Центр "Право и
средства массовой информации"
АНО "Интерньюс"
Кафедра ЮНЕСКО по авторскому праву и другим
отраслям права интеллектуальной собственности
при Институте международного права и экономики
им. А. С. Грибоедова
Выпуск 19
Становление законодательства о СМИ
Дайте волю, повторяемость и время,
и мы сможем создать любое право.
Ж. Карбонье, "Юридическая социология"
Право массовой информации относится к тем редким отраслям российского законодательства, чья дата рождения может быть названа абсолютно точно. До 12 июня 1990 г. в нашей стране не существовало не только такой отрасли, но и вообще какого-либо правового акта, который регулировал бы общественные отношения, непосредственно связанные с организацией и деятельностью СМИ. Конечно, в различных правовых актах (Конституции СССР и РСФСР, УК РСФСР, ГК РСФСР, законах о выборах и т.д.) наличествовали нормы, касающиеся отдельных вопросов функционирования периодической печати, радио и телевидения, однако никакой связи между ними не было и в целом они не образовывали единого механизма правового регулирования.
Отсутствие правового регулирования компенсировалось партийными нормами. Именно нормативные документы КПСС определяли порядок создания газет и журналов, назначения главных редакторов и т.д. Даже так называемая гласность появилась вне какой-либо связи с правом, а исключительно по воле тогдашних руководителей партии-государства была дарована обществу подобно октроированной конституции. Более того, сама гласность являлась не правом, а привилегией. Причем, привилегия эта была, как правило, персонифицирована, поскольку то, что позволялось, например, "Московским новостям", было абсолютно запрещено, скажем, для "Московской правды". Привилегия предоставлялась обычно в пределах определенного периода времени, кампании, темы или даже конкретного материала. И тот факт, что тому или иному автору было дозволено свободно изложить отклоняющуюся позицию в одной статье, сам по себе еще не создавал прецедента ни для данного автора, ни для других журналистов.
Для трансформации гласности как привилегии в свободу массовой информации как право требовалось, как минимум, перейти в этой сфере от политического декларирования к правовому регулированию. Однако такой переход был возможен лишь в условиях критического ослабления тоталитарного режима и таил опасность - полностью оправдавшуюся на практике - радикального ускорения его полного краха. Вот почему в течение многих десятилетий советское руководство решительно отвергало идею законодательного регулирования организации и деятельности средств массовой информации, ясно понимая органическую несовместимость своего режима с любой формы политической свободы. Единственный вариант, который, в принципе, мог рассматриваться, представлял собой законодательное оформление сложившегося статус-кво.
Как известно, законодательство о средствах массовой информации традиционно развивалось в России прежде всего как "цензурное право". В досоветский период место закона о печати занимали Устав о цензуре (1804, 1826 и 1828 гг.), Временные правила по цензуре (1862, 1865 и 1882 гг.), Временные правила о повременных изданиях (1905 г.), Временное положение о военной цензуре (1914 г.) и т.д.[2]
Большевики тоже начали с запретов. Декрет СНК РСФСР о печати от 27 октября (9 ноября) 1917 г., носивший характер откровенной политической репрессии (на основании этого акта до конца года были закрыты 92 газеты), содержал, правда, заманчивое обещание: "Когда новый порядок упрочится, всякие административные воздействия на печать будут прекращены; для нее будет установлена полная свобода в пределах ответственности перед судом согласно самому широкому и прогрессивному в этом отношении закону"[3] . Трудно сказать, чего в этом тезисе было больше: революционного романтизма, пропагандистской демагогии[4] или путаницы в представлениях о последующих шагах советской власти.
Обещанный декретом нормативный акт так и не смог появиться до 1990 года, что позволяло острословам непосредственно из текста декрета выводить тезис о "непрочности нового режима". Закон как бы "растворился" в разрозненных правовых нормах, партийных и партийно-правительственных постановлениях, ведомственных правилах и инструкциях, которые, как правило, были далеки от того, чтобы считаться "самыми широкими и прогрессивными". Что же касается Декрета, то формально он был отменен в 1929 г., хотя фактически утратил силу значительно раньше.
Известно несколько попыток создания советского закона о печати. Все они нацеливались исключительно на законодательное оформление роли прессы как средства массовой информации и пропаганды (СМИП), а следовательно, были обречены. Социальная природа пропаганды такова, что она не только не нуждается, но и не поддается правовому регулированию - даже в тоталитарном государстве.
