Центр "Право и
средства массовой информации"
АНО "Интерньюс"
Кафедра ЮНЕСКО по авторскому праву и другим
отраслям права интеллектуальной собственности
при Институте международного права и экономики
им. А. С. Грибоедова
Выпуск 19
Роль СМИ в избирательном процессе
"Мы все, дорогие друзья, в шрамах и ранах. Это были очень тяжелые "бои", причем бои не с местным населением, нет. Как раз именно благодаря его поддержке мы и находимся
сегодня в этом зале.
Воевали мы с аппаратом".
Из стенограммы первого Съезда народных депутатов СССР
Вопросы участия СМИ в формировании представительных и других выборных органов имеют большое практическое и теоретическое значение. Это весьма специфическая сфера деятельности средств массовой информации, где они выполняют одновременно несколько функций. Они служат каналом информирования избирателей (например, о назначении дня выборов, об образовании избирательных участков, о регистрации кандидатов и т.д.), средством предвыборной агитации и, наконец, инструментом гражданского контроля.
Общие правила, касающиеся роли СМИ в организации и проведении выборов, определены в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 19 сентября 1997 г. (с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 30 марта 1999 г.). Обратим внимание на то, что данный акт по сравнению с другими законами имеет более высокую юридическую силу. В случае противоречия с нормами других законов, кроме, разумеется, конституционных, применению подлежат нормы Федерального закона "Об основных гарантиях…" (пункт седьмой статьи 1).
Согласно Закону (статья 2) информационное обеспечение составляет одну из важнейших гарантий избирательных прав. Роль СМИ состоит в том, чтобы помочь гражданам интегрироваться в процесс формирования органов власти, обрести и реализовать навыки открытой политической борьбы. В то же время, освещение избирательной кампании, в частности, по телевидению, не только приближает массы к политике, но и низводит предвыборную борьбу до уровня спортивного состязания, возбуждая не только гражданственность, но и азарт.
Следует отметить, что избирательные кампании в целом оказывают стимулирующее воздействие на функционирование всей системы непосредственной демократии и отдельных ее институтов, инициируя проведение митингов, демонстраций, сбор подписей и т.д. В свою очередь, эффективная самореализация институтов непосредственной демократии в период подготовки и проведения выборов составляет важное средство достижения целей избирательных кампаний.
Анализ новейшего избирательного законодательства позволяет различать использование СМИ в избирательной кампании и их участие. В первом случае СМИ выступают преимущественно как производитель массово-информационных услуг, во втором - как самостоятельный институт демократии. Причем, обе указанные ипостаси СМИ взаимосвязаны и неразделимы: с одной стороны, использование СМИ субъектами политических отношений, как правило, означает вовлечение печатной и электронной прессы в политический процесс; с другой – ее участие в политическом процессе в конечном счете является результатом ее использования теми или иными субъектами политических отношений.
Использование СМИ в избирательной кампании принимает различные формы, которые можно классифицировать как по субъектам, так и по содержанию. Что касается первого из числа названных признаков, то он позволяет выделить формы использования СМИ: а) избирательными комиссиями, б) органами местного самоуправления, в) кандидатами, избирательными объединениями и блоками, и т.д.
По содержанию формы использования СМИ можно подразделить на следующие группы: а) информирование, б) предоставление (платное или бесплатное) печатных площадей и эфира для агитации. В свою очередь, информирование реализуется в формах опубликования и оповещения. Опубликование и оповещение имеют черты как сходства, так и различия. Общим является то, что законодательство, как правило, устанавливает определенные сроки.
Для опубликования - в отличие от оповещения - характерно то, что закон, как правило, связывает с ним наступление определенных юридических последствий. Более того, оно нередко используется в законе как заключительная стадия легитимации. Так, согласно пункту первому статьи 10, решение о назначении выборов подлежит официальному опубликованию в СМИ не позднее чем через 5 дней со дня его принятия. И именно "со дня официального опубликования" начинается избирательная кампания, которая продолжается опять-таки "до дня официального опубликования" результатов выборов (статья 2).
Опубликование отличается от оповещения также тем, что предполагает полное воспроизведение того или иного документа со всеми установленными законом атрибутами. Для него характерен строго определенный порядок подготовки документа и его направления для опубликования, а также установление органов, ответственных за его надлежащее обнародование. Так, списки избирательных участков с указанием их границ и номеров, мест нахождения участковых избирательных комиссий и помещений для голосования должны быть опубликованы главой муниципального образования не позднее чем за 25 дней до дня голосования (пункт седьмой статьи 20).
