Принятие нового закона, соответствующего международным стандартам независимых медиа - закона «О вещании», является обязательством, взятым Грузией после ее вступления в Евросовет.

Работа над законопроектом «О вещании» в стране ведется уже более двух лет. Для подготовки документа сформирована специальная совместная рабочая группа из представителей Национальной комиссии по коммуникациям Грузии, министерства юстиции, государственных и частных вещателей, неправительственных организаций, активную помощь которой оказывают европейские эксперты.

Однако несмотря на то, что, по рекомендации Совета Европы, проект закона «О вещании» должен был быть передан на рассмотрение парламенту Грузии не позднее марта 2003 года, а в соответствии с изменениями в законе «О связи и почте» (утвержденными в мае 2002 года и заложившими основы формирования вещательных СМИ в соответствии с международными стандартами), закон «О вещании» должен был быть принят до 1 июня 2003 года, на сегодняшний день итогового вида законопроекта не существует.

Причинами этого явились сложность и трудоемкость процесса согласования позиций по отдельным положениям этого документа, а также общий напряженный политический фон в стране на протяжении последнего времени, повлекший смену властей.

Первый - рабочий вариант законопроекта - был подготовлен к концу 2002 года и направлен на экспертизу Совета Европы. С тех пор законопроект претерпел существенные изменения; его последний вариант, датированный летом этого года, по заключению Евросовета, в целом отвечает евростандартам, в частности, Конвенции о трансграничном вещании Евросовета и рекомендациям Комитета Министров Совета Европы, касающимся вопросов регулирования вещания.

Законопроект «О вещании» направлен на законодательное регулирование всего спектра вопросов, связанных с лицензированием, функционированием теле- и радиокомпаний, в том числе и общественного телевидения, а также деятельности и компетенции независимого регулирующего органа в сфере коммуникаций - Национальной комиссии по коммуникациям Грузии.

Законопроектом вводится целый ряд новшеств, главные из которых - дополнительные гарантии независимости Национальной комиссии по коммуникациям; спектр средств ее воздействия на вещателей, нарушивших закон; новации, связанные с лицензированием телерадиовещательной сферы; новый для Грузии институт общественного телевидения и др.

Национальная комиссия по коммуникациям Грузии была учреждена в соответствии с законом «О связи и почте», принятым парламентом в июне 1999 года, и приступила к деятельности 1 июля 2000 года. Закон разграничил функции министерства транспорта и коммуникаций Грузии, как органа госуправления, и комиссии, которой были присуждены функции регулирования сферы вещания.

Только Комиссия обладает полномочиями на выдачу, приостановку или аннулирование лицензий на право деятельности в области коммуникаций и почты, осуществление мониторинга за соблюдением лицензионных условий, ведение лицензионного реестра. Кроме этого, Комиссия устанавливает ограниченные тарифы на услуги связи и занимается их регулированием. В компетенцию Комиссии входят и такие функции, как установление и распределение спектра радиочастот, регулирование технико-экономических условий межсетевых соединений сетей связи, сертификация и стандартизация средств связи, оказание метрологических услуг, регулирование деятельности в области нумерации и т.д.

В соответствии с действующим ныне законом «О связи и почте» и своим Уставом, Комиссия является юридическим лицом публичного права, постоянно действующим независимым государственным органом, не подчиняющимся никакому другому государственному ведомству и не финансируемым из госбюджета.

Между тем, ряд других положений этого же закона ставит под сомнение независимость Комиссии. Так, согласно статье 22, Комиссия состоит из 3 членов, которых, в том числе и председателя, назначает на должность (сроком на 6 лет) и освобождает от должности президент Грузии. Это, естественно, противоречит принципу независимости члена комиссии, что имеет решающее значение в ходе выполнения органом своих функций.

Согласно новому законопроекту, членов комиссии - уже 5 человек, опять же сроком на 6 лет, выбирает и утверждает парламент страны. В полномочия президента входит представление на рассмотрение парламенту кандидатур членов комиссии, причем по 3 кандидатуры на каждую вакантную должность, а также назначение председателя комиссии из утвержденных парламентом членов.

Освобождать от должности членов комиссии имеют право либо президент - в конкретно оговоренных законопроектом случаях, либо парламент: для начала процедуры отставки члена комиссии требуется треть голосов парламента, и более двух третей парламентского списка - для принятия такого решения.

