно воскреснут.

Информация и нравственность

Одним из самых сложных вопросов, стоящих перед законодателями в процессе законотворчества, является, безусловно, трансформация неюридических категорий в юридические. Показательно в этом плане понятие “нравственность”.

10 марта депутаты Государственной Думы 266 голосами приняли в третьем чтении проект федерального закона “О Высшем совете по защите нравственности телевизионного вещания и радиовещания в Российской Федерации” , представленный заместителем председателя Комитета по культуре Н.Губенко (фракция КПРФ).

Закон подтверждает, что свобода телевизионного вещания и радиовещания может быть ограничена только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Определяя полномочия Высшего совета, закон фиксирует, что этот орган не вправе требовать от вещателей, редакций СМИ, предварительно согласовывать сообщения и материалы, а равно запрещать распространение каких-либо сообщений, материалов или их отдельных частей.

В целях защиты нравственности Высший совет вправе выносить предупреждения вещателям, применять к ним иные меры воздействия в случае распространения информации, содержание и цели которой направлены, в частности, на призыв к совершению уголовно наказуемых деяний, либо формирование у телезрителей или радиослушателей чувства безнаказанности за совершение таких деяний, на угрозу безопасности личности или государства, пропаганду или разжигание социальных, расовых, национальных, религиозных ненависти, вражды, либо превосходства, а также на пропаганду войны, жестокости или насилия.

Нарушение нравственности влечет за собой наложение штрафа в размере от 10 до 500 минимальных размеров оплаты труда на территориального вещателя, от 100 до 5.000 минимальных размеров оплаты труда – на регионального вещателя. Что же касается общероссийского вещателя, то наложение штрафа предусматривает от 1.000 до 50.000 минимальных размеров оплаты труда.

Совет является постоянно действующим государственным органом и состоит из 12 членов Совета: 3 члена совета назначаются Президентом, 3 – Государственной Думой, 3 – Советом Федерации и 3 – правительством Российской Федерации.

12 марта 1999 года перед депутатами Государственной Думы выступил руководитель Федеральной службы России по телевидению и радиовещанию М.Сеславинский с информацией об уровне нравственности, присутствующей в телевизионных передачах российских телекомпаний. По его мнению, рассматривать эту проблему в отрыве от общего уровня нравственности в обществе невозможно. В качестве наметившихся позитивных сдвигов в настоящее время на телевидении, он назвал тот факт, что стало больше демонстрироваться фильмов советского периода. Большинство телеканалов, почувствовав наметившуюся тенденцию в сторону интереса к отечественным фильмам, начинают соответственно перестраиваться. Что касается эротических программ, то снижение их количества зависит напрямую от скорейшего принятия закона об ограничении оборота эротической продукции. Несмотря на это, на каналах ОРТ и РТР уже сняты показы эротических фильмов. Положительные изменения произошли и на других каналах.

Актуальным остается проблема культуры речи. Этим озабочены все руководители телерадиокомпаний. С этой целью начали работать консультативные пункты русского языка для теле- и радиоработников.

ФСТР полагает ввести против компаний санкции за грубые нарушения в эфире норм этики языка. Существует также проблема рекламы, которая вызывает раздражение многих телезрителей, но для принятия каких-либо действий против него законных оснований нет.

17 марта в дискуссии на пленарном заседании Государственной Думы депутат В.Семаго (“Российские регионы”) предложил провести в ближайшее время встречу депутатов с руководителями российских телерадиокомпаний для обсуждения проблемы нравственности теле-, радиовещания в Российской Федерации.

С этим предложением он обратился после того, как не нашло поддержки другое его предложение – вернуть в Государственную Думу принятый за неделю до этого палатой в третьем, окончательном чтении закон “О Высшем совете по защите нравственности телевизионного вещания и радиовещания в Российской Федерации” и “усилить его более жесткими мерами”. Данное предложение депутат мотивировал тем, что, по его словам, на пресс-конференции в агентстве РИА “Новости” в марте руководители ряда телерадиокомпаний якобы “бросили вызов Госдуме”. “Их позиция не соответствует тем нормам нравственности, которые приняты в нашей стране”, – утверждал депутат. Ведущий пленарное заседание Г.Селезнев пояснил, что такой процедуры – возвращения закона в Палату после его окончательного принятия Государственной Думой – нет. После этого депутат предложил провести встречу с руководителями телерадиокомпаний.

Председатель Государственной Думы Г.Селезнев предложил “дождаться, чтобы Совет Федерации принял закон “О Высшем совете по защите нравственности телевизионного вещания и радиовещания в РФ”. А встречу, о которой говорит В.Семаго, отметил Г.Селезнев, можно будет провести с участием лидеров фракций и членов комитета по информационной политике. На этой встрече, по словам Г.Селезнева, депутаты могли бы объяснить руководителям телерадиокомпаний, “чего мы от них хотим и что данный закон предусматривает”.

16 февраля 1999 года, комментируя в интервью “Интерфаксу” подготовленный Комитетом по культуре ко второму чтению законопроект “О Высшем совете по защите нравственности телевизионного вещания и радиовещания в Российской Федерации”, заместитель Председателя Государственной Думы С.Горячева подчеркнула необходимость контроля со стороны общества за деятельностью электронных СМИ в истинно демократическом государстве. Специфика данного законопроекта, по ее словам, это защита нравственного уровня телерадиопрограмм.

Согласно законопроекту при нарушении соответствующих положений Высший Совет будет выносить предупреждения вещателям, при повторном нарушении – налагать штраф в размере от 10 до 500 минимальных зарплат или обращаться в суд с иском об аннулировании лицензии на вещание. Совет будет вправе также поставить перед компетентными органами вопрос о снятии с должности руководителя соответствующего вещателя. С.Горячева считает, что Высший Совет и Федеральная комиссия в случае принятия обоих законопроектов не будут дублировать друг друга. У каждого из них – своя сфера применения. Защищая нравственность, Высший Совет, полагает С.Горячева, должен переломить такие негативные тенденции на телерадиовещании, как “нагнетание культа торгашества, стяжательства, вседозволенности, насилия, что формирует у молодежи извращенную жизненную позицию”. Идея законопроекта, заявила С.Горячева, “продиктована многочисленными письмами от граждан из разных регионов Российской Федерации с просьбами и требованиями навести порядок на телерадиовещании. Данные проверки Счетной палаты подтверждают актуальность проблемы: в 1996 году на ВГТРК объем культурно-просветительных программ составил 8,6% вместо 40%, установленных лицензией, на “Радио России” – 21% вместо 55%; детские передачи на ВГТРК составили 2,7% вместо 15%”.

