СОВРЕМЕННОЕ ПРАВО СРЕДСТВ МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ В США

Американская ассоциация юристов Правовая инициатива в Центральной и Восточной Европе
Центр права и средств массовой информации
Серия "Журналистика и право"
Выпуск 8

3. Новые средства массовой информации

Исторически сложилось так, что Интернет сам по себе никогда, ни в США, ни в Западной Европе, не был предметом государственного контроля. Чтобы установить связь с сетью Интернета, не требуется никакой лицензии. Сама сеть устроена так, что, имея к ней подсоединение, каждый получает возможность пользоваться большинством предоставляемых ею услуг. Иными словами, пользователю необходимо только подсоединение. Пользуясь одним и тем же подсоединением, можно предоставлять другим свои услуги, как в виде информации, так и в виде подсоединения к различным источникам. В этом отличие Интернета от всех прочих технологий связи и информации. Имея только радио или телевизионный приемник, невозможно вести радио или телевизионные передачи; имея телефонный аппарат, невозможно выполнять роль телефонной станции; имея кабельное подсоединение, невозможно предоставлять услуги кабельной связи; имея подписку на газету, невозможно самому издавать газету.
Новые технологии (например, в лице Интернета) не только стирают различия между потребителями и поставщиками коммуникационных услуг, но также размывают границы между содержанием информации и средством связи. Работая из какого-нибудь пункта (сайта) всемирной паутины информации, можно одновременно предоставлять средство коммуникации для соединений и сделок по всей сети и распространять информацию определенного содержания. Если пользоваться традиционным (установленным Федеральной комиссией по связи) критерием отличия услуг связи, находящихся под государственным контролем, от информационных услуг,- свободных от такого контроля, то относительно малое количество услуг, предоставляемых сетью Интернет, можно квалифицировать как чисто коммуникационные.164
Итьель Десола Пул, профессор политологии Массачусетского технологического института, в свой знаменитой книге "Технологии свободы", предсказал то время, когда основные доводы в пользу государственного регулирования издательской, вещательной и коммуникативной деятельности окажутся несостоятельными. Профессор, однако, не мог предвидеть, что благодаря технологическим и экономическим особенностям Интернета эти традиционные доводы еще больше потеряют свой смысл.
При обосновании государственного регулирования коммуникативных средств, подчеркнул Верховный суд США в решении по делу "Вещательная корпорация Тернера против ФКС",165 следует применять рыночно-структурный анализ. В тех случаях, когда в естественной рыночной структуре имеется множество конкурирующих альтернатив, у правительства меньше оснований контролировать их, с тем чтобы обеспечить возможность выйти на рынок самым разнообразным точкам зрения. (Само собой разумеется, что если государственная политика состоит в ограничении разнообразия, то конкурентная рыночная структура может стать тем злом, с которым надо бороться.)
Дополнительную поддержку эта точка зрения получила в судебном постановлении, признающем юридическую недействительность положений Закона о благопристойности коммуникации, содержащегося в Законе о телекоммуникациях 1996 года.166 Именно благодаря конкурентному качеству Интернета осуществлять государственный контроль за содержанием информации стало еще труднее - и к тому же такой контроль менее необходим, поскольку разнообразие облегчает потребительский выбор.
Вопрос о том, следует ли Интернет вообще подвергать тотальному контролю, почти не поднимался, хотя в самом начале и были предприняты некоторые "вылазки" против Сети, в особенности после того, как одна телефонная компания инициировала слушания в Федеральной комиссии по связи против предоставляемых Интернетом телефонных услуг. 167 По мнению большинства, Интернет как новая технология, никогда в прошлом не подвергавшаяся лицензированию или регулированию в смысле сферы услуг и тарифа оплаты, будет и в будущем развиваться вне государственного контроля, по мере того как более старые, ранее регулируемые технологии будут постепенно выходить из-под государственного контроля.
И все же государственный контроль за Интернетом - вещь не невозможная. В некоторых странах, прежде всего в Китае, уже были предпринятые настойчивые меры для ограничения информации в Интернете.168 В Германии в отношении работающих в сети Интернета групп по интересам применяются законы о возбуждающих ненависть высказываниях.169
Поскольку государственный контроль в отношении Интернета - мера факультативная, стоит рассмотреть доводы или отсутствие доводов в пользу такого контроля. Подобное рассмотрение будет полезно для проблемы регулирования средств массовой информации в целом, поскольку Интернет - это не только средство коммуникации, то также издательская и вещательная база, которая уже представляет собой коммерчески привлекательную альтернативу более традиционным технологиям в области печати и вещания.
