Центр "Право и
средства массовой информации"
АНО "Интерньюс"
Кафедра ЮНЕСКО по авторскому праву и другим
отраслям права интеллектуальной собственности
при Институте международного права и экономики
им. А. С. Грибоедова
Выпуск 19
Борьба за СМИ: правовой контекст
Политический релятивизм, для которого "все условно" и "все относительно", вводит в человеческие души один из своих самых опасных парадоксов.
Иван Ильин, "Путь духовного обновления"
Еще со времен горбачевской перестройки средства массовой информации превратились в один из главных и наиболее мощных инструментов политической борьбы. Именно поэтому они были и остаются одним из самых желанных призов в такой борьбе. Естественно, в борьбе за СМИ власти обычно пытаются использовать правовые механизмы, расширяя или сокращая пространство свободы выражения мнений в зависимости от политической ситуации. Так, в январе 1991 г., вдогонку событиям у вильнюсского телецентра (что символично) Президент СССР М. Горбачев предложил Верховному Совету СССР взять на себя функцию обеспечения плюрализма мнений во всех СМИ, приостановив действие закона о печати. Тем самым он впервые сформулировал ставшую впоследствии навязчивой идею учреждения наблюдательных советов. Но тот факт, что никаких реальных действий тогда предпринято не было, позволяет рассматривать данный горбачевский тезис исключительно как ораторский прием, рассчитанный на запугивание оппонентов.
Однако в 1991 г. все попытки партийно-союзных властей приструнить прессу были обречены. Почему? Во-первых, потому, что СМИ, пользуясь обстановкой декларированной гласности, немедленно делали достоянием общественного мнения все факты давления на них. Во-вторых, потому, что российское руководство в тот момент выступало единым фронтом в защиту свободы массовой информации. Оно однозначно встало на сторону журналистов, которые, в свою очередь, обеспечили ответную и вполне искреннюю и добровольную поддержку. По сути это был взаимовыгодный союз демократических СМИ и команды Б. Ельцина против партийно-советской номенклатуры, олицетворением которой были органы власти Советского Союза.
В своей борьбе с союзной номенклатурой первое правительство Б. Ельцина сделало ставку на неподконтрольные Кремлю и Старой площади печатные и аудиовизуальные СМИ. Используя союзный закон о печати как таран, оно разрушало существовавшую монополию в сфере массовой информации, передавая старые партийные издания в руки журналистских коллективов и учреждая в противовес обкомовским газетам полунезависимые региональные, распространявшиеся, как правило, в нескольких сопредельных автономиях или областях.
Одновременно российские власти стремились получить хотя бы минимальное место в телерадиоэфире. При этом делалась ссылка на тот факт, что во всех союзных республиках кроме РСФСР существовало республиканское телевидение. Вот почему еще в июне 1990 г. I Съезд народных депутатов РСФСР решил "создать Парламентский Совет, в ведение которого передать вопросы кадровой, финансовой и технической политики развития телевидения и радиовещания в РСФСР". Во исполнение этого решения Верховный Совет 13 июня 1990 г. учредил Государственное телевидение и радио РСФСР (с 14 июля того же года - ВГТРК, Всероссийская государственная телевизионная и радиовещательная компания), потребовав от союзных властей предоставления отдельных каналов вещания с соответствующей материально-технической базой (студиями, передающими станциями, спутниками, наземными ретрансляторами и т.д.).
[29]Естественно, союзные власти всячески тормозили становление самостоятельного российского телевидения и радио, стремясь не допустить его участия в кампании по выборам первого Президента России 12 июня 1991 г. Однако российское руководство сумело, ликвидировав некоторое количество бюрократических учреждений, высвободить необходимые помещения и финансовые ресурсы, благодаря чему в мае 1991 г., за месяц до дня голосования Российское телевидение вышло в эфир, получив несколько часов в неделю на так называемом втором общесоюзном канале.