17 февраля 1999 года проект федерального закона “О Высшем совете по защите нравственности телевизионного вещания и радиовещания в Российской Федерации” был принят во втором чтении. Результаты голосования: “за” – 262, “против” – 7, “воздержалось” – 0.

Законопроект представил заместитель председателя Комитета по культуре Н.Губенко. В своем докладе он сообщил, что при подготовке законопроекта ко второму чтению было изменено его название. К законопроекту поступило 100 поправок, из которых 73 рекомендовано принять. Поправок от Президента и правительства не поступило. В отдельную статью, в частности, было вынесено положение о штрафных санкциях. Н.Губенко отметил, что с внесением поправок структура законопроекта улучшилась.

Представитель Правительства, наоборот, отметил, что замечания Правительства к законопроекту настолько серьезны, что он вряд ли будет одобрен Президентом.

16 ноября 1998 г. на заседании Комитета Государственной Думы РФ по законодательству и судебно-правовой реформе состоялось рассмотрение Справки к проекту федерального закона “О защите общественной нравственности” (о возможности введения уголовной ответственности за публичное распространение убеждений, направленных на формирование негативного отношения гражданина к нормам общественной нравственности). Внес данный проект федерального закона депутат В.Зоркальцев.

После доклада В.Киселева по данному законопроекту Комитет вынес решение одобрить заключение.

Позиция Комитета Государственной Думы по законодательству и судебно-правовой реформе заключается в том, что “уголовную ответственность за публичное распространение убеждений, основанных на нормам общественной нравственности, устанавливать нет необходимости”, поскольку УК РФ уже предусмотрены специальные нормы, охраняющие общественную нравственность. Помимо этого, проект имеет ряд декларативных положений и четкое перечисление норм общественной нравственности, среди которых такие, как право каждого на личное и семейное счастье, право на счастливое детство, достойную старость.

К числу законопроектов, призванных “урегулировать” нравственность на информационном пространстве, относится, безусловно, проект федерального закона “О государственной защите нравственного здоровья граждан и об усилении контроля за использованием продукции сексуального характера” .

Законопроект был принят во втором чтении 16 января 1998 года, в третьем — 5 марта 1999 года, но отклонен Президентом 11 мая 1999 года. Суть его состоит в том, чтобы запретить порнографию и поставить под контроль соответствующих государственных органов оборот всех видов сексуальной продукции. Эксперты справедливо указывают на определенные трудности, связанные с реализацией этой задачи в случае принятия закона.

Из-за существующих противоречий в определении встречающихся в законопроекте понятий, СМИ, особенно специализирующиеся на распространении информации сексуального характера, могут иметь серьезные проблемы с законом. Остается пока также неясным, какими критериями будут руководствоваться члены государственной экспертизы при оценке продукции сексуального характера.

 

Государственная поддержка СМИ

Многие наблюдатели отмечают, что, пожалуй, самое главное завоевание в посткоммунистические годы – это отделение прессы от государства и появление на информационном пространстве свободных от государственного диктата СМИ. Парадокс, но прошедшие годы отчетливо показали, что без государственной поддержки многие СМИ не в состоянии выжить в условиях нестабильной экономики. Именно этим было продиктовано появление Федерального закона “О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации”. Он был принят 18 октября 1995 года. И, как говорилось в статье 10, “действует до 31 декабря 1998 года и утрачивает силу 1 января 1999 г.”

Это имело бы непредсказуемые последствия для многих районных и городских газет и полиграфических организаций. Осознавая свою ответственность перед избирателями, для большинства из которых “районка” является единственным источником информации, а также учитывая, что впереди большие выборы, депутаты решили вернутся к Закону и продлить срок его действия. На самом деле, льготы, предусмотренные Законом, распространяются на редакции средств массовой информации (кроме рекламных и эротических), издательства, полиграфические предприятия, организации по распространению периодических печатных изданий, информационные агентства, телерадиокомпании, радио- и телевизионные передающие центры.

На рассмотрение депутатов Государственной Думы членами Комитета по информационной политике и связи был предложен пакет законопроектов: “О внесении изменения и дополнения в статью 10 Федерального закона “О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации”, “О внесении изменения в статью 3 Федерального закона “О внесении дополнения в Закон Российской Федерации “О таможенном тарифе”, “О внесении изменения в статью 4 Федерального закона “О внесении изменений и дополнений в отдельные законы Российской Федерации “О налогах”.

Согласно предлагаемым изменениям и дополнениям действие статьи 2 (“Налоговое регулирование”), статьи 3 (“Таможенное регулирование”), статьи 5 (“Иное финансовое и хозяйственное регулирование”) Федерального Закона “О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации”; действия законов Российской Федерации “О таможенном тарифе”, “О налогах” продлевается до 31декабря 2001 года в части, предусматривающей таможенные льготы для средств массовой информации.

Налоговые льготы, закрепленные в статье 3 Федерального закона “О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации”, частично освобождают от уплаты налога на добавленную стоимость, начисляемого на услуги, связанные с реализацией продукции СМИ, книжной продукции, связанной с образованием, наукой или культурой.

Сторонники законопроектов считают, что с помощью предлагаемых законов удастся избежать повышения цен на розничную продажу печатных СМИ, а также – на услуги по распространению СМИ. Однако налоговые законопроекты продолжают вызывать серьезные возражения со стороны некоторых депутатов. Так, депутат Т.Плетнева предлагает разделить законы о льготах для полиграфии и льготах для прессы. Одним из самых распространенных возражений депутатов было такое: “Не ясно, кого будем субсидировать”. Э.Памфилова (“Российские регионы”), Ю.Нестеров (“Яблоко”), С.Жебровский (ЛДПР), В.Чикин (КПРФ) призывают депутатов поддержать законы в том виде, в каком они предложены, и тем самым поддержать периодическую печать и отечественную полиграфию.

Противоположную точку зрения излагает Е.Панина (“Народовластие”): “Законы в таком виде нельзя принимать, в прошлом году утекло за рубеж 7 млрд. долларов на печатание периодических изданий, тогда как отечественная полиграфия стоит”.

Тем не менее законы принимаются большинством депутатов. Однако Совет Федерации пропустил только Федеральный закон “О внесении изменения в Закон Российской Федерации “О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации” .

Отклоненный Советом Федерации Федеральный закон “О внесении изменения в статью 4 Федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О налогах” удается принимать в ранее утвержденной редакции. Результаты голосования: “за” – 315, “против” – 19, “воздержалось” – 0.

