СОВРЕМЕННОЕ ПРАВО СРЕДСТВ МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ В США

Американская ассоциация юристов Правовая инициатива в Центральной и Восточной Европе
Центр права и средств массовой информации
Серия "Журналистика и право"
Выпуск 8

Б. Права средств массовой информации и национальная безопасность

В лучшем из всех возможным миров не будет необходимости разрабатывать систему законов и мероприятий для создания равновесия между органами, способными свободно собирать критическую информацию и разумно распространять ее среди населения, с одной стороны, и нуждами национальной безопасности, с другой стороны. Средства массовой информации будут передавать последние известия с полной ответственностью, не подрывая национальную безопасность. Информированная и непассивная публика (без которой не может выжить никакая демократия) будет способна (благодаря получаемой от прессы информации) сама определять, кто из политических лидеров может наилучшим образом вести нацию в нужном направлении и какие вопросы народные избранники должны решать. В этом идеальном мире инакомыслие никогда не будут путать с неблагонадежностью, никогда не будут пересекать линию, отделяющую следствие от преследования. Никто не будет оспаривать тайну определенной информации, призванную защитить безопасность нации; никому даже в голову не придет, что вопрос национальной безопасности служит только для того, чтобы отвлечь репортеров и журналистов от прочих политически чувствительных вопросов. И, наконец, даже если и возникнет разногласие, то совершенно беспристрастная судебная система разрешит это разногласие разумно; причем решение суда будет встречено с уважением и будет рассматриваться так, как будто суду известна истина в последней инстанции.
Но лучший из всех возможным миров - это всего лишь фантазия вольтеровского Кандида. К сожалению, совершенное равновесие между сбором и распространением информации и национальной безопасностью - это тоже всего лишь представление об идеальном состоянии дел.125 В современном же мире, и даже в современной Америке (стране, чьи принципы правления и чья конституция зиждутся на представлении просветителей восемнадцатого века о том, что демократию создает равновесие всех ветвей власти, судебной, законодательной и исполнительной) не существует единого мнения насчет того, каким образом создать совершенное равновесие между открытой и свободной прессой и необходимостью обеспечения национальной безопасности. В соответствии с Первой поправкой (также представляющей собой продукт "рационального" мышления восемнадцатого века) Конгрессу США нельзя выдвигать законы, ущемляющие свободу слова. Однако существует немало мнений, особенно в сфере национальной безопасности, в отношении того, что именно понимать в данном случае под понятием "слово".
Что касается международных союзов, заключенных в целях торговли или общей безопасности, в которую нередко входит также и безопасность торговли, то в них подчас сохраняются некоторые аспекты, скрытые от общественного ока. Попытка сбросить атмосферу абсолютной секретности при ведении серьезных международных переговоров записана в первом пункте выдвинутой президентом США Вудро Вильсоном программе мира "Четырнадцать пунктов" (1918 г.): "открытые мирные договоры, заключенные открыто". Даже в эпоху, предшествующую баллистическим ракетам и реактивным самолетам, когда национальная безопасность США строилась на чисто географических принципах (на западе и востоке - только рыба, на севере и юге - слабые соседи), американская иностранная политика формировалась втихую и "продавалась" американскому народу в готовом виде, а что касается общественного мнения, то оно не имело никакого или почти никакого отношения к реальным внешнеполитическим решениям. Таким образом, между необходимостью информировать народ и необходимостью распространять информацию с целью формирования политики существует постоянная напряженность.
С этим связана еще одна проблема. Хотя общепринятая идеология утверждает, что Соединенные Штаты Америки - это страна разных народов, "сплавившихся" в единую культурную общность, и что эти народы с уважением относятся к сохранившимся национальным различиям, на самом же деле эти различия породили самые разные мнения в отношении того, какую информацию следует держать в тайне ради защиты нации и ее интересов и какую информацию считать частью защиты нации и ее границ. Так, решение об освещении того или иного вопроса в печати влекло за собой серьезные разногласия, когда одна группа относила ту или иную меру к области национальной безопасности, а другая честно высказывала противоположное мнение. И те самые сведения, которые представители этой второй группы подкидывали прессе, и те самые сведения, которые пресса сама опубликовывала, впоследствии использовались многими из этих представителей для того, что убедить общественность выступить против политики, проводимой первой группой, и показать ее вред для национальной безопасности.126 Еще более остро эта проблема может стоять у тех народов, у которых нет даже стройного представления (не говоря уже о структуре) об обществе, в котором возможно терпимое отношение к различным группам, различия которых носят политический, религиозный или национальный характер. Словом, вступая на путь демократии, необходимо понимать, что при этом строе уважаются всевозможные различия между людьми и делается все возможное для поддержания такого уважения, пусть это даже и противоречит какому-либо предложению или мнению, высказанному другими лицами.
