Книжная серия "Журналистика и право"
Актуальные проблемы саморегулирования СМИ
Институт проблем информационного права
Судебная палата на перепутье
Уже два года*, если вести отсчет от Третейского информационного суда, существует этот уникальный государственный орган. И все это время журналисты, юристы, политики - и в родных краях, и за рубежом - задают вопросы: а какова природа Судебной палаты, легитимна ли она, какой характер носят ее решения - обязательный или рекомендательный, как усилить исполнимость ее решений, да и ряд других вопросов будоражит общественное мнение.
Думаю, что ответы на многие вопросы даст книга о Судебной палате, которая только что вышла из печати (см. «ЗиП», 1995, №10). В книге помещены все нормативные акты, относящиеся к созданию Судебной палаты, решения, рекомендации и все иные документы, принятые палатой в 1994 - начале 1995 года. И вместе с тем, после выхода книги, конечно же, назрела необходимость еще раз поразмышлять о том влиянии, которое оказывает Судебная палата на общее состояние российской прессы, а также, что не менее важно, обсудить и перспективы Судебной палаты.
Решала ли Судебная палата двуединую задачу, которая была поставлена перед ней - защищать бескомпромиссно свободу массовой информации и воздвигать правовые и нравственные барьеры на пути тех, кто по умыслу или недомыслию был весьма охоч к злоупотреблению этой свободой? Или она явилась сомнительным плодом очередного чиновничьего усердия, как это пытаются доказать некоторые журналисты, особенно те, на которых, по их выражению, «наехала» Судебная палата? (Впрочем, если разбираться конкретно, то оказывается, что «наезжала» поделом - за презрительное пренебрежение этих журналистов к элементарным правовым и нравственным нормам). Другие же (которым палата помогла в доступе к информации, которых защитила от гонений администрации за критические выступления, которым помогла отстоять права журналистского коллектива) - задаются таким вопросом: как превратить Судебную палату в информационный суд, чьи решения будут все обязаны исполнять под страхом государственного наказания.
Словом, Судебная палата сейчас на перепутье, как в сказке - пойти ли направо к преобразованию на законодательной основе в специализированную судебно-информационную систему, наподобие арбитражных судов по экономическим спорам? (В этом направлении нас, в частности, подталкивает статья В.Гулиева в «Российских вестях» от 7 октября 1995 г.)
Или пойти налево, развивая начала посредника между государством и средствами массовой информации, выполняя важные вспомогательные функции, продолжая оказывать помощь Президенту в его деятельности по обеспечению свободы массовой информации, гарантом которой в силу статей 29 и 80 Конституции РФ он является. А может быть, остаться на месте или даже самораспуститься, как предлагают некоторые журналисты из числа особо пострадавших от вмешательства Судебной палаты?
Суть информационных споров
Развитие информационной сферы, особенно телевидения, приводит во всех странах к появлению совершенно новых - информационных - споров, нуждающихся в убедительных решениях. Хотя иногда такие споры переплетены с имущественными, трудовыми, административными спорами, они принципиально отличаются от них и по своему предмету, и по своим субъектам, и по другим характеристикам. Это - споры о доступе к информации, о достоверности и объективности публикаций, имеющих общественно-политическое значение, о защите нравственных интересов детства и юношества в средствах массовой информации, об использовании эфирного пространства (даже о праве собственности на эфир). Это споры об учредителях и издателях газет и соотношении их прав с правами журналистских коллективов, журналистов, о распределении эфирного времени в период избирательных кампаний, о защите достоинства новых государственных институтов. Наконец, это споры об оперативном опровержении ошибок в информационных сообщениях, имеющих общественно-политическое значение, об обеспечении информационного плюрализма. В сущности, речь идет о спорах, по обеспечению свободы массовой информации в самом широком значении этого конституционного института.
Информационные споры - порождение не только информационной современности. Ю.М.Батурин заметил, что уже в 1757 г. в Петербурге между просветителем Григорием Полетикой и М.В.Ломоносовым разгорелась полемика в связи с публикацией статьи Полетики «О начале, возобновлении и распространении учения и училищ в России и о нынешнем оных состоянии». Несли ли московские школы просвещение, или только киевские - так стоял вопрос, и граф Разумовский решил его в пользу М.В.Ломоносова, который защищал и московский вклад в просвещение.
А в 1904 г. в Саратове заспорили о недостоверности публикаций, освещающих выступления в уездном собрании гласных Масленникова, Арапова и других о произвольном сокращении и искажении их речей (вполне современных сюжет!). Собрание рассмотрело этот информационный спор, вынесло решение печатать в местной прессе отчеты о заседаниях в том виде, как они имели место в действительности.
Омбудсман
Не только в Швеции, откуда пошло название - омбудсман, но и в России издревле существовал институт омбудсмана - помощника гражданину в защите его прав, в том числе и информационных. В XVI-XVII веках это был так называемый «ярыжка кабацкий», который писал даже челобитные на имя царя (а ведь их надо было уметь писать по особой форме, да - впоследствии - на гербовой бумаге). И это был не пропойца, как могут думать иные, а был грамотный посредник между гражданином и властью, да и кабаки (трактиры) были своеобразными центрами тогдашней политической жизни.
А в XIX веке - начале XX века Россия знает уже институт ходатая по частным делам - также своеобразного омбудсмана, наделенного определенными полномочиями по посещению присутственных мест, представлению интересов своих доверителей.
Словом, институт омбудсманства вовсе не был чужд российской действительности. И не надо думать, что сейчас он сводится только к фигуре уполномоченного по правам человека. Во многих странах имеются коллективные омбудсманы, уполномоченные (советники, посредники) по делам военнослужащих, прессы, по равноправию женщин.