Отклоненный Советом Федерации Федеральный закон “О внесении изменения в статью 3 Федерального закона “О внесении дополнения в Закон Российской Федерации “О таможенном тарифе” не получил необходимого числа сторонников (конституционного большинства) Федеральный закон за него проголосовало 288 депутатов, против – 28.

Статс-секретарь, заместитель председателя Госкомпечати Российской Федерации В.Сироженко высказал мнение, что лоббистская работа узкого круга российских полиграфических предприятий стала “скрытой пружиной” решения депутатов Государственной Думы, не преодолевших вето Совета Федерации в части таможенных льгот для СМИ и книгоиздания. По его мнению, эти лоббисты “ввергли всю полиграфию в условия, когда она не сможет предложить приемлемых тарифов СМИ и книгоизданию”. Это обернется для ряда изданий крахом. По прогнозам В.Сироженко, закрытие грозит нескольким сотням газет и журналов. После решения депутатов Государственной Думы ситуация с пролонгацией таможенных льгот еще на три года видится В.Сироженко “очень тяжелой”.

А.Митрофанов (ЛДПР) призвал депутатов не поддерживать законопроект. А.Пузановский (Аграрная депутатская группа) высказал мнение о необходимости разобраться в сути предлагаемых льгот. Г.Райков (“Российские регионы”) отметил противоречие положений законопроекта статье 10 действующего законодательства о налогообложении. Т.Астраханкина (КПРФ), С.Говорухин (“Народовластие”) высказались в поддержку законопроекта.

Большинство выступавших депутатов высказались за продолжение работы над законопроектом. В итоге голосование по таблице поправок, рекомендованных Комитетом к отклонению, не проводилось и законопроект возвращен в Комитет. За это решение проголосовало 160 депутатов.

По словам председателя Комитета по информационной политике и связи О.Финько, выпуск книг из-за обнищания населения сократился с 2 миллиардов в 1986 году до 500 миллионов в 1997 году. Полиграфическое оборудование – это уязвимое место отечественного книгоиздания. Около 80 процентов оборудования устарело. От зарубежных поставок почти полностью зависит российское книгоиздание. Низким качеством отличается выпускаемая в России бумага. “Если мы откажемся от льгот для полиграфии, то все это негативно скажется на выпуске книг, газет и журналов”, – заявил О.Финько.

Однако закон не набрал необходимого числа голосов: “за” проголосовало всего 66 депутатов, 1 депутат воздержался.

На вечернем заседании депутаты предприняли еще две попытки преодолеть вето Совета Федерации на Федеральный закон “О внесении изменения в статью 3 Федерального закона “О внесении дополнения в Закон Российской Федерации “О таможенном тарифе”. Вето не было преодолено (“за” – 242, “против” – 7).

Между тем Государственная Дума на втором чтении законопроекта о государственном бюджете на 1999 год поддерживает решение бюджетного комитета увеличить на 300 млн. руб. финансирование расходов на средства массовой информации. В проекте бюджета-99, принятом в первом чтении, расходы на средства массовой информации были запланированы в размере 1,7 млрд. руб.

В ходе обсуждения проекта федерального бюджета на 1999 год депутатами принята поправка о финансировании СМИ, регионального телевидения и радиовещания, издательств, внесенная Комитетом по информационной политике и связи. Она была утверждена вместе с блоком других поправок 316 голосами.

По предложению Н.Бердниковой, депутаты вернулись к другой поправке, первоначально отклоненной Комитетом по бюджету, налогам, банкам и финансам. Суть поправки – часть средств, предназначенных для ВГТРК, перераспределить между региональными телерадиокомпаниями.

Министр финансов М. Задорнов высказался категорически против принятия этой поправки. Она была отклонена: “за” – 185 депутата, “против” -48, “воздержалось” – 2.

Является поддержкой СМИ также решение правительства о переносе на один год срока введения единых дифференцированных по регионам Российской Федерации тарифов на услуги связи по распространению радиограмм телерадиокомпаний всех форм собственности. Управление правительственной информации сообщило, что соответствующее постановление подписал премьер-министр РФ Евгений Примаков.

Указанное постановление правительства Российской Федерации № 959 было принято 13 августа 1998 года и называлось “Об установлении единых тарифов на услуги связи по распространению телерадиопрограмм”. Введение тарифов, обеспечивающих “возмещение экономически обоснованных затрат организации связи” по предоставлению этих услуги, предполагалось осуществить с 1 января 1999 года.

Однако, учитывая тяжелое финансовое положение телерадиокомпаний и значительную задолженность телерадиокомпаний за услуги связи, правительство РФ пришло к выводу, что введение новых тарифов в ближайшее время не решит финансовых проблем федеральной сети радиотелевизионного вещания, а увеличит задолженность телерадиокомпаний за услуги связи. В связи с этим правительство РФ приняло решение перенести срок введения новых тарифов на 1 января 2000 года.

10 марта 1999 года в целях реализации Указа Президента Российской Федерации № 1639 от 25 декабря 1998 г. “О мерах государственной поддержки акционерного общества “Общественное российское телевидение” Правительством издано распоряжение РФ №395-р. Согласно этому распоряжению Мингосимущество России должно передать в хозяйственное ведение ИТАР-ТАСС 5 обыкновенных именных акций акционерного общества “Общественное российское телевидение” (ОРТ). Распоряжение устанавливает также, что отчуждение и обременение акций акционерного общества “Общественное российское телевидение”, находящихся в хозяйственном ведении ИТАР-ТАСС и федерального государственного унитарного предприятия “Телевизионный технический центр”, осуществляются исключительно на основании решения Правительства Российской Федерации.

Комитет Совета Федерации по бюджету, налоговой политике, финансовому, валютному и таможенному регулированию, банковской деятельности в своем заключении отмечает, что Федеральным законом “О внесении дополнения в Закон Российской Федерации “О таможенном тарифе” были предоставлены редакциям средств массовой информации, издательствам, информационным агентствам, телерадиовещательным компаниям, полиграфическим предприятиям и организациям таможенные льготы в виде полного освобождения от уплаты ввозной таможенной пошлины сроком на три года. Федеральным законом предлагается продлить срок действия предоставленных таможенных льгот до 1 января 2002 года.

Комитет считает, что продление таможенных льгот на длительный период сократит доходную базу федерального бюджета, поскольку таможенные платежи в полном объеме зачисляются в федеральный бюджет.