Там, где в контексте избирательного законодательства речь идет именно об официальном опубликовании, обязанность публикации лежит не на СМИ, а на структуре власти. Например, публикация схемы избирательных округов осуществляется – согласно пункту пятому статьи 19 – образовавшим их представительным органом государственной власти или местного самоуправления. Распространяются соответствующие нормы только на те печатные СМИ, которые являются официальными публикаторами органов государственной власти и местного самоуправления. При отсутствии официального публикатора орган власти или самоуправления вправе использовать другие формы обнародования своих решений. Так, Закон обязывает избирательные комиссии оповещать избирателей о времени и месте голосования либо через СМИ, либо иным способом (пункт второй статьи 52).
В тех случаях, когда по смыслу закона речь идет об опубликовании, которое не является официальным и как таковое не порождает правовых последствий, круг средств массовой информации значительно расширяется. В частности, избирательные комиссии, как правило, не имеют своих официальных публикаторов (исключение составляет Центризбирком, имеющий собственный печатный орган). Поэтому их решения публикуются в тех СМИ, которые подпадают под действие пункта первого статьи 39 Закона "Об основных гарантиях…", и передаются в иные средства массовой информации (пункт второй статьи 26).
Правда, закон не всегда четко отграничивает опубликование от оповещения (обнародования). В частности, момент прекращения прав и обязанностей кандидата Закон связывает с моментом "официального объявления избирательной комиссией результатов выборов в средствах массовой информации" (пункт восьмой статьи 35). На практике СМИ широко используются для оповещения, а публикация осуществляется и помимо периодической печати.
Отношения, которые закон предполагает между СМИ и избирательными комиссиями как центральным организационным звеном подготовки и проведении выборов, весьма разнообразны, но так или иначе связаны с реализацией принципа гласности. Попутно замечу, что закрепление данного принципа в статье 3 Закона "Об основных гарантиях…" не может быть признано удачным. Провозглашая принципы проведения выборов и референдума в Российской Федерации, данная статья говорит о гласности лишь применительно к деятельности избирательных комиссий (пункт седьмой). Фактически же Закон распространяет требование транспарентности и на другие элементы избирательного процесса. Например, кандидаты обязаны после опубликования результатов выборов представить в соответствующую избирательную комиссию отчет о размерах и обо всех источниках создания своего фонда, а также обо всех произведенных затратах. Копии таких отчетов передаются избирательными комиссиями средствам массовой информации (пункт пятнадцатый статьи 47).
Цели транспарентности преследует и правило, согласно которому в каждом материале, помещаемом в периодических печатных изданиях за плату, должно указываться, из избирательного фонда какого кандидата, избирательного объединения или блока он был оплачен. Если же публикация помещена бесплатно, то и это должно быть указано, как и то, какому кандидату, объединению или блоку она принадлежит (пункт третий статьи 41).
Избирательные комиссии являются главными источниками официальной информации в период кампании. Именно на них лежит обеспечение информирования избирателей о сроках и порядке осуществления избирательных действий, о ходе избирательной кампании, о кандидатах, зарегистрированных кандидатах (пункт пятый статьи 21). Реализуют они свои обязанности в информационной сфере прежде всего через взаимодействие со СМИ.
Отношения избирательных комиссий со средствами массовой информации варьируются в зависимости от ряда факторов. Фактически Закон подразделяет СМИ на несколько категорий с различным правовым статусом. Пункт первый статьи 39 Закона "Об основных гарантиях…" выделяет средства массовой информации, которые можно условно обозначить как "уполномоченные" (по ассоциации с уполномоченными банками). В эту группу входят телерадиокомпании и редакции периодических печатных изданий: а) учредителями (соучредителями) которых являются государственные или муниципальные органы, организации, учреждения и (или) б) которые финансировались в предшествующий выборам год не менее чем на 15 процентов своего бюджета за счет средств, выделенных органами государственной власти или местного самоуправления.
Нужно заметить, что использование здесь любимого юристами союза "и (или)" создает возможность включения в данную группу тех СМИ, которые имеют государственных или муниципальных соучредителей, но не получают от них никакого финансирования. Но за счет каких средств в таком случае подобные СМИ должны будут осуществлять функции, возложенные Законом на "уполномоченные" средства массовой информации? В аналогичной ситуации неминуемо окажутся те СМИ, которые ранее получали финансовую подпитку, но лишились ее в год выборов. Примечательно, что, если редакция СМИ только в год выборов начала получать бюджетное финансирование, то формально она не попадает в категорию "уполномоченных".
