Центр "Право и
средства массовой информации"
АНО "Интерньюс"
Кафедра ЮНЕСКО по авторскому праву и другим
отраслям права интеллектуальной собственности
при Институте международного права и экономики
им. А. С. Грибоедова
Выпуск 19
Возникновение правового статуса СМИ
Разве каждый способный редактор не является властителем мира, обладая возможностью убеждать его, властителем, хотя и самозваным, но санкционируемым количеством распродаваемых им номеров? Правда, публика имеет самый действенный способ низложить его: стоит только не покупать его газеты,
и он умрет с голоду.
Томас Карлейль, "Французская революция"
Правила учреждения и регистрации СМИ, необходимые для оформления юридического факта рождения нового СМИ и признания за ним правового состояния средства массовой информации, несколько отличаются от правил, касающихся создания юридических лиц и закрепленных в Гражданском кодексе РФ. Это связано с тем, что, во-первых, согласно части третьей статьи 2 под средством массовой информации понимается "форма периодического распространения массовой информации", которая, естественно, не может быть юридическим лицом. Во-вторых, как это предусмотрено частью второй статьи 19, редакция может быть юридическим лицом, но может им и не быть, если, например, она является внутренним подразделением какого-либо предприятия, организации или учреждения либо вообще в этом качестве выступает частное физическое лицо.
Если же редакция организуется в форме юридического лица, то она подлежит регистрации по общим правилам ГК РФ, но только после регистрации СМИ. Это вытекает из требований части первой статьи 8 Закона о СМИ, где устанавливается, что редакция СМИ информации "осуществляет свою деятельность после его регистрации".
Наконец, в третьих, если бы правовое состояние СМИ как разновидность юридических фактов не порождало никаких специфических прав и обязанностей, то смысла не было бы ни в особых процедурах учреждения и регистрации, ни в самом существовании Закона о СМИ. Там, где СМИ юридически неотличимы от других субъектов права, нет необходимости и в законах о СМИ.
Категория правового статуса СМИ призвана отразить юридическое опосредование их фактического положения. Его структура может быть представлена как композиция следующих основных элементов: правовое состояние, правосубъектность, статутные права и обязанности, гарантии их реализации. Обретение правового состояния проходит через стадии учреждения и регистрации СМИ.
Первая стадия - учреждение СМИ, совершаемое по волеизъявлению управомоченного физического или юридического лица. Правила учреждения, установленные Законом о СМИ, достаточно просты и демократичны. Прежде всего отметим, что законодатель ввел неведомое до 1991 г. понятие учредителя средства массовой информации как паллиатив, призванный заместить чисто советскую категорию "организации, органом которой является" то или иное периодическое печатное издание.
По контрасту со старыми порядками, когда любое СМИ могло появиться на свет только по решению или с разрешения Секретариата ЦК КПСС, закон признал право быть учредителем за широким кругом субъектов.
Во-первых, учредителем СМИ может быть любой совершеннолетний, т.е. достигший 18-летнего возраста, гражданин РФ, за исключением отбывающих наказание в местах лишения свободы по приговору суда и душевнобольных, признанных судом недееспособными. На лиц без гражданства (апатридов), постоянно проживающих на территории РФ, распространяется национальный режим и таким образом они приравниваются к российским гражданам. Иностранцы, напротив, этого права лишены, однако ничто не мешает им законным путем учредить российское юридическое лицо или приобрести предприятие, которое выступит в качестве учредителя СМИ.
Во-вторых, правом на учреждение СМИ обладают объединения граждан: общественные, религиозные, трудовые и журналистские коллективы и т.д. При этом им вовсе не обязательно являться юридическими лицами. Так, согласно части четвертой статьи 3 и части первой статьи 21 Федерального закона "Об общественных объединениях" от 19 мая 1995 г. создаваемые гражданами общественные объединения могут "функционировать без государственной регистрации и приобретения прав юридического лица". Статья 27 данного закона, признавая за общественными объединениями право учреждать СМИ, никак не увязывает это правомочие с фактом наличия их государственной регистрации.