Провал августовского путча привел к тому, что период борьбы сменился периодом дележа приза. Уже 21 августа 1991 г. Президент Б. Ельцин издал указ "О средствах массовой информации в РСФСР", которым передал Всесоюзную телерадиокомпанию (бывшее Гостелерадио СССР) в ведение правительства России, отобрав у нее в пользу ВГТРК второй общесоюзный канал целиком. За этим последовали президентские и правительственные акты, окончательно похоронившие Гостелерадио СССР и разделившие ее наследство между ВГТРК и вновь образованными государственными телерадиокомпаниями "Останкино", "Петербург", "Москва". Причем, коллективы журналистов и сотрудников этих компаний получили права соучредителей и гарантии учета их интересов при дальнейшем акционировании.
[30]Идиллия взаимной любви СМИ и российского руководства продолжалась до того момента пока само это руководство не разделилось на два противоборствующих центра власти. В новой ситуации борьба за СМИ приобрела иную конфигурацию. Причем, особым вниманием обоих лагерей пользовалось, естественно, телевидение как, во-первых, самое влиятельное, во-вторых, наиболее доступное для населения (гигантский рост цен на газеты и журналы привел к катастрофическому падению их тиражей), в-третьих, самое дорогое для государственного бюджета средство массовой информации.
Позднее тема учреждения органа парламентского контроля за СМИ стала "дежурным блюдом" на съездах народных депутатов России. И 28 марта 1993 года IX Съезд народных депутатов принял постановление, по-иезуитски озаглавленное "О мерах по обеспечению свободы слова на государственном телерадиовещании и в службах информации". Есть основания считать, что непосредственной причиной появления этого постановления стало учреждение Президентом Б. Ельциным Федерального информационного центра (ФИЦ)
[31] , в ведение которого передавались "Останкино" и все региональные телерадиокомпании. Об этом красноречиво свидетельствует текст самого постановления, упраздняющего президентский ФИЦ и учреждающего по принципу "клин клином вышибают" Федеральный наблюдательный совет (ФНС). Примечательно, что ненависть к ФИЦу у депутатов была столь велика, что тезис о его упразднении они включили не в одно, а в два постановления Съезда. Правда, во втором случае он был сформулирован как рекомендация Президенту.Постановление IX Съезда ценно для нас сегодня тем, что в нем впервые ясно сформулирована суть наблюдательных советов. Они должны были формироваться, во-первых, исключительно законодательными органами, во-вторых, повсеместно - в центре и на местах, в-третьих, из представителей депутатских фракций. Наконец, в-четвертых, предполагалось их финансирование из бюджета. Что же касается функций, то они были определены весьма туманно: "обеспечение объективного освещения проблем и событий", "предоставление равных возможностей для изложения точек зрения", осуществление "необходимых мер по недопущению политической монополизации". Иными словами, в лице наблюдательных советов доминирующие депутатские фракции получали одновременно и мощный механизм политического давления и высоко оплачиваемую синекуру.
Разумеется, все это фактически означало введение цензуры, что тогда, как и сейчас, противоречит Конституции (часть вторая статьи 43 Конституции Российской Федерации в редакции 21 апреля 1992 г. и пункт пятый статьи 29 Конституции Российской Федерации 1993 г.) и Закону "О средствах массовой информации". Вот почему после долгой тяжбы в Конституционном суде и возни с поправками Верховный Совет был вынужден сначала внести изменения в закон о СМИ и лишь потом принять Временное Положение о Федеральном Совете по обеспечению свободы слова на государственном телерадиовещании. Эти нормативные акты создавали условия для существенного ограничения свободы массовой информации в России, резко ухудшали правовое положение СМИ, практически возрождали отмененный демократическими преобразованиями институт цензуры, нарушали баланс властей и информационную стабильность.
Однако принятые законы так и не вступили в силу, поскольку 21 сентября 1993 г. Верховный Совет был распущен (окончательную точку в истории этих актов поставил президентский указ от 6 декабря 1993 г., который приостановил их действие – как теперь ясно, навсегда - со ссылкой на Конституцию и Закон о СМИ: "с целью недопущения создания и финансирования органов цензуры").
