Центр "Право и
средства массовой информации"
АНО "Интерньюс"
Кафедра ЮНЕСКО по авторскому праву и другим
отраслям права интеллектуальной собственности
при Институте международного права и экономики
им. А. С. Грибоедова
Выпуск 19
Система законодательства о СМИ
Писаные законы в случае их краткости легко могут быть ошибочно поняты из-за различного значения одного или двух слов; если же они длинны, они тем более темны из-за различного значения многих слов.
Томас Гоббс, "Левиафан"
Едва ли не важнейшая норма Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации" от 27 декабря 1991 г. содержится в части первой статьи 5. Здесь закреплено, что любой акт федерального и республиканского законодательства о средствах массовой информации должен издаваться в соответствии с Законом о СМИ. Тем самым законодатель фактически придал этому нормативному акту характер мини-конституции в данной сфере. Он определил Закону о СМИ роль структурообразующего фактора, интегрирующего различные по своему местоположению в законодательстве правовые нормы в единую систему взаимосвязанных, взаимодополняющих по своему назначению норм, регулирующих относительно обособленную совокупность общественных отношений, возникающих в процессе организации и функционирования СМИ. Номинально определить данную систему в категориях теории права можно как новую отрасль законодательства - право массовой информации.
Начиная с принятия Закона о СМИ и по сей день эта отрасль российского законодательства переживает стадию бурного становления. При этом формально соблюдается принцип верховенства Закона о СМИ.
Непосредственно из текста Закона о СМИ вытекает обязанность законодателя принять специальные законы или дополнить действующие законы специальными нормами об издательском деле (часть первая статьи 21), о телекоммуникационных сетях (часть вторая статьи 24), о порядке формирования и деятельности Федеральной и региональных комиссий по телерадиовещанию (часть вторая статьи 30), об основаниях аннулирования лицензии на вещание (часть вторая статьи 32), о государственной, коммерческой и иной специально охраняемой законом тайне (часть первая статьи 40), о случаях, когда журналист не вправе производить записи, в том числе с использованием средств аудио- и видеотехники, кино- и фотосъемки (пункт шестой, часть первая статьи 47), о защите чести, достоинства, здоровья, жизни и имущества журналиста в связи с осуществлением им профессиональной деятельности как лица, выполняющего общественный долг (часть четвертая статьи 49). Кроме того, Закон о СМИ предполагает внесение изменений и дополнений в законодательство для конкретизации мер ответственности за ущемление свободы массовой информации (статья 58), за злоупотребление свободой массовой информации (статья 59) и за иные нарушения законодательства о СМИ (статья 60).
Закон предусматривает издание федеральным правительством актов, определяющих размер и порядок уплаты регистрационного сбора (часть первая статьи 14), потиражного сбора с продукции рекламных и эротических СМИ (часть третья статьи 29), платы за лицензию на вещание (часть шестая статьи 31) и т.д. Кроме того, Закон предполагал издание местными органами нормативных актов, касающихся отдельных сторон функционирования СМИ и, в частности, порядка распространения продукции эротических СМИ (части вторая и третья статьи 37).
Но, как известно, и строгость, и демократизм российских законов в равной мере компенсируются необязательностью их соблюдения. Дальнейшее развитие законодательства о СМИ пошло совсем не теми путями, что вытекали из Закона о СМИ. Правда, в КоАП РСФСР были внесены дополнительные статьи, предусматривающие ответственность за нарушение порядка изготовления и распространения продукции СМИ, объявления выходных данных и представления обязательных экземпляров (статьи 171
1 - 1713), а в УК РСФСР - статья "Воспрепятствование законной профессиональной деятельности журналиста" (статья 1401, ныне - статья 144). Появились и законы, касающиеся правового режима информации ("О государственной тайне", "Об информации, информатизации и защите информации", "Об участии в международном информационном обмене"), отдельных видов СМИ и отдельных аспектов их деятельности ("О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации", "Об экономической поддержке районных (городских) газет", "О связи", "О рекламе", "О таможенном тарифе", "Об обязательном экземпляре документов", "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и др.) В некоторых из них, например, в Федеральном законе "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации" прямо указывается на его принадлежность к законодательству о СМИ, в других такое упоминание отсутствует. Так, в Законе "О государственной поддержке...", хотя и не указывается, к какой отрасли законодательства он относится, однако все основные термины и понятия взяты из Закона о СМИ.Однако, на мой взгляд, собственно законодательство о СМИ в последние годы развивалось по двум основным направлениям: а) ограничение свободы массовой информации как через прямую ревизию Закона о СМИ, так и через иные законы; б) ограничение независимости СМИ через декретирование содержания массовой информации, огосударствление СМИ и государственный протекционизм. Важно подчеркнуть, что эти процессы проходили как на уровне федерального законодательства, так и законодательства субъектов Федерации.
Как показывает практика, пока все "усовершенствования" Закона о СМИ приводили лишь к тому, что текст незначительно – и в первую очередь в смысле законодательной эстетики – ухудшался. Те шесть поправок и дополнений, что были внесены в 1992 - 1998 годах, породили только новые коллизии в отечественной правовой системе, но радикально ничего в Законе не изменили.