 

Депутатский контроль над Судебной палатой

В целях обеспечения закрепленных статьей 29 Конституции Российской Федерации информационных прав граждан, соблюдения их законных интересов в этой области, эффективного выполнения Президентом Российской Федерации конституционных обязанностей выступать гарантом прав и свобод человека и гражданина Указом Президента Российской Федерации №2335 от 31 декабря 1993 года была создана постоянно действующая Судебная палата по информационным спорам при Президенте Российской Федерации.

Основываясь на опыте Третейского информационного суда, образованного на период избирательной компании 1993 года, Судебная палата, постоянно набираясь опыта, со временем заняла свою нишу между судебными и административными органами. Несмотря на то, что она не входила в систему федеральных судов Российской Федерации, Судебная палата проделала большую работу по разрешению информационных споров.

За это время среди депутатского корпуса созревает идея о преобразовании этого института. Официально она состоит в том, чтобы расширить полномочия Судебной палаты.

С этой целью 14 октября 1998 г. председатель Комитета по информационной политике и связи О.Финко выступил на пленарном заседании Государственной Думы с предложением принять “Обращение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации к Президенту Российской Федерации” (о статусе Судебной палаты по информационным спорам при Президенте Российской Федерации). В Обращении к Президенту предлагается включить в состав Судебной палаты, помимо представителей Президента, представителей от Правительства Российской Федерации, Государственной Думы и Совета Федерации – по 2 человека с каждой стороны.

Предлагается также внести на рассмотрение Государственной Думы проект федерального закона, предусматривающего создание на базе Судебной палаты нового государственного органа, решения которого будут обязательны для исполнения всеми средствами массовой информации, независимо от формы собственности.

Выступивший на заседании депутат Ю.Нестеров (фракция “Яблоко”) от имени и по поручению своей фракции призвал не поддерживать данное Обращение. Обращение ставится на голосование дважды и в обоих случаях отклоняется.

Не получив необходимой поддержки у своих коллег-депутатов, 21 октября председатель Комитета по информационной политике и связи Государственной Думы направляет Президенту Российской Федерации письмо с просьбой пересмотреть статус Судебной палаты по информационным спорам при Президенте Российской Федерации. Содержание письма во многом повторяет Обращение, отклоненное ранее Государственной Думой, но содержит и принципиально новые предложения. Так, в частности, предлагается передать Палате полномочия по разрешению всех дел, касающихся средств массовой информации, которые ранее были подведомственны только судебным органам, что, по мнению автора письма, могло бы разгрузить судебные инстанции. Председатель Комитета поясняет также, что решение такого рода потребовало бы внесения изменений и дополнений в Гражданский кодекс и Уголовный кодекс Российской Федерации.

12 ноября 1998 г. на заседании Совета Государственной Думы Российской Федерации рассматривается проект постановления “Об обращении Государственной Думы Федерального Собрания РФ к Президенту Российской Федерации” (доработанный вариант). На Совете принимается решение направить проект постановления в комитеты, комиссию Государственной Думы и депутатские объединения Государственной Думы для рассмотрения.

Целью реализации постановления, как отмечают авторы этого документа, является разработка проекта федерального закона “О Судебной палате по информационным спорам”, который позволит более эффективно осуществлять полномочия всех ветвей власти по обеспечению прав, свобод и интересов личности в сфере массовой информации.

Необходимость такого закона вызвана тем, что, как отмечается в проекте Обращения, в настоящее время обнажилось противоречие между стремлением СМИ “рассматривать свободу слова как некий принцип, допускающий безнравственность и безнаказанность, с одной стороны, и необходимостью защищать такие фундаментальные человеческие ценности, как уважение достоинства человека, защита детства и юношества, контроль за использованием русского языка, защита свободы и собственности других людей, плюралистического характера выражения мыслей, с другой”.

В проекте Обращения со ссылкой на статью 29 Конституции Президенту предлагается направить своих представителей в рабочую группу по разработке данного федерального закона, предусматривающего преобразование Судебной палаты по информационным спорам при Президенте Российской Федерации в государственный орган с судьями не только от исполнительной власти, но и от Государственной Думы и Совета Федерации.

Предложение О.Финко о преобразовании Судебной палаты в орган, подконтрольный всем ветвям власти (кроме судебной) способна окончательно подорвать доверие независимых СМИ к этому органу. Если данное предложение найдет поддержку у большинства депутатов и его одобрит Президент, то от Судебной палаты можно будет ожидать политических комментариев правовых вопросов, возникающих в информационной сфере.

 

Проблема общедоступности правовой информации

Последним этапом законотворческого процесса считается опубликование законодательного акта в официальном издании, в результате которого граждане получают необходимую информацию о вступивших в силу законодательных актах.

В настоящее время, согласно Федеральному закону “О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания” федеральные законы должны быть опубликованы в “Российской газете”.

С недавних пор депутаты Государственной Думы – по крайней мере, ее оппозиционно настроенная к исполнительной власти часть – решили, что данная газета, учредителем которой является Правительство Российской Федерации, не может быть первоисточником для распространения принимаемых законодателями законов. По их мнению, эту функцию может выполнить учрежденная Государственной Думой “Парламентская газета”.

С этой целью председатель Комитета Государственной Думы по информационной политике и связи О.Финько внес на рассмотрение Государственной Думы проект закона “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания” (в части передачи полномочий по официальному опубликованию федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания от “Российской газеты” “Парламентской газете”).

Законопроект принят в первом чтении. Результаты голосования: “за” – 273 депутата, “против” – 5, “воздержалось” – 1.

Наделение правом официального публикатора официальных обращений, постановлений и других документов Государственной Думы “Парламентской газеты” объясняется и тем, что “Российская газета”, по мнению авторов законопроекта, относится к такого рода публикациям избирательно.

Мнение правительства по этому вопросу, согласно сообщению представителя правительства в Государственной Думе Г.Батанова, было резко отрицательным. Поэтому против законопроекта выступил и представитель Президента в Государственной Думе А.Котенков. Он напомнил, что такого рода закон уже был отклонен Президентом, а данный законопроект полностью повторяет текст отклоненного закона.

На самом деле, желая повысить статус подконтрольного Государственной Думе издания, депутаты преследуют цель, во-первых, увеличить тираж “Парламентской газеты” накануне выборов, а во-вторых, попутно наказать “Российскую газету” за то, что она не соглашается опубликовать официальные документы оппозиционных депутатских фракций, не являющихся обязательными для граждан.