В-третьих, - учреждать СМИ вправе предприятия, учреждения, организации (корпорации, банки, клубы, библиотеки, университеты, научные центры и т.д.). Единственное существующее здесь ограничение - деятельность таких предприятий, учреждений и организаций не должна быть запрещена в соответствии с законом. Иными словами, например, общественная организация, в отношении которой имеется вступившее в законную силу решение о ликвидации, утрачивает право быть учредителем СМИ. Причем, в этом случае ее права и обязанности в полном объеме переходят к редакции, если иное не предусмотрено уставом редакции (часть четвертая статьи 18).
Наконец, в-четвертых, учредителями СМИ могут быть государственные органы. Разумеется, это относится как к органам государственной власти, так и к органам местного самоуправления.
Учредителей может быть несколько. В этом случае каждый из них считается соучредителем и только совместно они могут выступать в качестве учредителя. Согласно части первой статьи 22 Закона о СМИ, соучредители заключают договор, в котором определяются их взаимные права, обязанности, ответственность, порядок, условия и юридические последствия изменения состава соучредителей, процедура разрешения споров между ними. Хотя закон текстуально не обязывает соучредителей заключить договор, но, предопределяя его содержание, делает его необходимым. Если же учреждается не только СМИ, но и редакция, обладающая правами юридического лица, то учредительный договор становится обязательным в силу требований статьи 52 ГК РФ.
Споры об учредительстве были особенно распространены в первые месяцы после введения в действие с 1 августа 1990 г. Закона СССР "О печати и других средствах массовой информации". Первым, проложившим путь судебной практике, стало дело по иску Союза писателей СССР о признании недействительной регистрации журнала "Знамя". СП СССР, который до 1 августа 1990 г. командовал "Литературной газетой" и несколькими десятками "толстых" литературных журналов, еще только собирался их зарегистрировать в союзном Мининформпечати, как с недоумением обнаружил, что многие из них уже успели зарегистрироваться в российском Мининформпечати. Причем, в юридической роли учредителей этих изданий выступали, как правило, трудовые или журналистские коллективы редакций. Московский городской суд оставил иск СП СССР без удовлетворения, сославшись на право трудовых коллективов учреждать средства массовой информации (часть первая статьи 7 союзного закона о печати) и приняв во внимание отсутствие характерных для статуса учредителя правоотношений между СП СССР и редакцией журнала "Знамя". После того как Верховный суд РСФСР оставил это решение в силе, СП СССР прекратил попытки вернуть через суд ставшие независимыми издания.
Другой пример - дело, рассмотренное Конституционным судом РФ по индивидуальной жалобе членов журналистского коллектива редакции газеты "Известия" в связи с постановлением Верховного Совета РФ от 17 июля 1992 г. "О газете "Известия". КС РФ охарактеризовал решение парламента возобновить издание газеты представительных органов власти с названием "Известия Советов народных депутатов Российской Федерации" как непосредственно затрагивающее интересы существующей газеты "Известия", учрежденной 23 августа 1991 г. журналистским коллективом ее редакции. "Решение Верховного Совета, - говорится в постановлении КС РФ,- не исключало вынужденного преобразования газеты "Известия" в газету представительных органов государственной власти Российской Федерации или привело бы к ограничению прав выпускаемой газеты "Известия", связанных с использованием ее прежнего названия и материально-производственной базы. Решения, влекущие такие последствия, способствуют оказанию давления на газету, затрудняют ее существование как независимого средства массовой информации и ограничивают тем самым свободу массовой информации".
[44] Признав парламентское постановление неконституционным, КС РФ тем самым создал прецедент защиты интересов СМИ на основе приоритета свободы массовой информации и обеспечения плюрализма.Следует подчеркнуть, что право учреждать СМИ является именно субъективным правом, реализация (или отказ от реализации) которого целиком находится в сфере усмотрения управомоченного субъекта. Никто не может быть обязан осуществить данное правомочие. На это мне довелось обратить внимание Конституционного суда Российской Федерации, выступая 20 мая 1993 г. на процессе по проверке конституционности постановления IX Съезда народных депутатов "О мерах по обеспечению свободы слова на государственном телерадиовещании и в службах информации".