Ответ следует искать в пункте втором статьи 26, где указывается, что "уполномоченные" СМИ публикуют решения избирательных комиссий "за счет средств текущего бюджетного финансирования указанных средств массовой информации". Аналогичным образом в пункте пятом статьи 40 и пункте первом статьи 41 определяется источник покрытия расходов печатных и электронных СМИ, бесплатно предоставляющих печатные площади и эфирное время для предвыборной агитации. Отсюда следует, что фактически в категорию "уполномоченных" попадают только те СМИ – независимо от наличия государственных или муниципальных органов в числе их соучредителей, - которые получают бюджетное финансирование в год выборов. Причем, Закон говорит именно о бюджетном финансировании, то есть о целевом предоставлении бюджетных средств конкретным СМИ, а не о предоставлении определенным категориям СМИ каких-либо льгот, например, по налогам или арендной плате.
На "уполномоченные" редакции СМИ возложены следующие обязанности:
1) обеспечить зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам равные условия проведения предвыборной агитации;
2) предоставлять избирательным комиссиям возможность размещения печатной информации;
3) предоставлять избирательным комиссиям бесплатное эфирное время для информирования избирателей;
4) на равных основаниях предоставлять зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям и блокам бесплатное эфирное время в прайм-тайм (общероссийские ТРК в период федеральных выборов – не менее одного часа в рабочие дни, региональные – не менее 30 минут в рабочие дни);
5) резервировать платное эфирное время для проведения агитации кандидатами, избирательными объединениями и блоками в объеме не меньшем, чем объем бесплатного эфирного времени (размер оплаты должен быть единым и опубликован не позднее дня, в который начинается выдвижение кандидатов; доля каждого кандидата определяется путем деления общего объема зарезервированного эфирного времени время на общее число зарегистрированных кандидатов);
6) выделять печатные площади для материалов, предоставляемых кандидатами, избирательными объединениями и блоками (общий минимальный размер таких площадей, соотношение в нем частей, предоставляемых редакциями периодических печатных изданий бесплатно и на возмездной основе, устанавливаются законами);
7) не допускать обнародование информации, способной нанести ущерб чести, достоинству или деловой репутации зарегистрированных кандидатов, в случаях, когда эти СМИ не могут предоставить зарегистрированному кандидату возможность обнародовать опровержение или иное разъяснение в защиту его чести, достоинства или деловой репутации до окончания срока предвыборной агитации;
8) публиковать в 3-дневный срок получаемые из соответствующих избирательных комиссий сведения о поступлении и расходовании средств избирательных фондов;
9) публиковать в 3-дневный срок получаемые из соответствующих избирательных комиссий отчеты кандидатов, избирательных объединений и блоков о размерах и обо всех источниках создания их избирательных фондов, а также обо всех произведенных затратах.
Редакции всех прочих средств массовой информации и их должностные лица обязаны предоставлять избирательным комиссиям необходимые сведения и материалы, давать ответы на обращения избирательных комиссий (пункт шестнадцатый статьи 21). Но распространяется ли это требование на конфиденциальную информацию? Означает ли отмену государственной, врачебной, коммерческой и других тайн? Ключевым здесь является понятие "необходимой информации".
Применительно к СМИ ситуация еще более очевидная. Для анализа возьмем следующую ситуацию: от избирательной комиссии поступило в редакцию обращение с просьбой сообщить, из какого источника была получена информация, порочащая честь и достоинство одного из кандидатов. Если информация была передана журналисту под условием неразглашения источника, а журналист не является в редакции должностным лицом, то редакция в своем ответе может отказаться раскрыть источник. Она должна будет сослаться на то, что обязанность сохранять конфиденциальность информации и (или) ее источника лежит не только на редакции (статья 41 Закона о СМИ), но и на журналисте (пункт четвертый, часть первая статьи 49), который, не будучи должностным лицом, не подпадает под действие пункта шестнадцатого статьи 21 Закона "Об основных гарантиях…". Впрочем, если вопрос о защите чести и достоинства опороченного кандидата дойдет до суда, то суд может потребовать раскрыть источник информации.
