СОВРЕМЕННОЕ ПРАВО СРЕДСТВ МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ В США

Американская ассоциация юристов Правовая инициатива в Центральной и Восточной Европе
Центр права и средств массовой информации
Серия "Журналистика и право"
Выпуск 8

2. Право на сбор информации
Статья 19 Всеобщей декларации прав человека гласит, что каждый человек имеет право "искать, получать и распространять информацию и идеи любым способом и независимо от государственных границ". Такое же право признается в статье 19 Международного пакта о гражданских и политических правах. Как указал в 1972 году Верховный суд США, "смысл свободы прессы будет выхолощен без предоставления защиты на получение сообщений".176 В вынесенных впоследствии американскими судами решениях подчеркивается, что средства массовой информации должны пользоваться особыми конституционными правами на доступ, например, к уголовным процессам и протоколам.177 Однако, за отсутствием особых законов, американская правовая система исходит из того, что журналисты должны пользоваться не большим правом доступа, чем остальные граждане. Это означает, что если, в поисках законной информации, журналисты физически вторгнутся на территорию частного владения или начнут вести тайное наблюдение (в том случае, если такого рода поведение запрещено законом), то они могут предстать перед уголовным или гражданским судом. Иными словами, если право доступа к информации со стороны простых граждан по закону ограничивается, то права журналистов с полным основанием могут быть тоже ограничены.
В США, например, много споров вызывает вопрос о доступе средств массовой информации в тюрьмы и к заключенным. Согласно прецеденту двадцатилетней давности, средства массовой информации не пользуются особыми конституционными правами доступа, кроме прав, предоставленных простым гражданам.178 Это растолковывали следующим образом: журналисты не вправе требовать получения интервью у конкретного заключенного; особенно если тюремные власти в состоянии убедительно утверждать, что благодаря этому интервью заключенный получит некоторую популярность, что может нарушить надежность тюремного режима. В некоторых штатах тюремные чиновники, якобы в ответ на сенсационную подачу знаменитых уголовников в бульварной печати, поспешили принять специальные правила режима, согласно которым доступ представителям средств массовой информации закрывается, в особенности к пользующимся популярностью заключенным, что является в некоторых случаях дискриминацией против "развлекательных публикаций и передач".179 Такое вмешательство властей в работу прессы, несомненно, губительно для свободы печати. Однако почти любое правительственное учреждение, имеющее полномочия прибегать к такого рода запрету, едва ли не поддастся искушению применить этот запрет на деле в отношении, по их мнению, "безответственных", "излишне сенсационных" или "вредных" публикаций.
Эту проблему можно отчасти решить, если принять законы, обеспечивающие право средств массовой информации на доступ к информационным событиям. В штатах Калифорния и Огайо, например, существуют законы, конкретно адресованные средствам массовой информации, по которым журналисты вправе иметь доступ к местам чрезвычайных происшествий. По законам штата Калифорния полиции в большинстве случаев запрещается не пускать журналистов к местам происшествий или катастроф.180 В законе о нарушении общественного порядка штата Огайо, по которому запрещено поведение, мешающее работе полиции на месте происшествия, в частности, указано, что закон нельзя применять в целях ограничения доступа журналистов или отказа им в информации.181
Аналогичные права могут быть узаконены в целях предоставления средствам массовой информации доступа, например, на законодательные сессии, совещательные собрания законодательных органов, судебные заседания. Или же можно обращаться в таких случаях к законам общей применяемости, которыми признается принципиально гражданский характер правительственных действий и в силу этого право граждан присутствовать при совершении такого рода действий. В США подобная практика применяется сплошь и рядом, например, в тех случаях, когда в законах, предписывающих открытость и гласность заседаний исполнительных органов, не указано различия между правом доступа простых граждан и правом доступа прессы. Именно признание этого основного права имеет существенное значение для развития подлинной представительной демократии.
В цели данной книги не входит обсуждение вопросов принятия и исполнения законов о гласных заседаниях и протоколах или вопросов о праве граждан присутствовать на судебных процессах. Тем не менее, следует подчеркнуть, что доверие граждан к правительственным учреждениям прямо связано с тем, насколько свободно гражданам позволено присутствовать на заседаниях такого рода органов. Все без исключения граждане, включая представителей средств массовой информации, должны иметь право просматривать и копировать документы правительственных и судебных органов. Подразумевается, что, за исключением особо оговоренных случаев, все такого рода документы являются достоянием граждан. Исключения должны быть сформулированы очень избирательно и, по возможности, должны носить дискреционный характер. Это означает, что всякий раз, когда общественные интересы перевешивают интересы ведомственной секретности, чиновники могут по своему усмотрению огласить ту или иную конкретную информацию, даже если по закону они вправе ее не оглашать. В положениях о секретной информации, содержащихся в американских и европейских законах об открытости правительственных органов, предусмотрены исключения в отношении государственной тайны, неприкосновенности частной жизни, текущих дел следственных органов, коммерческой тайны и документов, по которым принимаются правительственные решения. При этом документы, часть которых попадает под такое исключение, а часть не попадает, не должны держаться в тайне целиком; то, что может быть оглашено, должно быть оглашено, пусть даже в отредактированном виде, если это необходимо. Бремя доказательства необходимости держать материал в тайне всегда возлагается на правительство.