Дело в том, что в пункте втором постановления говорилось: "Представительные органы государственной власти являются соучредителями государственных телерадиовещательных компаний, учрежденных соответствующими органами исполнительной власти". Но можно ли стать соучредителем СМИ ipso jure, в силу закона, или ex officio, по должности? Нет, нельзя, так как учреждение средства массовой информации – дело добровольное, и каждый соучредитель реализует свое право самостоятельно. Более того, согласно части четвертой статьи 18 Закона о СМИ именно и только учредитель имеет право передать свои права или их часть третьему лицу. Если соучредителей, скажем, двое, то появление третьего возможно лишь при передаче ему части их полномочий. Причем, для этого требуется согласие редакции и всех соучредителей.
Следует обратить внимание также на статью 17 Закона о СМИ, где устанавливается, что права и обязанности учредителя возникают с момента регистрации средства массовой информации. Соответственно, появление нового соучредителя допускается лишь при условии перерегистрации СМИ (часть первая статьи 11). Следовательно, юридически некорректной будет, например, формула, использованная в решении Смоленской областной думы "О журнале "Край Смоленский" от 26 апреля 1994 г.: "Считать областную Думу соучредителем журнала". На самом же деле, Дума может стать соучредителем лишь с согласия других соучредителей и редакции, и только после перерегистрации СМИ, а не с момента принятия Думой данного решения.
Особый этап в жизни любого СМИ – его регистрация в уполномоченных государственных органах. Данная процедура носит не разрешительный, а уведомительный характер. В ее рамках уполномоченный государственный орган проверяет законность учреждения СМИ как в материально-правовом, так и в процессуально-правовом аспектах.
Как явствует из текста Закона о СМИ, процедура регистрации начинается с подачи заявления учредителем или лицом, действующим по его уполномочию. Оно подается в регистрирующий орган в зависимости от территории распространения продукции регистрируемого СМИ. Так, согласно части второй статьи 8, если продукция СМИ предназначается для распространения преимущественно на всей территории России, в нескольких субъектах Федерации или за рубежом, то регистрация осуществляется Министерством печати и информации РФ (ныне – Государственным Комитетом РФ по печати и Федеральной службой по телевидению и радиовещанию). Если же основной аудиторией является население субъекта Федерации или административно-территориальной единицы, то регистрация СМИ осуществляется соответствующими региональными органами.
Здесь следует обратить внимание на три момента. Во-первых, именно учредитель решает, для распространения на какой территории он предназначает продукцию регистрируемого СМИ. Во-вторых, поскольку редакция СМИ может осуществлять свою деятельность лишь после его регистрации, постольку территория распространения определяется исключительно в предположительном плане. Например, учредитель указал в заявлении, что намерен издавать газету для жителей только одной области, однако фактически она стала всероссийской. Здесь нет нарушения закона, но есть необходимость перерегистрации по правилам статьи 11. Наконец, в-третьих, закон говорит не о всей территории распространения, например, тиража газеты (очевидно, что отдельные номера могут продаваться или рассылаться по подписке практически повсюду), а о территории преимущественного распространения. Иными словами, для периодических печатных изданий речь идет о территории, на которой регулярно распространяется более половины тиража, а для аудиовизуальных СМИ - обеспечивается уверенный прием сигнала, несущего программу.
Заявление о регистрации подается в письменной форме. В нем указываются, в частности, сведения об учредителе, обусловленные требованиями закона. Например, если учредитель - физическое лицо, то необходимо сообщить о наличии у него российского гражданства, достижении 18-летнего возраста и отсутствии ограничений в дееспособности, что легко подтвердить с помощью паспорта. Кроме того, обязательно должно быть указано, что учредитель постоянно проживает в РФ: в противном случае СМИ будет считаться зарубежным. Однако показывать паспорт вовсе не обязательно, поскольку регистрирующим органам запрещено предъявлять при регистрации какие-либо дополнительные требования, не предусмотренные Законом о СМИ.
