Центр "Право и
средства массовой информации"
АНО "Интерньюс"
Кафедра ЮНЕСКО по авторскому праву и другим
отраслям права интеллектуальной собственности
при Институте международного права и экономики
им. А. С. Грибоедова
Выпуск 19
Понятие злоупотребления свободой массовой информации
Свобода слова есть не более как право говорить и писать только то, что присяжные, какие-нибудь двенадцать лавочников, сочтут удобным. Такая "свобода" может, конечно, меняться, смотря по времени, переходя от безграничной свободы к очень строгому ограничению.
А.Дайси, "Основы государственного права Англии"
Разумеется, правовые основы свободы массовой информации были бы неполны, если бы не содержали гарантий от злоупотребления ею. Эти гарантии усматриваются прежде всего в положениях пункта второго статьи 29 Конституции РФ: "Не допускается пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду. Запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства". Кроме того, Конституция (пункт пятый статьи 13) ставит вне закона действия, направленные на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности РФ, подрыв безопасности государства, создание незаконных вооруженных формирований. Иными словами, на конституционном уровне господствует принцип: слову должно противостоять слово, а силе - сила.
Сравнение конституционных формул со статьей 4 Закона о СМИ ("Недопустимость злоупотребления свободой массовой информации") показывает некоторое несовпадение диспозиций. Отсюда, однако, вовсе не следует, что, например, запрет на использование СМИ в целях совершения уголовно наказуемых деяний утратил конституционную основу. Таковая усматривается в пункте третьем статьи 55 Конституции РФ, устанавливающей, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом - именно таковым является Закон о СМИ - в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Конечно, данная формула допускает весьма широкое толкование, однако не далее тех границ, которые установлены международным правом и господствующими в обществе представлениями о правах человека и демократии.
Следует отметить, что формулировка статьи 4 Закона о СМИ нередко интерпретируется на практике в том смысле, что ответственность редакций возникает лишь как следствие уголовной ответственности физических лиц, использовавших данное СМИ для совершения уголовно наказуемых деяний. Иными словами, пока нет вступившего в законную силу обвинительного приговора, не может быть вынесено предупреждение редакции.
Примерно в таком духе рассуждает и Судебная палата по информационным спорам при Президенте РФ (СПИС) в Рекомендации № 3 от 15 июня 1994 г. "О порядке применения статьи 4 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации". Отвечая на запрос Комитета РФ по печати, СПИС сначала справедливо указывает на необходимость "различать уголовно-правовую ответственность физического лица за совершение преступления с использованием средств массовой информации и особую форму ответственности, к которой привлекают редакцию средств массовой информации". Однако далее Палата неожиданно делает вывод, что "для вынесения предупреждения о нарушении статьи 4... [регистрирующий орган]... должен признать, что средство массовой информации использовалось в целях совершения уголовно наказуемых деяний". И буквально следом - новый логический поворот: "В связи с тем, что признание физического лица виновным возможно только в порядке уголовного судопроизводства, вынесение предупреждения средству массовой информации по основаниям, предусмотренным в статье 4, не должно смешиваться с признанием лица виновным в совершении преступления".
[38]Спрашивается, каким образом регистрирующий орган должен устанавливать факт использования СМИ в целях совершения уголовно наказуемого деяния раньше, чем суд признает наличие самого события преступления? На каком правовом основании он может самостоятельно делать вывод о том, что СМИ было орудием преступления? Вправе ли он подменять органы дознания, предварительного следствия, суда? Да и стоило ли законодателю огород городить, поручая регистрирующим органам выносить предупреждения, если можно было ограничиться использованием традиционной формы прокурорских представлений и судебных частных определений об устранении причин и условий, способствовавших совершению преступления?
Убежден, что регистрирующий орган вправе сделать предупреждение в связи с использованием СМИ в целях совершения уголовно наказуемого деяния только в том случае, если следователем, прокурором или судьей вынесено постановление о возбуждении уголовного дела. Однако, как справедливо замечено экспертами Фонда защиты гласности, круг деяний, за которые ответственность несет редакция, несколько шире и включает такие формы злоупотребления свободой массовой информации, ответственность за которые в Уголовном кодексе не предусмотрена. В частности, речь может идти о злоупотреблении свободой массовой информации в форме использования СМИ "для распространения передач, пропагандирующих… культ насилия и жестокости" (часть первая статьи 4).
