За первые десять лет независимости в Киргизии был принят целый ряд законов, различных нормативных актов, составивших своебразное правовое поле, регулирующее те или иные аспекты функционирования СМИ:

- закон «О средствах массовой информации» от 2 июля 1992 года;

- закон «О защите профессиональной деятельности журналиста» от 5 декабря 1997 года;

- закон «О гарантиях и свободе доступа к информации» от 5 декабря 1997 года;

- закон «О рекламе» от 24 декабря 1998 года и т.д.

Различными кодексами определены границы правового поля, в рамках которого могут действовать средства массовой информации. Отдельный закон о телерадиовещании до сих пор не принят. Необходимость в таком законе есть, но требуется закон, который эффективно и гибко регулировал бы такую специфическую область массовых коммуникаций, как телерадиовещание, а подготовленные в разное время проекты не вполне отвечали этим требованиям. В отсутствие закона принимаются подзаконные нормативные акты (например, положение «О порядке проведения конкурса на выделение частот для ДМВ телевещания и ОВЧ ЧМ (РМ)-радиовещания» от 2001 года), которые значительно сужают конституционные гарантии свободы слова.

В стране до сих пор действует закон «О СМИ» 1992 года, который относится к первому, демократическому, поколению законов страны, и, несмотря на некоторые огрехи, в целом обеспечивает защиту права на свободу слова и прав журналистов. Неоднократно предпринимались попытки изменить этот закон, но предлагаемые поправки были почти всегда со знаком минус. Поколение правовых актов последних двух-трех лет использует усложненные, громоздкие формулировки. По всей вероятности, это должно затушевывать возникшую тенденцию к ужесточению требований, предъявляемых государством к прессе.

В стране наблюдается устойчивая тенденция оформления правового поля так называемых информационно-коммуникационных технологий, неплохо ныне развивающихся. В 1998 году был принят закон «Об электрической и почтовой связи», а уже в следующем году - закон «Об информатизации», подготовлены проекты законов «Об информации персонального характера», «Об электронной цифровой подписи».

В прошлом году в Киргизии была изменена Конституция, в частности и статья 16, посвященная вопросам защиты прав человека, в том числе свободы слова (остальные статьи, непосредственно касающиеся средств массовой информации, в целом не были изменены). Именно на этой теме хотелось бы подробнее остановиться.

Изменение основного закона государства было обусловлено предстоящими президентскими выборами 2005 года и возможной сменой власти. В стране действует, в сущности, новая Конституция, несмотря на то, что законом предписывается говорить лишь о новой ее редакции. По результатам февральского референдума 2003 года в Конституцию были внесены столь радикальные изменения, что многие эксперты полагают, что их принятие практически означает введение нового основного закона в стране. Это был не первый референдум по ее изменению: после принятия в 1993 году первой постсоветской Конституции она изменялась в соответствии с результатами референдумов 10 октября 1996 года, 17 октября 1998 года (средствам массовой информации «подарили» тогда статью 65, запрещающую принятие ограничительных законов в отношении первых), а также законом от 24 декабря 2001 года была изменена статья 5 (провозглашение русского языка официальным языком Кыргызской Республики).

Отметим, что последние изменения в Конституции произошли, в основном, лишь в пользу усиления президентской власти, при этом сам глава государства отныне полностью избегает какой-либо ответственности за свои действия или бездействие и защищен от каких-либо преследований в связи с этим.

Несколько слов о порядке принятых изменений. Согласно указу президента страны от 2 января 2003 года была создана группа из 17 эспертов, назначенных им самим лично, которые в спешном порядке подготовили (за две недели!) новый вариант Конституции, без учета каких-либо предложений и замечаний со стороны. Парламент и гражданское общество были исключены на этом этапе законотворческого процесса, их просто поставили перед фактом. Наспех сколоченный вариант был немедленно предложен для голосования на референдуме. Депутаты, юристы, журналисты указывали на огромное число несуразиц в новой версии, поэтому под их давлением и давлением международного общества глава государства вынужден был принять за неделю (!) до референдума указ о внесении поправок в поправки. Как оказалось, в числе многих, забыли упомянуть о «свободе печати»(!). Правда, эти поправки поправок мало что изменили к лучшему в тексте новой редакции.