В США и других демократических странах есть еще одна область напряжения: между необходимостью иметь при демократии информированное и заинтересованное общество и прибыльностью средств массовой информации. Речь идет о том, что содержание последних известий и программ может быть направлено не на распространение информации для просвещения народа и привлечения его к делам управления, а скорее на получения сверхприбылей теми, кто заправляет средствами массовой информации. Вероятность этого увеличивается, когда средства массовой информации не только зависят от коммерческих интересов, помещая у себя рекламу для получения своих доходов, но также находятся в собственности и владении у других фирм, прибыльность которых прямо зависит от развития конкретных событий в национальном или международном масштабе. Давление со стороны правительственных органов или финансовых спонсоров может "охладить" тех журналистов, чьи публикации противоречат тем или иным конкретным интересам. Вместе с тем, полезное мероприятие правительства может быть сведено на нет, если в печати появились сообщения о нем или просочилась какая-то относящаяся к нему информация, возможно, даже подкинутая противником из числа работников печати. Но если средства массовой информации находятся в собственности и управлении правительства, то тогда складывается такая ситуация, при которой правительство будет иметь возможность само решать, какие материалы публиковать, а какие не публиковать, используя средства массовой информации для оглашения или сокрытия вопросов национальной безопасности. Итак, решение проблемы сводится к ответу на вопрос, кто будет контролировать средства массовой информации и каким образом средства массовой информации будут экономически жизнеспособны и вместе с тем неконтролируемы; или же они будут в слишком большой степени зависимы от денег, получаемых либо от тех, кто заинтересован в контроле за содержанием информации, либо от тех, кто заинтересован в самом широком освещении фактов, независимо от содержания публикаций или передач.
Только когда будут установлены эти основные "правила игры", можно будет перейти к вопросу освещения более конкретных тем, например, тем, связанных с национальной безопасностью. Для достижения уравновешенной политики, предоставляющей средствам массовой информации возможность освещать вопросы национальной безопасности в достаточной для просвещения народа степени, не нанося при этом ущерба самой национальной безопасности, первым шагом в этом направлении будет решение вопроса, что именно входит в понятие национальной безопасности и кто именно определяет, что должно и что не должно входить в это определение.
При всей своей кажущейся ясности, в действительности вопрос, что же такое национальная безопасность в точном смысле этого слова и каким образом ее следует защищать, связан с рядом невыясненных аспектов.
Так, понятие "национальная безопасность" до сих пор не определено для целей судебного преследования согласно Закону о шпионаже США.127 Однако судами это понятие определяется довольно-таки широко.128 Например, в решении по делу Данна129 Апелляционный суд Восьмого округа постановил, что под термином "национальная безопасность", примененном в Кодексе 18 США, Раздел 793, понимается, что нация вправе защищать целостность своих вооруженных сил и вправе силой предотвращать свержение правительства; а также вправе, в качестве средства достижения этих целей, привлекать к наказанию за высказывания, влекущие за собой нежелательные результаты. Истолковывать это определение можно широко - под понятие национальной безопасности могут таким образом попадать почти любые сообщения о вооруженных силах, их начальниках или государственных чиновниках. Ввиду того, что вопрос об определении национальной безопасности часто встает в судебной практике, суды пришли к заключению, что термин "национальная безопасность" не имеет "юридической силы из-за своей неопределенности".130
Если исходить из того, что под термином "национальная безопасность" понимается защита и сохранение государства-нации, то тогда следует спросить, какая информация нужна для сохранения государства. Учитывая молодость демократии во многих странах и также их исторически сложившее незнание того, что значит жить и иметь дело с лицами разного происхождения или различного миропонимания, пожалуй, первым шагом на пути установления границ свободной прессы будет созыв всеобщей конференции, с участием представителей правительства, бизнесменов, граждан, потребителей, журналистов, редакторов и владельцев средств массовой информации, - для определения таких понятий, как "национальная безопасность" и "свобода слова". Если будет достигнуто общее согласие в отношении этих определений, то следующим шагом будет разработка законов и правил, по которым средства массовой информации смогут развивать свою деятельность в целях создания гражданского самосознания общества, относясь с должным уважением к тому, что понимается под интересами национальной безопасности.