В середине 60-х годов велась подготовка довольно демократичного по тем временам проекта закона о печати. Осенью 1968 г. в ходе его обсуждения на заседании Политбюро ЦК КПСС решающей стала реплика главного тогдашнего идеолога, М.А. Суслова: "Известно, что между отменой цензуры в Чехословакии и вводом советских танков прошло всего несколько месяцев. Я хочу знать, кто будет вводить танки к нам?" Так паника, охватившая партийно-государственный истеблишмент при виде чехословацкого "социализма с человеческим лицом", поставила крест на первом известном нам проекте советского закона о печати.
Весной 1976 г. был подготовлен новый проект, не в последнюю очередь вызванный к жизни вступлением в силу 23 марта 1976 г. Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантировавшего каждому человеку "свободу искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи, независимо от государственных границ, устно, письменно или посредством печати или художественных форм выражения или иными способами по своему выбору" (статья 19).
Что же представлял собой этот проект времен "развитого застоя"? Он открывался довольно пространной, состоящей из шести абзацев преамбулой. О характере идеологии и лексики можно судить хотя бы по тому, что прилагательное "коммунистический" встречалось здесь пять раз, а "советский" - восемь. Вместе со статьей 1, определявшей основные задачи печати (здесь те же слова использованы по шесть раз) преамбула может служить ярким образцом помпезного закрепления холопского положения СМИП в советской системе.
Тоталитарная идеология легко прослеживается в таких, например, формулировках: "Советская печать под руководством Коммунистической партии Советского Союза активно участвует в решении важных проблем жизни народа, преобразовании социалистических общественных отношений в коммунистические, в воспитании нового человека. Верность коммунистическим идеалам, партийность, боевой революционный дух, массовость и правдивость, тесная связь с миллионами трудящихся - отличительные черты советской печати, проявление ее подлинного демократизма".
В такой стилистике был выдержан весь проект. Впрочем, это естественно, если учесть, что его разработчики в качестве основы использовали чехословацкий (1966 г.) и румынский (1974 г.) законы о прессе - типичные примеры идеологизированного нормотворчества времен А. Новотного и Н. Чаушеску. Сравнительный анализ указанных актов позволяет обнаружить не только смысловые, но даже текстуальные совпадения.
Именно идея юридического закрепления практически существовавшего в те годы положения в сфере СМИП лежала в основе проекта. Пресса обязывалась организовывать трудящихся на решение задач коммунистического строительства, формировать коммунистическое отношение к труду, пропагандировать марксистско-ленинские идеи, достижения советского общества и т.д. Право на издание печатной продукции предоставлялось только партийным, государственным и общественным организациям, а свобода печати сводилась исключительно к возможности для граждан "свободно выражать свои мнения и получать интересующую их информацию по всем вопросам государственной, общественной и культурной жизни, поскольку это не противоречит..." (статья 3).
Что же касается пределов свободы печати, то они определялись весьма туманно. Не допускалось использование печати: "в ущерб интересам государственной безопасности СССР и установленному общественному порядку; в целях пропаганды войны, расовой и национальной исключительности или ненависти; для распространения ложных, не соответствующих действительности сведений, порочащих честь и достоинство граждан, должностных лиц и организаций; для публикации материалов, несовместимых с требованиями общественной нравственности; в ущерб иным охраняемым законом интересам государства, общества и граждан" (статья 4). Подобная расплывчатость формулировок позволяла по сути дела любое критическое выступление квалифицировать как противоправное злоупотребление свободой печати.
Большим "достижением" юридической казуистики стало соединение в одном тексте взаимоисключающих норм: "Цензура печати не допускается" (статья 7) и "Государственный контроль за выполнением органами печати требований законодательства о печати осуществляется Государственным комитетом Совета Министров СССР по делам издательств, полиграфии и книжной торговли. Государственный контроль за охраной тайн в печати в целях предотвращения разглашения сведений, составляющих государственную, военную и служебную тайну, осуществляется специально уполномоченными на то органами в порядке, устанавливаемом Советом Министров СССР" (статья 8). Это создавало базу как для возложения цензорских функций на Госкомиздат, так и для "размножения" Главлита.
Предусматривалось в проекте и право на информацию. При этом, правда, использовалась наиболее беззубая формула. Органы печати наделялись лишь "правом получать", но никак не требовать информацию от государственных и общественных организаций. Буквально это означало следующее: если организация желает передать редакции какие-либо сведены, то последняя может их получить. Причем, только такие сведения, которые "соответствуют профилю ее издательской деятельности". Иными словами, например, "Литературная газета" должна была бы получать информацию только от писательских организаций и исключительно по их желанию. Более того, в предоставлении информации могло быть отказано в "случаях, если опубликование запрашиваемых данных может нанести ущерб интересам государства, общества либо охраняемым законом интересам граждан" (статья 15).