Характерно, что одним из главных требований депутатов в период их двухнедельного "сидения" в оцепленном здании распущенного парламента было требование широких возможностей для изложения своей позиции в прямом эфире. В трагическую ночь с 3 на 4 октября 1993 г. это требование приобрело форму вооруженного насилия, приведя к многочисленным жертвам, в том числе среди журналистов и сотрудников телекомпании "Останкино".
[32] Совершенно иное отношение к СМИ мы находим у президентских аналитиков, разрабатывавших в те же дни в Кремле стратегию и тактику разрешения кризиса. 1 октября мы советовали Б. Ельцину: "Продумать связь со средствами массовой информации. Недопустимы диктат, запугивание, некорректное отношение, отталкивание их от себя. С ними должно быть налажено нормальное, доброжелательное сотрудничество". В значительной степени обе ветви власти и в последующие годы продолжали борьбу за СМИ в том же духе. Так, ступая след в след по стопам Верховного Совета, Государственная Дума решила обзавестись собственной телерадиокомпанией, призванной, возобновить выпуск беспрецедентной по уровню нетерпимости программы "Парламентский час". В свою очередь федеральная исполнительная власть, учредив в 1998 г. медиа-холдинг ВГТРК, повторила "близко к тексту" попытку создания нового ФИЦа.Конечно, политический смысл такой реформы очевиден: сформировать противовес и "прессинговать" те частные информационно-финансовые империи, которые уже заняли главенствующие позиции на информационном рынке. Это ясно следует из выступления С. Кириенко в Государственной Думе 17 апреля 1998 г.: "Давайте сравним медиа-холдинги: государственный - российское телевидение - и, скажем, НТВ. Степень их эффективности несоизмерима. Нам есть чему поучиться у коммерческих руководителей медиа-холдингов, и нам предстоит очень большое количество решений по этому поводу принять, чтобы обеспечить эффективное государственное управление своей собственностью и эффективное и нужное влияние этих средств массовой информации".
Однако официальная версия реформы иная. В эфире радиостанции "Свобода" 2 августа 1998 г. глава ВГТРК М. Швыдкой изложил ее так: "По указу президента номер 511 от 8 мая 1998 года ВГТРК становится учредителем дочерних предприятий. Ведь на самом деле парадоксальная ситуация: сегодня учредителями телерадиокомпаний являются местные администрации и Федеральная служба по телевидению и радиовещанию, что противоречит Гражданскому кодексу прежде всего потому, что учредителем учреждения или предприятия может быть только одно юридическое лицо (?!—М.Ф.). ФСТР не может быть, как я считаю, по определению сегодня учредителем государственного телевидения, потому что ФСТР устанавливает правила игры для всех, для частных, корпоративных телерадиокомпаний. Если оно становится учредителем государственного телевидения, оно должно лоббировать его интересы, что неправильно. Отдать это учреждение просто администрации - мы получим абсолютно такое разодранное информационное пространство. Поэтому мы договариваемся так: предприятия учреждаются ВГТРК, а все средства массовой информации, которые производятся на базе этого предприятия, учреждаются администрацией, и ВГТРК и местной телерадиокомпанией".
Но может ли быть эффективной подобная схема монополизации государственного телерадиовещания в одних руках в условиях многоканальности телевизоров? Где гарантия того, что зритель предпочтет передачи именно этого холдинга? Где гарантии того, что местные телекомпании предпочтут исполнять приказы из Москвы, а не из областной администрации? Тот факт, что основные средства местных телекомпаний и передающих центров находятся в федеральной собственности, далеко не предопределяет политическую направленность передач. Местное начальство - с его политическими симпатиями и антипатиями, с его материальными и прочими возможностями - всегда ближе, а значит "рука Москвы" наверняка будет короче.
