Книжная серия "Журналистика и право"

Актуальные проблемы саморегулирования СМИ

Институт проблем информационного права
Серия "Журналистика и право"
Выпуск 54

Органы саморегулирования СМИ:
зарубежный опыт

Сегодня, на рубеже нового тысячелетия, средства массовой информации (СМИ) являются не только одним из средств передачи и получения, извините за тавтологию, информации, но и единственным, наверное, эффективным средством влияния на отдельного человека и общество в целом. Данное обстоятельство позволяет говорить о том, что СМИ могут в какой-то степени либо привить человеку морально-нравственные качества, либо наоборот, — «направить его по ложному следу». Именно поэтому органы саморегулирования СМИ играют существенную роль в регулировании информационного пространства. Отметим, что «саморегулирование» является субъективным понятием, являющимся свободным для толкования.

Некоторые специалисты в области права СМИ утверждают, что под саморегулированием следует понимать только добровольные (т.е. являющиеся продуктом свободного волеизъявления журналистов) средства воздействия на СМИ. Любая попытка законодательно обязать СМИ, либо поощрить их за учреждение органов саморегулирования, сторонниками данной теории категорически отвергается.

В свою очередь, оппоненты вышеприведенной концепции не отрицают возможность существования так называемого «законодательного саморегулирования», когда сам закон обязывает СМИ учреждать органы саморегулирования. Критики данного подхода обычно ссылаются на то, что не законы (позитивное право) создают морально-этические нормы, а, наоборот, — духовные и нравственные нормы (естественное право) являются первоисточником Закона. Обратная ситуация создает, по их мнению, препятствия развитию демократических институтов государства.

Существует еще один подход, базирующийся на понятии «законодательного каркаса» («Proceedings of the information seminar on self-regulation by the media (Strasbourg, 7-8 October 1998)». — Strasbourg: Directorate of Human Rights, p. 7.), когда в закон включены общие (основные) принципы концепции саморегулирования с целью их детализации в практических руководствах, кодексах профессиональной этики и других институтах саморегулирования СМИ (конкретные институты саморегулирования СМИ будут рассматриваться нами ниже). Закон в данном случае не обязывает, а наделяет правом общество, общественные объединения, СМИ создавать добровольные органы саморегулирования.

В развитие вышеприведенных теорий определения природы (в том числе и правовой) органов саморегулирования СМИ следует привести и еще одну, наверное, самую объективную точку зрения.

Будем исходить из того, что характер саморегулирования СМИ зависит от ряда факторов, в том числе от формы государственного правления, степени развития демократических институтов, культурно-исторических, нравственных и других особенностей конкретного общества и государства. Эти условия и являются, на наш взгляд, первопричинами существования «законодательного саморегулирования», либо добровольного саморегулирования СМИ. Даже если проследить историю становления и развития добровольных органов саморегулирования СМИ в развитых демократических государствах Западной Европы, можно заметить, что на конфликтных этапах взаимоотношений общества и СМИ определяющую роль в стабилизации ситуаций сыграло именно государство. Кроме того, можно привести в качестве примера Великобританию и США, в которых демократические институты сложились гораздо раньше европейских, однако родиной добровольного саморегулирования СМИ является именно континентальная Европа.

Резюмируя вышеизложенное, можно утверждать, что саморегулирование (органы саморегулирования) СМИ — это, как правило, негосударственная организационная система, обеспечивающая «социальную ответственность» СМИ, т.е. ответственность СМИ за свою деятельность не перед государством на основании закона, а перед обществом на основании этических норм.

Ниже (см. таблицу) приводятся характеристики зарубежных органов саморегулирования СМИ. Примеры выбраны не случайно: шведский, норвежский и голландский органы саморегулирования (в данном случае — Советы по делам печати) считаются образцовыми; деятельность австрийского Совета по делам печати не заслужила доверия общественности в силу своей неэффективности; другие модели зарубежных органов саморегулирования СМИ представлены для наглядного отражения преимуществ образцовых моделей органов саморегулирования СМИ и недостатков других.