Примечательно, что в проекте ничего не говорилось о правах и обязанностях журналиста. Лишь указывалось, что "никто не должен препятствовать законной деятельности корреспондента органа печати, преследовать его за такую деятельность, оказывать на него давление в целях искажения информации". Но, что следовало понимать под "законной деятельностью", проект не разъяснял.
Проект содержал и действительно демократические положения. Так, в нем предусматривалась возможность судебного обжалования решений об отказе в регистрации органа печати (статья 11), запрещении распространения издания и об изъятии печатной продукции (статья 24).
Конечно, данный проект был бесконечно далек от обещанного "самого широкого и прогрессивного" закона. Его предназначение сводилось к тому, чтобы засвидетельствовать соблюдение Советским Союзом принятых на себя международных обязательств. Он был рассчитан лишь на пропагандистский эффект, но никак не на правоприменение. Вот почему в нем превалировала общеполитическая демагогия, а механизм реализации отсутствовал.
Однако проект так и не стал законом. Видимо, причина в том, что советское руководство было готово идти по пути имплементации международных пактов о правах человека лишь в очень узких пределах. В вопросе о средствах массовой информации оно не желало идти ни на какие уступки, усматривая опасность даже в самых безобидных законодательных предложениях.
В самом начале перестройки закон о печати неожиданно попал в план законопроектных работ на XII пятилетку. Не в последнюю очередь это было связано с теми обязательствами, которые принял на себя СССР, подписав Итоговый документ венской встречи государств-участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе: "разрешать отдельным лицам, учреждениям и организациям при уважении прав на интеллектуальную собственность, включая авторское право, получать, обладать, воспроизводить и распространять информационные материалы всякого рода".
То, что закон о печати попал в план законопроектных работ, было естественным проявлением горбачевской попытки модернизации социализма. Усиленно пропагандируя идеи "демократизации", "гласности" и "повышения роли человеческого фактора", архитекторы перестройки демонстративно ослабляли тотальный контроль над СМИ в надежде на то, что прыткие журналисты покажут глупость и злоупотребления "старой гвардии" и тем самым, с одной стороны, расчистят дорогу новому поколению партийных функционеров, а с другой, - удовлетворят свои творческие амбиции в условиях приближенных к свободе выражения мнений. Практика быстро показала всю иллюзорность этих планов.
Ошибка коренилась, помимо прочего, в недооценке того факта, что за семь советских десятилетий СМИ адаптировались к роли хотя и ведомого партноменклатурой, но важного института политической системы, не только уверенного в собственной непогрешимости, но и убедившего в этом население. Поэтому, когда СМИ, не удовольствовавшись дозволенными границами гласности, довольно скоро перешли от "социалистического плюрализма мнений" к реальной свободе слова, общественное сознание послушно последовало за журналистами.
Отказавшись под влиянием иллюзий "социализма с человеческим лицом", от некоторой части власти над прессой, партия-государство с каждым днем все больше и больше лишалась возможности манипулировать сознанием людей, тем самым подвергая смертельной опасности свой режим. Тот самый режим, который в постановлении Конституционного суда РФ по так называемому "делу КПСС" был охарактеризован как "режим неограниченной, опирающейся на насилие власти узкой группы коммунистических функционеров, объединенных в политбюро ЦК КПСС во главе с генеральным секретарем ЦК КПСС"[5] .
Разумеется, партия-государство стремилась не к ослаблению своей роли, а, скорее, к большей легитимности и цивилизованности форм ее реализации. Вот почему даже после принятия Закона о печати и исключения из Конституции СССР пресловутой статьи 6 о "руководящей и направляющей силе"[6] , КПСС продолжала вмешиваться в деятельность даже организационно не связанных с ней СМИ. Как констатировал Конституционный суд РФ в упомянутом постановлении, и после изменения статьи 6 Конституции СССР, "КПСС стремилась и далее контролировать средства массовой информации. В 1990 году партийное руководство поручает Гостелерадио СССР создать регулярную телевизионную программу, посвященную проблемам КПСС, ее роли и месту в современном обществе; идеологический отдел высказывает замечания Госкино по фильму, в котором показаны кадры Нюрнбергского процесса. В 1991 году отделы ЦК КПСС признали необходимым, чтобы МИД СССР обратил внимание западных держав на неприемлемую деятельность радиостанций "Голос Америки", "Би-Би-Си", "Свобода ".[7]
Первоначальная версия будущего официального проекта закона о печати сформировался на рубеже 1986-1987 гг. Традиционно анонимный, он был рожден в недрах аппарата ЦК КПСС и оказался на две трети почти текстуально совпадающим с проектом 1976 г. Зачастую совпадала даже нумерация статей. И хотя прилагательное "коммунистический" теперь встречалось лишь четыре раза на протяжении всего текста, однако, концепция документа в значительной степени сохранилась: руководство КПСС (статья 1), учреждение органов печати исключительно государственными и общественными организациями (статья 6), контроль Главлита (статья 5), крайне ограниченное и ничем не гарантированное право на информацию (статья 13).