Впрочем, дело даже не в расхождениях между Законом о СМИ и УК. Главное заключается в том, что речь идет о различных видах юридической ответственности, а следовательно, о разных видах правонарушений. Если к уголовной ответственности может быть привлечено лишь физическое лицо, то редакция - исключительно к той, что предусмотрена Законом о СМИ. Принципиально различен и характер санкций. Нас не должно вводить в заблуждение текстуальное совпадение отдельных формулировок части первой статьи 4 с названиями некоторых статей УК. В противном случае не было бы никакого смысла после формулы об использовании СМИ "в целях совершения уголовно наказуемых деяний" отдельно указывать на разглашение тайн, призыв к захвату власти, разжигание нетерпимости и розни, пропаганду войны и т.д. Ведь указанная формула уже покрывает все случаи использования СМИ для совершения любых преступлений. Например, если газета призывает убивать неверных жен, то налицо не разжигание социальной нетерпимости или розни, а - при наличии определенных условий - подстрекательство к умышленному убийству.
Напротив, в большинстве случаев возбуждения уголовного преследования по статье 282 УК РФ, обвиняемый строит свою защиту на том, что его действия имели целью не "возбуждение национальной, расовой или религиозной вражды", а "ознакомление читателей с документом, который годами ходил по рукам" (о публикации т.н. "Катехизиса евреев в СССР") или "проба сил в историческом исследовании" (о распространении машинописной работы, в которой доказывалось, что Сталин - еврей, проводивший в жизнь сионистскую политику геноцида русского народа посредством политических репрессий). Как правило, такая позиция позволяет обвиняемым - при попустительстве правоохранительных органов - уходить от ответственности и дела прекращаются по тем или иным реабилитирующим основаниям.
[39]Но означает ли это, что одновременно освобождаются от ответственности те СМИ, которые распространяли подобные "произведения"? Поскольку речь идет об ответственности не физического лица, а такого специфического субъекта права как СМИ, то вопрос об умысле здесь не стоит. Следовательно, при решении вопроса о наличии или отсутствии злоупотребления свободой массовой информации нужно исходить в первую очередь из конкретного факта использования СМИ для распространения материалов и сообщений, объективно нацеленных на разжигание того или иного вида нетерпимости или розни. При этом нельзя отрывать конкретную публикацию от общего контекста издания, от его, если угодно, "магистральной линии". Именно такие "магистральные линии" как призыв к захвату власти, разжигание нетерпимости и розни, пропаганда войны и т.д. имеет в виду Закон о СМИ, когда перечисляет формы злоупотребления свободой массовой информации.
Следовательно, наличие состава такого правонарушения как злоупотребление свободой массовой информации определяет не орган дознания, следователь, прокурор или суд, а регистрирующий орган, чье решение о вынесении предупреждения может быть обжаловано в судебном порядке. Наличие же вступившего в законную силу обвинительного приговора суда лишь упрощает - в некоторых случаях - задачу регистрирующего органа и сводит к минимуму - в силу преюдиции - вероятность успеха при судебном обжаловании его решения о вынесении предупреждения. В то же время следует признать весьма перспективным предложение Судебной палаты по информационным спорам при Президенте Российской Федерации принять нормативный акт, раскрывающий диспозицию статьи 4 Закона о СМИ в смысле достаточно четкого перечня формализованных запретов: например, показа сцен казней, пыток, агонии, обезображенных трупов и т.д. "Только такое регулирование создаст возможность правоприменительным органам применять действенные санкции, - отмечает СПИС. - Как показывает практика, продекларированные нормы остаются на бумаге и никого не останавливают".
[40]Изменение политического режима в нашей стране предопределило существенную корректировку уголовного законодательства в направлении сокращения возможностей судебного преследования за убеждения. В советский период нежелательные для властей публикации в легальной прессе были просто невозможны, в частности, благодаря функционированию органов Главлита, а для нелегальной существовали соответствующие статьи Уголовного кодекса, толковавшие всякую критику режима и его функционеров либо как "антисоветскую агитацию и пропаганду", либо как "распространение клеветнических измышлений, порочащих советский государственный и общественный строй". Ныне нет ни Главлита, ни этих статей УК РСФСР.
Выступления с критикой существующего режима, не говоря уже о критике конкретных функционеров, воспринимаются властями сравнительно спокойно, исходя из принципа "собака лает, а караван идет". Даже откровенно экстремистские публикации, недвусмысленно провоцирующие рознь и вражду по национальному и религиозному признаку, достаточно редко вызывают репрессии со стороны властей. Об этом наглядно свидетельствует и судебная статистика, представленная в таблице 1.
Таблица 1.