Перемена официального издания вряд ли улучшит положение граждан с доступом к правовой информации, поскольку, как показывает практика, подписчиками официальных изданий являются, в основном, государственные издания и должностные лица. Хотя следует отметить, что среди вопросов реализации конституционного права на информацию на первый план выходят именно вопросы ознакомления граждан, всех физических и юридических лиц с официальными документами органов государственной власти. В силу самой своей природы, а также в соответствии с установленным законодательством порядком (все законы подлежат официальному опубликованию, неопубликованные законы не применяются, любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения) наибольший интерес среди всего массива официальных документов представляют тексты правовых актов и особенно нормативных документов.

Существующая к настоящему моменту в нашей стране система распространения официальных документов в основном унаследована от СССР и практически полностью ориентирована на информирование государственных органов, учреждений и организаций. Практика распространения официальных документов в интересах широких слоев населения через средства массовой информации получила развитие в основном лишь в последнее время и осуществляется в весьма ограниченных масштабах. Одна из причин состоит в том, что официальные периодические печатные издания, каковыми являются “Российская газета” и Собрание законодательств Российской Федерации, имеют сравнительно небольшую читательскую аудиторию. Что же касается других средств – книжной сети, библиотек, юридических консультаций, предприятий, работающих в сфере оказания информационных услуг, то они также неспособны обеспечивать всех такой информацией.

Положение усугубляется еще и тем, что использование в этих целях средств массовой информации при их недолговечности исключает возможность избирательного поиска и получения информации по конкретному вопросу. Использование возможностей юридических консультаций и предприятий, работающих в сфере оказания информационных услуг и дающих возможность избирательного и адресного получения информации, доступно относительно небольшому кругу лиц из-за весьма высокой стоимости услуг.

Огромную роль в деле налаживания широкого распространения официальной информации могла бы сыграть библиотечная система России.

В нашей стране сеть библиотек является одним из наиболее распространенных и действенных общественных институтов, призванных предоставить каждому свободный доступ к отечественным и мировым информационным ресурсам, и в том числе фондам официальных документов, включая и правовую информацию.

В национальных и федеральных отраслевых библиотеках, Библиотеке Президента Российской Федерации, Парламентской библиотеке Российской Федерации, библиотеках юридических учреждений, региональных библиотеках накоплены богатые фонды официальных изданий. Но, к сожалению, использование этих фондов, а также их оперативное пополнение организовано малоэффективно. Отсутствует информация об этих фондах, не унифицирована каталогизация официальных документов, отсутствует единая универсальная система их классификации, слабо развита система информирования о переизданиях и отмене нормативных актов, не разработаны критерии отбора официальных документов на депозитарное хранение.

Работа с официальными документами затруднена и тем, что они, как правило, не выделены в отдельный фонд, не ведется их самостоятельный учет. Такие документы рассредоточены по исторически сложившимся фондам и собраниям.

В качестве альтернативного решения, дополняющего существующую систему распространения официальных документов, Федеральное агентство правительственной связи и информации (ФАПСИ) предлагает новое решение с использованием современных средств автоматизации и телекоммуникаций как технической базы, совмещая ее с возможностями библиотечной системы страны как организационной основы системы распространения официальных документов.

Опыт распространения правовой информации показывает, что именно электронный вид выходит на ведущие позиции в области обеспечения информационно-правовыми услугами как по оперативности и полноте информации, так и по широте охвата физических и юридических лиц.

Государство принимает в качестве основного и единственного вида официального опубликования правовых актов в государстве электронный вид.

В соответствии с указами Президента Российской Федерации только научно-технический центр правовой информации “Система” ФАПСИ (НТЦ “Система”) может предоставлять пользователям официальные тексты нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти и федеральных законов в электронном виде. Ссылка на нормативные правовые акты в машиночитаемом виде, полученные из информационных фондов НТЦ “Система”, принимается при рассмотрении дел судами общей юрисдикции и арбитражными судами.

26 октября 1998 года первый публичный центр правовой информации в рамках этого проекта открылся в Российской Государственной библиотеке. Получение информации, поиск конкретных нормативных актов или подборки документов по интересующей тематике обеспечиваются с помощью информационно-поисковых компьютерных систем.

Реализация данного проекта, безусловно, имеет важное значение для правового просвещения граждан. Проблема эта не менее актуальна и для журналистов.

 

Уполномоченный по правам человека в системе защиты прав граждан на информацию

Институт Уполномоченного по правам человека является новым для России. Впервые возможное его учреждение получило юридическое выражение в российской Декларации прав и свобод человека и гражданина. Статья 40 Декларации предусматривала создание должности Парламентского уполномоченного по правам человека. Постановление о введении Декларации в действие возлагало на соответствующие комитеты законодательного органа страны подготовку проекта закона, который должен был определить компетенцию Парламентского уполномоченного. Однако в то время закон принят не был.

Должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации учреждена Конституцией Российской Федерации 1993 года. Пункт “д” части 1 статьи 103 Конституции относит к ведению Государственной Думы назначение и освобождение от должности Уполномоченного, действующего в соответствии с Федеральным конституционным законом.

Федеральный конституционный закон “Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации” вступил в силу 4 марта 1997 года. Не позднее 30 дней со дня вступления закона в силу Государственная Дума должна была назначить Уполномоченного.

Первый раз этот вопрос рассматривался 4 апреля 1997 года. Государственная Дума провела тайное голосование, но выбрать Уполномоченного из пяти кандидатов на этот пост не удалось. Только спустя год, а именно 22 мая 1998 года, был избран и назначен Уполномоченным О.Миронов (представитель депутатской фракции КПРФ), профессор, доктор юридических наук. Результаты голосования: “за” –229, “против” –29, “воздержалось” – 3 депутата.

В компетенцию Уполномоченного входит рассмотрение жалоб граждан Российской Федерации и находящихся на территории России иностранных граждан и лиц без гражданства на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее они обжаловали эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласны с решениями, принятыми по их жалобе.

Деятельность Уполномоченного не подменяет другие правозащитные институты и тем более не отменяет их. Она лишь дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, к числу которых относятся суды и прокуратуры и другие правоохранительные органы.

Сегодня вряд ли можно ожидать от работы Уполномоченного больших результатов по восстановлению нарушенных прав граждан, поскольку основные нарушения в этой области связаны с материальным правом. Роль Уполномоченного в переходное время, скорее, состоит в том, чтобы учить граждан умению использовать все законные средства защиты их прав и свобод.

Главные задачи Уполномоченного определены в Федеральном конституционном законе “Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации” и заключаются в том, чтобы способствовать:

1) восстановлению нарушенных прав;

2) совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина, приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормам международного права;

3) развитию международного сотрудничества в области прав человека;

4) правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.21 

Российский вариант института Уполномоченного по правам человека не является точной копией классической модели, действующей в западных странах. Российский Уполномоченный лишен каких-либо властных полномочий. Отрицательным является, на наш взгляд, и отсутствие у него права на законодательную инициативу. В условиях становления российского законодательства, такое право мог бы сыграть важную роль в развитии гражданского общества.