Тоталитарная сущность концепции законопроекта наиболее ярко проявилась в закреплении основных задач прессы: "мобилизация трудящихся на решение задач всестороннего совершенствования социалистического общества", "умелая и доходчивая пропаганда марксистско-ленинских идей, формирование в массах коммунистического мировоззрения", "разъяснение задач и целей советского общества, миролюбивой внешней политики СССР, показ достижений советского государства и стран социалистического содружества" и пр. (статья 2).
По некоторым позициям проект 1987 г. оказался даже более консервативным, чем проект 1976 г. В частности, решение об отказе в регистрации нового средства массовой информации теперь предлагалось обжаловать не в суд, а в союзное или республиканское правительство (статья 11). "Выпал" и судебный порядок обжалования решений о запрещении распространения издания (статья 33). Исчезла и декларация о недопустимости цензуры.
Хотя проект 1987 г. впервые озаботился правовым статусом журналистов, однако рассматривал их не иначе как "бойцов идеологического фронта". За работниками прессы признавалось право получать необходимую информацию "с соблюдением установленного законодательством порядка" и производить записи, за исключением случаев, когда это запрещено "по соображениям охраны государственной, военной или служебной тайны, прав и законных интересов граждан". В то же время на журналистов возлагались обязанности: "верно служить интересам общества", "активно участвовать в осуществлении задач, поставленных перед советскими средствами массовой информации", "осуществлять свою деятельность на основе строгого соблюдения требований советских законов, правил социалистического общежития и профессиональной этики", "постоянно совершенствовать свое профессиональное мастерство", "нести ответственность за достоверность публикуемой информации" (статьи 22-26).
Понятно, что построенный таким образом проект не мог рассчитывать на поддержку растревоженного процессами демократизации общества, а тем более – журналистского сообщества. Официальные заключения редакций на представленный им без права опубликования "рабочий материал" оказались крайне негативными. Отмечалось, в частности, что проект "не отражает уже реально существующих изменений в работе средств массовой информации" ("Известия"), "слабо вяжется с задачами поддержки и развития гласности" (АПН), содержит "много норм, закрепляющих прописные истины" ("Комсомольская правда"), "не соответствует по духу требованиям времени" (Красноярская краевая организация Союза журналистов СССР) и т.д.
Все попытки усовершенствовать проект давали лишь обратный результат, поскольку во внимание принимались не концептуальные, а исключительно постатейные замечания. Так, во многих отзывах отмечалась неопределенность формулировки: "Государственные и общественные организации обязаны своевременно предоставлять по запросу органов печати и других средств массовой информации интересующие их сведения". В этой связи предлагалось указать конкретные сроки предоставления информации. В результате учета замечаний термин "своевременно" был изъят, а норма стала еще менее определенной: "Государственные и общественные организации предоставляют по запросу органов печати и других средств массовой информации интересующие их сведения, кроме сведений, содержащих государственную, военную или иную охраняемую законом тайну".
Конечно, при таком подходе проект был обречен на то, чтобы практически не меняться к лучшему, а значит после каждого нового обсуждения - на Идеологической комиссии, в Политбюро ЦК КПСС - вновь возвращаться на доработку. В результате сложилась парадоксальная ситуация: в течение многих месяцев общественность регулярно информировалась о том, что работа над проектом закона о печати завершается или уже завершена, но текст его так и не публиковался для - также неоднократно обещанного - обсуждения общественностью.
Впрочем, начиная с середины июля 1988 г., альтернативу официальному проекту составил инициативный авторский проект, разработанный тремя правоведами на свой страх и риск[8] (впоследствии появилось немало мифов об истории его создания, включая даже его рождение "в недрах яковлевского подотдела ЦК КПСС"[9] ).