СВЕДЕНИЯ О СУДИМОСТИ
(по данным Верховного суда России за 1990-1998 гг.)
| Статьи УК | 1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
| Ст. 70 // Ст. 280 ч. 2 "Публичные призывы к насильственному изменению конституционного строя Российской Федерации" |
1 |
0 |
0 |
1 |
0 |
1 |
1 |
0 |
0 |
| Ст. 701 // Отсутствует
"Призывы к совершению преступлений против государства" |
0 |
0 |
0 |
1 |
0 |
0 |
0 |
* |
* |
| Ст. 71 // Отсутствует "Пропаганда войны" |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
* |
* |
| Ст. 74 // Ст. 282 "Возбуждение национальной, расовой или религиозной вражды" |
1 |
1 |
0 |
1 |
0 |
1 |
1 |
2 |
1 |
| Ст. 130 ч. 2 // Ст. 129 ч. 2 "Клевета" |
53 |
45 |
15 |
16 |
7 |
7 |
35 ** |
16 |
15 |
| Ст. 131 ч. 2 // Ст. 130 ч. 2 "Оскорбление" |
* |
* |
14 |
7 |
8 |
10 |
679 *** |
50 |
29 |
| Ст. 135 // Ст. 138 "Нарушение тайны переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных или иных сообщений" |
2 |
0 |
0 |
0 |
0 |
2 |
1 |
7 |
7 |
| Ст. 1391 //
Отсутствует "Преследование граждан за критику" |
2 |
0 |
1 |
2 |
1 |
0 |
0 |
* |
* |
| Ст. 1401 // Ст. 144 "Воспрепятствование законной профессиональной деятельности журналистов" |
* |
* |
1 |
1 |
0 |
1 |
0 |
0 |
11 |
| Ст. 226 // Ст. 241 "Организация или содержание притонов для занятий проституцией" |
89 |
44 |
27 |
85 |
226 |
618 |
886 |
14 |
38 |
| Ст. 228 // Ст. 242 "Незаконное распространение порнографических материалов или предметов" |
15 |
10 |
10 |
12 |
131 |
283 |
396 |
199 |
135 |
| Ст. 2281//
Отсутствует "Изготовление или распространение произведений, пропагандирующих культ насилия и жестокости" |
1 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
1 |
* |
* |
| Отсутствует // Ст. 137 "Нарушение неприкосновенности частной жизни" |
* |
* |
* |
* |
* |
* |
* |
8 |
7 |
| Отсутствует // Ст. 140 "Отказ в предоставлении гражданину информации" |
* |
* |
* |
* |
* |
* |
* |
0 |
0 |
| Отсутствует // Ст. 183 "Незаконное получение и разглашение сведений, составляющих коммерческую или банковскую тайну" |
* |
* |
* |
* |
* |
* |
* |
1 |
0 |
| Отсутствует // Ст. 212 ч. 3 "Массовые беспорядки" ("призывы к активному неподчинению...") |
* |
* |
* |
* |
* |
* |
* |
2 |
5 |
| Отсутствует // Ст. 237 "Сокрытие информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни или здоровья людей" |
* |
* |
* |
* |
* |
* |
* |
3 |
4 |
Примечания к таблице:
Значок // разделяет нумерацию соответствующих
статей УК РСФСР 1960 г. и УК Российской Федерации 1996
г.
Названия статей даны по УК Российской
Федерации 1996 г.
* - данные отсутствуют
** - объединенные данные по частям 2 и 3
*** - объединенные данные по частям 1 и 2
Впрочем, отдельные случаи привлечения к уголовной ответственности лиц в связи с их выступлениями в прессе имеют место. Так, публикации В. Новодворской "Пейзаж вместо битвы" и "Не отдадим наше право налево" в газете "Новый взгляд" послужили основанием для возбуждения 27 января 1995 г. Пресненской прокуратурой Москвы уголовного дела по статьям 71 и 74 УК РСФСР. В обвинительном заключении говорилось, что автор, "опираясь на тенденциозно подобранные факты и измышления... путем необоснованных выводов и ложных логических посылок, умышленно пытается воздействовать на познавательный компонент социальных установок широкой аудитории и на этой основе повлиять на ее эмоционально-оценочное отношение к проблемам межнациональных отношений". Правда, уже в сентябре того же года, как сообщалось в прессе, дело было прекращено[41] .
Помимо уголовного преследования физических лиц, виновных в совершении преступлений, предусмотренных Уголовным кодексом, существует механизм ответственности самих средств массовой информации, если их использование приобретает характер злоупотребления свободой массовой информации в смысле статьи 4 Закона о СМИ.
