Книжная серия "Журналистика и право"
Актуальные проблемы саморегулирования СМИ
Институт проблем информационного права
Развитие органов саморегулирования журналистов
в странах СНГ и Прибалтики
Пути развития органов саморегулирования журналистов на постсоветском пространстве указывают на целый ряд специфических для этого региона схожих черт.
Первой такой чертой является внедрение в законодательство правовых норм об этических и профессиональных правилах поведения журналиста. Речь идет о следующих обязанностях: проверять достоверность как полученных журналистом сведений, так и сообщаемой им информации, представлять для публикации объективную информацию, удовлетворять просьбу интервьюируемого об авторизации цитируемых высказываний, предупреждать о проведении аудио- и видеозаписи, не использовать профессиональную информацию в личных целях и т.п. (см., например, ст. 49 российского закона «О средствах массовой информации», ст. 40 белорусского закона «О печати и других средствах массовой информации», ст. 21 казахстанского закона «О средствах массовой информации», ст. 7 закона Кыргызской Республики «О защите профессиональной деятельности журналиста», ст. 25 латвийского закона «О печати и других средствах массовой информации», ст. 20 молдавского закона «О печати», ст. 26 закона «О печатных средствах массовой информации (печати) в Украине»). Одно из таких требований вошло даже в текст Конституции Молдовы, норма статьи 34 которой требует от средств массовой информации, как государственных, так и частных, обеспечивать достоверное информирование общественности.
Подобная ситуация смешения этики и права наблюдается и в законах этих стран о рекламе. Вторя российскому закону «О рекламе», они не допускают неэтичную рекламу (см., например, ст. 11 закона Молдавии, ст. 8 — Таджикистана, ст. 3 — Грузии и т.д.).
Несмотря на то, что право и мораль — два разнородных социальных регулятора, которые «нельзя смешивать в одном тексте, тем более тексте закона»1 , подобное смешение объясняется теоретиками российского права СМИ прежде всего тем, что «в условиях переходного государства, когда гражданское общество еще не сформировалось, а дух профессиональной общности еще не успел сплотить журналистское сообщество, механизмы саморегуляции слишком слабы, чтобы обеспечить эффективность деонтологических норм».2 Таким образом, включение норм профессионального поведения в текст закона придает им обязательность. При этом нельзя не отметить, что история применения в постсоветских государствах указанных положений законодательства о СМИ и о рекламе не богата примерами, прежде всего, в силу практической трудности использования «этико-правовых» норм. Эти нормы во многом остаются благим пожеланием законодателей видеть прессу ответственной и правдивой. При этом включение принципов этики в текст закона создает жесткие условия разрешения этических споров и порождает возможность злоупотребления правом со стороны контролирующих государственных органов. Заметим лишь, что это явление говорит о самой возможности для государств переходного типа устанавливать этические нормы посредством закона.
Второй схожей для постсоветских государств чертой в становлении органов саморегулирования является то, что принятие кодексов саморегулирования журналистов зачастую происходило и происходит в связи с угрозой установления правовых ограничений для деятельности средств массовой информации, а порой — как средство отвести непосредственную опасность таких новых ограничений, своего рода отвлекающий маневр. И как только такая непосредственная угроза исчезает, интерес к соблюдению кодексов полностью пропадает.