Со своей стороны, Государственная Дума крайне нервно реагировала на все решения исполнительной власти, касавшиеся открытого акционерного общества "Общественное российское телевидение". Депутатов раздражает отсутствие у них каких-либо возможностей влиять на деятельность компании, имеющей, разумеется, крайне мало оснований называться "общественным телевидением". Именно этим объясняются скоропалительные решения Думы и ее органов: о немедленной разработке закона, "определяющего распределение прав собственности и основные принципы управления государственным телерадиовещанием" от 6 февраля 1995 г. и о "подготовке вопроса о национализации телевидения под парламентским контролем" от 10 марта 1995 г. Был даже подготовлен проект закона, приостанавливающего "приватизацию организаций государственного телевидения и радиовещания, включая передачу их имущества в уставные капиталы хозяйственных обществ и товариществ".
В той же логике выдержан и проект Федерального закона "О государственном управлении и поддержке Всероссийской государственной телевизионной и радиовещательной компании", замерший на стадии первого чтения в 1998 г. Формально заявленная цель этого документа - улучшение государственного управления деятельностью ВГТРК. Для этого предлагается, во-первых, безусловный запрет на приватизацию ВГТРК, а также на отчуждение в каких бы то ни было формах принадлежащего ВГТРК на праве хозяйственного ведения недвижимого имущества, сдачу его в аренду и т.д. Во-вторых, в телерадиокомпании предусматривается создание утверждаемого Президентом РФ наблюдательного совета из числа представителей палат парламента, Правительства и иных лиц. Этот не подчиненный руководству ВГТРК орган призван "давать рекомендации по тематике программ и сетке вещания". В-третьих, устанавливается запрет на распространение рекламы при сохранении возможности получения ВГТРК доходов, связанных с использованием принадлежащей телерадиокомпании смежных прав.
Оппоненты этого законопроекта из фракций НДР и Яблоко справедливо отмечают, что провозглашаемые цели противоречат методам и средствам их достижения. Во-первых, сама идея государственного руководства средствами массовой информации противоречит Конституции Российской Федерации и Закону о СМИ. Во-вторых, запрет рекламы и спонсорства ставит ВГТРК в ущербное положение по сравнению с другими электронными СМИ и, одновременно, в полную зависимость от парламента как "хозяина" бюджета. Легко спрогнозировать, что канал, который в среднем финансируется на 29 процентов, лишившись других источников, довольно быстро окажется банкротом, а следовательно, легкой добычей на медийном рынке.
Органическим и неустранимым недостатком данного законопроекта является его индивидуализированность. Вместо того, чтобы предложить правовой механизм регулирования деятельности государственных телерадиокомпаний, создатели проекта по сути дела составили устав конкретного юридического лица. Естественно, устав не может противоречить законам, даже если он сам облечен в форму закона.
Формально выступая за "расширение прав журналистов на получение информации, демонополизацию и экономическую защиту СМИ, ослабление административного и введение общественного контроля за их деятельностью, защиту информационного суверенитета Российской Федерации"
[33] , Дума на практике нередко проводит откровенно антимедийную политику. Именно Дума принимала решения об учреждении фонда, в руки которого должна была перейти практически вся материально-техническая база СМИ, о расследовании причин опубликования в "Известиях" от 11 октября 1995 г. статьи "Опасаясь возвращения коммунистов к власти, люди скупают крупу, сахар, консервы", о направлении в Судебную палату по информационным спорам при Президенте РФ (СПИС) обращения в связи с информацией телевидения от 7 октября 1995 г. о выражении шахтерами Воркуты недоверия к Думе и т.д.[34] Именно Дума в марте 1996 г. требовала от руководителей ОРТ и ВГТРК объяснений в связи с, якобы, необъективным освещением ее деятельности. И это при том, что принятый по ее настоянию Закон "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации" от 13 января 1995 г. предусматривает совершенно иные процедуры: контроль должна осуществлять так до сих пор и не созданная Федеральная комиссия по телерадиовещанию (статья 14), а споры решать суд (статья 15).