Новая, действующая с 1995 г., редакция статьи 4 Закона о СМИ призвана по мысли законодателя несколько расширить перечень видов злоупотребления свободой массовой информации, влекущих за собой применение санкций. Как уже отмечалось выше, в часть первую включено положение о недопустимости использования СМИ "для распространения передач, пропагандирующих порнографию". Однако цель не достигается, поскольку незаконное изготовление, рекламирование и распространение порнографических материалов и предметов уже не один десяток лет преследуется в уголовном порядке (в настоящее время по статье 242 УК РФ), а следовательно даже без специального упоминания подпадает под действие части первой статьи 4 Закона о СМИ.
Это в полной мере относилось до недавнего времени и к тезису о недопустимости распространения "передач, пропагандирующих культ насилия и жестокости", поскольку это подпадало под действие статьи 2281 УК РСФСР. Однако в ныне действующем УК Российской Федерации такой статьи уже нет. В результате регистрирующий орган должен сам определять "на глазок", есть ли в передачах того или иного вещателя пропаганда культа насилия и жестокости.
Новеллы в части второй статьи 4 также вызывают немало вопросов. Если в первоначальном виде эта норма содержала запрет использования в теле-, видео- и кинохроникальных программах скрытых вставок, воздействующих исключительно на подсознание людей, то теперь сюда попали документальные и художественные фильмы, информационные компьютерные файлы и программы обработки информационных текстов. Прежде всего отметим, что с точки зрения Закона о СМИ разницы между кинохроникой и документальным фильмом не существует, что же касается художественных фильмов, то они вообще находятся вне сферы его действия.
Ничего не добавляет и упоминание о компьютерных файлах и программах. Во-первых, такие понятия как "информационные компьютерные файлы" и "программы обработки информационных текстов, относящихся к специальным средствам массовой информации", бесспорно, нуждающиеся в юридическом определении, вообще отсутствуют в отечественном законодательстве. В законах, в целом составляющих информационное право ("О правовой охране программ для ЭВМ и баз данных", "Об информации, информатизации и защите информации", "Об участии в международном информационном обмене" и др.), используются совершенные иные понятия для обозначения того, что на уровне обыденного сознания можно назвать компьютерными файлами и программами обработки текстов. Так, Федеральный закон "Об информации, информатизации и защите информации" использует такой термин как "документированная информация", а Закон РФ "Об авторском праве и смежных правах" - "программа для ЭВМ". Таким образом, правоприменитель ставится в терминологический тупик. Следовательно, для правоприменения эта норма непригодна как сформулированная в терминах, не имеющих юридически определенного содержания.
Во-вторых, упоминание о текстах, "относящихся к специальным средствам массовой информации" фактически вводит понятие специального СМИ. Однако Закон знает только специализированные СМИ: рекламные, эротические и т.д. Вряд ли речь идет о них. Но о каких же тогда?
Наконец, в-третьих, статья 24 Закона о СМИ полностью поглощает содержание анализируемой поправки к части второй статьи 4. Здесь закрепляется, что установленные Законом правила применяются как в отношении текстов, создаваемых с помощью компьютеров или хранящихся в их банках данных, так и к информации, распространяемой через телекоммуникационные сети.
Институт ответственности СМИ за злоупотребление свободой массовой информации строится по кумулятивному принципу: если в течение 12 месяцев редакция неоднократно (два или более раз) нарушала требования статьи 4 Закона о СМИ и получала в связи с этим письменные предупреждения от регистрирующего органа, то последний вправе обратиться в суд с иском о прекращении деятельности СМИ. Причем, тот же Закон предусмотрел, что все периодические печатные издания должны направлять в зарегистрировавшие их государственные органы обязательные бесплатные экземпляры каждого своего выпуска (часть первая статьи 29). Это сделано для того, чтобы регистрирующие органы могли осуществлять мониторинг соблюдения законодательства о СМИ в деятельности редакций и своевременно реагировать, в частности, на случаи злоупотребления свободой массовой информации.
Чтобы обеспечить баланс интересов, Закон о СМИ (статья 61) предусмотрел возможность обжалования редакцией вынесенных регистрирующим органом предупреждений. Этим воспользовалась, в частности, "Независимая газета", добившись в 1994 г. через суд признания недействительным предупреждения, вынесенного ей Мининформпечати Российской Федерации (тогдашнее название федерального регистрирующего органа).
Что же касается практики применения правил статьи 4, то она весьма неоднородна и сравнительно невелика, хотя многочисленные случаи злоупотребления свободой массовой информации видны невооруженным глазом. Сказывается, помимо прочего, отсутствие четкой вертикали исполнительной власти, обеспечивающей соблюдение Закона о СМИ.