Вторая категория СМИ – специализированные периодические печатные издания, формально относящиеся к группе "уполномоченных", но ориентированные на неполитическую тематику. За подобными СМИ Закон признает право отказаться от публикации каких бы то ни было агитационных материалов при условии полного неучастия в избирательной кампании в какой бы то ни было форме (пункт первый статьи 41). Условно обозначим данную категорию как "уклоняющиеся". На практике с ней могут быть связаны три проблемы.
Во-первых, как доказать обоснованность отказа от публикации агитационных материалов? Прежде всего с помощью ссылки на свидетельство о регистрации СМИ, в котором должны быть определены тематика или специализация СМИ.
Во-вторых, как соотносятся понятия "специализированных" изданий, имеющиеся в Законе о СМИ и Законе "Об основных гарантиях…"? В первом из названных актов речь идет о СМИ, специализирующихся на сообщениях и материалах рекламного и эротического характера, для детей, подростков и инвалидов, а также образовательного и культурно-просветительского назначения (часть первая статьи 14). Во втором – о детских, технических, научных и других изданиях (пункт первый статьи 41). С учетом более высокой юридической силы Закона "Об основных гарантиях…" подобная коллизия должна решаться в его пользу. Однако примененная в этом Законе формула о "других изданиях" снимает конфликт, распространяя режим специализированных практически на все неполитические издания.
В-третьих, можно ли считать нарушением Закона рекламу в "уклоняющихся" СМИ коммерческой и иной деятельности кандидатов, избирательных объединений и блоков, доверенных лиц и т.д.? Ответ должен зависеть от конкретных обстоятельств. Например, если издание регулярно и вне зависимости от сроков избирательной кампании помещает подобную рекламу, то оснований заподозрить нарушение нет.
Третья категория – средства массовой информации или их редакции, учрежденные зарегистрированным кандидатом (кандидатами), избирательным объединением или блоком и не подпадающие под действие пункта первого статьи 39 Закона (пункт второй статьи 41). Условно обозначим их как "ангажированные" СМИ. Обратим внимание на то, что данная категория существует в Законе только применительно к периодическим печатным изданиям. Если же участник избирательной гонки учредит телерадиопрограмму или телерадиокомпанию, то она не сможет – во всяком случае по закону – стать пропагандистским рупором своего учредителя. Важно и то, что данное правило касается лишь тех СМИ, которые учреждены зарегистрированными кандидатами и объединениями, а, следовательно, созданы уже в ходе избирательной кампании.
Единственная особенность правового режима "ангажированных" СМИ – освобождение их от обязанности предоставлять печатную площадь на равных условиях всем конкурирующим кандидатам. Во всем остальном они пользуются теми же правами и несут те же обязанности, что и прочие периодические печатные СМИ, за исключением "уполномоченных" и "уклоняющихся".
Наконец, четвертая категория – средства массовой информации, не относящиеся к первым трем группам, и имеющие право на договорной основе предоставлять эфирное время, печатную площадь зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям и блокам. Условно обозначим эту группу как "оплачиваемые" СМИ.
Важно, что как оплата, так и предоставление печатной площади и эфирного времени в этих СМИ осуществляются на равных условиях. Причем, во-первых, оплата должна осуществляться исключительно через соответствующие избирательные фонды, а во-вторых, только в порядке 100-процентной предоплаты.
Хотя Закон гарантирует кандидатам, избирательным объединениям и блокам равные условия доступа к СМИ (пункт третий статьи 37), вопрос реального обеспечения равных условий, имеющий отношение как к "оплачиваемым", так и к "уполномоченным" средствам массовой информации, далеко не так прост. Чтобы избежать возможных упреков со стороны кандидатов и избирательных комиссий, целесообразно предоставлять всем участникам "гонки" печатную площадь равную по объему (причем, не в строках, а в квадратных сантиметрах), на одной и той же полосе издания, и с равной периодичностью. Применительно к телевидению и радио главными показателями равных условий предоставления эфирного времени будут продолжительность передачи, время суток и периодичность. Нельзя, однако, забывать, что законодатель не счел нужным определять понятия эфирного времени и печатной площади, в результате чего правоприменитель вынужден довольствоваться их обыденным смыслом. Вот почему нельзя исключить возможность возникновения споров, например, в отношении кабельного телевидения и проводного радио, к которым указанные термины вообще не применимы.