В заявлении должны быть указаны также: название регистрируемого СМИ; язык, на котором оно будет выходить; адрес редакции; форма периодического распространения массовой информации; примерная тематика и (или) специализация СМИ. Если СМИ намерено специализироваться на сообщениях и материалах для детей и подростков, инвалидов, а также образовательного и культурно-просветительского назначения, то, согласно части первой статьи 14, с него причитается пониженный регистрационный сбор. Если же СМИ будет специализироваться на сообщениях и материалах рекламного и эротического характера, то его ожидает не только повышенный регистрационный сбор, но и - согласно статье 37 - особые условия распространения своей продукции (для эротических изданий). Кроме того, на него не будут распространяться налоговые, таможенные и прочие льготы, установленные Законом "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации" (часть первая статьи 6) и Законом "Об экономической поддержке районных (городских) газет" (пункт третий статьи 4). Наконец, на него может быть возложена обязанность выплачивать потиражный сбор, если таковой будет установлен правительством, как это предусмотрено частью третьей статьи 28 Закона о СМИ.
Закон о СМИ обязывает учредителя сообщить в заявлении об источниках финансирования, предполагаемых периодичности выпуска и максимальном объеме средства массовой информации. Причем, все эти сведения вовсе не надо подкреплять справками банка или протоколом о намерениях, подписанным с типографией. Однако, если регистрирующий орган заподозрит что-то неладное, он вправе в отведенный ему законом месячный срок провести собственную проверку, но не может потребовать от заявителя представления каких-либо дополнительных документов или иных доказательств. Другое дело, что заявителю подчас удобнее самому развеять все сомнения регистрирующего органа, нежели ждать, пока тот откажет в регистрации или вернет заявление без рассмотрения.
Содержащийся в части первой статьи 13 Закона о СМИ перечень оснований для отказа в регистрации является исчерпывающим и не допускает расширительного толкования. Отказ в регистрации возможен, во-первых, если заявление подано от имени субъекта, не обладающего правом на учреждение СМИ, например, иностранцем или лицом без гражданства, не проживающим постоянно в Российской Федерации. Во-вторых, если указанные в заявлении сведения не соответствуют действительности. Для закона не имеет значения, на какой вопрос заявитель дал неверный ответ, по какой причине, умышленно или случайно. В то же время следует еще раз подчеркнуть, что на большинство вопросов заявитель может и должен отвечать в предположительном ключе. Однако, если в заявлении указано, например, что газета будет выходить на латыни тиражом 1 млн. экземпляров, иметь рекламный характер и распространяться в районах Крайнего Севера, то налицо серьезное основание для сомнений.
В-третьих, отказ возможен, если название, примерная тематика или специализация СМИ представляет собой злоупотребление свободой массовой информации в смысле части первой статьи 4. Мне, однако, не известно ни одного случая, чтобы в заявлении о регистрации указывались такие цели как совершение уголовно наказуемых деяний, призыв к захвату власти, разжигание национальной, классовой, социальной, религиозной нетерпимости и розни или пропаганда войны. Отсюда, увы, не следует, что изданий, преследующих такие цели, нет, а значит есть гипотетическая возможность борьбы с ними не только через механизм прекращения деятельности, но и, как отмечалось выше, через судебную процедуру признание свидетельства о регистрации полученным обманным путем, а потому – недействительным.