Когда участники конференции определяют, что следует понимать под национальной безопасностью, они могут затем сделать попытку выяснить, какого рода документы или сведения могут нанести непосредственный ущерб национальной безопасности, но могут впоследствии быть обнародованы как исторические документы - и какого рода документы или сведения, если таковые имеются, всегда должны оставаться засекреченными. Ясно, что если поместить в посвященном военной технике международном журнале фотографию с изображением новейшего оружия, то это будет считаться нарушением национальной безопасности. Но следует ли запрещать статью, повествующую о существовании такого оружия, или листовку, выброшенную из окна дома, в которой речь идет об использовании на войне каких-либо видов оружия? Словом, если будет достигнута договоренность в отношении того, о чем можно и о чем нельзя писать и говорить, тогда всем будет понятно, в каких рамках может законно действовать пресса. Кроме того, следует также определить, что последует, если тот или иной журналист выйдет за установленные рамки. Говоря в общем, действие такого журналиста не следует считать государственной изменой; к нему нельзя относиться как к акту шпионажа, когда, за деньги или по идеологическим причинам, документы передаются непосредственно агенту другой страны.131 Представляется также вполне логичным, чтобы упомянутые представители нации разработали закон, четко разграничивающий способы сбора информации шпионом и способы сбора информации журналистом. В силу того, что между потребностью в информации и потребностью сохранения тайны в целях защиты национальных интересов существует очень хрупкое равновесие, и в силу того, что это равновесие зависит не только от объективных событий в самой стране или за ее пределами, но также и от субъективных моральных соображений, исключительно важно, чтобы это разграничение было установлено и принято всеми представителями общества.
Для журналистов, равно как и для всех других, важно иметь возможность получать важнейшие документы по государственной политике. Какие документы могут или не могут быть обнародованы, когда они могут быть обнародованы и каким образом их можно получить - все эти вопросы могут быть определены законом о свободе информации, аналогичным закону, принятому в США тридцать лет назад и совсем недавно пересмотренному в отношении компьютерной информации, документов, передаваемых по электронной почте, и лазерных дисков.132
Вот что сказал Верховный суд США на этот счет: "свободное общество предпочитает наказывать тех немногих, позволяющих себе злоупотреблять свободой слова, после того, как они нарушат закон, а не перекрывать кислород им и все другим заранее".133 В отношении конституционной правомерности предварительного запрета слова существует сильное возражение: предварительный запрет "замораживает" самовыражение.134 Если политика, проводимая правительством, отличается от того, о чем правительство заявляет публично, то американские суды защищали и защищают право на опубликование без предварительного запрета, но оставляют открытой возможность последующего уголовного преследования за распространение информации.135 Таким образом, хотя для журналистов имеет большое значение иметь доступ к документам, тем не менее в гражданские процессуальные законы должно быть заложено право на запрет, которым можно было бы воспользоваться, чтобы приостановить публикацию или оглашение материалов, представляющих угрозу национальной безопасности.136 Хотя для защиты национальной безопасности неразглашение информации и может иметь существенное значение, однако, именно правосудие, должно становится окончательным арбитром при решении вопроса о том, какую угрозу та или иная информация представляется для национальной безопасности. При этом следует добавить, что даже временный запрет может нанести невосполнимый ущерб.137 Допустим, какой-то журналист узнает о существования заговора против какого-нибудь государственного деятеля (скажем, ему стало известно, что этого деятеля хотят отравить, подложив ему коробку с сигарами). Ясно, что, опубликовав сообщение об этом заговоре, журналист предотвращает покушение и спасает жизнь государственного деятеля. Но представим противоположную картину: дело происходит в 1940 году, коробку с отравленными сигарами должны подложить Гитлеру. Нанесет ли публикация о готовящемся заговоре ущерб национальной безопасности в этом случае? Или же ущерб национальной безопасности будет больше, если Гитлер у власти пробудет еще пять лет?