Созданная осенью 1991 г., на гребне демократических реформ Госинспекция по защите свободы печати и массовой информации была призвана восполнить этот пробел. Как это ни парадоксально, формировалась она на базе Главлита, но с диаметрально противоположными целями, что отразилось и в ее названии[42] . Получив вскоре по Закону о СМИ права регистрирующего органа, местные подразделения инспекции, как правило, с явной неохотой исполняли непривычные для профессиональных цензоров обязанности по защите свободы как от злоупотребления, так и от ущемления. Этим в значительной степени объясняются крайне скромные "валовые показатели" вынесенных ими предупреждений. Так, Московской региональной инспекцией в 1993 - первой половине 1994 г. было вынесено лишь 8 предупреждений, Иркутской - примерно за тот же период - 14, Омской - 10, Екатеринбургской - 8, Владивостокской - 6, Воронежской – 4 и т.д.
К концу 90-х статистика предупреждений стала еще более скромной. Так, в 1998 г. Восточно-Сибирское и Уральское региональные управления вынесли лишь по одному предупреждению, Дальневосточное и Московское – по 2, Северо-Западное – 3 и т.д. В целом же, по данным Госкомпечати России, в 1998 г. были вынесены предупреждения 33 редакциям периодических изданий, в том числе 8 – самим комитетом, 25 – его региональными управлениями. В первом квартале 1999 г. предупреждения получили еще 9 изданий.
В подавляющем большинстве случаев поводом для реагирования со стороны регистрирующих органов становятся публикации, свидетельствующие об использовании СМИ для призывов к захвату власти, а также для разжигания национальной, религиозной и социальной розни. Причем, нередко региональные управления Госкомпечати не могут дать правильную юридическую оценку рассматриваемых материалов. Как злоупотребление свободой массовой информации в смысле части первой статьи 4 Закона о СМИ они квалифицируют "формирование образа врага в лице Президента РФ", "призывы к саботажу экономической политики", "призывы к негативной реакции", "разжигание межрегиональных отношений", "явно некорректные и в оскорбительном тоне суждения" в адрес судов и т.п. Наиболее характерный недостаток мотивировочной части предупреждений – когда анализу подвергаются не текст в целом, его смысл, направленность и возможное влияние на индивидуальное и общественное сознание, а отдельные слова и фразы, взятые в отрыве от контекста.
Типичная ошибка - формулирование вывода об использовании издания в противоправных целях на том основании, что редакция не снабдила инкриминируемый материал (например, заявление экстремистской общественной организации) критическим комментарием, что, якобы, безусловно означает его поддержку.
Конечно, этого легко избежать, привлекая квалифицированных экспертов, однако подобное практикуется крайне редко. Если же инспекции и назначают экспертизу, то не всегда правильно выбирают специалистов и ставят перед ними вопросы. Так, экспертизу по материалам газеты "Манси Маа" было поручено провести доктору философских наук, который в своем заключении сконцентрировался не на анализе содержания публикаций, а на международно-правовых аспектах права народов на самоопределение. В заключении по материалам газеты "Русский союз" эксперты вместо анализа содержания и смысловой направленности опубликованных материалов решали вопросы их уголовно-правовой оценки, что выходит за рамки компетенции как экспертов, так и самой инспекции.
Государственный комитет Российской Федерации по печати (Госкомпечать России) является правопреемником Министерства печати и информации РФ, а также существовавшей при нем Государственной инспекции по защите свободы печати и массовой информации в части осуществления регистрационных и контрольных функций, предусмотренных Законом о СМИ. В соответствии с положением о нем Госкомпечать: осуществляет регистрацию и перерегистрацию периодических изданий, а также лицензирование издательской и полиграфической деятельности; принимает предусмотренные законодательством РФ меры по недопущению злоупотреблений свободой массовой информации и свободой издательской деятельности, а также цензуры со стороны должностных лиц, государственных органов, предприятий, учреждений, организаций и общественных объединений; проводит анализ печатных материалов с целью определения соответствия их содержания требованиям законодательства РФ в области печати и массовой информации; обобщает практику применения этого законодательства и подготавливает предложения по его совершенствованию; изучает отечественный и зарубежный опыт защиты прав и свобод, а также регулирование ответственности в сфере массовой информации.