В законах о гласности органов исполнительной власти также должно говориться, что правительственные органы действуют в открытую. Это положение истолковывается в том смысле, что все заседания, на которых присутствует кворум его членов, открыты для публики. Кроме того, требуется, чтобы обо всех заседаниях, в том числе экстренных заседаниях, высылалось заблаговременное уведомление. Также заблаговременно должна быть опубликована или вывешена повестка дня заседания. Во время заседания, даже если по закону оно проводится при закрытых дверях, должен вестись подробный протокол заседания.
В законах об открытости заседаний также должно подразумеваться, что правительственные органы совершают официальные действия исключительно открыто. В число немногих исключений могут входить совещания, посвященные кадровым вопросам, заключению коллективного договора, обсуждению со своими юристами вопросов предстоящего судебного разбирательства. Перед тем, как представители прессы и общественности покинут зал заседания, руководители государственного органа должны объявить заседание конфиденциальным по всем правилам процедуры, объяснив причину и проголосовав за это в присутствии представителей прессы и общественности. Закрытым (конфиденциальным) заседание считается только в той части, в которой рассматриваются вопросы, на которые распространяется то или иной исключение в законе об открытости правительства.
Перед тем, как закрыть доступ представителям прессы и общественности в зал заседания суда, председатель суда должен провести совещание по вопросу необходимости закрытого слушания дела, дав при этом слово представителям прессы и общественности, если они желают опротестовать такое решение. Если речь идет о серьезном вопросе, например, праве обвиняемого на справедливое судебное разбирательство, то судья должен рассмотреть и другие варианты, помимо закрытого слушания. В число таких вариантов могут входить: перенос заседания в другое место, перенос заседания на другой день, отклонение состава присяжных. Если ни один из этих вариантов не защищает интересы обвиняемого, то нужно сформулировать постановление о закрытом слушании по возможности только в части, касающейся этих интересов, подкрепив постановление заключением в письменном виде. Очень редко (если вообще такое бывает) весь процесс слушается за закрытыми дверьми. В отношении определенных видов судебного разбирательства (по делам о несовершеннолетних, бытовых отношений, сексуальных преступлений) решение о закрытом слушании следует принимать с большой осторожностью. Во многих американских штатах, например, практика закрытого слушания по делам о малолетних преступниках в последнее время пересмотрена; это вызвано волной общественного недовольства в связи с решением дел, по которым проходили несовершеннолетние лица, совершившие насильственные преступления. В результате, законодательные акты о доступе к слушанию такого рода дел были изменены, что создало презумпцию гласности, по крайней мере, в отношении определенных видов преступлений. Достигнуть правильного соотношения между открытыми и закрытыми слушаниями, конечно, нелегко, но, во всяком случае, следует внимательно разобраться - действительно ли необходимость в закрытом слушании перевешивает право граждан видеть своими глазами, как совершается правосудие.
В некоторых случаях, когда, в связи с теснотой в помещении или по соображениям безопасности, есть основание отделить журналистов от общей публики (скажем, во время нашумевшего процесса, когда мест в зале суда для всех не хватает), власти могут счесть необходимым ввести своего рода аккредитацию. Но к такому решению следует подходит осторожно.
В качестве примера аккредитации журналистов можно привести законопроект о прессе, которые циркулировал в Республике Беларусь в 1994 году. Согласно этому законопроекту, редакции печатных органов могут обращаться за аккредитацией в государственные органы. Аккредитованные журналисты вправе присутствовать на заседаниях, получать копии протоколов и других документов и также вправе быть уведомленными о предстоящих мероприятиях. Если же журналисты опубликовали материал, "унижающий честь и достоинство" организации, выдавшей им аккредитацию, то их аккредитация может быть аннулирована. Под разряд такого материала могла подпадать практически любая, даже совершенно правдивая публикация, критикующая такую организацию. Эта практика должна была отбить охоту журналистам критиковать власти.