Более того, в некоторых случаях трудно понять резоны, которыми руководствовался законодатель, внося изменения. Например, какой смысл принимать федеральный закон, единственное содержание которого сводится к замене слова "региональные" на "территориальные" в наименовании не существующих - хотя и предусмотренных статьями 30 и 31 Закона о СМИ - местных органов лицензирования телерадиовещания?
[19] Существует объяснение: данный закон "шел в пакете" с законом о телерадиовещании, что, однако, никак не было отражено в его тексте. Поэтому, отклоняя закон о телерадиовещании под предлогом его неконституционности, Президент Б. Ельцин не нашел оснований для аналогичного решения в отношении "сопровождающего" нормативного акта.Существенным изменениям подверглась часть первая статьи 4, характеризующая понятие злоупотребления свободой массовой информации. Ее дополнили указанием на недопустимость использования СМИ "для распространения передач, пропагандирующих порнографию, культ насилия и жестокости". Однако в таком дополнении не было и нет никакой необходимости.
Во-первых, в этой же самой части статьи 4 говорится о недопустимости использования СМИ в целях совершения любых уголовно наказуемых деяний, а значит и тех, что предусмотрены статьей 242 УК РФ "Незаконное распространение порнографических материалов или предметов". Внесенное дополнение лишь порождает формально-логическую коллизию внутри одной правовой нормы: с точки зрения первых двух строк части первой статьи 4 распространение в СМИ порнографической передачи следует квалифицировать как злоупотребление свободой массовой информации, а с точки зрения последней строчки той же части противоправной будет лишь пропаганда такой передачи.
Во-вторых, с принятием нового Уголовного кодекса, статья, устанавливающая наказание за изготовление или распространение произведений, пропагандирующих культ насилия и жестокости (статья 228
1), исчезла, а вместе с ней исчезла и юридическая определенность подобных явлений. В этой связи преследование за злоупотребление свободой массовой информации в форме распространения передач, пропагандирующих культ насилия и жестокости, ставится в зависимость от усмотрения регистрирующего органа и теряет всякую правовую четкость.Другой пример - дополнение части второй статьи 4 запретом на использование скрытых вставок, воздействующих на подсознание людей, "в художественных фильмах, а также в информационных компьютерных файлах и программах обработки информационных текстов". Как будет показано ниже, данный запрет лишь порождает противоречия в правовой системе.
В ряде случаев внесение изменений в Закон о СМИ было предопределено принятием других законов, так или иначе затрагивающих сферу массовой информации. Так, 15 декабря 1994 г. Государственная Дума одновременно с принятием закона "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации" внесла соответствующие изменения в несколько статей Закона о СМИ.
Новелла состояла в появлении части третьей статьи 35, предусматривающей, что государственные СМИ обязаны публиковать сообщения и материалы федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации в порядке, установленном упомянутым законом. Правда, это не сняло полностью всех вопросов к закону "О порядке освещения...", который по меткому выражению президента Фонда защиты гласности А. Симонова является "инструкцией о правилах поведения зеркала в присутствии хозяина"
[20]. Определяя порядок аудио- и видеозаписи официальных мероприятий с участием Президента РФ, заседаний Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, данный акт вводит понятие обязательных теле- и радиопрограмм, регламентирует содержание информационных и информационно-просветительских программ, процедуру теле- и радиодебатов депутатов и т.д.Конечно, все это можно интерпретировать как вполне логичное продолжение правила, содержащегося в части второй статьи 35 Закона о СМИ. Действительно, здесь предусматривается обязанность редакций СМИ, учредителями (соучредителями) которых являются государственные органы, публиковать по требованию этих органов их официальные сообщения, а равно иные материалы, обнародование которых в данных средствах массовой информации предусмотрено законодательством Российской Федерации. Но что добавляет к этому часть третья? Ничего, кроме путаницы в понятиях.
Так, в отличие от части второй, новелла возлагает обязанность на "государственные средства массовой информации". Однако, во-первых, такое понятие не определено в Законе о СМИ. Что же касается закона "О порядке освещения...", то здесь (статья 3) это понятие изначально раздвоено: государственным федеральным СМИ признается СМИ, учрежденное федеральным органом государственной власти, а региональным - учрежденное федеральными органами совместно с органами субъектов Федерации, либо только последними.
Использованная формула приводит к парадоксальным выводам. Так, федеральное СМИ может иметь только одного учредителя, а региональное - не менее двух. Наличие соучредителя, не являющегося органом государственной власти (например, Администрации Президента или журналистского коллектива редакции) в любом случае лишает соответствующее СМИ надежды считаться государственным. Напротив, любое ведомственное периодическое издание, учрежденное тем или иным министерством, однозначно должно считаться государственным федеральным СМИ и в таком качестве подпадать под действие закона "О порядке освещения...".
Во-вторых, возложив обязанность не на редакции, что было бы логично, а непосредственно на сами СМИ, законодатель, строго говоря, лишил себя возможности требовать ее исполнения. Дело в том, что согласно статье 2 Закона о СМИ, средство массовой информации - не более чем форма периодического распространения массовой информации. Следует отметить, что впоследствии парламентарии тщательно старались избегать повторения этой ошибки, и в других законодательных актах возлагали те или иные правовые обязанности как на СМИ, так и на их редакции, главных редакторов, учредителей и соучредителей.