Так, разработка журналистским сообществом «Антитеррористической конвенции» в России была связана с принятием Государственной думой в ноябре 2002 года закона о поправках к законам «О борьбе с терроризмом» и «О средствах массовой информации», регламентирующих освещение в СМИ т.н. «контртеррористических операций». Внесенные им изменения не допускали распространение через СМИ информации, препятствующей проведению контртеррористической операции и создающей угрозу жизни и здоровью людей. Не допускалось бы также распространение информации, содержащей высказывания лиц, направленные на воспрепятствование проведению контртеррористической операции и пропаганду или оправдание сопротивления ее проведению, а также раскрывающей персональные данные о сотрудниках спецподразделений и членах оперативного штаба по проведению операции и о лицах, оказывающих им содействие без согласия всех этих названных лиц. Предполагалось запретить использование СМИ для распространения сведений о технологии изготовления оружия, боеприпасов и взрывчатых веществ. Перед лицом всех этих и подобных им ограничений редакторы влиятельных СМИ подписали обращение к Президенту РФ с просьбой наложить вето на закон. Уже спустя несколько дней Президент России Владимир Путин принял руководителей СМИ и предложил им найти баланс между ограничениями в экстремальных ситуациях и полноценным информированием общества о действиях государства. «Полагаю, что журналистскому сообществу необходимо выработать корпоративные нормы поведения в экстремальных ситуациях», — сказал Президент. Участвовавший во встрече гендиректор «Первого канала» Константин Эрнст ответил, что журналисты и руководители СМИ «готовы совместно с законодателями разработать эти правила». 3 В тот же день Президент наложил вето на закон, который так и не вступил в силу. Разработанная в соответствии с обещанием руководителей средств массовой информации Антитеррористическая конвенция (правила поведения СМИ в случаях террористического акта и контртеррористической операции) была подписана 8 апреля 2003 года, она состоит из восьми пунктов. Согласно первому, «в период теракта и контртеррористической операции спасение людей и право человека на жизнь первичны по отношению к любым другим правам и свободам». Конвенция вводит ряд ограничений на действия журналистов. В частности, журналисты не должны:
— брать у террористов интервью по своей инициативе во время теракта, кроме как по просьбе или с санкции оперативного штаба;
— предоставлять террористам возможность выйти в прямой эфир без предварительных консультаций с оперативным штабом;
— самостоятельно брать на себя роль посредника и т.д.4
Следует отметить, что вскоре после принятия и сама конвенция, и ее положения оказались порядком подзабытыми прессой и властями. Так, несмотря на обязательства «быть тактичным и внимательным к чувствам родных и близких жертв терроризма» и «избегать излишнего натурализма при показе места события и его участников», СМИ фактически смаковали подробности теракта у гостиницы «Националь» и в московском метро в конце 2003 — начале 2004 гг.
Другим примером причинно-следственных связей между законотворчеством и саморегулированием служит тот факт, что одним первых шагов Индустриального телевизионного комитета, организации крупнейших украинских вещателей, было обращение в конце 2003 года в Верховную Раду с просьбой проголосовать против законопроекта «О защите общественной морали от продукции, пропагандирующей порнографию». Закон, тем не менее, был принят, а деятельность комитета сошла на нет.
Нельзя не упомянуть в данном контексте и появление в апреле 1999 года т.н. «Хартии телевещателей», в которой руководители крупнейших российских телекомпаний возложили на себя ответственность за обеспечение достоверной информации, защиты прав и законных интересов граждан и организаций, общественного здоровья и нравственности, а также определили действия, несовместимые с нормами цивилизованной журналистики. Причиной появления этой хартии считается только что принятый тогда закон «О Высшем Совете по защите нравственности телевизионного вещания и радиовещания в Российской Федерации»5 . Руководители телеканалов, подписавшие хартию, для контроля над ее выполнением постановили сами создать общественный вещательный совет. Однако после отклонения Президентом РФ указанного закона в мае 1999 года их активность в сфере саморегулирования упала. Совет так и не был создан. «В позиции руководителей российских телеканалов отчетливо просматривается отношение к подписанному ими самими документу как к вынужденному договору с обществом о правилах игры. А когда опасность введения правовых регуляторов миновала, телекомпании охладели и к самой идее Хартии. Для них она представляет собой только рамки, ограничивающие свободу самовыражения, но никак не нужный самим журналистам ориентир в мире нравственных ценностей». 6 Эта оценка, данная российским исследователем журналистской этики профессором Д.С.Авраамовым, конечно справедлива, но лишь с поправкой на то, что речь шла о договоре не с обществом, а с властью. Другими словами, в отчаянные моменты угрозы введения ограничений содержания массовой информации владельцы и менеджеры СМИ заигрывают с органами государственной власти, пытаясь убедить их отказаться от нововведений. Такое заигрывание зачастую провоцируется руководителями государства с тем, чтобы в результате развития событий не предстать в глазах общества «душителями прессы», а возложить ответственность за новые более жесткие «условия игры» на самих журналистов. При этом сами журналисты не имеют отношение не только к принятию этических кодексов, но и к их обсуждению.
Третье. Принятие кодексов саморегулирования на постсоветском пространстве — это, прежде всего, процесс, инициируемый сверху, под водительством государства, владельцев и менеджеров СМИ, а не снизу — по инициативе журналистов, профсоюзов или редакций. Мы бы назвали это процессом принудительного саморегулирования, когда государство оказывает на журналистские ассоциации или организации СМИ давление с целью заставить их самих принять строгие правила, а не самому выступать в качестве ограничителя свободы массовой информации. Причем, в пользу такого вида саморегулирования высказываются не только чиновники, но и оппозиционеры. Так, лидер российской партии «Родина» Дмитрий Рогозин, выступая на парламентских слушаниях о перспективах создания при Общественной палате комитета по контролю за соблюдением свободы массовой информации на телерадиовещании, выдвинул тезис о необходимости «добровольно-принудительного саморегулирования СМИ», что, по сути, оказывается тем же самым. При этом перед колеблющимся журналистским сообществом всегда маячит угроза введения ограничения законом.