В США, в целях лишения государственных органов возможности дискриминировать журналистов по такому признаку, федеральные суды приняли постановление, что государственные органы должны публиковать те критерии, по которым решается вопрос об аккредитации. Например, разумно, пожалуй, требовать от информационной организации подтверждения, что она регулярно публикует издание массовым тиражом. Разумно также будет потребовать от свободного журналиста привести образцы своей работы, опубликованные или переданные по радио или телевидению. Однако основанием для аккредитации не должно служить политическое или "идеологическое" направление информационной организации или журналиста. Нельзя произвольно или по неубедительным причинам отказывать в аккредитации. В случае отказа журналист должен быть поставлен в известность о причине отказа и ему должна быть предоставлена возможность обжаловать такое решение.182
В странах, где существуют государственные средства массовой информации, важно, чтобы независимым средствам массовой информации были предоставлены такие же права доступа ко всем правительственным материалам, документам и совещаниям. Иностранным журналистам должно быть разрешено свободно передвигаться по территории страны, иметь доступ к официальным и неофициальным источникам и получать аккредитацию на таком же основании, как ее получают журналисты данной страны.
Следующий вопрос, имеющий отношение к доступу к объектам информации и государственным мероприятиям, относится к применению электронной техники: фотоаппаратов, магнитофонов, видеоаппаратуры. Журналисты, работающие с электронной аппаратурой, выступают за то, что для использования своей профессиональной техники по назначению - для сбора информации - они должны пользоваться такими же правами, как и коллеги, чьи орудия - перо и пишущая машинка.
В США власти в своем большинстве позволяют журналистам приносить с собой электронную аппаратуру на заседания правительственных органов. В обеих палатах Конгресса журналистам разрешено применять телевизионные камеры и аудиоаппаратуру на всех заседаниях, от начала до конца. Такое же "расширенное" освещение разрешено и в залах суда в сорока семи штатах.
Но не всюду разрешается использовать электронную технику. Во многих странах, на правительственных заседаниях, куда допускаются представители прессы и общественности, использование электронной техники ограничено или вообще запрещено. При этом ссылаются на то, будто фото- и телекамеры отвлекают участников заседания и мешают нормальному ходу работы.
Согласно другой точки зрения, фото- и телекамеры - всего лишь логическое продолжение права граждан присутствовать, в лице средств массовой информации, на официальных мероприятиях. Кроме того, фото- и телекамеры дают более точную картину событий, чем письменные отчеты от третьего лица. Они на самом деле могут нейтрализовать сенсационные новости, основанные на интервью, взятых не с места события. Ввиду того, что все больше и больше людей узнают новости и получают информацию в основном от электронных СМИ, вопрос о снятии излишних ограничений на эти средства информации приобретает острую актуальность.
Правила работы электронных СМИ при освещении официальных мероприятий (например, требования в отношении создания "пулов"), пожалуй, лучше всего оставить на усмотрение администрации конкретного правительственного органа. Идеальным вариантом будет такой порядок, при котором перед установлением правил работы журналистам высылается уведомление и предоставляется определенный срок для высказывания своих предложений. Такого рода административные правила более гибки чем законы и в них легче внести поправки в случае изменения типов техники или других обстоятельств.183
Применение электронных средств для сбора информации о частных лицах или компаниях может вызвать дополнительные проблемы при защите неприкосновенности частной жизни. В США исходят из того, что и журналисты, и обыкновенные граждане пользуются одинаковыми правами и при нарушении закона подвергаются одинаковому наказанию. Руководствуясь Первой правкой, власти какого-нибудь штата вправе, например, запретить применять скрытые камеры и микрофоны, и этот запрет по конституции распространяется и на журналистов.184 Если же такой закон будет применяться только в отношении журналистов, то тогда это по всей вероятности будет неконституционным.
Другое решение проблемы предложено в законопроекте о неприкосновенности частной жизни, составленном в 1993 году Национальным комитетом по вопросам наследия при британской палате общин. Согласно этому законопроекту, скрытое наблюдение или подслушивание должно рассматриваться как уголовное преступление. Правда, законопроект включал пункт о предоставлении защиты ссылкой на наличие "общественного интереса". От ответственности, таким образом, освобождается журналист, ведущий скрытое наблюдение или подслушивание "в целях информирования граждан о действиях, имеющих непосредственное отношение к исполнению государственных обязанностей лицом, за которым ведется такого рода наблюдение". Общественный интерес тут состоит в том, что таким образом граждане предупреждаются о недобросовестных высказываниях или действиях со стороны того или иной лица, или же защищается их здоровье или безопасность.185
Но каким бы ни было решение этой проблемы, ясно, что действия средств массовой информации по сбору сведений не должны подвергаться особому или усиленному наказанию, если аналогичные действия для простых граждан считаются вполне законными.