[21]Наконец, в-третьих, возложение каких бы то ни было новых обязанностей на СМИ или их редакции не должно ущемлять профессиональную самостоятельность редакций, гарантированную частью первой статьи 19. В противном случае может быть нарушен баланс интересов всех участников информационных отношений.
Схожие ошибки были сделаны при дополнении статьи 35 Закона о СМИ четвертой частью, обязанной своим появлением Федеральному закону "О пожарной безопасности". Именно в связи с принятием данного закона Государственная Дума решила дополнить статью 35 следующим положением: "Редакции государственных средств массовой информации обязаны незамедлительно и на безвозмездной основе выпускать в свет (в эфир) по требованию Государственной противопожарной службы Министерства внутренних дел Российской Федерации оперативную информацию по вопросам пожарной безопасности".
[22] Правда, здесь обязанность возлагается на редакции, что правильно, однако ее содержание остается туманным и противоречивым, поскольку закон о СМИ знает "выпуск средства массовой информации", являющийся результатом работы редакции, и "разрешение на выход в свет", означающее согласие главного редактора на распространение продукции СМИ. Наконец, понятие "оперативной информации по вопросам пожарной безопасности" может толковаться редакциями и службами МВД весьма неоднозначно.Несмотря на отрицательный опыт, попытки ревизии Закона о СМИ регулярно возобновляются. Начиная с 1997 года, Государственная Дума ведет работу над коренной реформой Закона о СМИ. Речь идет о принципиальном изменении примерно 50 - 60 процентов текста.
В ходе специальных парламентских слушаний, проведенных 13.02.98 г. в Санкт-Петербурге, отмечалось, что назрела необходимость внесения в Закон о СМИ ряда изменений, поскольку он якобы "плохо вписывается в рыночные отношения", а ряд его статей противоречат новому Гражданскому кодексу. В частности, инициаторы реформы указывают на то, что, во-первых, отсутствие в законе понятия "собственник средства массовой информации" приводит к многочисленным тупиковым конфликтным ситуациям; во-вторых, реальные отношения собственности между учредителем, редакцией и издателем практически не регулируются; в-третьих, отсутствие в законе антимонопольных норм ведет к сосредоточению СМИ в руках крупного капитала.
Представляя проект для обсуждения в первом чтении 14 января 1998 г., депутат Р. Габидуллин (КПРФ) отмечал: "Атавизмом сегодня является сам институт учредителя средства массовой информации, поскольку после регистрации средства массовой информации он не несет никакой ответственности за него, не выполняет никаких обязанностей и в то же время может прекратить деятельность средства массовой информации, пустившегося во многих случаях уже в самостоятельное плавание. Поэтому законопроект предлагает исключить институт учредителя средства массовой информации, передав его функции издателю, который регистрирует СМИ, является его собственником, несет всю полноту материально-финансовой ответственности, выполняет все вытекающие из понятия собственника распорядительные функции, учреждает редакцию в соответствии с Гражданским кодексом и назначает редактора или заключает договор с существующей редакцией на выпуск СМИ, размещает заказ на производство и распространение продукции, определяет тираж и так далее. Это отвечает историческим традициям и сегодняшним жизненным реалиям".
Однако реальная правовая ситуация сильно отличается от того, как ее видят инициаторы реформы закона о СМИ. Во-первых, понятие собственника СМИ вводится уже в первой статье Закона о СМИ, где устанавливается, что "владение, пользование и распоряжение средствами массовой информации" не подлежат ограничениям за исключением установленных законодательством Российской Федерации о СМИ (статья 1) и развивается в ряде других норм (часть первая статьи 10, часть пятая статьи 18, часть четвертая статьи 19 и др.). Во-вторых, правовые отношения между учредителем, редакцией и издателем по поводу права собственности складываются на основе как Закона о СМИ, так и Гражданского кодекса РФ. В-третьих, отсутствующие в Законе о СМИ антимонопольные нормы целесообразно ввести в правовую систему с помощью специального законодательного акта, а не через поправки к действующему Закону о СМИ.
Наконец, предлагаемая инициаторами проекта идея замены института учредителя институтом издателя не устранит якобы имеющиеся противоречия между Законом о СМИ и Гражданским кодексом Российской Федерации, а, напротив, породит такие противоречия. Причина в том, что в ГК института издателя нет, а институт учредителя юридического лица есть. Кроме того, редакция может не быть юридическим лицом, если ее функции осуществляют один или несколько граждан, либо структурное подразделение юридического лица.
Важно подчеркнуть, что императивное закрепление за издателем полномочий собственника и учредителя ведет не только к юридической путанице, но и, главное, к установлению абсолютной диктатуры владельцев СМИ. В такой ситуации свобода массовой информации прекращается в абсолютную фикцию. По сути дела авторы законопроекта усекают действие Конституции РФ. По их формуле право на свободу информации оказывается зарезервированным исключительно за предпринимателями и организациями, имеющими обособленное имущество. Даже объединения граждан (трудовые и журналистские коллективы, общественные советы и т.д.) оказываются "лишенцами". Получается, что одно из важнейших политических прав будет отныне принадлежать только тем, в чьих руках деньги. Подобная новелла, сильно отдающая ограничением прав человека по имущественному признаку, была бы понятна на ранних стадиях развития капитализма где-нибудь в 18 или 19 веках, но не на пороге третьего тысячелетия.