В соответствии с Российским законодательством Уполномоченный имеет право:

1) принять жалобу гражданина к рассмотрению;

2) рассказать заявителю о средствах, которые тот может использовать для защиты своих прав и свобод;

3) передать жалобу государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу;

4) отказать в принятии жалобы к рассмотрению, указав мотивы.

ФКЗ “Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации” установлен предельный срок подачи жалоб – не позднее года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении. Такое положение не всегда устраивает граждан, поскольку многие считают, что нарушение или преступление против прав и свобод граждан не имеет срока давности.

Приняв жалобу к своему рассмотрению, Уполномоченный проводит проверку по ней самостоятельно, либо поручает ее проведение компетентным органам или должностным лицам, кроме тех, чьи действия обжалуются.

При проведении проверки Уполномоченный обладает правом:

1) запрашивать и получать от государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц и государственных служащих сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы;

2) получать объяснения должностных лиц по вопросам подлежащим разрешению в ходе рассмотрения жалобы;

3) поручать компетентным учреждениям проведение экспертиз и подготовку заключений по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы;

4) беспрепятственно посещать любые государственные органы, органы местного самоуправления, присутствовать на заседаниях их коллегиальных органов, а также беспрепятственно посещать предприятия, учреждения и организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, воинские части, общественные объединения.

При рассмотрении жалобы Уполномоченный обязан предоставить органу или должностному лицу, чьи действия или решения обжалуются, возможность дать свои объяснения по любым вопросам, подлежащим выяснению в процессе проверки, а также мотивировать свою позицию в целом, вносить в парламент предложения об изменении законов или принятии новых законодательных актов. В связи с этим было бы желательно внести в Конституцию РФ соответствующие поправки, касающиеся расширения круга субъектов законодательной инициативы путем отнесения к их числу Уполномоченного по правам человека. Это значительно усилило бы его позиции.

По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправ:

1) обратиться в суд с заявлением в защиту нарушенных прав и свобод, а также лично или через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах;

2) обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, нарушившего права и свободы человека и гражданина;

3) обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи;

4) изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора;

5) обращаться в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.

Кроме того, на основании изученного материала и анализа информации о нарушении прав и свобод граждан, обобщения итогов рассмотрения жалоб Уполномоченный имеет право направлять государственным органам, органам местного самоуправления свои замечания и предложения общего характера, относящиеся к обеспечению прав и свобод граждан и к совершенствованию административных процедур.

Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо, получившее заключение Уполномоченного, содержащее его рекомендации, обязан в месячный срок рассмотреть их и о принятых мерах в письменной форме сообщить Уполномоченному.

Таковы основные характеристики института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

Безусловно, новый институт должен занимать свое место в системе защиты прав граждан на информацию. Этому может способствовать его тесное взаимодействие с уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации. И такой опыт уже есть.

В последнее время раздаются голоса о необходимости создания постов уполномоченных по отраслевому признаку. В частности, в проекте Федерального закона “О персональных данных” предлагается учредить должность Уполномоченного по защите персональных данных граждан.

Пока же анализ жалоб показывает, что сегодня в обществе существуют серьезные противоречия относительно понимания информационных прав граждан и СМИ. Например, основная часть заявителей из числа граждан рассматривает в качестве нарушения своих прав на информацию лишь ограничение выражать свое мнение через СМИ. В своих обращениях они просят Уполномоченного оказать воздействие на конкретное СМИ. Хотя, в статье 42 Закона о СМИ говорится, что никто не вправе обязать редакцию опубликовать отклоненное ею произведение, письмо, другое сообщение или материал, если иное не предусмотрено законом. Данная норма в полной мере относится и к Уполномоченному. Что же касается журналистов, то они пока стараются обходиться без помощи Уполномоченного, несмотря на нарушения их прав во многих регионах России. Возможно это и является причиной того, что в опубликованном в “Российской газете” первом официальном докладе Уполномоченного, развернутом на трех страницах газеты, нет ни одной строчки о проделанной работе по защите информационных прав граждан и СМИ.22 

 

Законотворческие проблемы в России

Как было отмечено, право граждан на информацию зафиксировано в законодательстве. Законодательство как результат законотворческой деятельности напрямую зависит от тех процессуальных форм, с помощью которых происходит его становление. Практика показывает, что чем более совершенны процессуальные формы, тем активнее они могут влиять на становление информационных правоотношений. Стремление к более эффективному законодательству, в частности в сфере прав на информацию, требует постоянного совершенствования нормативно-правовых процедур законодательной деятельности.

В настоящее время существует два взгляда по этому вопросу. Сторонники первого ограничивают законодательный процесс рамками официального прохождения законопроекта в представительном высшем органе страны. Сторонники второго – склоняются к более широкому пониманию этого явления, включая в законодательный процесс и всю предварительную деятельность по подготовке закона.23 

Известно, что процедурные правила разработки законопроектов служат основой для последующей деятельности по принятию закона, предшествуют законодательному процессу, создают предпосылки для его начала. И, как показывает практика, во многом определяют дальнейшую судьбу законопроекта.

А начало собственно информационного законодательного процесса (как и других) связано, скорее, с возникновением процессуальных отношений. Это сопряжено с вступлением в правоотношения по созданию закона самого законодателя. Только с данного момента эти отношения приобретают процессуальный характер. Законодатель один способен придать юридическую силу внесенным на его рассмотрение законопроектам и содействовать участвующим в процессе лицам в осуществлении их процессуальных прав и обязанностей. Согласно статье 104 Конституции Российской Федерации право на законодательную инициативу принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения.

Анализ законодательных актов, принятых в последние годы и имеющих прямое или косвенное отношение к регулированию вопросов прав на информацию, показывает, что из всех названных субъектов права подавляющее большинство нормативных актов внесены на рассмотрение Государственной Думы самими депутатами. До сих пор остается крайне низким уровень законотворческих инициатив правительства. Законодательная власть старается обходиться своими силами, что, безусловно, сказывается на содержании законопроектов. Большинство из них не доходят до последнего чтения или отвергаются Президентом Российской Федерации.

В современных условиях радикальных преобразований, в том числе на информационном пространстве, когда роль и значение законодательства со всей очевидностью возрастают, процедурные механизмы приобретают особое значение и необходимость их улучшения, рационализации выдвигается на первый план. Очевидно, что нужны процедуры, позволяющие сбалансировать интересы различных партий, других общественно-политических объединений в условиях многопартийности законодательного органа.