На общественное мнение о государственной политике влияет также и то, каким образом освещается или не освещается факт, что в свою очередь может усилить или ослабить эту политику. Наконец, во время чрезвычайного положения в стране контроль за прессой со стороны правительства обычно усиливается. При определении понятия "национальная безопасность" (речь идет об общенациональной конференции по этому вопросу) было бы разумно также установить, когда для защиты национальной безопасности следует применять предварительный запрет обсуждения определенных вопросов. И опять-таки встает вопрос: что такое национальная безопасность и что происходит, когда дело имеет к национальной безопасности весьма отдаленное отношение или когда дело только как бы имеет отношение к национальной безопасности, а в действительности служит средством отвлечения внимания от другого политически опасного обстоятельства.138
В 1949 году была четко выражена "доктрина справедливости" (она была разработана на основе ряда решений Федеральной комиссии по связи, которая руководствовалась при этом Законом о радио 1927 года, который гласил, что радиостанции должны работать в интересах общества), согласно которой на радиовещательные органы возлагалась "обязанность" поощрять высказывание противоположных взглядов. Впоследствии, после уточнения и дополнения в 1964 году, эта доктрина была принята в виде федерального правила под названием "Применение доктрины справедливости при работе с общественно-значимыми полемическими вопросами".139 В этих правилах также нашла свое отражение обязанность средств массовой информации освещать вопросы, имеющие для общества большое значение. Тем не менее, нашлось немало критиков этой доктрины (Федеральная комиссия по связи отменила ее в 1987 году), равно как и противоречивых точек зрения, получивших право на существование благодаря этой доктрине. К этому следует также добавить, что доктрина "справедливости" была применима скорее к электронным средствам, чем к печатным органам.
Следующая проблема касается способов, при помощи которых средства массовой информации получают сведения, якобы угрожающие национальной безопасности. Сюда также примыкает вопрос о том, как следует обращаться с журналистами, получившими такие сведения. Во многих американских штатах, после того как суды начали выносить постановления, по которым журналисты обязаны раскрывать имена своих источников были приняты защищающие журналистов "охранные законы". Впоследствии, после того, как Верховный суд США постановил, что выписывать ордер на обыск в отношении студенческой газеты не есть нарушение запрещения необоснованных обысков согласно Четвертой поправке к конституции, в Законе о неприкосновенности частной жизни было оговорено специальное требование, что в тех случаях, когда дело идет о журналистских материалах, правоохранительные органы, вместо ордера на обыск, должны посылать журналисту повестку о явке в суд, которую можно оспорить в суде. Какое количество информации можно получать для создания статьи или передачи электронных средств массовой информации - решение этого вопроса возлагается на беспристрастную судебную систему.
Новые проблемы, связанные со свободой слова и защитой национальной безопасности, возникли с появлением кабельного телевидения и, в самое последнее время, Интернета. Если информацию, угрожающую национальной безопасности можно легко получить в сети Интернета, то следует ли налагать запрет на такого рода информацию и если да, то до какой степени. Это вопрос предстоит решить тем, кто собрался определить понятие "национальная безопасность".
Для положительного решения всех этих вопросов, демократическое общество, несомненно, полагается на информированных, законопослушных граждан, готовых высказывать разные мнения и вместе с тем приходить к общему согласию. Но, с другой стороны, без демократического общества средства массовой информации по всей вероятности использовались бы для обслуживания интересов сильных мира сего, где вопросы национальной безопасности составляли бы только небольшую часть представленной ими широкой программы. В демократическом обществе обсуждение общественных вопросов должно быть "свободным, здоровым и открытым", несмотря на то, что оно "подчас может содержать резкие выпады против правительства и правительственных чиновников". 140 Для положительного решения проблемы, кроме того, необходимо такое общество, которое понимает и уважает необходимость секретности для защиты некоторых сторон национальной безопасности. Однако национальная безопасность часто не может обойтись без секретности. Как заметил в журнале "The Common Law" Оливер Холмс, "характер каждого действия зависит от обстоятельств, при которых оно совершается". Иными словами, "какими бы строгими не были меры по защите свободы слова, они не защитят того, кто в театре нарочно крикнул "Пожар!" и вызвал всеобщий переполох". Итак, демократии помогает выжить именно равновесие между свободой слова и национальной безопасностью, причем с небольшим нарушением этого равновесия в пользу гласности.