[23]Представление о якобы существующих противоречиях между Законом о СМИ и Гражданским кодексом удалось опровергнуть в Рекомендациях Госкомпечати России, Судебной палаты по информационным спорам при Президенте РФ и Союза журналистов России "О некоторых вопросах, возникающих в связи с приведением организационно-правовых форм редакций периодических печатных изданий в соответствие с требованиями Гражданского кодекса Российской Федерации" от 28 апреля 1999 г. Здесь отмечается, что у ГК и Закона о СМИ разные предметы правового регулирования. Если Гражданский кодекс устанавливает порядок образования и правоспособность юридических лиц как участников гражданских правоотношений, то Закон о СМИ определяет правовое положение, взаимные права и обязанности субъектов преимущественно административных и иных правоотношений: учредителей, редакций, издателей, распространителей, должностных лиц, граждан и т.д. Таким образом, нормы Гражданского кодекса и Закона о СМИ не только не противоречат, а напротив, дополняют друг друга в сфере массовой информации.
Реализация идеи замены учредителя на издателя может иметь крайне опасные последствия. Средства массовой информации потеряют привычный правовой статус. Неизбежна полная неразбериха: кто теперь учредитель, кто издатель, кто собственник. Начнутся бесконечные судебные процессы в надежде переделить, захватить или, напротив, сохранить СМИ в своей собственности. И в этой ситуации "разбоя" криминалитет, конечно, постарается захватить значительно большее число средств массовой информации, чем он контролирует сегодня. Вот что стоит за простым на первый взгляд предложением по реформированию статуса СМИ.
Анализ постоянно изменяемого, но в главном неизменного текста законопроекта дает возможность сделать несколько выводов общего характера. Первый: низкое качество законов не всегда является следствием межфракционной политической борьбы, но всегда плодит юридические коллизии, препятствующие становлению нормальной практики правоприменения. Второй: испортить закон легко - было бы желание и властные полномочия, усовершенствовать его трудно, но обратить вспять невозможно. Третий: закон сам превосходно защищает себя от некомпетентного вмешательства.
Это последнее явление может быть охарактеризовано как некий закон сопротивления законодательного материала. Действительно, стоит только опрометчиво включить несколько лишних слов в текст правового акта, как они немедленно вступают в противоречие с самыми разными его нормами, начинают с ними враждовать, взаимно перекрывая возможности применения на практике. Вот почему так важно обеспечить должное качество "имплантируемого" нормативного материала. Перефразируя Чехова, можно сказать, что в законе все должно быть прекрасно - и концепция, и процедура, и законодательная техника.
Закон-уродец не может рассчитывать на реализацию, даже если за его неисполнение будет предусмотрено суровое наказание. Почему? Прежде всего потому, что конструирование законодательного текста подчиняется жестким правилам, игнорируя которые, можно создать лишь "законоид", который внешне будет походить на полноценный нормативный акт, но, будучи лишен механизмов реализации, противоречащий Конституции, другим законам, самому себе, а иногда элементарной логике и правилам русского языка, он сможет лишь пополнить число недействующих нормативных актов. Для добросовестного правоприменителя он превращается в нескончаемый юридический лабиринт, для злонамеренного - в оправдание правового цинизма.
Разумеется, Закон о СМИ, как и любой правовой акт, нуждается в совершенствовании. Но оно не может быть самоцелью. Реформа должна созреть - вместе с формированием судебной и административной практики, углублением экономических реформ, становлением духа профессиональной корпоративности и укоренением механизмов саморегуляции в вопросах журналистской этики. В результате реформы должен сформироваться нормативный акт, развивающий основополагающие идеи, заложенные в действующем Законе о СМИ, но выдержанный уже в другой логике и имеющий иную архитектонику.
К сожалению, парламент до сих пор не смог принять важнейшие законы, которые должны были бы развивать положения Закона о СМИ в стройную систему законодательства о СМИ. Не приняты законы о праве на доступ к информации, о персональных данных, о коммерческой тайне, а также многие другие, прямо вытекающие из Закона о СМИ.
Серьезнейший пробел в правовом регулировании предопределен отсутствием закона о телерадиовещании. Законодательство о СМИ будет неполным пока не вступит в силу этот правовой акт, принятие которого прямо предусмотрено частью второй статьи 30 Закона о СМИ. Трудно не обратить внимание на исключительные превратности судьбы этого закона. Принятый Государственной Думой 12 мая 1995 г. и поддержанный Советом Федерации, он был отклонен Президентом. Дума сумела 20 марта 1996 г. преодолеть президентское вето, но при голосовании в Совете Федерации 10 апреля 1996 г. закон собрал лишь 16 процентов голосов. Новый вариант законопроекта двинулся в путь 3 сентября 1997 г., когда Государственная Дума приняла его в первом чтении.
В поддержанном Думой варианте закона (видимо, точнее было бы говорить о "протозаконе") нашли отражение такие важные принципы как свобода телерадиовещания, недопустимость цензуры, независимость программной политики телерадиокомпаний. В нем устанавливается порядок осуществления вещания, распространения официальных и экстренных сообщений, определяются типы и виды телерадиокомпаний, основы их статуса, регулируются отношения по лицензированию соответствующих видов деятельности, закрепляются полномочия Федеральной и территориальных комиссий по телерадиовещанию и т.д.