Наконец, в-четвертых, отказ возможен, если регистрирующим органом ранее зарегистрировано СМИ с тем же названием и той же формой распространения массовой информации. Цель данного запрета состоит в том, чтобы не создавать путаницу на рынке массовой информации. Однако запрет на повторяемость названий является не абсолютным, а относительным. Так, если в Мурманской области зарегистрирована газета "Имярек", то это не мешает использовать данное название при учреждении в той же области журнала или телепрограммы (при этом, однако, следует помнить о правилах, защищающих товарные знаки и знаки обслуживания как интеллектуальную собственность). Можно учредить и одноименную газету, но только в другом регионе. Но если "Имярек" зарегистрирован федеральным регистрирующим органом, то путь к созданию одноименной газеты где бы то ни было закрыт.
Практически все - а они крайне малочисленны - случаи отказа в регистрации имели место именно по этой причине. Причем, как правило, суть заключалась не в случайном совпадении, а в сознательной попытке использовать механизм регистрации для борьбы с учредителем или руководством редакции. Так, раскол в редакции экологического журнала "Зеленый крест" привел к длительному спору о "праве первородства" при регистрации данного издания. Аналогичная история имела место с журналом "Человек и закон".
Конфликтом с учредителем была предопределена фактическая перерегистрация газеты "Московский комсомолец", журналисты которой после августовского путча 1991 г. "умыкнули" издание у деморализованных горкома и обкома ВЛКСМ. Используя тот факт, что в свидетельстве о регистрации название газеты дано без кавычек, они подали заявление о регистрации газеты "Московский комсомолец" в кавычках, учредителем которой стал журналистский коллектив ранее зарегистрированной газеты "Московский комсомолец" без кавычек. Таким образом удалось сохранить и старое название, и редакционный коллектив, и привычную аудиторию, и подписку. Впоследствии именно случай с "Московским комсомольцем" навел нас на мысль о необходимости включить в российский Закон о СМИ отсутствовавшую в союзном законе норму о недопустимости повторной регистрации (статья 9), влекущей признание нового свидетельства о регистрации недействительным.
Несмотря на законодательный запрет случаи параллельного существования одноименных СМИ встречаются на практике. Так, довольно долго выходили две "Правды". Причем, Закон недвусмысленно устанавливает, что при совпадении названий право продолжать издание имеет тот, кто зарегистрировал свое СМИ раньше. Зарегистрированное СМИ не может быть зарегистрировано повторно, а если такое обнаружится, то "законной признается первая по дате регистрация" (статья 9).
Учредителем одной из "Правд" была, как указано в свидетельстве о регистрации, "первичная организация Союза журналистов СССР". Однако на момент разбирательства спора в суде СЖ СССР уже давно не существовало. Что же касается самой первичной организации, то она может обладать правом учреждать СМИ либо как организация (если является юридическим лицом), либо как объединение граждан. Очевидно, что невозможно при этом говорить о "членстве в учредителе", а только о членстве в организации, являющейся учредителем. Следовательно, члены организации-учредителя не могут рассматриваться как соучредители.
В данном конфликте примечательно еще и то, что одна редакция представила доказательства регистрации в качестве средства массовой информации, но не в качестве юридического лица, а другая, напротив, представила доказательства регистрации в качестве юридического лица, но не в качестве средства массовой информации. Здесь следует принять во внимание, что Закон о СМИ вполне допускает, что редакция может не быть юридическим лицом (часть вторая статьи 19), но запрещает - под угрозой административной ответственности - выпуск и распространение продукции СМИ без его регистрации (абзац третий статьи 60, а также статья 171
1 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях). Сам по себе факт регистрации редакции в качестве юридического лица не является основанием для выпуска и распространения СМИ.Регистрация не является обязательной для тех СМИ, которые создаются органами власти исключительно для издания официальных материалов, нормативных и иных актов или выпускаются тиражом менее одной тысячи экземпляров.
Максимально упрощенный механизм создания СМИ стал сильнейшим катализатором роста их численности. Диаграмма 1, составленная на основе данных Госкомпечати России, показывает динамику регистрации общероссийских и региональных печатных СМИ в последние годы. Тенденции достаточно явственны: неуклонное увеличение общего числа изданий при опережающем росте количества журналов. Правда, статистические данные Госкомпечати лишь в очень небольшой степени учитывают реальные процессы "умирания" изданий. Поскольку многие печатные СМИ не направляют в регистрирующие органы обязательные экземпляры своей продукции, постольку сами эти органы не в состоянии проконтролировать реальность существования таких изданий. Видимо, настало время провести "всероссийскую перепись" печатных СМИ.