Первый в Европе Совет по делам прессы был учрежден в 1916 г. в Швеции. В настоящее время Совет состоит из шести членов: трех представителей общественности (один из которых — председатель Совета; Председатель Совета одновременно является членом Верховного или Верховного административного суда Швеции) и трех представителей прессы — по одному от каждой организации — учредителя Совета: Ассоциации газетных издателей, Союза журналистов и Национального пресс-клуба. Совет по делам прессы призван обеспечить соблюдение этических принципов СМИ в отношении частных лиц. Вся деятельность Совета строится на добровольной основе, однако среди издателей печатных СМИ он пользуется большим авторитетом. Независимость этого органа обеспечивается самофинансированием: доход Совета формируется за счет Союза журналистов, а также тех штрафов, которые выплачивают проигравшие в споре печатные СМИ.

Шведский Совет по делам печати, наряду с нидерландским и норвежским советами, являются, как уже было отмечено выше, наиболее эффективными органами по сравнению с зарубежными аналогами. Отсюда вполне естественно вытекает следующий вопрос: каковы объективные причины, благодаря которым органы саморегулирования СМИ этих стран считаются наиболее действенными и поэтому — образцовыми?

Ответ на поставленный вопрос складывается из нескольких факторов.

Первое, что бросается в глаза при анализе приведенной таблицы, — это состав органов саморегулирования. Все европейские Советы по делам прессы, за некоторым исключением (Австрия и Германия), состоят из представителей прессы (журналистов), а также из представителей общественности. Количество участвующих в работе Совета представителей СМИ и представителей общественности примерно одинаково (Нидерланды — из 16 членов Совета 8 журналистов и 8 нежурналистов; Норвегия — из 7 членов 4 представляют интересы печатных СМИ, а 3 — общественность; Швеция — из 6 человек 3 — от газет и 3 — от общественности). Цель подобного формирования Советов по делам прессы очевидна: общественный контроль, являясь гарантией объективности рассмотрения жалоб и споров с участием СМИ, служит, так сказать, противовесом позициям журналистов, «судящих» собственных коллег. Именно из-за наличия «общественной руки» в управлении деятельностью советов и рассмотрении жалоб на СМИ органы саморегулирования пользуются большим авторитетом у государства и общества.

Говоря о составе органов саморегулирования СМИ, необходимо обратить внимание на одну очень важную особенность, присущую Советам по делам прессы Швеции, Нидерландов и Австралии: председателями Советов в этих странах являются юристы.

В Швеции, например, Совет возглавляет судья, как правило, Верховного или Верховного административного суда. В Нидерландах, помимо председателя, юридическим образованием должен обладать секретарь Совета.

Участие юристов является дополнительной гарантией (после общественного контроля) эффективности работы органов саморегулирования. (Юристы, участвуя в деятельности органов саморегулирования, часто используют профессиональный опыт в области права в разрешении споров и конфликтов с участием СМИ, основанных на морально-этических и корпоративных нормах. Так, например, нидерландский Совет прессы применяет не только уже существующие средства регулирования, но и «в своих решениях создает новые стандарты, которые действуют аналогично прецедентному праву».) Кроме того, разбираясь в Законе, с одной стороны, и участвуя в разрешении споров, основанных на морально-этических и корпоративных нормах, юристы (а точнее — их деятельность) являются одним из главных источников развития национального законодательства о СМИ.

И последний фактор, который, с нашей точки зрения, является причиной более эффективной деятельности шведского, норвежского и нидерландского Советов по сравнению с аналогичными (зарубежными) органами саморегулирования СМИ, — это уважение крупнейших газет, издательств и редакций СМИ, а также отдельно взятых журналистов.

Основывая свою деятельность исключительно на добровольной основе, органы саморегулирования, вынося решение, не подкрепленное строгими юридическими санкциями, могут рассчитывать лишь на общественное порицание аморального поступка и «чистосердечное раскаяние» проигравшей стороны.

Именно поэтому «за спиной» органов саморегулирования стоят авторитетные ассоциации издателей, поддерживающие советы рыночными (экономическими) методами воздействия на нарушителя. Речь идет, например, об ассоциациях рекламных агентств, которые, обнаружив нарушение морально-этических или корпоративных норм, отказываются публиковать не отвечающую требованиям рекламу до устранения всех недостатков, в связи с чем рекламодатели могут понести дополнительные расходы.