Однако нельзя не учитывать, что на законе о телерадиовещании скрещиваются противоположные интересы мощных социальных сил. В этом смысле показательны дебаты в Совете Федерации. Противники закона находили в нем противоречия с Конституцией и Законом о СМИ, заявляя, что в формуле "телерадиовещание осуществляется свободно, за исключением ограничений, предусмотренных законом" налицо "серьезное отступление от Конституции, которая относит перечень сведений, составляющих государственную тайну, к предмету ведения федерального закона". Подмена понятий здесь очевидна.
Кроме того, критика касалась различий в статусах государственных, общественных и коммерческих телерадиокомпаний. Одни утверждали, что такие различия необоснованны, другие - что их вообще нет. Чуть ли не как о национальной трагедии говорилось о выдаче более 1200 лицензий негосударственным телерадиокомпаниям. Отзвуком полузабытой коммунистической контрпропаганды звучал тезис о том, что "коммерческая станция никогда не будет работать на пользу социального большинства".
Но главный упрек состоял в том, что закон предусматривает создание Федеральной комиссии по телерадиовещанию, наделенной широкими функциями и формируемой Президентом из числа кандидатур, две трети которых предлагаются палатами Федерального Собрания (этот порядок близок к французскому правилу "трех третей", применяемому при определении персонального состава Высшего аудиовизуального совета
[24] ). Естественно, появление такой комиссии наряду с одноименной Федеральной службой должно означать ликвидацию последней. "Нужно ли это?" - вопрошал один из участников дискуссии в Совете Федерации. "Мы способствуем созданию параллельных структур управления," - возмущался другой. "Если создавать такую комиссию, - подводил итог третий, - то она нужна только в качестве общественного координирующего органа, куда бы входили представители различных общественных и других организаций. Но она просто не сможет выполнять ту техническую работу, которую выполняет сегодняшняя служба".[25]Если же углубиться в проблему, абстрагировавшись от публично провозглашаемых доводов и контрдоводов, то легко увидеть, что минимизация правового регулирования создает наилучшие условия для административного усмотрения в вопросе о свободе аудиовизуальной информации, для бесконечных реорганизаций государственных телерадиокомпаний и эффективного воздействия на их программную политику, для достаточно произвольного распределения и перераспределения каналов вещания.
Горячими противниками закона выступают также многие журналисты телевидения и радио, убежденные в том, что он не сулит им ничего хорошего и что только они сами могут написать хороший закон. Это не в последнюю очередь связано с низкой правовой культурой работников СМИ, попросту не знакомых с теми широкими правами, которые гарантированы им российским законом "О средствах массовой информации", и потому постоянно требующих закрепления этих прав.
Наконец, среди противников принятия закона о телевидении и радиовещании следует назвать криминальные структуры, уже обосновавшиеся в сфере электронных СМИ и принесшие свои нравы в журналистскую среду. Существуют негласные прейскуранты, которыми определено, сколько нужно заплатить наличными, чтобы видеоклип был включен в новогоднюю программу, сколько стоит скрытая реклама в программе новостей и сколько - отмена выхода в эфир передачи, содержащей компрометирующую информацию. Естественно, те, кто держит в своих руках подпольный телебизнес, мягко говоря, не заинтересованы в том, чтобы закон вторгался в сферу их интересов.
Однако, помимо сил, противостоящих принятию закона о телевидении и радиовещании, есть и силы противоположной ориентации. В первую очередь, это - телезрители, желающие, чтобы телевидение "принадлежало" им по закону. Их раздражает бесконечная агрессивная и почти не регламентированная реклама, обилие низкопробных развлекательных программ, эротические сцены и сцены насилия, показываемые в то время, когда дети смотрят телевизор.
Конечно, в скорейшем принятии закона заинтересованы также независимые телерадиокомпании, ожидающие правовых гарантий сделанных и предполагаемых инвестиций в их сети и станции.
К числу сторонников закона относятся также некоторые политические деятели и представители властных структур, намеревающиеся с помощью законодательного регулирования вывести электронные СМИ из сферы как административного усмотрения, так и сферы борьбы между разными ветвями власти.
Однако анализ показывает, что имеющийся проект федерального закона о телерадиовещании имеет мало шансов на успех. Более продуктивным представляется раздел имеющегося варианта на несколько самостоятельных законопроектов: о Федеральной комиссии по телерадиовещанию, о лицензировании телерадиовещания, о государственном телерадиовещании, об общественном телерадиовещании, о частном телерадиовещании и т.д. Такая тактика может существенно сократить число противников каждого отдельного законопроекта и обеспечить многим из них хорошую парламентскую перспективу.
Даже не началась подготовка закона об основах экономических отношений в сфере массовой информации. Именно этот закон должен был бы положить конец продолжающейся монополизации СМИ, обеспечить транспарентность отношений собственности, гарантировать независимость редакционной политики. Недвусмысленный намек на необходимость принятия данного нормативного акта содержится в перечне сведений, которые должны быть сообщены при регистрации СМИ, а именно: в отношении каких других СМИ заявитель является учредителем, собственником, главным редактором, редакцией, издателем или распространителем (пункт десятый, часть первая статьи 10 Закона о СМИ).