Государство всегда гордится получаемым результатом и старается «освятить» результат такого принуждения. Не случайно указанная выше Антитеррористическая конвенция была подписана в присутствии министра по делам печати РФ. Среди подписавших конвенцию были такие топ-менеджеры, как гендиректор «Первого канала», гендиректор телеканала «Россия», президент «Медиасоюза», главный редактор радиостанции «Эхо Москвы», первый заместитель гендиректора агентства «Интерфакс» и др. Подписание руководителями шести федеральных телеканалов хартии российских телевещателей «Против насилия и жестокости» (7 июня 2005 года) проходило в здании Государственной думы в присутствии лидеров парламентских фракций. И опять, по мнению экспертов, «подписана она из соображений, далеких от заботы о благе зрителей».7
Наконец, четвертой важной чертой описываемого процесса является стремление государства контролировать деятельность собственно органов саморегулирования журналистов, не пускать это дело на самотек, и как следствие — либо полная потеря авторитета такими органами, либо их подавление или упразднение в случае нежелания подчиняться диктату органов власти. Судебная палата по информационным спорам, наиболее успешный орган саморегулирования журналистов в России, функционировала в 1994-2000 годах при Президенте РФ. Формальная привязка к администрации главы государства на начальном этапе даже помогала Палате наработать авторитет и известность в журналистском сообществе и в обществе в целом. Однако как только Палата стала критиковать чиновников за создание препятствий в работе СМИ, как в ходе очередной реформы аппарата власти ее ликвидировали без объяснения причин. Органы саморегулирования в регионах России, например Совет по информационным спорам в Ростове-на-Дону, включают в свой состав представителей законодательного собрания области и местной администрации. Причинами этого называется необходимость придания авторитета новым органам, обязательности их решениям, вовлечения властей в процесс диалога с журналистами. С другой стороны, чиновники соглашаются войти в состав органов, не вполне имеющих отношение к их прямым обязанностям, как с целью оказывать на них влияние и проводить государственную политику в СМИ, так и с целью наработки личной популярности через полуформальные контакты с прессой.
В Литве, наряду с общественной Комиссией по этике журналистов и издателей, действует государственный Инспектор по журналистской этике. Еще одним свидетельством такой тенденции может служить мнение, что Совет по прессе в Азербайджане, созданный в 2003 году на первом съезде азербайджанских журналистов, постоянно находился под опекой государства. Годовой отчет организации «Фридом хаус» («Freedom House») о свободе прессы в различных странах мира за 2004 год, в частности, утверждает (стр. 32), что Совет прессы, в рядах которого состоят свыше 180 средств массовой информации, находится под «колпаком» властей. Впрочем, это заявление вызвало резкое недовольство самого Совета прессы. В качестве контраргумента он обращает внимание представителей организации «Фридом хаус» на то, в каких условиях осуществляет свою деятельность Совет прессы, и на тот факт, что власти до сих пор не создали для него нормальных условий для деятельности. Подобная опека существовала и по отношению к действовавшему с 2003 года при Президенте А.Акаеве в Киргизии Медиа-Совету — «общественному добровольному корпоративному институту гражданского общества, образованному в целях саморегулирования деятельности СМИ». В его состав входили авторитетные журналисты, политики, общественные деятели. По мнению самих членов Совета, он действовал лишь до тех пор, пока административные функции фактически выполняла пресс-служба Президента.
Из доклада Института проблем
информационного права
о состоянии законодательства
о средствах массовой информации
в странах СНГ и Прибалтики (2005 год)
Примечания
1 Федотов М.А. Право массовой информации в Российской Федерации. М., 2002. С. 103.
2 Там же. С. 15.
3 «Путин предлагает журналистскому сообществу выработать корпоративные нормы поведения в экстремальных ситуациях». Сообщение агентства «Интерфакс» 25 ноября 2003 г.
4 Полный текст Антитеррористической конвенции опубликован в газете «Газета», 9 апреля 2003 г. и размещен в сети Интернет на сайте Национальной Ассоциации Телерадиовещателей по адресу: http://www.nat.ru/main.php?nat_support.antiterror
5 См. Аврамов Д.С. С.42-43.
6 Там же.
7 «Новые известия», 8.06.2005. С.1.