Концептуальная основа авторского проекта была принципиально иной: безусловное запрещение цензуры, признание за гражданами права учреждать СМИ, обеспечение профессиональной и экономической независимости редакций, детальная регламентация осуществления права на информацию и статуса журналиста, защита источников доверительной информации и т.д.
Естественно, власти сделали все, чтобы замолчать этот проект: заседавшая в ЦК КПСС рабочая группа отказалась даже рассматривать его как альтернативу официальному варианту[10] ; главному цензурному ведомству, Главлиту СССР было дано указание не допустить его публикацию[11] . Складывалась парадоксальная ситуация: чтобы напечатать проект закона, запрещающего цензуру, и тем самым сделать его достоянием общественного сознания, требовалось сначала парализовать функционирование самой цензуры.
Впрочем, к тому моменту в Прибалтике контроль местных органов Главлита не был уже столь тотальным и строгим. Дружеские связи с руководителями Союза журналистов Эстонии позволили прорвать информационную блокаду проекта, опубликовав его в спортивной газете "Spordileht" на эстонском языке. Произошло это 14 октября 1988 г., а спустя неделю, 21 октября проект был напечатан газетой "Молодежь Эстонии" на русском языке. Впоследствии он неоднократно печатался в советских газетах и журналах (для перепечатки материалов из других подцензурных изданий не требовалось разрешения органов Главлита), но именно первая публикация привлекла внимание общественности к проекту, сделала его социально значимым фактом, который уже невозможно было игнорировать.
На первом Съезде народных депутатов СССР инициативный авторский проект обрел все качества законодательной инициативы. Он был в буквальном смысле слова внесен на Съезд: авторы, подобно горьковской Ниловне, пронесли через кордоны охранников и в кулуарах раздали депутатам свыше тысячи экземпляров только-только отпечатанной за свой счет брошюры с текстом проекта. Депутаты-журналисты - а их было свыше пятидесяти - передали проект в секретариат Съезда и с этого момента он стал документом официальной законодательной инициативы.
Летом 1989 г. в Верховном Совете СССР была образована рабочая группа по проекту закона о печати. Ее возглавил депутат Н.В. Федоров (ныне - Президент Чувашской республики). За основу был принят инициативный авторский проект, цековский вариант признали "на девяносто процентов неприемлемым". Однако политически грамотные машинистки, работавшие в аппарате Верховного Совета СССР, долго еще не могли его забыть и часто - по чистой, разумеется, случайности - впечатывали отдельные статьи отвергнутого проекта в текст, одобренный рабочей группой.
На 24 ноября было назначено первое чтение законопроекта на совместном заседании палат союзного парламента. Однако за день до обсуждения вместо текста, скрепленного подписями руководителя рабочей группы Н.В. Федорова и председателей соответствующих парламентских комитетов, депутатам раздали для обсуждения и голосования внешне почти неотличимый, но анонимный документ. "Исправленный и дополненный" текст законопроекта превращал свободу печати в фикцию с помощью едва заметных юридических деталей.
Подлог был замечен депутатами – членами рабочей группы. Разразился скандал... Депутат А.С. Ежелев от имени комитета по гласности заявил, что никакого отношения к анонимному проекту не имеет. Председательствующий, А.И. Лукьянов признал неточность и указал на другого автора - комитет по законодательству. Тогда поднялся депутат Н.В. Федоров. Лукьянов забеспокоился: "Вам, Николай Васильевич, что-то непонятно? Подойдите ко мне, я вам все объясню". Но Федоров пошел в другую сторону, к микрофону. И официально заявил, что комитет по законодательству никакого отношения к анонимке не имеет. Парламент загудел. И вот тогда Лукьянов был вынужден назвать одного из реальных создателей этого документа, именовавшегося в парламентских дебатах не иначе как "лоббистская продукция". Упоминание уважаемого человека, помощника Генерального секретаря ЦК КПСС повергло парламент в шок, из которого он достойно вышел лишь на следующий день, отвергнув подложный вариант и почти единогласно поддержав проект рабочей группы: 376 - за, 8 - против, 13 - воздержались.[12]
История с подложным проектом имела неожиданное продолжение. По завершении первого чтения А.И. Лукьянов, поставил на голосование проект постановления, предусматривающий опубликование проекта после доработки. Депутаты не согласились и настояли на том, что проект рабочей группы должен сначала публиковаться, а уже потом, по результатам обсуждения общественностью, дорабатываться. Именно в таком виде постановление было принято. Не прошло и часа, как члены группы Н.В. Федорова были созваны для доработки проекта перед публикацией. Оказалось, что А.И. Лукьянов подписал первоначальный, отвергнутый депутатами проект постановления. В результате, напечатанный через несколько дней в "Известиях" проект закона о печати имел так называемые "альтернативные"[13] , а попросту реакционные варианты двух самых принципиальных статей, касавшихся права гражданина учреждать средства массовой информации и независимости редакций от учредителей.