Вместо того, чтобы установить основы экономических отношений в данной сфере, законодатель пошел по пути элементарного патернализма, приняв Федеральные законы "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации" и "Об экономической поддержке районных (городских) газет". Причем, последний так и не начал действовать, поскольку средства на его исполнение еще ни разу не предусматривались в федеральном бюджете.
Конечно, не будь этих законов, экономический кризис неминуемо привел бы к гибели многих некоммерческих СМИ. Но беда в том, что данные федеральные акты подменяют комплексное регулирование рынка СМИ системой льгот и привилегий. На местах данные механизмы копируются с известными "уточнениями", в результате чего допуск к налоговым льготам получают только лояльные к властям СМИ.
Серьезную опасность представляют нормативные акты, пытающиеся регулировать те общественные отношения, которые в этом не нуждаются. В пределах подобных зон избыточного правового регулирования свобода массовой информации оказывается существенно ограничена. Наиболее яркий пример - Федеральный закон "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации". Задуманный как средство ограничения независимости редакционной политики и обеспечения фракционного плюрализма, он ни одной из этих целей так и не достиг. И не в последнюю очередь потому, что по своей юридической органике данный закон не был приспособлен для правоприменения.
К числу "избыточных" с полным правом можно отнести многочисленные законопроекты, в которых ясно различимы черты пресловутого Федерального наблюдательного совета по обеспечению свободы слова на государственном телерадиовещании.
[26] Эти мотивы прослеживаются в законопроектах "О Высшем Совете по защите нравственности телевизионного вещания и радиовещания в Российской Федерации", "О государственном регулировании и контроле оборота продукции сексуального характера", "О государственном управлении и поддержке Всероссийской государственной телевизионной и радиовещательной компании" и др. Нацеленные на защиту общественной нравственности, эти законопроекты основаны на смешении правовых и этических социальных регуляторов. Более того, они противоречат Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, поскольку вводят ограничения, которые не являются необходимыми в демократическом обществе.Положительным результатом всех этих законопроектных инициатив стала активизация усилий журналистского сообщества по формирование механизмов профессиональной саморегуляции. Начало функционировать Большое жюри Союза журналистов России, открыта для присоединения Хартия телерадиовещателей. Есть основания полагать, что именно через саморегуляцию удастся постепенно сформировать культуру свободной журналистики, опирающейся на правдивость информации и независимость комментария. С этим связана и самореализация журналистики как свободной профессии и публичной службы, что подчеркивается определением журналиста как лица, выполняющего общественный долг (часть четвертая статьи 49 Закона о СМИ).
Кроме того, в законодательстве "распылено" немало единичных норм, касающихся, например, льгот по налогообложению прибыли, полученной редакциями СМИ от производства и распространения их продукции. Такие "рассеянные" в законодательстве нормы регулируют отношения в сфере СМИ, не входя непосредственно в систему законодательства о средствах массовой информации. Через них в сферу СМИ зачастую проникают многочисленные ограничения и предписания, имеющие существенное значение.
Например, законодатель счел возможным в Федеральном законе "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" от 29 апреля 1999 г. предусмотреть норму, противоречащую контексту Закона о СМИ, а именно - в духе советского времени определить задачи СМИ и определить формы, в которых они должны реализовываться.
[27]В законодательстве о выборах, напротив, нормы, касающиеся использования СМИ, вполне уместны, однако, как будет показано в главе "Роль СМИ в избирательном процессе", они не всегда отличаются четкостью и последовательностью. Так, Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" уравнивает государственные и муниципальные СМИ с теми, что получали дотации в предшествующем выборам году. И те, и другие обязаны бесплатно предоставлять место на своих страницах и в эфире избирательным комиссиям и кандидатам с возмещением расходов из средств "текущего бюджетного финансирования" (ср. пункт первый статьи 39, пункт пятый статьи 40, пункт первый статьи 41). Очевидно, что данные нормы поставят в тупик те СМИ, которые лишились дотаций именно в год выборов.
Отрадно сохранение в УК РФ отдельного состава, призванного защитить журналистов. Правда, статья 144 немало потеряла по сравнению со своей предшественницей - статьей 140
1 старого УК РСФСР. Если в прежней редакции диспозиция включала злостное воспрепятствование в какой бы то ни было форме законной профессиональной деятельности журналистов, а равно принуждение их к распространению либо отказу от распространения информации с целью ограничения свободы массовой информации, то в новой редакции сохранилось лишь принуждение к распространению или отказу от распространения информации. В таком виде данная уголовно-правовая норма больше подходит для отношений между владельцами СМИ и журналистами.Подводя итог сказанному, подчеркнем, что наличие "распыленных" норм нельзя однозначно оценить как недостаток, хотя они, конечно, свидетельствуют об относительной неразвитости законодательства о СМИ. Основная оценка должна зависеть от того, насколько та или иная норма вписывается в общую идеологию данной отрасли законодательства.
Помимо законов, статус СМИ на федеральном уровне определяется также многочисленными указами Президента, постановлениями Правительства, нормативными актами Центризбиркома, а иногда и ведомственными инструкциями.