Законопроектом запрещается незаконное давление на члена комиссии и вмешательство в его деятельность: решение, принятое им в таких условиях считается недействительным. При этом, с целью признания недействительным подобного решения, в суд может обратиться любое заинтересованное лицо.

Одним из примечательных новшеств является иммунитет неприкосновенности, вводимый законопроектом для каждого из членов комиссии: их задержание или обыск допускается лишь с согласия парламента. Исключением является только случай, когда члена комиссии застигли на месте преступления с поличным, о чем должно быть незамедлительно сообщено парламенту. Если парламент согласия на задержание не дает, задержанный или арестованный член комиссии должен быть освобожден незамедлительно.

Финансовую независимость комиссии обеспечивает ее бюджет, который и по действующему закону, и по проекту нового, составляют, в основном, лицензионный сбор и ежегодная плата за регулирование. Вместе с тем, законопроектом вводится обязательность ежегодного аудита деятельности Комиссии. Компенсационные суммы аудитору, выбранному на основе тендера, Комиссия покрывает из собственного бюджета.

В целом, нормы, касающиеся функционирования Комиссии и ее членов, сформулированы таким образом, что обеспечивают ее независимость от любого вмешательства в ее деятельность, в том числе и политического.

Новизной законопроекта является введение более гибкого и эффективного спектра механизмов воздействия Комиссии на вещателей в случае нарушения ими законодательства или лицензионных условий.

В соответствии с законом «О связи и почте», в случае указанных нарушений Комиссия правомочна приостановить действие лицензии на вещание (а затем и вовсе упразднить ее). Между тем, в рекомендациях Евросовета отмечается, что подобная санкция должна применяться в отношении вещателя только в самом крайнем случае. И это абсолютно верно, поскольку приостановление функционирования целой телекомпании из-за относительно небольшого нарушения (например, если одному из фильмов не была присвоена соответствующая категория) явилось бы неадекватной реакцией. Комиссия, кстати, это и не практикует. В результате мелкий нарушитель может остаться вообще безнаказанным, поскольку других санкций законом не предусмотрено. Законопроектом вводятся такие новые меры воздействия, как письменное предупреждение, затем штраф, и только после них - если нарушение не исправлено - приостановление и, наконец, лишение лицензии.

Подобное новшество, с одной стороны, будет способствовать выполнению комиссией своих функций, с другой - избавит вещательные СМИ от излишних сложностей и ограничений в их деятельности. Штрафные суммы, начисленные Комиссией, должны перечисляться в государственный бюджет страны.

Говоря об осуществлении Комиссией контроля нужно также отметить, что в функции Комиссии, помимо названных выше, согласно законопроекту, входит еще и надзор за выполнением вещателями требований законов «О защите прав потребителей», «Об авторских и смежных правах», «О рекламе», «О защите несовершеннолетних от вредного влияния» и др.

Целый ряд новаций содержат положения законопроекта, связанные с лицензированием в вещательной сфере.

Согласно этому документу, Комиссия ежегодно учреждает приоритетные направления, и на их основе затем объявляет конкурсы, по итогам которых выявляет победителя на владение той или иной лицензией на вещание. Законопроектом детально оговорены процедуры объявления и проведения конкурса, список требований, которым должна удовлетворять конкурсная заявка, указаны основания об отказе ее принятия, правила выдачи лицензии, основания для отказа в ней и т.д.

Сроки действия лицензии на вещание не изменяются - она выдается на 10 лет, однако может быть продлена еще на 10 лет в случае, если вещатель выполняет все лицензионные требования.

Сами лицензии будут относительно более объемными по охвату зоны вещания. По зоне обслуживания вещатели будут делиться на 2 вида. Это, во-первых, местный вещатель, который обслуживает конкретную зону (вся территория Грузии будет поделена на зоны вещания), и который должен обеспечить доступность вещания минимум 75%-ам населения, проживающего на этой территории. Кроме того, вводится новый институт - национальный вещатель, вещание которого должно охватывать не менее 75% населения всей страны (законопроект предлагает термин именно «охват населения», а не «охват территории» с учетом особенностей населенности в различных местностях). И именно национальный вещатель (а их, по прогнозу экспертов, будет не более пяти-шести) получит право эксклюзивной передачи ряда значительных событий, которые вызывают наибольший общественный интерес; у местного вещателя подобного права не будет.