Что же представляли собой эти альтернативы, внесенные, как было указано в тексте, "группой народных депутатов СССР"? Во-первых, предлагалось исключить граждан из числа субъектов, наделяемых правом учреждать собственные СМИ, во-вторых, - закрепить за учредителями и издателями СМИ право вмешиваться в работу редакций, требовать предварительного согласования материалов, запрещать их публикацию, выбрасывать из них отдельные фрагменты. Ясно, что такие альтернативы меняли суть всего документа с точностью "до наоборот" и потому встретили сильное сопротивление общественности в ходе обсуждения законопроекта.
12 июня 1990 г., после того как в ходе второго чтения большинство антидемократических поправок не набрали необходимого числа голосов и были отклонены, с минимальными потерями для дела свободы прессы, Закон СССР "О печати и других средствах массовой информации" был принят. Именно в этот день в Кремле свершился исторический "двойной прыжок" к свободе и демократии: в одном зале Съезд народных депутатов РСФСР принял Декларацию о государственном суверенитете Российской Федерации, а в другом Верховный Совет СССР – закон о печати. Таким образом, российский суверенитет и российская свобода массовой информации родились одновременно.
Принятие союзного закона о печати следует принимать за отправную точку отсчета, говоря о генезисе современного российского законодательства о СМИ. Союзный закон проработал в России около полутора лет. 27 декабря 1991 г. ему на смену пришел Закон РФ "О средствах массовой информации", ставший средством его конкретизации и дальнейшей демократизации. Как и союзный, российский закон родился из инициативного авторского проекта.[14] Хотя оба текста создавались одними и теми же людьми, однако произошедшие в стране перемены были столь разительны - развал Союза ССР, запрет КПСС,- что "республиканский вариант" оказался значительно радикальнее.
Если союзный закон явился документом, с одной стороны, демократического романтизма, а с другой - исполненным неминуемых компромиссов с защитниками старых тоталитарных порядков, то российский - результатом почти лишенного политического противоборства поиска оптимальных технологий правового регулирования организации и деятельности СМИ.
Если союзный закон декларировал свободу печати, то российский - презюмировал ее как естественное состояние прессы, требующее недвусмысленных и разумных ограничений, позволяющих свободу одних гармонично сочетать со свободой всех прочих.
Если союзный закон имел многочисленные и, увы, в тех политических условиях неизбежные, пробелы и двусмысленности (например, в вопросах о собственности, о статусах учредителя, редакции, издателя, учредителя), то при создании российского горький опыт пресловутой "войны законов" заставил пойти по пути заполнения этих пробелов, "дописывания", "нормотворчества от достигнутого", применения других методов "юридической микрохирургии". Причем, многое из того, что содержалось в первом инициативном авторском проекте, но оказалось отвергнутым союзным парламентом, было использовано при выработке республиканского варианта.
В союзном законе принципиальное значение имели две неприметные нормы, одна из которых наделяла трудовые коллективы правом учреждать СМИ, а другая устанавливала обязательность для редакции быть юридическим лицом. Хотя все это не вполне соответствовало Основам гражданского законодательства, однако опиралось на Конституцию СССР, закон о трудовых коллективах и т.п. В результате почти сразу же начался распад взаимозависимых издательских империй КПСС, ВЦСПС, ВЛКСМ и пр.
Поскольку задачи российского закона заключались в создании комплекса правовых технологий, опирающихся, с одной стороны, на закрепленные в союзном законе наиболее общие стандарты свободы массовой информации, а с другой - на реальную практику функционирования СМИ в переходном обществе, постольку в нем была предусмотрена многовариантная модель: редакция может (но не обязана) быть юридическим лицом.
Правда, члены Верховного Совета РФ также решили кое-чем дополнить закон. В период между первым и вторым чтениями было внесено 79 поправок, 26 из которых были учтены, а 27 сняты их авторами. На стадии окончательного принятия, 19 декабря 1991 г. получили одобрение еще несколько поправок, в том числе две, резко снижающие демократический потенциал закона и представлявшие реальную угрозу свободе прессы.