Конституционное право имеет ведущий характер в системе права. Собственно, с Конституции начинается формирование всей системы национального права, всех отраслей. Любой нормативный документ должен основываться на конституционных принципах или нормах конституционного законодательства и не противоречить им, но нынешний основной закон страны содержит весьма противоречивые положения. Ранее мы полагали, что Конституция весьма скупо закрепляет права и свободы человека в статье 16, а ныне она представляет собой нескончаемый юридический лабиринт. Статья 16 предыдущей Конституции состояла лишь из 2 пунктов: первый из них остался без изменений (было введено лишь одно уточнение, что речь идет о международных договорах), а второй пункт был расширен до 21 пункта. Статья 16 прошлой Конституции определяла каталог прав человека, изложенный в краткой и доступной для всех форме: каждый человек имеет право на… с перечислением этих прав и свобод, с оговоркой о том, что такое перечисление не является исчерпывающим и не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека (этот пункт остался и в новой редакции). Нынешний текст перегружен деталями, которые, по моему мнению, снижают значение Конституции как основного закона государства.

Ориентироваться в статье 16 стало намного сложней, например, в тексте предыдущей Конституции шедшее одним предложением: «…каждый имеет право на… свободное выражение и распространение мысли, идей и мнений, на свободу литературного, художественного, научного и технического творчества, свободу печати, передачи и распространения информации» ныне разделено на 4 пункта, не следующих последовательно друг за другом.

Один из проблемных новых пунктов статьи 16 - это пункт 6, гласящий, что каждый имеет право на неприкосновенность его частной жизни, на уважение и защиту чести и достоинства, а также каждому гарантируется судебная защита права опровергать недостоверную информацию о себе и членах своей семьи, но также и «права требовать изъятия любой информации», а также право на возмещение материального и морального ущерба, причиненного «сбором, хранением и распространением недостоверной информации». Эти положения вызвали много вопросов, на которые до сих пор никто не дал надлежащего ответа. В отсутствие каких-либо комментариев к Конституции, этот пункт вызвал опасение широкого и произвольного его толкования. Статья 20 закона «О СМИ» предписывает обязанностью журналиста проверку достоверности своих сообщений, а статья 27 этого же закона говорит (пока!) о возмещении морального (неимущественного) вреда и иного неимущественного ущерба, причиненных личности, гражданину, организации в результате распространения (и только) средством массовой информации сведений, не соответствующих действительности или порочащих честь и достоинство. Журналисты имеют веские основания опасаться, что использование пункта 6 статьи 16 может стать инструментом эффективного блокирования журналистских расследований, да и, впрочем, нормальной работы многих общественных организаций, требующих прозрачности и подотчетности всех ветвей власти.

По поводу пункта 12 статьи 16 Конституции, а именно в связи с введенным понятием «оскорбление национального достоинства», хотелось бы отметить, что в течение двух лет было зарегистрировано несколько исков такого рода к газетам: в одном случае речь шла о правописании в русском языке слова «киргиз» и производных от него, в других - газеты поделились с читателями сомнениями по поводу действительности даты 2200-летия киргизской государственности. При рассмотрении первого заявления газета успешно обжаловала частное определение районного судьи, а в других случаях - истец признавался ненадлежащим истцом. Обращения в суд по таким надуманным поводам можно расценить как злоупотребление правом на судебную защиту.

В стране многие законы были изменены в течение прошедшего года в целях соответствия новой редакции Конституции. В их числе оказался и Кодекс о выборах, измененный в конце января 2004 года, в котором, в свою очередь, была изменена глава 6, посвященная вопросам агитации при проведении выборов.