Конкурсы по выдаче лицензий местного и национального вещателя проводятся раздельно.

Изменяются и виды лицензионных работ. Так, Комиссией будут выдаваться лицензии на общественное, общинное и частное вещание (в свою очередь, частное вещание будет подразделяться на общее, специализированное и транзитное).

Итак, мы подошли к одному из наиболее главных вводимых новшеств - институту Общественного телевидения, которому в законопроекте посвящена отдельная глава.

Общественное вещание, являющееся важным фактором в развитии истинно демократического общества, имеет особую актуальность для стран с переходной демократией, в том числе для Грузии, в которой еще не в полной мере решены проблемы с обеспечением плюрализма, свободы самовыражения и информации.

В сегодняшних условиях только общественное телевидение может быть по-настоящему независимым, конечно же при условии обеспечения действенных гарантий этого - в отличие от государственного телевидения, которому в силу своей специфики трудно отгораживаться от вмешательства со стороны структур государственного управления, правящих партий, и в отличие от частного, которое может быть подвержено влиянию коммерческих интересов.

Нужно отметить, что формирование в Грузии общественного телевидения является одним из конкретных требований к Грузии Совета Европы, рекомендовавшего отказаться от практики государственного вещания в пользу общественного телевидения уже к концу 2005 года.

Между тем, действующий закон - «О связи и почте», хотя и декларирует обязательность принятия в Грузии «Закона о вещании», одним из направлений которого стало бы формирование общественного телевидения, однако не способствует ему. Вместо этого, законом учреждаются определенные льготы для вещателей, созданных на основе государственного имущества. В соответствии со статьей 42.1: «Лицензированию не подлежит телерадиовещание, основанное до вступления в силу закона /«О связи и почте»/, осуществляемое органом государственной власти или созданным на основе государственного имущества юридическим лицом публичного права. Вышеперечисленным органам и лицам...

Комиссия, на основании представленной заявки, выделяет частоты, использовавшиеся ими до вступления в силу настоящего Закона /«О связи и почте»/...». Хотя, нужно здесь отметить, при выдаче новых лицензий приоритет Комиссией отдается телекомпаниям, не основанным на госимуществе.

Новым же проектом закона вообще запрещается функционирование государственного вещателя, либо вещателя, учрежденного местными органами управления либо самоуправления.

Основной государственный вещатель Грузии - Гостелерадиокорпорация Грузии (первый и второй каналы), будет преобразован в общественное телевидение, которому будут переданы все активы и пассивы гостелевидения.

И поскольку, в соответствии с законопроектом, общественный вещатель в Грузии должен быть единственным, остальные телекомпании, основанные на государственном или местном имуществе (районные, региональные), должны быть преобразованы в частное телевидение либо упразднены.

Итак, в соответствии с предлагаемой законопроектом моделью, общественный вещатель представляет собой «юридическое лицо публичного права, созданное, в соответствии с грузинским законодательством, для телерадиовещания на основе государственного имущества, действующее на публичном финансировании, независимое от властей и подотчетное перед обществом».

Деятельность общественного вещателя должна быть прозрачна для общества и основана на принципах редакционной независимости, непредвзятости, объективности и многогранности передающихся программ.

Законом устанавливаются, с одной стороны, механизмы защиты общественного вещателя и его руководящих органов от вмешательства в деятельность извне, с другой стороны - их ответственность перед законом и обществом.

Руководящими органами общественного вещателя являются совет попечителей и гендиректор, в отношении к которым установлен довольно высокий критерий отсутствия конфликта интересов. Утверждает попечителей (кандидатуры которых отбираются по конкурсным правилам) по представлению президента парламент Грузии, освобождает от занимаемой должности ранее установленного законом срока - только парламент и президент (в соответствие с оговоренными законом процедурами).

Законом предусмотрено введение института аудитора общественного вещателя, назначаемого гендиректором, и в функции которого входит проведение внутренней ревизии, а также привлечение Советом попечителей независимого аудитора к проведению внешнего аудита общественного вещателя.

Программные приоритеты общественного вещателя, его устав и бюджет утверждает попечительский совет. Попечительский совет должен регулярно отчитывается перед парламентом, президентом и Национальной комиссией по коммуникациям Грузии, а также публиковать отчет о своей деятельности.