Примечательно, что обе поправки были предложены депутатами-юристами: одна - прокурором (Степанков В.Г.), другая - адвокатом (Веремчук В.Р.). Первая касалась статьи 41 "Конфиденциальная информация" и обязывала редакции СМИ раскрывать источник по требованию следственных органов. Обосновывая свое предложение, Степанков заявил: "Предоставлять журналистам такое исключение, считаю, нет необходимости, потому что это выпадает из общих принципов уголовного процесса, когда все материалы представляются следствию". И это при том, что парламентом ранее уже были сделаны исключения для депутатов, священнослужителей и т.д.
Вторая поправка изменяла содержание статьи 50 "Скрытая запись" с точностью "до наоборот". Предлагая установить запрет на использование журналистами скрытой видео- и аудиозаписи, кино- и фотосъемки, Веремчук объяснил: "На сегодняшний день существуют уголовно-процессуальные нормы, где даже следователь, когда ведет допрос, спрашивает согласия у преступника, допускать запись или не допускать. А пресса сама себе решила присвоить то, чего мы не позволяем даже и следственным органам, органам безопасности и т.д.".[15]
Принятые поправки вызвали мощную кампанию в прессе, начатую Открытым письмом, в котором авторы законопроекта обращались "ко всем, кому дорога свобода печати - один из наиболее важных и хрупких элементов правового государства" с призывом добиться пересмотра закона до его подписания Президентом.[16] Причем, в этой кампании в равной мере участвовали журналисты как демократической, так и коммунистической ориентации. Бурные протесты звучали и с других сторон. "Мы считаем недопустимым, - говорилось в Обращении Президиума Московского Совета к парламенту, - чтобы российский закон о печати был менее демократичным, чем союзный". На встрече с журналистами местных газет Президент Б. Ельцин даже пригрозил наложить вето на принятый закон, если антидемократические поправки не будут устранены.
Попытку урезонить Верховный Совет предприняли и некоторые парламентские фракции: "Демократическая Россия", "Радикальные демократы", "Свободная Россия", "Левый центр" и др., использовав в своем обращении аргументацию Открытого письма. Говоря о последствиях поправки к статье 41, они предупреждали: "Вызовы журналистов в прокуратуру и милицию, обыски в помещениях редакций могут теперь стать, к сожалению, обыденной практикой. Во всем мире конфиденциальность доверенной журналисту информации имеет самые высокие гарантии".
Что касается поправки к статье 50, то в обращении фракций отмечалось: "Дело в том, что с принятием данной поправки пресса лишается не только эффективного инструмента журналистского расследования, спасшего немало человеческих судеб, - даже фотокорреспонденты теперь не смогут запечатлевать жанровые сценки на улицах, т.к. в смысле настоящего Закона это и есть скрытая съемка. Буквальное толкование принятой нормы позволяет запретить показ любого телерепортажа (митинг, демонстрация, очередь у магазина и т.д. и т.п.), если о съемке не были предварительно оповещены все попавшие в кадр люди. Тем самым телевидение обречено либо ежечасно нарушать данную норму закона, либо вообще не выходить в эфир".
Совместными усилиями удалось добиться того, что Верховный Совет включил в повестку дня последнего перед новогодними каникулами заседания вопрос о пересмотре поправок. Из-за того, что накопилось множество и других вопросов, до Закона о СМИ дошли лишь в девятом часу вечера. Уставшие депутаты практически без дискуссий отменили обе поправки, вернувшись к первоначальной редакции закона. Вот почему Закон о СМИ, принятый 19 декабря 1991 г., датируется 27 декабря 1991 г.
Столь подробно излагать все перипетии создания закона о СМИ меня заставляют реальные потребности правоприменительной практики. Дело в том, что в некоторых случаях для адекватного толкования той или иной нормы закона о СМИ может потребоваться обращение к конкретным обстоятельствам принятия данного нормативного акта. Как отмечал Е.Н. Трубецкой в своей классической "Энциклопедии права", "выяснение духа закона, намерений и целей, имевшихся в виду законодателем, - вот истинная цель и основная задача всякого толкования", которые, в свою очередь, предполагают необходимость познакомиться с происхождением самого закона, "вникнуть в потребности, вызвавшие его появление".[17] Характерна в этой связи реплика депутата И.Ф. Залевской при обсуждении одной из поправок в ходе второго чтения проекта закона о СМИ: "Меня удовлетворяет уже то, что в стенограмме это пройдет. И если у кого-то возникнет судебная коллизия, я бы предложила обратиться к стенограмме".[18] Действительно, в поисках толкования, адекватного воле законодателя, каждая деталь прохождения законопроекта может иметь решающее значение.