Диаграмма 1.
Рассматривая приведенные в диаграмме 1 данные в региональном аспекте, можно увидеть процессы перераспределения читательского интереса или точнее издательских представлений о читательском интересе и, следовательно, целесообразности создания тех или иных печатных СМИ. Сравнение показателей за 1993 и 1998 годы показывает, что удельный вес общероссийских газет (по количеству наименований, без учета тиражей) сохраняется на одном уровне (14 процентов). В то же время темпы роста среди журналов значительно выше, ввиду чего их удельный вес вырос с 15 процентов (общероссийские) и 5 процентов (региональные) до 22 и 9 процентов соответственно. Напротив, прирост числа региональных газет сравнительно невысок. Об этом свидетельствует снижение удельного веса данного типа изданий с 61 до 49 процентов.
Для аудиовизуальных СМИ регистрация является необходимым, но, как правило, вовсе не достаточным условием для начала деятельности по производству и выпуску средства массовой информации. Поскольку эта категория СМИ использует для передачи информации естественным образом ограниченный ресурс (эфирные частоты), постольку российское государство по примеру многих других цивилизованных стран ввело систему лицензирования в этой сфере. Впервые порядок выдачи лицензий на телевизионное и радиовещание был введен правительственным постановлением № 500 от 26 сентября 1991 г.
[45]Избранная организационно-правовая модель не была лишена некоторого остроумия и походила на автомобиль для учебной езды: один руль, но две педали тормоза. Предусматривалось на каждую частоту выдавать не одну, а две лицензии: а) на право занять частоту и включить передатчик - ее должно было выдавать Минсвязи по согласованию с Миниинформпечатью и ВГТРК - и б) на право осуществлять телевизионное или радиовещание на данной частоте и с помощью данного передатчика - по решению Мининформпечати, согласованному с Минсвязи. Причем, лицензии взаимосвязанные, парные, что должно по идее вынуждать обоих лицензиатов договариваться друг с другом по всем вопросам, лишая владельца передатчика преимуществ своего монопольного положения.
Данная модель действует и поныне благодаря постановлению Правительства РФ "О лицензировании телевизионного вещания, радиовещания и деятельности по связи в области телевизионного и радиовещания в Российской Федерации" от 7 декабря 1994 г. № 1359. Правда, партнером Госкомтелекома является теперь Федеральная служба по телевидению и радиовещанию (ФСТР). Как справедливо отмечает президент Фонда защиты гласности А. Симонов, "сохранение системы 2-х лицензий на одну частоту, привязывающее вещателя к почти стопроцентно обязательной государственной системе передачи и ретрансляции автоматически делает вещателя зависимым от монополии Минсвязи и, в случае необходимости, подконтрольным ей"
[46] .Действительно, многотрудная история независимого вещания знает немало случаев, когда вещающие станции произвольно отключаются от эфира, либо ставятся в безвыходное положение иными способами. Более того, действующее Положение о лицензировании требует от потенциального лицензиата уже при подаче заявления представлять подтверждение права аренды (использования) передающего оборудования, т.е. фактически заранее принять все условия владельца передатчика. Однако политико-правовая реальность такова, что единая лицензия на частоту может появиться не ранее создания Федеральной комиссии по телерадиовещанию, судьба которой, в свою очередь, зависит от вступления в силу закона о телерадиовещании, в чем оба указанных выше ведомства объективно, мягко говоря, не заинтересованы.