Не нужно сбрасывать со счетов и то, что кандидаты, избирательные объединения и блоки вправе самостоятельно определять форму и характер своей агитации через средства массовой информации. Это открывает простор для искусственного вздувания рейтинга в рамках формально равных квот печатных площадей и эфирного времени. Тем самым избирательная кампания рискует превратиться из состязания политических программ и личных достоинств претендентов, каковой по идее и должна быть, в творческий конкурс PR-технологий и рекламы. Причем, избирателям здесь отводится роль не зрителей и, тем более, не членов жюри, а испытуемых, против своей воли ставших объектами экспериментов.
Стремясь гарантировать претендентам равные условия, Закон запрещает кандидатам использовать преимущества своего служебного положения. Однако запрет этот распространяется почему-то только на государственных и муниципальных служащих, а также на журналистов. Согласно пункту второму статьи 36, зарегистрированные кандидаты, находящиеся на государственной или муниципальной службе, либо работающие в СМИ (независимо от должности и характера работы), на время их участия в выборах должны быть освобождены от выполнения служебных обязанностей и не вправе использовать преимуществ своего должностного или служебного положения. В отношении кандидатов-журналистов данная норма дублируется пунктом пятым статьи 36, который запрещает всем творческим работникам и должностным лицам редакций СМИ участвовать в освещении избирательной кампании через любые средства массовой информации. В результате кандидат-журналист оказывается дискриминирован и лишен на период избирательной кампании тех прав, что предоставлены ему Законом о СМИ. Причем, нарушение зарегистрированным кандидатом этих дискриминационных положений является основанием для отмены решения о регистрации кандидата.
Логика законодателя понятна: высокопоставленный чиновник, в отличие от "рядового кандидата" может воспользоваться средствами транспорта, связи и всем прочим, что полагается ему по должности и оплачивается за счет налогоплательщика. Журналист тоже занимает изначально преимущественное положение, поскольку имеет постоянный доступ к СМИ. Но, спрашивается, не обладает ли куда большими электоральными возможностями по сравнению и с чиновником, и с журналистом тот "рядовой олигарх", в руках которого находятся и финансовые ресурсы и собственные СМИ? Не имеют ли постоянного доступа к умам избирателей звезды шоу-бизнеса? Представляется, что простым расширением круга лиц, в отношении которых устанавливаются определенные ограничения, проблему не решить. Видимо, в самой конструкции института равных условий заложены некие органические пороки, которые еще предстоит преодолеть законодателю.
Для обеспечения равенства условий предусмотрено также обязательное резервирование не менее одной трети от общего объема выделяемого бесплатного эфирного времени для совместного проведения дискуссий, круглых столов и иных аналогичных агитационных мероприятий. К использованию этой доли бесплатного эфирного времени все зарегистрированные кандидаты, избирательные объединения и блоки допускаются на равных основаниях (пункт второй статьи 40). Участие в подготовке и проведении подобных передач накладывает на ведущего особые обязанности. Он должен предварительно согласовывать с участниками порядок ее проведения и следить за его соблюдением, предлагать участникам вопросы, в том числе поступившие от аудитории. Он не вправе: нарушать согласованный порядок проведения передачи; ограничивать время выступлений, если это не согласовано заранее или не вызвано окончанием эфирного времени; отдавать предпочтение кому-либо из участников.
Институт "равенства условий" включает и такую норму: в информационных программах телевидения и радио не допускается отдавать предпочтение какому бы то ни было кандидату, избирательному объединению или блоку, в том числе по времени освещения их агитационной деятельности (пункт шестой статьи 40). Эта правило распространяется на все аудиовизуальные СМИ. В то же время очевидно, что журналист, как правило, имеет собственное мнение и было бы безнравственно требовать, чтобы он скрывал его. Но "правила игры" избирательной кампании диктуют: роль журналиста - в сопоставлении мнений, непредвзятом анализе позиций, представлении интересов аудитории. Он должен быть в равной степени нелицеприятен по отношению ко всем кандидатам. В противном случае он неминуемо возвращается к роли пресловутого "коллективного пропагандиста и коллективного агитатора".
Отрадно, что российские СМИ уже приступили к выработке собственных правил работы в период избирательных кампаний. Так, специальная памятка телекомпании НТВ содержит значительное число рекомендаций. Журналистам запрещается: каким бы то ни было образом проявлять свои политические симпатии или антипатии; подменять информацию об освещаемом эпизоде предвыборной борьбы своим мнением о происходящем; оперировать недостаточно проверенной информацией; использовать случайные высказывания кандидатов, не несущие существенной информации об их позициях; злоупотреблять цитированием мнений избирателей; поощрять эпатирующие действия и заявления кандидатов; употреблять идеологические ярлыки и оскорбительные эпитеты и т.д.