Госкомпечать вправе: получать обязательные экземпляры печатных изданий; создавать и ликвидировать в установленном порядке территориальные органы государственной регистрации и контроля, назначать и освобождать от должности их руководителей; выносить предупреждения и выдавать предписания об устранении выявленных нарушений законодательства РФ в области печати и массовой информации; обращаться в судебные инстанции с исками о прекращении деятельности СМИ и признании свидетельств о регистрации СМИ недействительными, а также в иных случаях по фактам нарушений законодательства РФ в области печати и массовой информации; представлять в соответствующие государственные и судебные органы материалы о привлечении к ответственности должностных лиц и граждан по фактам нарушения законодательства РФ в области печати и массовой информации; проводить проверки редакций СМИ, полиграфических предприятий, издательств, иных предприятий, организаций и учреждений независимо от форм собственности по фактам нарушения законодательства РФ в области печати и массовой информации; формировать научно-консультационные советы для выработки рекомендаций и дачи заключений по применению к конкретным фактам нарушений законодательства РФ в области печати и массовой информации.
Объективно все это создает благоприятные правовые условия для того, чтобы реально обеспечить минимизацию экстремизма в зоне ответственности Госкомпечати.
Федеральная служба России по телевидению и радиовещанию (ФСТР) имеет в принципе аналогичные Госкомпечати функции в отношении электронных СМИ. Положение о ФСТР рисует почти исключительно технократический орган, на порядок меньше уделяющий внимание контролю за соблюдением законодательства о СМИ. Так, ФСТР лишь осуществляет контроль за выполнением телерадиовещательными организациями обязательств, предусмотренных лицензией на телерадиовещание, и участвует в разработке проектов законодательных и иных нормативных актов в сфере деятельности телевидения, радиовещания и других средств массовой информации. Совершенно очевидно, что Положение о ФСТР, как и его реальная роль, нуждаются в коренном переосмыслении с целью усиления его влияния на процессы обеспечения режима законности в сфере электронных СМИ и, в частности, в противодействии экстремизму.
Рассмотрим теперь механизм возложения ответственности за злоупотребление свободой массовой информации. Возьмем в качестве примера такой вид злоупотребления как использование СМИ для призыва к захвату власти, насильственному изменению конституционного строя. Известно, что редакция газеты "День" в 1992-1993 гг. неоднократно получала официальные предупреждения регистрирующего органа именно в связи с подобными публикациями. Однако попытка Мининформпечати РФ в судебном порядке добиться прекращения деятельности "Дня" не увенчалась успехом.
Начавшись в марте 1993 г. в Дзержинском районном суде Москвы после третьего в течение года предупреждения, этот процесс проходил в обстановке нагнетания шовинистической истерии и запугивания, что не могло не сказаться на его ходе и результатах. Зная, что рассмотрение гражданских дел порой затягивается на годы, Министерство сразу же заявило ходатайство о приостановлении деятельности газеты до вынесения решения по делу. Право суда (судьи) принять такое решение с целью обеспечения иска закреплено в части четвертой статьи 16 Закона о СМИ. Причем, если редакция проигнорирует постановление о приостановлении, то это уже само по себе является по закону основанием для прекращения судом деятельности СМИ. Кстати, на практике случаи приостановления деятельности СМИ по решению суда крайне редки, но намного чаще - не уполномоченными на то органами. Так, решением Иркутской региональной инспекции была приостановлена деятельность газет "Земля" и "Русский Черембесс", радиопрограмм "Благовест", "Молодежный канал", "На острие".
Отклонение судом ходатайства истца о приостановлении деятельности газеты привело к тому, что "День" продолжал систематически нарушать Закон о СМИ в течение всего процесса. Промежуточным итогом стало утвержденное Московским городским судом мировое соглашение: Мининформпечать отказалось от своего требования прекратить деятельность газеты, а редакция "Дня" признала, что нарушала Закон о СМИ, и обязалась в дальнейшем от этого воздержаться. Однако дело этим не кончилось. В конце концов в 1994 г. суд оставил иск о закрытии издания без рассмотрения, поскольку министерство так ни разу и не удосужилось направить в зал суда своих представителей.
Почему министерству не удалось добиться большего? В немалой степени тому способствовала позиция прокуратуры, почти неизменно бравшей экстремистскую прессу на судебных процессах под свою защиту. Сказалось и отсутствие у судей опыта ведения подобных, граничащих с политическими, процессов, которые особенно чутки к уровню профессионализма и беспристрастности судей. Иными словами, для того чтобы в интересах сохранения гражданского мира использовать предусмотренные юридические процедуры, Мининформпечати не хватило умения, а правоохранительным органам - еще и желания.
Вина министерства и в том, что оно не сумело инициировать формирование судебной практики по делам о прекращении деятельности экстремистских изданий. Причем, начинать следовало с самых оголтелых, оттачивая конкретные юридические толкования на ярких и предельно ясных примерах злоупотребления свободой массовой информации и закрепляя их в судебных прецедентах. И хотя прецедентное право чуждо нашей юридической системе, однако судебная практика может быть действенным средством формирования правоприменительной политики.