Следует подчеркнуть, что при создании системы лицензирования в нее был вкраплен важный демократический элемент, призванный обеспечить разумное, справедливое и гласное распределение частот, - Комиссия по вещанию. Этот межведомственный орган включал не только представителей заинтересованных министерств и ВГТРК, но и авторитетных независимых журналистов, социологов, юристов. Поскольку лицензии могли выдаваться только на основании заключений Комиссии, постольку она сразу нажила себе много недоброжелателей.
Причин тому было несколько. Во-первых, Комиссия потребовала предоставить ей полный перечень частот, предназначенных для телевидения и радиовещания. Во-вторых, она громогласно заявила о необходимости демилитаризации и конверсии частот соответствующих диапазонов. В-третьих, она взяла за правило решать судьбу наиболее привлекательных частот на основе открытого конкурса, в публичной полемике вокруг концепций вещания.
Как это ни удивительно, Комиссия просуществовала довольно долго, до августа 1993 г., успев легализовать деятельность более двухсот телерадиокомпаний. Правительственное постановление № 1359 реанимировало этот орган, сильно урезав круг его полномочий. Ныне комиссия вправе лишь давать рекомендации, да и то только ФСТР, для которой к тому же они вовсе не обязательны. Причем, мнение Комиссии спрашивают лишь в том случае, если на одну и ту же частоту претендует несколько потенциальных вещателей или "при иных возникающих разногласиях между заявителями". До принятия постановления Правительства Российской Федерации от 26 июня 1999 г. № 698 "О проведении конкурсов на получение права на наземное эфирное телерадиовещание, а также на разработку и освоение нового радиочастотного канала для целей телерадиовещания" гарантий того, что свободные частоты будут предоставляться на основе конкурса, не было.
Приоритет Минсвязи в сфере лицензирования еще более укрепился со вступлением в силу Федерального закона "О связи" от 16 февраля 1995 г. Характерно, что данный акт не содержит почти никаких правил, касающихся видов и сроков действия лицензий, условий их выдачи, приостановки или прекращения их действия, относя все эти и связанные с ними вопросы к области подзаконного нормотворчества, в которой больше возможностей для отстаивания ведомственного интереса. Едва ли не единственное исключение - статья 15 закона, согласно которой именно Минсвязи производит выдачу, изменение условий или продление сроков действия лицензий на право деятельности в области связи, а также прекращение действия лицензий.
Особого комментария заслуживает часть четвертая упомянутой статьи. Она гласит: "Выдача лицензий на деятельность в области связи для целей телерадиовещания, а также присвоение частот, занесенных в перечень частот, используемых и планируемых к использованию для целей телерадиовещания, осуществляются на основе лицензии на вещание без проведения конкурса Министерством связи Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации по заявлению физических и юридических лиц, владеющих, пользующихся и распоряжающихся средствами связи, используемыми для целей телерадиовещания, либо имеющих намерение вступить в права владения, пользования и распоряжения средствами связи, используемыми для целей телерадиовещания".
Избранная законодателем формула, с одной стороны, закрепляет существующую практику парных лицензий на одну и ту же частоту. Причем, приоритет закрепляется за лицензией на вещание. Именно она составляет основу для выдачи лицензии на деятельность в области связи для целей телерадиовещания. Не вполне ясен, правда, в этом контексте смысл формулы "без проведения конкурса". Видимо, законодатель желал подчеркнуть, что Минсвязи обязано выдать требуемую лицензию на безальтернативной основе именно тому заявителю, который указан в лицензии на вещание.
Сопоставив эти правила с содержащимися в статье 31 Закона о СМИ, приходим к заключению, что лицензия на вещание касается лишь ее держателя, поскольку именно ему предоставляется право, используя технические средства эфирного, проводного или кабельного телерадиовещания, в том числе находящиеся в его собственности, осуществлять распространение продукции аудиовизуальных средств массовой информации, зарегистрированных в соответствии с Законом. Отсюда следует, что лицензия на деятельность в области связи полагается тому, кто имеет лицензию на вещание.