[85] Правда, на мой взгляд, эти профессиональные нормы применимы не только к работе во время избирательных кампаний, но и в периоды между выборами.Понятие предвыборной агитации объемлет любые допускаемые законом формы и методы, используемые кандидатами, избирательными объединениями и блоками, а также гражданами и общественными объединениями с целью побудить или побуждающие избирателей к участию в выборах, а также к голосованию за тех или иных кандидатов (списки кандидатов) или против них. При этом не допускаются злоупотребления свободой массовой информации: агитация, возбуждающая социальную, расовую, национальную, религиозную ненависть и вражду, призывы к захвату власти, насильственному изменению конституционного строя и нарушению целостности государства, пропаганда войны и иные формы злоупотребления свободой массовой информации, запрещенные федеральными законами.
Важным представляется вопрос о сроках предвыборной агитации. Согласно пункту первому статьи 38, предвыборная агитация начинается со дня регистрации кандидата (списка кандидатов) и прекращается в ноль часов за сутки до дня голосования. Может ли в таком случае считаться противоправной реклама политических партий и движений, развернувшаяся в общероссийском телевизионном эфире в 1999 г. задолго до официального старта избирательной кампании? Примем во внимание, что Федеральный закон "О рекламе" от 18 июля 1995 г. не распространяется на политическую рекламу (пункт четвертый статьи 1), а иного специального законодательного акта нет, хотя его выработка представляется целесообразной. Следовательно, за пределами периодов избирательных кампаний политическая реклама может распространяться свободно, с соблюдением общих требований, вытекающих из норм Конституции Российской Федерации, Уголовного кодекса и т.д. Однако с момента официального опубликования решения о назначении выборов и до момента регистрации соответствующих кандидатов, избирательных объединений и блоков, агитация в их пользу должна быть исключена.
Что же касается сроков окончания предвыборной агитации, то он установлен предельно ясно. Сначала, за три дня до голосования прекращается публикация в средствах массовой информации результатов опросов общественного мнения, прогнозов результатов выборов и иных подобных исследований (попутно замечу, что при публикации таких материалов редакции обязаны указывать организацию, проводившую опрос, время его проведения, число опрошенных, метод сбора информации, точную формулировку вопросов и статистическую оценку возможной погрешности). Затем, в ноль часов за сутки до голосования завершается вся иная агитация. Однако большая протяженность территории нашей страны с Запада на Восток создает проблему с определением момента окончания предвыборной агитации на общероссийских телевизионных и радиоканалах. Решение видится в том, чтобы остановить агитацию в СМИ на таких каналах с момента наступления ноля часов предшествующего голосованию дня в тех часовых поясах, на территорию которых осуществляется вещание.
Если феномен "агитации за" чреват расцветом саморекламы, то феномен "агитации против" объективно несет в себе опасность распространения не соответствующих действительности или даже заведомо ложных сведений, порочащих честь и достоинство кандидатов. Вот почему Закон запрещает "уполномоченным" СМИ обнародовать порочащую кандидатов информацию, если они не смогут предоставить этим кандидатам возможность опровергнуть или прокомментировать данную информацию до окончания срока предвыборной агитации. Непредоставление такой возможности Закон рассматривает как основание для привлечения соответствующих редакций и их должностных лиц к ответственности (пункт шестой статьи 45).
Правда, нельзя исключить, что некий кандидат потребует от редакции обнародовать порочащую его конкурента информацию именно в тот самый, чреватый для редакции осложнениями, "безответный период". Пойдя ему навстречу, редакция нарушит указанную норму Закона. Отказав ему, редакция ущемит право кандидата самостоятельно определять форму и характер своей агитации через СМИ (пункт четвертый статьи 37). В этом случае соответствующая избирательная комиссия "вправе обратиться в правоохранительные органы, суд, исполнительные органы государственной власти, осуществляющие государственную политику в области средств массовой информации, с представлением о пресечении противоправной агитационной деятельности и привлечении организации, осуществляющей теле- и (или) радиовещание, редакции периодического печатного издания к ответственности, установленной законодательством Российской Федерации" (пункт девятый статьи 45).