К сожалению, этого не сделано и по сей день. Вот почему и сегодня продолжают издаваться фашистские и другие экстремистские газеты, откровенно призывающие к захвату власти, насильственному изменению конституционного строя, разжигающие национальную, классовую, социальную, религиозную нетерпимость и рознь. Вот почему в самые напряженные моменты августа 1991 г. и октября 1993 г., когда страна находилась на грани гражданской войны, власти бросались из крайности в крайность, то применяя к экстремистской прессе меры административного принуждения, то отменяя их и возвращаясь к либеральному курсу. Так, уже 11 сентября 1991 г. Президент Б. Ельцин разрешил выходить тем шести прокоммунистическим газетам, выпуск которых сам же временно приостановил 22 августа 1991 г. за активную поддержку противозаконных действий ГКЧП и "пропаганду акций, направленных на насильственное свержение конституционного строя".
Снисходительно российское руководство подошло к тем руководителям местных государственных телерадиокомпаний, которые добросовестно транслировали информацию путчистов и одновременно препятствовали обнародованию указов Б. Ельцина. И хотя эти руководители фактически обеспечивали информационную блокаду российского правительства, они, как правило, остались на своих постах.
В той же манере действовали власти и в период максимального обострения политического кризиса в октябре 1993 г. В условиях объявленного чрезвычайного положения в Москве Мининформпечать РФ в приказе № 183 от 4 октября постановило "приостановить выпуск и распространение изданий, учредителями которых являются общественные объединения, принимавшие участие в массовых беспорядках и иных противоправных действиях в г. Москве, а также изданий, поддерживающих противоправную деятельность этих объединений ("Правда", "Советская Россия", "День", "Газета духовной оппозиции", "Рабочая трибуна", "Гласность", "Народная газета", "Русский порядок", "Русский вестник" и др.)".
Однако спустя десять дней, 14 октября, появился приказ № 199, в котором речь шла уже не о приостановлении выпуска на период действия чрезвычайного положения, а о прекращении деятельности ряда газет. Правда, перечень их оказался несколько иным. Из старого списка остались "День", "Газета духовной оппозиции" (запасное название "Дня") и "Русский порядок". К ним прибавились "Русское дело", "Русское воскресенье", "Русские ведомости", "Русский пульс", "За Русь!", "Наш марш", "Националист", "Русское слово", "Московский трактир", "Русский Союз", "К топору", поскольку "их содержание прямо направлено на призывы к насильственному изменению конституционного строя и целостности государства, разжигание национальной, социальной нетерпимости и розни, пропаганду войны, что стало одним из факторов, спровоцировавших массовые беспорядки, имевшие место в Москве в сентябре-октябре 1993 года".
К сожалению, должного эффекта все подобные меры не имели ни в тогдашних условиях чрезвычайного положения, ни позднее - например, газета "День" продолжает и поныне выходить под названием "Завтра". Правда, в настоящее время в Хамовническом межмуниципальном суде Москвы находится на рассмотрении дело по иску Госкомпечати России к редакции газеты "Завтра" о прекращении ее деятельности в связи с неоднократными нарушениями статьи 4 Закона о СМИ. При этом вывод о неоднократности подтверждается двумя направленными газете предупреждениями в связи с публикацией статей "Партизанская весна", "Церебральный паралич Кремлевского мозга" и "Импичмент, суд, высшая мера!" (май-июнь 1998 г.).
Стимулировать активизацию борьбы с ультрарадикальными СМИ был призван президентский Указ "О мерах по обеспечению согласованных действий органов государственной власти в борьбе с проявлениями фашизма и иных форм политического экстремизма в Российской Федерации" от 23 марта 1995 г. № 310. Однако, как отмечается в аналитическом докладе Фонда ИНДЕМ "О формах и методах противодействия политическому экстремизму в России", подготовленном в 1998 г., реальная польза от указа была невелика. Тонус этой деятельности довольно быстро стал затухать, выполнение поручений носило большей частью внутриорганизационный и во многом формальный характер, так и не была сформулирована четкая стратегия и тактика антиэкстремистской деятельности и не выработана комплексная система действий государственных органов, скоординированных с институтами гражданского общества.
Среди основных причин вялости государства в сфере борьбы с политическим экстремизмом авторы доклада называют следующие: во-первых, отсутствие в обществе устойчивого негативного отношения к экстремизму; во-вторых, распространенность в государственно-властных институтах модели поведения по принципу "не буди лихо, пока оно тихо"; в-третьих, наличие во властных структурах людей, сочувствующих экстремистским идеям и методам; в-четвертых, известный политический страх как перед возможным приходом экстремистов к власти, так и перед упреками со стороны "либералов"; в-пятых, несконцетрированность государственных усилий на противодействии экстремизму.