Хотя выборы в парламент и президентские состоятся лишь в следующем, 2005 году, однако в Киргизии произошел ранний старт предвыборной гонки. Наиболее актуальная тема в стране - изменение законодательства о выборах. Кодекс о выборах был принят в 1999 году в канун прошлых парламентских и президентских выборов, последние изменения в него вносились три года назад, и вновь, в преддверии новых выборов, кодекс претерпевает изменения.

Что же было изменено? В статью 30 был введен новый пункт, пункт 11, о том, что организации телерадиовещания, редакции периодических печатных изданий, желающие принять участие в размещении публикаций, выступлений кандидатов, не позднее 5 календарных дней после официального опубликования решения (Указа) о назначении выборов должны опубликовать сведения о размере и других условиях оплаты эфирного времени, печатной площади, и сразу (в тот же срок) представить эти сведения в избирательную комиссию, организующую выборы, с уведомлением о готовности предоставить всем кандидатам эфирное время, печатную площадь для проведения предвыборной агитации. Отметим, что согласно пункту 1 статьи 31 предвыборная агитация теперь начинается со дня окончания срока регистрации кандидатов, а не со дня регистрации кандидата (списка кандидатов), как было прежде. Расценки после их опубликования изменению не подлежат, в том числе и в сторону уменьшения.

Как известно, в Киргизии была установлена процедура, когда кандидаты на пост главы государства должны сдать экзамен на предмет знания государственного языка Комиссии по языку, состав которой утверждается парламентом. Пунктом 3 статьи 61 государственному телевидению отныне вменяется в обязанность освещение в прямом эфире процедуры установления степени владения кандидатами государственным языком.

Число «старых» ограничений СМИ во время выборов было дополнено новым: пункт 7 статьи 30 определяет список тех, кому запрещается участвовать в агитации при проведении выборов. К ним, помимо иностранных государств, организаций, граждан, лиц, не имеющих гражданства, международных организаций и общественных движений отныне причислены и зарубежные СМИ, распространяемые на территории Киргизии - в целях «предотвращения вмешательства во внутренние дела страны». Центральная избирательная комиссия особо не скрывала своего недовольства: «…некоторые электронные СМИ, в частности, киргизоязычная радиостанция «Азаттык» (киргизская служба радио «Свобода»), систематически проводят круглые столы с известными политиками во время избирательных кампаний, нарушая тем самым Конституцию (?!)».

Это положение нарушает принцип права получать и передавать информацию независимо от границ, тем самым нарушается пункт 26.1 Московского документа ОБСЕ (1991 года): граждане имеют право «получать и распространять информацию и идеи без помех со стороны государственных властей независимо от границ, включая и использование иностранных публикаций и иностранных радиопередач».

При обсуждении проекта в декабре прошлого года журналисты выступили резко против принятия этого изменения. В первую очередь, выступили против представители российских газет в Киргизии, редакторы киргизских приложений к таким изданиям, как «Аргументы и факты», «Российская газета», «Комсомольская правда», «Московский комсомолец». В ответ на упреки журналистов, что в проекте не дано различий между терминами «предвыборная агитация», «предвыборная кампания» и «освещение выборов», в кодексе было определено, что предвыборная агитация - это, в том числе, и «описание возможных последствий избрания или неизбрания кандидата» (помимо призывов голосовать за тех или иных кандидатов, или против них; выражение предпочтения в отношении кого-либо из кандидатов). ЦИК рассматривает это положение как «формирование положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидатам, побуждающего их делать выбор», а отличие информационных материалов от агитационных, размещаемых в СМИ, видит в «беспристрастности, объективности и достоверности», и если журналисты зарубежных СМИ будут соблюдать эти прицнципы, то «их материалы будут расцениваться как информационные». Законодательное закрепление такого определения предвыборной агитации будет препятствовать нормальному освещению выборного процесса средствами массовой информации.