Информационные споры решают различные органы и организации, аналогичные Судебной палате. Это - британский Совет по прессе, датская Комиссия по делам прессы, финский Совет публичного слова, специальные пресс-омбудсман в Швеции как уполномоченный по информационным правам граждан. Это, наконец, Европейский суд по правам человека.
Информационное право
В настоящее время меняется стиль управления различными сферами жизни общества - чисто административные начала дополняются юридическими, управление все в большей степени становится административно-юридическим институтом в том смысле, что устанавливаются четкие правовые рамки получения необходимой информации, ее использования, определяются процедуры рассмотрения споров.
Чего стоит одно лишь важное конституционное завоевание демократии - гражданин имеет право знать все нормативные акты, на основе которых администрация решает все его дело, рассматривая его заявления! Гражданин имеет право ознакомиться с информацией о нем, которую собрала и использует администрация (за некоторыми ограничениями, но и те можно обжаловать в суд). А в информационной сфере, в деятельности средств массовой информации возникает - именно из информационных споров - и своеобразное информационное право. Оно, с одной стороны, обеспечивает такой молодой институт новой демократической России, как свободу средств массовой информации, конкретизирует право граждан на информацию, а с другой, защищает информационную безопасность граждан и государства.
Разумеется, этот тезис является дискуссионным, но решения Судебной палаты действительно приобретают важное регулятивное значение, помогают развивать правовые начала в сфере средств массовой информации. Кстати, стоит вообще заметить, что право появляется отнюдь не потому, что кто-то в кабинете придумал тот или иной закон. Оно появляется как ответ на жизненные потребности граждан, общества, прежде всего в спорах, упорядочивая, типизируя те или иные условия жизнедеятельности граждан и разных институтов общества.
И в этом смысле, в ходе рассмотрения информационных споров в различных странах, а также в ходе деятельности Европейского суда по правам человека в Страсбурге, когда он рассматривает такие споры, создается информационное право.
Да и история свидетельствует о таких процессах. Разве мало в классическом римском праве норм, появившихся в глубокой древности как результат рассмотрения споров преторами? И почему этот вопрос не может повториться в конце XX века, когда возникла задача упорядочить, легитимировать деятельность СМИ, установить правовые основы взаимодействия власти и прессы? В России в этой сфере хорошо работает Закон «О средствах массовой информации», но его уже недостаточно - появляются новые проблемы, закон нуждается в дополнениях и некоторых поправках.
Но непримиримые оппоненты не сдаются. «Как это может быть палата судебной, не будучи судом?» - спрашивают они. Ответ достаточно прост. Ведь палата называется судебной только потому, что рассматривает информационные споры по процедуре состязательности сторон, разрешает предъявлять доказательства, использовать иные начала судопроизводства. Именно такой способ позволяет объективно рассматривать эти споры. Суды бывают разные - наша страна знает даже институт товарищеских судов. Решает в этой области процедура, и она позволит ответить, имеем ли мы дело с судебным рассмотрением или с единоличным административным усмотрением.
И разве было бы лучше, чтобы чиновник из инспекции в Роскомпечати (хотя я и отношусь к ней с весьма высоким почтением) единолично решал - закрывать газету или не закрывать? Груз ответственности бывает здесь столь велик, что порой, даже сталкиваясь с явным агрессивным невежеством, злоупотреблением, обскурантизмом, а то и вообще с патологией, чиновник старается не вмешиваться. И свобода массовой информации начинает перерастать в свободу средств массовой информации от правовых и нравственных начал. А это уже социально опасно.
Обязательность решений
Наши решения наглядно демонстрируют, что хотя Судебная палата находится при Президенте РФ, она вовсе не пропрезидентская. Ее «господин» - закон, нравственные начала. Она - независима, и это утверждается Положением, введенным в действие президентским Указом.
Президент для выполнения своих функций может создавать различные вспомогательные органы и организации. И тот факт, что палата не упоминается в Конституции (как, впрочем, и многие другие комиссии, комитеты и т.п.), вовсе не означает, что она - неконституционна.
Следом возникает новый вопрос - о природе решений Судебной палаты: обязательны они или рекомендательны?
В Положении о Судебной палате, утвержденном указом Президента РФ, сказано: «Государственные органы и их должностные лица, к которым обращено решение Судебной палаты, в 2-недельный срок сообщают Судебной палате об исполнении решения». Как правило, решения Судебной палаты исполняются, но, надо признать, не всегда!
Перспективы
Существует ряд предложений, которые касаются перспектив палаты. Они двоякого рода. Одни - сводятся к тому, чтобы усилить ее легитимность. Для этого предлагают включить ее в Закон «О средствах массовой информации» и наделить правом выносить предупреждения газетам, если в них нарушаются правила ст.4 Закона о СМИ («Недопустимость злоупотребления свободой массовой информации»). Другие - предлагают развить региональные начала Судебной палаты. Например, образовать 5-7 региональных территориальных подразделений палаты на базе ныне действующих Региональных инспекций по защите свободы печати. Разумеется, предметом обсуждения может стать и вопрос, «при ком» должна функционировать Судебная палата.
Вариантов может быть много, но главное - чтобы деятельность Судебной палаты - нового государственного института демократической России и, по признанию многих, социально полезного - строить на основе уже имеющегося большого опыта, прислушиваясь, разумеется, и к критическим замечаниям, и к дельным предложениям.
Анатолий Венгеров
*Прим.ред.: Статья была впервые опубликована в 1995 г.