На этом фоне настоящими победами исполнительной власти над экстремизмом выглядят датированные 1998 г. решения Тимирязевского и Останкинского межмуниципальных судов Москвы о прекращении деятельности газеты "Штурмовик" и признании недействительным свидетельства о регистрации газеты "Русский порядок". В 1999 г. по иску Северо-Кавказского регионального управления Госкомпечати Российской Федерации начата судебная процедура прекращения деятельности газет "Колоколъ" (г. Волгоград) и "Кубань лесная" (г. Краснодар).
Однако все это – капля в море. Так может быть права Судебная палата по информационным спорам при Президенте РФ, когда заявляет о необходимости изменения Закона о СМИ "в части упрощения процедур приостановления и прекращения деятельности тех изданий, которые свободу массовой информации превращают в противоположность - в злоупотребление этой свободой"[43]?
Полагаю, что на самом деле потребность в "упрощении процедур" надуманна. Во-первых, Закон о СМИ, базирующийся на балансе интересов всех субъектов правоотношений в данной сфере, дает необходимые, возможные и достаточные средства для пресечения злоупотребления свободой массовой информации. Во-вторых, упрощенные процедуры, которые кажутся эффективным средством защиты демократии, в других руках станут еще более действенным средством ее подавления. В-третьих, не следует забывать о таких гарантиях от злоупотребления свободой массовой информации как конституционные положения об охране достоинства личности (пункт первый статьи 21), о неприкосновенности частной жизни, личной и семейной тайны, защите чести и доброго имени (пункт первый статьи 23), о недопустимости сбора, хранения, использования и распространения информации о частной жизни лица без его согласия (пункт первый статьи 24), о возможности ограничения свободы массовой информации в условиях чрезвычайного положения (пункт третий статьи 56) и конкретизирующие их нормы текущего законодательства.
Для реальной борьбы с политическим экстремизмом в СМИ есть и другие юридические средства помимо судебной процедуры прекращения их деятельности. В частности, важным и практически не используемым инструментом является статья 15 Закона о СМИ. Поскольку, ни одно из экстремистских изданий не регистрировались в таком качестве, постольку в принципе есть возможность борьбы с ними через механизм судебного признание свидетельства о регистрации недействительным как полученного обманным путем. Кроме того, экстремистские СМИ, как правило, не затрудняют себя должным оформлением правового статуса редакций. Но регистрирующие органы не обращают внимания на то, что по закону (статья20) им в обязательном порядке должны направляться редакционные уставы всех без исключения СМИ. Наконец, закрытые СМИ не могут быть перерегистрированы под новым названием (статья 11), а если это им все-таки удалось, то есть основания для признания свидетельства о регистрации недействительным.
Экстремистские издания, как правило, "отрицают буржуазные законы" и потому зачастую игнорируют правила о выходных данных. Не последнюю роль играют и соображения конспирации или "игры в подполье". В любом случае выпуск и распространение продукции СМИ без выходных данных, с неполными или ложными данными подпадает под действие статьи 1712 КоАП РСФСР, предусматривающей в том числе и конфискацию тиража. Точно так же они отрицают в большинстве случаев и правила, предусмотренные Федеральным законом "Об обязательном экземпляре документов". Поэтому работники Мининформпечати РФ в 1993 году были вынуждены на собственные средства покупать газеты у музея Ленина, чтобы иметь возможность проанализировать их содержание на предмет соответствия Закону о СМИ. Тем ни менее статья 1713 КоАП РСФСР предусматривает ответственность за нарушение порядка представления обязательных экземпляров. Регистрирующие органы могли бы, опираясь на требования статьи 35 Закона о СМИ, вынудить экстремистские СМИ постоянно, из номера в номер публиковать их разъяснения, комментарии, заявления и т.п., с осуждением противоправной деятельности соответствующей редакции. Однако такая практика на сегодня отсутствует.
[39] См.: Проблема ответственности за разжигание межнациональной розни. Публикации проектной группы по правам человека. НИПЦ "Мемориал". М. 1993.
[40] О состоянии дел в Российской Федерации с соблюдением свободы массовой информации в 1996 году. Доклад Судебной палаты по информационным спорам при Президенте Российской Федерации.
[42] Постановление Совета Министров РСФСР "Вопросы Государственной инспекции по защите свободы печати и массовой информации при Министерстве печати и массовой информации РСФСР" от 25 октября 1991 г. № 566. - Нормативные акты... С. 99-101.
[43] Судебная палата по информационным спорам... С. 179-180.