Важно для совершенствования правовой регламентации законодательного процесса то, что целый ряд положений по его урегулированию нашел свое закрепление непосредственно в Конституции Российской Федерации. Примечательно, что правовые предписания относительно законодательного процесса содержат и некоторые федеральные законы, входящие в число информационного законодательства. В частности, Закон “О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Федерального Собрания”.

Известно, что палаты Федерального Собрания наделены непосредственно Конституцией полной самостоятельностью. Она проявляется главным образом в том, что палаты могут автономно, т.е. независимо друг от друга, реализовывать свои законотворческие функции. Выработка и принятие решения по конкретному закону осуществляется ими отдельно друг от друга. В таком механизме заложена реальная возможность палат самостоятельно влиять на содержание будущего закона, действовать в соответствии со своим функциональным назначением и тем самым обеспечивать информационные интересы как Российской Федерации, так и ее субъектов.

Установив процедуру раздельных заседаний палат, Конституция закрепила принцип последовательности в осуществлении палатами процедурных действий в рамках единого законодательного процесса. По схеме, заложенной в Конституции, федеральные законы принимаются Государственной Думой и передаются в Совет Федерации для последующего их рассмотрения. Роль Совета Федерации состоит в одобрении или неодобрении готовых решений. Правда, следует подчеркнуть, что в Регламенте Государственной Думы предусмотрена необходимость согласования с Советом Федерации законопроекта после принятия его Государственной Думой в первом чтении. Целесообразность такого подхода не вызывает сомнений. Координация мнений палат на стадии одобрения основных концептуальных положений законопроекта во многом благотворно сказывается на последующем его рассмотрении.

В случае, когда по проекту делаются замечания, дополнения, изменения, они оформляются в виде поправок и в общем порядке вносятся на рассмотрение соответствующего комитета Государственной Думы.

Практикой проверено, что Совет Федерации особенно скрупулезно относится к тем законопроектам, которые косвенно или прямо имеют отношение к информационному законодательству. В этой связи следует вспомнить с какими усилиями Государственная Дума преодолела вето Совета Федерации на принятие Федерального закона о государственной поддержке СМИ.

В некоторых случаях на законодательную деятельность членов Совета Федерации негативно влияет и установленный Конституцией срок, в течение которого Совет Федерации обязан принимать или не принимать внесенный законопроект. 14 дней, предусмотренных статьей 105, явно недостаточно для вдумчивой и серьезной работы членов Совета Федерации, тем более что они работают не на постоянной основе.

С 1993 по 1999 год Советом Федерации были отклонены несколько законопроектов, в которых содержались нормы, регулирующие те или иные аспекты права граждан и СМИ на информацию.

Многие разногласия между палатами Федерального Собрания удается уладить с помощь согласительной комиссии, которая вырабатывает единый текст соответствующего федерального закона. В случае, если в комиссии согласия достичь не удается, решение верхней палаты об отклонении закона – “внутреннее вето” – преодолевается Государственной Думой большинством в 2/3 голосов. Она выносит окончательное решение. Таким образом, Государственная Дума имеет определенное преимущество перед Советом Федерации, пользуясь правом отклонять возражения последнего при принятии законов.

Весьма актуальным представляется вопрос о рассмотрении и принятии федеральных конституционных законов. Одним из назначений этого вида законов является обеспечение стабильности Конституции как основного закона государства, закрепляющего устои конституционного строя. Верховенство федеральных конституционных законов по отношению ко всем другим правовым актам, особое место, которое они занимают в российском законодательстве, обуславливают и особый, более сложный порядок их принятия. Так, федеральный конституционный закон считается принятым, если за него проголосовало не менее 3/4 от общего числа членов Совета Федерации и не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы. Президент Российской Федерации независимо от того, имеются ли у него возражения по принятому конституционному закону, в соответствии со статьей 108 Конституции Российской Федерации обязан подписать его в той редакции, в какой он принят Федеральным Собранием, и обнародовать. Казалось, что имея такой сложный механизм принятия конституционный закон должен быть абсолютно безупречным. Тем не менее, в некоторых случаях и в нем находятся нормы, которые, мягко говоря, не очень стыкуются с действующими законами, регулирующими информационные правоотношения. Так, согласно статье 30 ФКЗ “Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации” периодическое печатное издание, одним из учредителей (соучредителей) которого является государственное предприятие, учреждение и организация, либо которое финансируется полностью или частично за счет средств Федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, не вправе отказать в публикации заключений и иных документов Уполномоченного. На практике реализация этой нормы сопряжена с определенными трудностями, поскольку до сих пор, законодательно не определено понятие “официальный документ”.

Характерной особенностью законотворчества в контексте прав человека на информацию является то, что значительное место в нем по праву занимает Комитет по информационной политике и связи. Он осуществляет всю предварительную работу по созданию законов, призванных регулировать вопросы права на информацию. Кроме того, одна из основных функций комитета в области законодательной деятельности состоит в рассмотрении им поправок к законопроектам, содержащим информационные нормы.

Комитет по информационной политике и связи Государственной Думы состоит из 9 подкомитетов. В его состав на сегодняшний день входят 18 депутатов. Среди членов Комитета: шесть представителей фракции КПРФ – Р.Габидуллин (заместитель председателя и председатель подкомитета по печатным средствам массовой информации), В.Топорков (председатель подкомитета по творческим союзам и по защите профессиональных прав работников СМИ), В.Чикин, Н.Бердникова, А.Кравец и С.Сухарев; семь представителей фракции ЛДПР – О. Финько (председатель Комитета), Н.Астафьев (председатель подкомитета информационного права), И.Василевский, Г.Лемешов, В.Пчелкин, С.Магомедов (председатель подкомитета по экономической политике в области СМИ), С.Семенов (председатель подкомитета по книгоиздательской деятельности); два представителя фракции “Яблоко” – Ю.Нестеров (заместитель председателя комитета и председатель подкомитета информатики) и И.Лукашев (председатель подкомитета по контролю за реализацией законодательства в области СМИ); два представителя депутатской группы “Российские регионы” – В.Цой (заместитель председателя Комитета) и Л.Злобина (председатель подкомитета регионального телерадиовещания) и один представитель фракции “Наш дом Россия” – Г.Волков (заместитель председателя комитета и председатель подкомитета по связям). Высшее журналистское образование имеют 4 человека, а высшее юридическое образование – 1 человек.