Среди антимедийных по своей направленности документов следует указать и постановление Государственной Думы "О деятельности некоторых российских телекомпаний" от 18 марта 1998 г., ставшее реакцией на демонстрацию по каналу НТВ "передач, наносящих ущерб общественной нравственности (в частности, программы "Про это" и "Суд идет", кинофильм "Последнее искушение Христа"), и отсутствие надлежащей реакции на такие факты со стороны руководства Федеральной службы России по телевидению и радиовещанию". Усматривая в этих передачах злоупотребление свободой массовой информации, не подпадающее, однако, под действие статьи 4 Закона о СМИ, постановление предлагает изменить закон, установить "более строгие меры ответственности за пропаганду порнографии, культа насилия и жестокости, а также за умышленное - публичное или в средствах массовой информации - оскорбление чувств граждан в связи с их отношением к религии". Здесь предусматривается предложить Правительству Российской Федерации разработать систему стандартов, а ФСТР - переоформить лицензии всем российским телекомпаниям независимо от форм собственности в соответствии с этими новыми стандартами. Разумеется, юридическая сила подобных документов эфемерна. Но их практическое значение может оказаться весьма существенным в зависимости от конкретной политической ситуации.
Не забыта и идея создания Федерального наблюдательного совета. Ее использовали многократно, в том числе при разработке Закона "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации". Предполагалось, что Федеральный наблюдательный совет будет контролировать соблюдение этого "порядка". Лишь на последнем этапе, после длительных согласительных процедур новый ФНС был заменен Федеральной комиссией по телерадиовещанию, предусмотренной еще Законом о СМИ (статья 30), но так и не созданной до сих пор.
Впоследствии идея ФНС воплотилась в проекте Федерального закона "О Высшем Совете по защите нравственности телевизионного вещания и радиовещания", однако и на этот раз акт так и не смог вступить в силу. Конечно, причины как устойчивости, так и нереализованности идеи наблюдательных советов следует искать прежде всего в столкновении политических интересов. Однако нельзя не учитывать, что эта идея ущербна и в правовом аспекте.
Во-первых, она фактически исходит из формулы: кто платит, тот и заказывает музыку. Однако действующий закон о СМИ исходит из совершенно иной парадигмы: кто заказывает музыку, тот и несет ответственность. Вот почему в нем специально оговаривается недопустимость цензуры и любого иного вмешательства в деятельность редакций, нарушения их профессиональной самостоятельности.
Во-вторых, идея наблюдательных советов основывается на уверенности в том, что эти органы смогут заставить журналистов говорить и писать под их диктовку. На такой случай в законе о СМИ тоже припасено: журналист вправе излагать личные оценки и суждения в своих материалах и может отказаться от подготовки материала, противоречащего его убеждениям. Причем, если его за это уволят, например, по требованию наблюдательного совета, то суд безусловно его восстановит на работе, да еще, не исключено, вынесет частное определение в адрес гонителя. Более того, статья 144 Уголовного кодекса России рассматривает принуждение журналиста к распространению или отказу от распространения информации как преступление. Это следует иметь в виду как идеологам наблюдательных советов, так и собирателям медиа-холдингов.
Обратим внимание и на международный аспект проблемы. Софийская декларация ЮНЕСКО по укреплению независимых и плюралистических средств информации (сентябрь 1997 г.) гласит: "Любые попытки установления норм и руководящих принципов должны исходить от самих журналистов… Профессиональная независимость и издательско-редакционная свобода должны признаваться во всех средствах информации. Принадлежащие государству органы вещания и информационные агентства следует реформировать в первоочередном порядке и предоставить им статус открытых общественных учреждений, пользующихся журналистской и издательской независимостью. В случае создания регулирующих органов в области радио и телевещания они должны быть полностью независимыми по отношению к органам власти". Как видим, наблюдательным советам в их российской интерпретации здесь места нет.