Как уже отмечалось, традиционным доводом в пользу государственного регулирования вещания была ссылка на нехватку вещательных частот. Действительно, так как для вещания выделено не так уж много частот, правительству приходилось распределять их таким образом, чтобы избежать нежелательного скопления вещательных станций и сопряженных с этим помех. Компания, которой правительство предоставляло частоту для вещания, считала это актом доверия, что, в свою очередь, накладывало на нее обязанность обслуживать государственные нужды и, иногда, обязанности действовать в качестве проводника информации других лиц. Нехватка вещательных частот не относится к Интернету. Мощность сети Интернета определятся не числом предоставленных электромагнитных частот, а количеством проводов, волоконно-оптических кабелей, мощностью компьютеров маршрутизации, которые можно добавлять без ограничения. Поэтому, с точки зрения традиционного подхода, для контроля за Интернетом нет никаких оснований.
В отношении компаний связи традиционно применялся довод, что они представляют собой естественные монополии. Этот же довод относится и к кабельному телевидению. Естественная монополия существует в тех случаях, когда эффект масштаба и прочие экономические характеристики технологии таковы, что, при предполагаемом уровне спроса, место есть только для одного поставщика. Этот поставщик всегда имеет возможность давать продукцию по более низкой стоимости, чем кто-либо из конкурентов, вытесняя тем самым их с рынка.170 У Интернета же нет свойств естественной монополии, и потому традиционный довод в пользу государственного контроля к нему не относится. Можно было бы выдвинуть такие аргументы: для обеспечения доступа к важнейшим услугам Интернета необходима мера регулирования, аналогичная контролю за компаниями связи. Но дело в том, что желающие иметь такой доступ всегда будут располагать целым рядом конкурирующих альтернатив. А это подрывает аргумент в пользу определенного законом требования в отношении доступа -- по крайней мере, при отсутствии направленного против конкурентов сговора монополистического характера, за который можно понести уголовную или гражданскую ответственность в соответствии с действующим в США и Западной Европе законодательством о конкуренции.
Основная проблема, стоящая перед многими странами Центральной и Восточной Европы, сводится к тому, каким образом расширить сферу действия всех без исключения средств массовой информации коммуникационных технологий. Исключительно успешное решение этой проблемы - расширить сферу деятельности Интернета. Доступ в Интернет обеспечивают довольно-таки дешевые и легкие подсоединения к провайдерам. К тому же, для входа провайдеров в сеть существуют очень низкие экономические препятствия. Провайдер - это, по свой сути, малое предприятие. Поэтому наилучшая стратегия, способствующая расширению Интернета, - это стратегия невмешательства. Надо предоставить свободный выход на рынок провайдеров, сняв все искусственные барьеры на пути к телекоммуникационной инфраструктуре. В частности, при такой стратегии не надо взимать дополнительную плату за использование телефонных линий для передачи данных, не надо лицензировать подсоединения к Интернету; в то же время обеспечиваются международные подсоединения без какой-либо дискриминации в отношении провайдеров.
Единственным доводом в пользу контроля за новыми технологиями остается необходимость контроля за содержанием (для защиты несовершеннолетних и других уязвимых групп от порнографической, непристойной или подстрекающей информации). В США контроль за содержанием информации разрешается согласно Первой поправке к конституции только в тех случаях, когда такой контроль оправдан в силу веского государственного интереса или когда такой контроль применяется к очень узкому предмету.171 Таким образом, контроль за содержанием в США - дело весьма непростое; исключение составляет контроль в целях ограждения от порнографии и защиты несовершеннолетних.172 В Европе юридическая обстановка совершенно иная. В основе регулирования средств массовой информации здесь лежит запрет на высказывания, направленные на возбуждение ненависти. Действительно, ограничения в отношении такого рода высказываний были узаконены Международным пактом о гражданских и политических правах.173 Однако, контроль, направленный на ограничение или запрещение возбуждающих ненависть высказываний, содержит свои проблемы. Не исключено, что определение такого рода высказываний будет столь широким, что многие виды высказываний или публикаций будут запрещены просто потому, что представляют угрозу сильным мира сего. С другой стороны, методы контроля за возбуждающими ненависть высказываниями (даже в очень узком смысле) могут быть таковы, что под запрет или ограничение попадут многие вполне законные высказывания. Анализ Интернета, предпринятый специальным судом (который осудил Закон о благопристойности коммуникаций) в более широком плане применим к отношениям между новыми информационными технологиями и возможностью исключительно широкого воздействия на контроль за содержанием информации. Заключение, к которому пришел суд, таково: благодаря самим свойствам Интернета контролировать содержание передаваемой по нему информации (не подавляя при этом в значительной мере вполне законный обмен информацией) исключительно трудно, если вообще возможно.
К этому следует также добавить, что Интернет, по свой сущности, более демократичен, чем старые технологии (так как он предоставляет доступ к мировому сообществу за незначительную долю той стоимости, которую нужно затратить, чтобы основать газету, или вещательную радио- или телевизионную станцию, или телефонную компанию). Поэтому Интернет - это важный инструмент построения свободного общества. Рассматривая возможные варианты контроля за Интернетом, следует отдавать себе отчет в том, что контроль за Интернетом может обернуться запретом или ограничением свободы слова и возможности построения свободного общества.