Рассмотрение законопроектов в комитетах во многом предопределяет ход их дальнейшего продвижения, упорядочивает его. Это связано с той особой ролью, которая отводится комитетам в данной работе. Именно здесь осуществляется полный учет предложений, поступающих по законопроекту, взвешенная их оценка и тщательный анализ.

Выводы, в частности Комитета по информационной политике и связи как профилирующего комитета, призваны быть ориентиром в последующих процедурных действиях, предупреждать возникновение споров, ненужные дебаты во время заседаний палат.

Одной из организационных форм является экспертиза законопроекта. В анализе законопроектов в сфере информационных правоотношений в качестве экспертов участвуют многие общественные и государственные организации. Свою скромную лепту в этот процесс вносит и Центр “Право и СМИ”.

Нельзя не учитывать того воздействия, которое оказывается сегодня на законотворчество в контексте прав человека на информацию политическими фракциями, депутатскими группами и отдельными депутатами. По существу, они решают судьбу рассматриваемого в Государственной Думой законопроекта и поправок к нему. Исход голосования во многом предопределяется принадлежностью голосующих депутатов к той или иной фракции. Поэтому, хотя фракционная деятельность сама по себе остается за рамками процедурных правил, установленных Регламентом Государственной Думы, ее нельзя не учитывать при анализе функционирования и совершенствования законотворческого механизма.

 

Заключение

Таковы общие черты законотворчества Российской Федерации в рассматриваемом контексте – обеспечении права человека и гражданина на информацию.

К сожалению, юбилейный для защиты прав человека 1998 год не стал переломным в законотворческой деятельности российских парламентариев в области прав граждан и СМИ на информацию.

На рассмотрении Государственной Думы до сих пор находится несколько важных в этой сфере законопроектов, в их числе закон о праве на информацию. Очевидно, что в случае их принятия они могли существенно расширить информационные права граждан, СМИ и тем самым способствовать развитию открытого общества.

По-прежнему самым слабым местом в законотворческом процессе в Государственной Думе является его главное звено – принятие законопроекта в третьем чтении. Ведь, в конечном итоге, по принятым законам определяется результативность работы законодателей за конкретный промежуток времени. За 1998 год из около четырех десятков законопроектов, входящих в информационный блок, в третьем чтении было принято лишь незначительное количество законов. Из них Президентом Российской Федерации были подписаны и вступили в силу Федеральные законы “Об оперативно-розыскной деятельности”, “О лицензировании”, “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” и другие, содержащие одну-две статьи, свяханные с правом на информацию.

С другой стороны, в случае принятия некоторых законов, направленных на регулирование информационных правоотношений, мог быть существенно нарушен баланс сил на информационном пространстве в пользу противников свободы слова.

Самый поверхностный анализ принятых в 1998 году законов показывает, что тенденция усиления роли государства на российском информационном пространстве, начавшееся за последние годы, продолжается. Некоторые вступившие в силу в законы направлены на усиление позиций государственных органов как субъектов информационных правоотношений.

Представленные в данной работе материалы, связанные с обсуждением законопроектов в Государственной Думе, показывают, что в органах государственной власти по-прежнему достаточно сторонников ограничения прав граждан и СМИ на доступ к информации, а также на поиск, получение, изготовление и распространение информации. При этом многие из них с трибуны высшего законодательного органа страны объясняют это стремлением обеспечить информационную безопасность государства и общества. Между тем практика показывает, что идеи, которые закладываются в концепцию информационной безопасности, преследуют цель расширить перечень ограничений на свободу доступа к информации. Об этом не раз заявляли представители правозащитных и других неправительственных организаций, занимающихся правовыми проблемами СМИ.

В декабре 1999 года кончается мандат депутатов Шестой Государственной Думы. Рассчитывать, что до конца депутатских полномочий сторонникам расширения прав на информацию удастся прорвать создавшуюся законодательную блокаду, не приходится.

Остается только надеяться, что это удастся сделать тем, кто придет им на смену после выборов депутатов Думы в декабре 1999 года.

 

1 Из преамбулы к Всеобщей декларации прав человека.

2 Международная защита прав и свобод человека: Сборник документов. М., 1990, с.14.

3 См.: Официальный перевод на русский язык//Собрание законодательств РФ (далее– СЗ РФ). 1998, №20. Ст.2143.

4 Уполномоченный приглашает прессу вместе защищать права человека//Право знать, 1998, №19, с.7.

5 Обнародовано 17 февраля 1998 года.

6 Как защитить ваши экологические права. М, 1996.

7 Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации, 1996, №1.

8 См.: Шишкин Д. На подступах к Закону. Ежегодник Фонда защиты гласности за 1998 год (в печати).

9 Ю.Батурин, В.Энтин, М.Федотов. Еще раз о “священной корове”// Законодательство и практика средств массовой информации (далее — ЗиП). 1998, № 1-2.

10 Законотворчество в области СМИ в 1998 г.: Стенограмма четвертой ежегодной конференции (Москва, 24 декабря 1998 г.). М., Центр “Право и СМИ”, 1999, с.29.

11 Законопроект внесли депутаты Государственной Думы И.В.Ивер, А.А.Поморов, И.Ш.Сайфуллин, Г.С.Титов. (Профильный комитет – Комитет по конверсии и наукоемким технологиям).

12 Актуальные проблемы правового регулирования телекоммуникаций. М., Центр “Право и СМИ”, 1998, с.15.

13 Нисневич Ю. Информационная политика России: проблемы и перспективы. М., 1998, с. 120.

14 Подписан Президентом Российской Федерации 25 сентября 1998 г.//Российская газета, 3 октября 1998 г.

15 См.: Лозунг “Вся власть Советам... по нравственности” не прошел//ЗиП, 1999, №3, с.7.

16 Шевердяев С. Высший Совет: синица уже в руках?//ЗиП, 1999, №3, с.9.

17 См.: Закон Кобзона-Боканя: ни о чем, но красиво // ЗиП, 1998, №9-10, с.51.

18 Подробнее см.: ЗиП, № 9-10, 1998, с.50.

19 Иванов И.В. Реклама и средства массовой информации. В кн. Судебная палата по информационным спорам. М., “Юридическая литература”, 1995, с. 154.

20 Шишкин Д. ФСБ и СМИ – перспектива “сотрудничества”// ЗиП, №4, 1999, с.7-8.

21 Федеральный конституционный закон “Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации”//СЗ РФ, 1997, №9, Ст.1011.

22 Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации//”Российская газета”,4 февраля 1999 года.

23 Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995, с. 369.

Предыдущая

Следующая

© Центр права и средств массовой информации, 1999