Органическая ущербность проявляется даже в самом названии наблюдательных советов. Ведь сегодня многие редакции печатной и электронной прессы существуют в организационно-правовой форме акционерных обществ. И в соответствии с законодательством об акционерных обществах они уже имеют наблюдательные советы, именуемые также советами директоров. Формируются эти органы акционерами, а не посторонними, но облеченными властью лицами, да и полномочия у них скорее финансовые, нежели политические. Так что данная ниша занята.
Можно, конечно, обозвать наблюдательные советы попечительскими, но тогда, во-первых, их главным делом должен быть не контроль-надзор, а попечение, забота о подопечных СМИ, и во-вторых, есть опасность быть обвиненным в плагиате. Ибо идея попечительских советов уже прозвучала в президентском Указе от 20 марта 1993 года № 377 "О гарантиях информационной стабильности и требованиях к телерадиовещанию".
Идеология попечительских советов, как она изложена в упомянутом указе, написанном Юрием Батуриным в один из самых острых моментов противостояния ветвей власти, строится на безусловном уважении профессиональной самостоятельности редакций государственного телерадиовещания. Вот почему состав попечительских советов подлежит предварительному одобрению журналистскими коллективами. Задачи этих органов состоят в разрешении "споров, вызванных разногласиями между политическими группами, попытками введения цензуры или незаконного контроля средств массовой информации,.. а также связанных с реорганизацией либо ликвидацией информационных телерадиопрограмм и подразделений". Кроме того, на попечительские советы возлагается обязанность обращаться в правоохранительные органы с требованием привлечения к ответственности должностных лиц, виновных в ущемлении свободы массовой информации. Что же касается журналистов, то по указу им надлежит "подчиняться нравственному авторитету попечительского совета, призванного быть гарантом справедливости и стабильности в распространении телерадиоинформации".
К сожалению, идеология попечительских советов при государственных телерадиокомпаниях так и не воплотилась в жизнь. Что же до "федерального попечительского совета", то он давно существует – Судебная палата по информационным спорам при Президенте Российской Федерации. Правда, в Думе уже созрел план "реструктуризации" Палаты по традиционной политико-синекурной схеме: по два человека от президента, правительства и каждой из палат парламента. Спрашивается, неужели только депутаты и чиновники компетентны в вопросах журналисткой этики? В одном парламентарии правы: статус Палаты был бы куда устойчивее, если бы определялся не указом, а специальным законом.
Конечно, борьба различных ветвей власти за государственные СМИ является естественной. Особенно в нашей стране, где в сознании едва ли не каждого чиновника и публичного политика слова "газета" и "печатный орган" тождественны, а представления о свободе прессы почерпнуты из работы Ленина "Партийной организации и партийной литературы". Масштабы этой борьбы прямо пропорциональны объему находящейся в руках государства материально-технической базы СМИ и обратно пропорциональны уровню развития правового регулирования и культуры правоприменения в сфере массовой информации.
[29] Нормативные акты, действующие в сфере управления и правового регулирования средств массовой информации и издательской деятельности Российской Федерации. М. "Россия". 1992. С. 47-49.
[30] Нормативные акты... С. 59-60, 66-67, 69-70, 115-116.
[31] Этот орган, призванный осуществлять "координацию государственной политики в области периодической печати, информационной деятельности, телевидения и радиовещания", а также "разъяснение государственной политики Российской Федерации", был образован Указом Президента РФ "О Федеральном информационном центре России" № 1647 от 25 декабря 1992 г. и ликвидирован Указом Президента РФ "О совершенствовании государственного управления в сфере массовой информации" № 2255 от 22 декабря 1993 г.
[32] См.: Москва. Осень-93. Хроника противостояния. М. "Республика". 1994. С 275-276, 381-415 и др.
[33] Постановление Государственной Думы "О выполнении в Российской Федерации статьи 29 Конституции Российской Федерации" от 10 февраля 1995 г. № 523-1 ГД.
[34] См.: Законодательство и практика средств массовой информации. № 11. 1995. С. 23.