Таким образом, качество работы органов саморегулирования СМИ зависит как от степени доверия общественности (от наличия общественных представителей), так и от согласия газет, отдельных журналистов (в том числе и провинившихся) с решениями Советов (см. также: Сандра Коливер. «Сравнительный анализ законодательства о прессе в европейских демократиях / Законы и практика СМИ в одиннадцати демократиях мира (сравнительный анализ)». Изд. 2-е, испр. и доп., М.: «Галерея», 2000; с. 192-193).

В остальном же органы саморегулирования различных стран имеют много общего.

Так, например, санкции, налагаемые органом саморегулирования на проигравшую сторону, в большинстве случаев единообразны. Советы по делам прессы могут обязать провинившуюся газету опубликовать заключение и (или) решение. При этом «главным стимулом для газеты обнародовать негативное заключение является желание остаться членом ассоциации или совета, сохранить репутацию и убедить общественность, что она играет по правилам» (Сандра Коливер. Указ. соч., с. 193).

Интересен опыт применения «социальной» ответственности в Дании и Швеции. В этих странах, помимо публикации негативного решения и (или) заключения, на провинившуюся газету может быть наложен штраф. В Швеции он достигает примерно 4000 долларов США за нарушение (от штрафа и публикации решения Совета могут быть освобождены только газеты, принадлежащие Ассоциации издателей и ее филиалам: см.: Ханс Гуннар Аксбергер. «Законы о прессе в Швеции / Законы и практика СМИ в одиннадцати демократиях мира (сравнительный анализ)». Изд. 2-е, испр. и доп., М.: «Галерея», 2000, с. 152; Сандра Коливер. Указ. соч., с. 192). При этом как в Дании, так и в Швеции штрафы поступают в доход Совета, являясь, таким образом, дополнительным источником финансирования деятельности органов саморегулирования и еще одним стимулом для быстрого и эффективного рассмотрения дел и вынесения объективного решения.

Помимо обращения с жалобой в орган саморегулирования СМИ, пострадавшая сторона всегда может обратиться за помощью к государству, т.е. в суд.

В Швеции истцы (даже те, которые выиграли спор в Совете, но не удовлетворенные применяемыми санкциями), часто подкрепляют свои судебные иски решениями и заключениями независимых органов саморегулирования СМИ. А суды, в свою очередь, очень часто обосновывают свое решение этическими принципами и мнением Совета. Это обстоятельство крайне раздражает журналистов, поскольку результаты добровольного процесса, финансируемого самой прессой, используются впоследствии против нее же.

Именно поэтому большинство национальных Советов по делам печати «стараются отговорить истцов от подачи жалоб в суд исходя из того, что тогда процесс рассмотрения жалоб советом станет излишним и пресса будет склонна игнорировать его решения». (В этом плане интересен опыт австралийского Совета по делам печати. Для того, чтобы сохранить и поднять свой авторитет, Совет «требует, чтобы жалобщики подписывали документ о том, что не будут обращаться в суд, если результаты рассмотрения жалобы будут для них неудовлетворительными». Примечательно, но «требование отказа почти всегда срабатывает, т.к. очень малое количество истцов было недовольно решением совета и ни один не оспаривал его в суде» (Сандра Коливер. Указ. соч., с. 193).)

Несколько слов о финансировании Советов. Все органы саморегулирования финансируются за счет входящими в них ассоциациями и союзами прессы (см. таблицу). Исключение составляют, как уже было отмечено выше, шведский и датский Советы, в бюджет которых поступаю также штрафы с провинившейся стороны.

В практике деятельности органов саморегулирования встречаются случаи (например, в Канаде), когда все расходы, связанные с рассмотрением жалобы, несет сам истец.

Так или иначе, органы саморегулирования осуществляют свою деятельность на основе самофинансирования (за счет участвующих в споре сторон), что, несомненно, является одним из главных условий независимости этих органов.

Органы саморегулирования средств массовой информации можно характеризовать и по другим особенностям: по процедуре принятия, рассмотрения жалоб, вынесения решений и заключений, степени сотрудничества с органами государственной власти и общественными организациями, участия в законотворчестве и т.п., однако в рамках настоящей cтатьи мы ограничимся только этим.

Александр ТКАЧ

© Институт проблем информационного права, 2005