На уровне субъектов Российской Федерации массив нормативных актов о СМИ растет и в этом контексте важно обеспечить их соответствие конституционному институту свободы массовой информации и Закону о СМИ. В некоторых субъектах Российской Федерации приняты законы о СМИ (Кабардино-Балкария, Ханты-Мансийский автономный округ), а в Башкортостане - Кодекс о средствах массовой информации. Во многих регионах приняты законы о государственной поддержке СМИ (в Чувашии он, например, именуется "О порядке финансирования республиканских газет и журналов из республиканского бюджета Чувашской Республики"), а также о порядке освещения в государственных СМИ деятельности государственных органов (см., например, Закон Мурманской области "Об информационном обеспечении органов государственной власти Мурманской области").
Порой встречаются довольно экзотичные для нынешней российской правовой системы нормативные акты. Так, с 1991 года в Татарстане действует закон "О защите чести и достоинства Президента Республики Татарстан" Он устанавливает административную ответственность в виде штрафа с конфискацией продукции СМИ за публичное оскорбление или клевету в отношении главы республики. Причем, штрафу подвергаются как физические лица, так и средства массовой информации (точнее было бы сказать – редакции). Очевидно, что данный нормативный акт, мягко говоря, не вполне согласуется с Конституцией Российской Федерации, гарантирующей каждому защиту его чести и доброго имени (пункт первый статьи 23 ) на началах равенства - независимо, помимо прочего, от его должностного положения (пункт второй статьи 19).
Как известно, несоответствие региональных законов федеральным – явление довольно распространенное, хотя, безусловно, разрушительное и потому абсолютно недопустимое. Естественно, оно затронуло и сферу массовой информации, где правовое регулирование имеет особую политическую значимость. Региональные законы о СМИ не только менее демократичны, чем федеральный закон, но и зачастую откровенно игнорируют его. Так, Кодекс Республики Башкортостан о средствах массовой информации даже не упоминает федеральный Закон о СМИ, а журналистов, представляющих "внереспубликанские", то есть зарегистрированные на федеральном уровне или в других субъектах Российской Федерации средства массовой информации, приравнивает к иностранным корреспондентам (статьи 63 – 64).
Создатели Кодекса не остановились перед изменением предмета регулирования данного нормативного акта, распространив его действие на "компьютерную информацию" и создав тем самым проблему его сопряжения с другими источниками информационного права. Они расширили перечень составов злоупотребления свободой массовой информации, посвятив ему статьи с 6 по 9 и включив сюда "использование выражений и аудио-видеопродукции, оскорбляющих человеческое достоинство". Одновременно они забыли такую "мелочь" как использование СМИ для совершения уголовно наказуемых деяний.
Кодекс открывает лазейки для создания органов цензуры, устанавливая в статье 5, что "недопустимость цензуры" не распространяется на "случаи, предусмотренные действующим законодательством". Он вводит дополнительные требования при регистрации СМИ, расширяет перечень оснований для отказа в регистрации, для признания свидетельства о регистрации недействительным, для прекращения деятельности СМИ и т.д. В то же время Кодекс существенно ограничивает самостоятельность редакций в пользу учредителей, урезает их возможности по защите своих интересов, поскольку не содержит норм об условиях освобождения редакций и журналистов от ответственности. По всем перечисленным и многим другим позициям Кодекс явно противоречит императивным нормам федерального Закона о СМИ. Кроме того, в нем есть противоречия с Гражданским кодексом Российской Федерации, законом РФ "Об авторском праве и смежных правах" и др.
В то же время Кодекс содержит интересные правовые решения ряда проблем, не затронутых федеральным законодательством. Так, в нем есть норма о недопустимости монополизации СМИ (статья 10). Примечательна и формула, содержащаяся в статье 7: "За разглашение средствами массовой информации государственной, коммерческой или иной тайны, охраняемой законодательством, ответственность несут лица, передавшие информацию в средства массовой информации. Редакция или ее сотрудник, получившие информацию без нарушения действующего законодательства и не имеющие официального письменного уведомления о наличии в ней тайны, ответственности за разглашение ее не несут". О ценности упомянутых норм говорит тот факт, что они уже начали репродуцироваться в законодательстве других субъектов Российской Федерации. Так, аналогичные положения содержатся в Законе Ханты-Мансийского автономного округа о СМИ (часть вторая статьи 4, статья 6).
Если же сравнить Кодекс с Законом Кабардино-Балкарской Республики "О средствах массовой информации и издательской деятельности", то бросается в глаза близость последнего к федеральному законодательству. Правда, и здесь делаются исключения из общего правила о недопустимости цензуры для "случаев, специально оговоренных в законодательстве" (статья 4). Есть и другие расхождения с Законом РФ о СМИ, однако они не носят системного и, как правило, принципиального характера. Отсюда следует, что федеральное законодательство о СМИ вполне пригодно для того, чтобы составлять основу региональных законов о СМИ.