[2] См.: Батурин Ю.М. Политический осциллятор: "Новый Карфаген" против гласности.(Из российской истории). - Политические институты и обновление общества. М. "Наука". 1989. С. 168-184.
[3] СУ РСФСР. 1917. № 1. Статья 7.
[4] В этой связи сошлюсь на известный ленинский тезис о декретах как форме пропаганды.
[5] Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности Указов Президента Российской Федерации от 23 августа 1991 года №79 "О приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР", от 25 августа 1991 года №90 "Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР" и от 6 ноября 1991 года №169 "О деятельности КПСС и КП РСФСР", а также о проверке конституционности КПСС и КП РСФСР. 30 ноября 1992 года. №9-П.: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. № 4-5, 1993, с. 54.
[6] Кстати, конституционная формула о руководящей и направляющей силе, по странной случайности почти текстуально совпадает с параграфом 3 Закона германского рейха "Об обеспечении единства партии и государства" от 1 декабря 1934 года, где НСДАП названа "руководящей и ведущей силой национал-социалистского государства". См.: Нюрнбергский процесс. Сборник материалов в 8-ми томах. Т. 2, с. 209.
[7] Вестник Конституционного Суда Российской Федерации, № 4-5, 1993, с. 55-56.
[8] Батурин Ю.М., Федотов М.А., Энтин В.Л. Закон СССР о печати и других средствах массовой информации. Инициативный авторский проект. М., "Юридическая литература", 1989.
[9] Грачев А.С. Кремлевская хроника. "ЭКСМО". М. 1994. С. 114.
[10] Незабываем разговор с руководителем Государственно-правового отдела ЦК КПСС А.С. Павловым, случившийся в сентябре 1988 года у двери лифта на седьмом этаже комплекса зданий ЦК на Старой площади.
Только что закончилось заседание рабочей группы, которой было поручено под руководством А.С. Павлова довести до ума цековский проект закона о печати.
- Скажите, - спросил я, - почему вы наотрез отказываетесь рассматривать наш альтернативный вариант?
- Потому, что есть решение Политбюро о доработке именно того проекта, который был представлен Секретариатом ЦК КПСС.
- Но ведь XIX партконференция признала пользу многовариантности.
- Вы забываете, что в партии действует принцип демократического централизма и его никто никогда не отменит. Мы не имеем права даже рассматривать ваш проект, а вы - сочинять его.
- Но ведь наш проект разработан под эгидой Союза журналистов, общественной, а не партийной организации.
- Это ничего не меняет. Ведь Афанасьев (главный редактор "Правды" В.Г. Афанасьев в то время был председателем СЖ СССР) - коммунист! Вы - коммунист!
- Я - нет.
После минутного замешательства, означавшего полное недоумение по поводу того, каким образом в святая святых КПСС пробрался беспартийный, да еще самозваный законописец, А.С. Павлов изрек:
- Ну, вот вы можете...
- Так именно мы и пишем!
[11] Помимо банального запрета публикаций, чины Главлита использовали клевету и запугивание. Известен случай, когда цензор настоятельно рекомендовал редактору еженедельника "Собеседник" не печатать мою статью, поскольку автор, якобы, хорошо известен Главлиту как крайне левый экстремист и крайне правый в обществе "Память". Так появился на свет термин "крайний полусредний".
[12] Вторая сессия Верховного Совета СССР. Бюллетень № 41 совместного заседания Совета Союза и Совета Национальностей. 24 ноября 1989 г. М. 1989. С. 16, 22, 43.
[13] Вторая сессия Верховного Совета СССР. Бюллетень № 42 совместного заседания Совета Союза и Совета Национальностей. 27 ноября 1989 г. М. 1989. С. 9; "Известия". 4 декабря. 1989.
[14] Батурин Ю.М., Федотов М.А., Энтин В.Л. Закон о средствах массовой информации. Республиканский вариант. Инициативный авторский проект. М., "Юридическая литература", 1991.
[15] Четвертая сессия Верховного Совета РСФСР. Бюллетень № 23 совместного заседания Совета Республики и Совета Национальностей 19 декабря 1991 г. С. 24-41.
[18] Четвертая сессия Верховного Совета РСФСР. Бюллетень № 23 совместного заседания Совета Республики и Совета Национальностей 19 декабря 1991 г. С. 27-28.