С другой стороны, заявителями признаются лишь физические и юридические лица, в чьей собственности (статья 209 ГК РФ), хозяйственном ведении (статья 294 ГК РФ) или оперативном управлении (статья 296 ГК РФ) находятся или предположительно будут находиться средства связи, используемые для телерадиовещания. Иными словами, лицензию на деятельность в области связи может получить лишь тот, кому принадлежит или будет принадлежать передатчик и кто выступает в качестве оператора связи. Упоминание о лицах, "имеющих намерение вступить в права владения, пользования и распоряжения средствами связи", может рассматриваться в данном контексте как предусмотрительно оставленная лазейка для тех телерадиокомпаний, которые не имеют собственных передатчиков, но готовы их приобрести.
Таким образом, сохраняя систему парных лицензий, федеральный закон о связи объективно способствует их концентрации в руках операторов связи. Это особенно больно ударяет по интересам независимых вещателей, не располагающих крупными финансовыми ресурсами. Что же касается общероссийских и региональных государственных телерадиокомпаний (ГТРК), то в большинстве случаев, поглотив ранее самостоятельные радиотелевизионные центры (РТЦ) со всеми студийными комплексами и прочей материально-технической базой, они до недавних пор не могли проделать аналогичную операцию с радиотелевизионными передающими центрами (РТПЦ), входящими в систему Минсвязи.
И в этом был свой плюс, поскольку РТПЦ заинтересованы в том, чтобы предоставлять свои услуги по распространению сигнала не только ГТРК, но и другим вещателям - на взаимовыгодной основе. Тем самым, по идее, должен был поддерживаться информационный плюрализм. Однако в 1998 г. в связи с формированием ВГТРК-холдинга все ГТРК стали его дочерними предприятиями, а все РТПЦ – филиалами. Подобная концентрация технических средств распространения аудиовизуальных СМИ в одних руках является беспрецедентной и откровенно ущемляющей интересы региональных властей, не говоря уже о независимых вещателях.
Существующее положение в сфере лицензирования телерадиовещания было предметом рассмотрения Большого жюри Союза журналистов России - корпоративного института гражданского общества, рассматривающего "конфликтные ситуации нравственно-этического характера, возникающие в журналистском сообществе в связи с исполнением журналистами своих профессиональных обязанностей". Конкретным поводом стало обращение журналистов "Авторского телевидения", вызванное их конфликтом с ФСТР по вопросу лицензирования телерадиовещания. Журналисты жаловались, что ФСТР без объявления конкурса предоставила лицензию на вещание новой телекомпании Дарьял-ТВ, чем ущемила интересы всех других претендентов на ее получение.
Большое жюри на своем заседании 3 декабря 1998 г. признало справедливыми притязания "Авторского телевидения" на получение лицензии на вещание с учетом его профессионального опыта как производящей телекомпании. Оно также признало "разумными и справедливыми усилия руководства ФСТР по противодействию теневому распределению частот", однако сочло их недостаточными, в связи с чем рекомендовало руководству ФСТР аннулировать все лицензии, выданные ранее в обход постановления Правительства Российской Федерации № 1359 от 07.12.94 г. Была поддержана позиция руководства ФСТР и в вопросе о замене существующей системы парных лицензий – на телерадиовещание и деятельность по связи – системой единой лицензии, что позволило бы упростить практику лицензирования и перекрыть каналы теневого распределения частот.
Жюри констатировало большую общественную значимость вопросов лицензирования вещания, в связи с чем рекомендовало ФСТР обеспечить максимальную прозрачность, справедливость, законность, простоту и понятность принимаемых решений. Особо отмечалась необходимость ежеквартальной публикации для всеобщего сведения перечня разработанных, а также плана разрабатываемых для целей телерадиовещания частот. Руководство ФСТР уважительно отнеслось к решению журналистского Жюри и предприняло ряд конкретных шагов по оздоровлению ситуации с лицензированием вещания.
[44] Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1994. № 2.
[45] Нормативные акты... С. 92-98.
[46] Законодательство и практика средств массовой информации. № 1. 1995. С. 7.