Но о какой ответственности идет речь? В случаях, когда закон возлагает ответственность на должностных лиц редакций, ответ прост: нарушение средством массовой информации, журналистом условий проведения предвыборной агитации влечет наложение штрафа на главного редактора, иное ответственное лицо, либо на журналиста (статья 40
8 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях). Правда, вопрос о том, кто должен составлять протокол о правонарушении прописан в законе весьма туманно. Согласно статье 234 Кодекса протокол (постановление) составляется "уполномоченными на то должностным лицом либо представителем общественной организации или органа общественной самодеятельности". Решение о наложении административного взыскания принимается судьей районного (городского) суда.Если же речь идет об ответственности редакции, то проблема усложняется. С одной стороны, упоминание в процитированном пункте девятом статьи 45 Закона "Об основных гарантиях…" исполнительных органов власти, осуществляющих государственную политику в области СМИ, свидетельствует о намерении законодателя задействовать регистрирующие органы. Но Закон о СМИ управомочивает регистрирующие органы заниматься только случаями злоупотребления свободой массовой информации, нарушения порядка объявления выходных данных и представления обязательных экземпляров, признания недействительным свидетельства о регистрации. С другой стороны, из текста отнюдь не следует, что законодатель рассматривает нарушение редакцией СМИ правил проведения агитации как разновидность злоупотребления свободой массовой информации или, скажем, порядка объявления выходных данных.
Можно, конечно, предположить, что Закон "Об основных гарантиях…" вводит самостоятельный состав правонарушения. Но тогда становится непонятным упоминание "ответственности, установленной законодательством Российской Федерации". Очевидно, что механизм ответственности не может действовать по аналогии и "на глазок".
Наконец, если даже допустить, что нарушение редакцией правил проведения агитации есть разновидность злоупотребления свободой массовой информации, то единственной формой реагирования со стороны регистрирующего органа может быть вынесение предупреждения. Только в случае накопления редакцией двух и более предупреждений, регистрирующий орган может обратиться в суд с иском о прекращении деятельности СМИ. Что же касается приостановления деятельности СМИ, то эта меры рассматривается законом только как средство обеспечения иска, а не как мера ответственности.
Роль СМИ в процессе формирования выборных органов власти включает также осуществление гражданского контроля за всеми событиями избирательной кампании. Вот почему Закон "Об основных гарантиях…" признал за представителями СМИ права:
а) присутствовать на заседаниях избирательных комиссий и при осуществлении работы с избирательными документами (пункт первый статьи 26);
б) присутствовать в день голосования на избирательных участках с момента начала работы участковой избирательной комиссии и до получения сообщения о принятии вышестоящей избирательной комиссией протокола об итогах голосования (пункт третий статьи 26);
в) присутствовать в иных избирательных комиссиях при установлении ими итогов голосования, определении результатов выборов, составлении соответствующих протоколов об итогах голосования, результатах выборов, а также при повторном подсчете голосов избирателей, участников референдума. (пункт пятый статьи 26);
г) знакомиться с протоколом участковой избирательной комиссии об итогах голосования, а также с протоколами иных избирательных комиссий об итогах голосования или результатах выборов, изготавливать и заверять в соответствующей избирательной комиссии либо получать от нее копии указанных протоколов и приложенных к ним документов (пункт одиннадцатый статьи 26);
д) быть проинформированным о составлении избирательной комиссией повторного протокола об итогах голосования в случае выявления в нем описок, опечаток либо арифметических ошибок (пункт девятый статьи 57);
е) получать от избирательных комиссий для ознакомления итоги голосования по каждому избирательному участку, территории и результаты выборов по избирательному округу в объеме данных, содержащихся в протоколе соответствующей избирательной комиссии (пункт первый статьи 60);
ж) получать от избирательных комиссий, проводивших регистрацию кандидатов, общие данные о результатах выборов по избирательному округу в течение суток после их определения (пункт второй статьи 60).
Примечательно, что Закон (пункт четвертый статьи 62) предусмотрел доступ к электоральной информации через сеть Интернет. В случае использования в ходе выборов автоматизированной информационной системы (речь, в первую очередь, о ГАС "Выборы") данные об участии избирателей в голосовании, о предварительных и об окончательных итогах голосования должны быть оперативно доступны абонентам информационно-коммуникационных сетей общего пользования. Тем самым общественными наблюдателями становится неограниченный круг лиц, как в России, так и за рубежом.
[85] Законодательство и практика средств массовой информации. № 11. 1995. С. 21.