Этот вывод напрашивается и при анализе Закона Ханты-Мансийского автономного округа о СМИ. Имеющиеся здесь расхождения с федеральным законом незначительны, но порой носят комичный характер. Так, статья 9 предоставляет право обращаться в суд с иском о прекращении деятельности СМИ не только органам, перечисленным в Законе РФ о СМИ, но также Судебной палате по информационным спорам при Президенте Российской Федерации. Не меньшее удивление способны вызвать нормы, устанавливающие вразрез с УК РФ административные штрафы за "разглашение в средствах массовой информации государственной, коммерческой или иной охраняемой законом тайны", а также за "вмешательство средств массовой информации в частную жизнь человека, в том числе сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия или согласия его наследников, опубликование или предание гласности иным способом содержания личных писем и документов гражданина" (статьи 51, 52). Очевидно, что юридическая значимость таких норм равна нулю. В то же время можно только приветствовать попытку регионального законодателя установить административную ответственность за введение цензуры, монополизацию СМИ, незаконный отказ в регистрации СМИ, воспрепятствование распространению продукции СМИ, злоупотребление правами журналиста, оказание давления на руководство редакции и т.д. (статьи 49 – 70).
Особое место в системе законодательства о СМИ занимают нормативные акты, облеченные в форму договоров между субъектами Федерации. Так, Соглашением о сотрудничестве между Республикой Адыгеей и Краснодарским краем в сфере межнациональных отношений и деятельности СМИ от 31 марта 1998 года предусмотрены обязательства сторон по сохранению единого информационного пространства, подготовке и обмену тематическими материалами, противодействию публикации материалов, разжигающих социальную, национальную и религиозную рознь и т.д. Сходные положения зафиксированы в Соглашении о сотрудничестве в области СМИ, издательской деятельности, книгораспространения и полиграфии, подписанном 15.06.1995 г. представителями восемнадцати субъектов Федерации.
Нельзя не признать, что законодательство о СМИ развивается довольно хаотично. Во-первых, существующая ныне практика законотворчества в значительной степени характеризуется бессистемным поточным производством пробельных и противоречивых нормативных актов, конъюнктурных по содержанию и не приспособленных для правоприменения. Такая практика лишь усиливает разбалансированность правовой системы, и без того переживающей трудный, хотя и естественный период адаптации к новой конституционной базе.
Во-вторых, известный еще с досоветского периода правовой нигилизм ныне стал тотальным явлением, охватившим как властные структуры, так и общество в целом. Власть и подвластные в равной мере игнорируют законодательные установления, подчиняясь лишь праву силы, денег или хитрости. В такой ситуации всякие новые законы лишь увеличивают энтропию правовой системы.
В-третьих, существующие планы законопроектных работ отражают подчас лишь степень личной заинтересованности отдельных групп депутатов. Вакуум закономерно заполняется ведомственным нормотворчеством. В итоге растет "коэффициент юридического бюрократизма" - отношение количества подзаконных актов к числу законов. Причем, как показывает практика, именно с помощью инструкций легче всего добиться целей и результатов, совершенно противоположных тем, которые закладывались буквой и духом Закона о СМИ. В этой связи трудно удержаться, чтобы не вспомнить, как еще в дореформенной России предписывалось "всем властям, не исключая и высших правительственных мест, утверждать свои определения на точных словах закона, не переменяя в них, без доклада Императорскому Величеству, ни единой буквы и не допуская обманчивого непостоянства самопроизвольных толкований"
[28] .Было бы наивным полагать, что, издание новых законов - ключ к решению острейших проблем сферы массовой информации. Вовсе не факт, что переделывая старые законы и в массовом порядке принимая новые, мы быстро добьемся перехода количества в качество и создадим правовое государство. Не все так просто. Полезным может быть только юридически качественный закон. Но и этого мало: закон должен быть правовым. А это и есть самое сложное, ибо требует перестройки всех отношений в обществе и его политической системе, радикального изменения ментальности законодателей и правоприменителей.
[19] См.: Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О средствах массовой информации" от 06.06.1995 г. № 87 - ФЗ
[20] См.: Федотов М.А. "Вооруженный нейтралитет" при абсолютном невмешательстве государства в дела СМИ. - Этика успеха. Вестник. № 7. Кредо и кодекс власти: обновление политики российского президентства. Тюмень-Москва. 1996. С. 184-195.
[22] Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О пожарной безопасности" от 27 декабря 1995 г.
[23] Подробный анализ законопроекта см.: Батурин Ю., Федотов М., Энтин В. Пора ли "священной корове" на бойню? Что таит "модернизация" Закона о СМИ – Российская газета. 10 февраля 1998 г., а также Заключение на проект в варианте, представленном для первого чтения, подписанное начальником Отдела правовой экспертизы законопроектов по гражданскому законодательству и природопользованию Т.А. Пуловой. Крайне негативно оценила законопроект и СПИС. См.: О состоянии дел в Российской Федерации с соблюдением свободы массовой информации в 1997 году. Доклад Судебной палаты по информационным спорам при Президенте Российской Федерации.
[24] Le Conseil superieur de l'audiovisuel. Les brochures du CSA. Mars 1998. Paris.
[26] Федеральный наблюдательный совет по обеспечению свободы слова на государственном телерадиовещании был образован в 1993 г. и прекратил свое существование ровно через месяц вместе с породившим его Верховным Советом РФ.
[27] См. Закон "О физической культуре и спорте в Российской Федерации"
[28] Цит. по: Трубецкой Е.Н. Энциклопедия права. С. 168.