ЦИК была вынуждена выпустить пресс-релиз от 17 декабря 2003 года, объявив, что все приложения к российским изданиям, зарегистрированные в министерстве юстиции - являются киргизскими СМИ, поэтому они имеют право на проведение предвыборной агитации. К зарубежным СМИ ЦИК относит те зарубежные средства, которые аккредитуют своих корреспондентов и открывают корреспондентские пункты с разрешения министерства иностранных дел. Журналисты зарубежных СМИ - граждане Кыргызской Республики вправе будут вести предвыборную агитацию в передачах и на страницах киргизской прессы.

Остались и прежние ограничения в новом Кодексе о выборах в отношении СМИ:

- пункт 8 статьи 30 (если должностное лицо СМИ является кандидатом, тогда его ТВ-станции или газете не разрешается освещать деятельность этого кандидата, что противоречит принципу предоставления равных условий для всех кандидатов, ограничивает свободу слова);

- пункт 3 статьи 31 (с момента регистрации кандидатов, опубликование в СМИ результатов опросов общественного мнения, прогнозов результатов выборов, иных исследований, связанных с выборами, не допускается; такой срок действия запрета чрезмерен, включение в запрет слов «иных исследований…» является двусмысленным и создает ограничения на нормальное освещение выборов в СМИ);

- пункт 6 статьи 36 (запрет агитационных материалов, способных нанести ущерб достоинству, чести или деловой репутации кандидата, не дает возможность для осуществления энергичной и живой агитации, что является важнейшим условием проведения предвыборной кампании в демократическом обществе; вне рамок политической кампании государство может ограничить свободу выражения, чтобы защитить репутацию или права других, но в контексте политической кампании, в которой кандидаты принимают сознательное решение выйти на общественную арену для борьбы за выборную государственную должность, закон о защите репутации или прав других не может применяться для ограничения, уменьшения или подавления права человека на свободу политического выражения и слова).

В продолжение темы о выборах. На днях мы узнали о существовании приказа №167 министерства юстиции «О мерах по совершенствованию и упорядочению системы государственной регистрации (перерегистрации) отдельных видов юридических лиц и средств массовой информации Министерством юстиции Кыргызской Республики» от 31 октября 2003 года. Замечу, что согласно закону «О нормативных правовых актах» любые нормативные правовые акты министерств и ведомств, не прошедшие государственную регистрацию в министерстве юстиции, не влекут за собой правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений. Но акты самого министерства юстиции оказались как бы в особом положении. При этом наложение грифа «ДСП» автоматически исключает их из числа доступных обществу документов, что случилось в данном случае.

В соответствии с данным приказом был установлен особый порядок регистрации и перерегистрации религиозных организаций, общественных объединений, фондов, политических партий, отдельных видов юридических лиц, деятельность которых связана с учреждением СМИ и издательской деятельностью, а также средств массовой информации. Отныне решение будет принимать министр юстиции «с учетом мнения коллегии министерства юстиции» (которые будут проводиться раз в неделю!). В положении же о регистрации средств массовой информации от 1992 года говорилось лишь об «органах юстиции».

Появление такого приказа в преддверии предстоящих выборов может быть расценено как попытка правительства взять на учет все «возможные» возможности общества участвовать в предвыборной агитации. Министерство так и не дало ответа на вопрос, что будет предметом обсуждения на коллегиях, ведь все предварительные замечания по учредительным документам высказываются на стадии их получения от заявителей. Регистрация всех юридических лиц в Киргизии носит заявительный характер, а не разрешительный, но данный приказ несет элемент именно разрешительного характера. К тому же, такой приказ может привести к волоките в случае проведения решения о регистрации (перерегистрации) СМИ через министерские коллегии.

Таковы болевые точки последних изменений киргизского законодательства, касающегося средств массовой информации.