Между тем, ряд вопросов, связанных с формированием общественного телевидения, пока еще остается открытым. Один из наиболее болезненных из них - источники финансирования общественного телевидения, которые должны стать одной из важнейших гарантий его независимого существования.

В соответствии с последним вариантом законопроекта, источниками финансирования общественного вещателя являются «целевые ассигнования государственного бюджета и разрешенные законодательством другие доходы». Под «другими доходами» подразумеваются гранты и пожертвования, поскольку коммерческие доходы общественного телевидения, в том числе рекламы коммерческого характера, законопроектом запрещены.

Фактически получается, что главным источником доходов является госбюджетные ассигнования, с чем категорически не согласен ряд экспертов, занимающихся разработкой законопроекта. По их аргументации, в этом случае телевидение не сможет быть полностью независимым. В настоящее время обсуждаются альтернативные варианты финансирования общественного телевидения, один из которых - отчисление в бюджет общественного телевидения фиксированного процента от одного из налогов - не нового, а из перечня тех, которые в настоящее время действуют в Грузии. Нужно отметить, что этот вариант уже предлагался на одном из ранних этапов обсуждения законопроекта, однако представители прежнего правительства его не поддержали.

Как уже было отмечено, на канале общественного вещания законопроектом запрещено размещение коммерческой рекламы или телешоппинга, разрешены - социальная и избирательная рекламы. Социальная реклама, в соответствие с законопроектом, демонстрируется бесплатно, в объеме не менее 1 минуты каждый час. При этом, «владелец лицензии на общественное вещание в ходе избирательной компании обязан в виде социальной рекламы подавать обществу информацию об избирательных субъектах и существенных избирательных процедурах. Информация должна быть точной и содержать следующие данные: адреса избирательных участков, дату выборов, избирательные процессуальные права и обязанности».

Требования относительно избирательной рекламы - общие для всех вещателей: «владелец лицензии на вещание, который разместит в своем эфире избирательную рекламу, обязан в ходе идущей в зоне его обслуживания избирательной компании безвозмездно размещать избирательную рекламу в объеме не более 2 минут за час. Безвозмездное время избирательной рекламы должно быть равномерно доступно всем избирательным субъектам, которые, хотя бы по итогам одних из последних двух выборов, проведенных по пропорциональной избирательной системе, преодолели установленный законодательством избирательный барьер».

Размещение платной избирательной рекламы, в том числе на общественном телевидении, законопроектом не оговаривается - этот вопрос регулируется Избирательным Кодексом, и, по мнению большинства участников рабочей группы, в случае общественного телевидения, нуждается в уточнении.

Вернемся к остальным видам вещания, на которые выдаются лицензии - это общинное и частное вещание, которое, в свою очередь, делится на общее, специализированное и транзитное.

Понятие «общинное вещание» так же является новым для грузинского законодательства. Согласно законопроекту, это «некоммерческое лицо частного права или юридическое лицо публичного права, которое в процессе вещания обеспечит участие общества или его конкретной части, которой оно служит; и которое не ставит целью получение прибыли».

Фактически, это форма самовыражения определенной общины, например, религиозной, или нацменьшинств. Вместе с тем, термин «общинное» не подразумевает вещание местных органов самоуправления или управления, поскольку другие статьи законопроекта запрещают подобную форму.

Законопроектом конкретизируются термины «общее» и «специализированное» вещание. Телекомпании, осуществляющие специализированное вещание, должны передавать программы одной тематики, за исключением новостной и общественно-политической, общее вещание - не менее двух программ, в том числе обязательных - новостной и общественно-политической.

При этом, владелец лицензии на общее вещание, в соответствии с требованием законопроекта, обязан обеспечить многообразие программ, без какой-либо дискриминации освещать ход выборов в зоне его вещания, обеспечить равномерное участие в избирательных дебатах всех избирательных субъектов, которые по итогам хотя бы одних из 2-х последних выборов, прошедших по пропорциональной избирательной системе, преодолели установленный законодательством избирательный барьер.

В числе общих требований ко всем владельцам лицензии - обеспечение точного и справедливого освещения фактов, равноценной подачи различных мнений в связи с значительными событиями, четкое разделение факта и комментария.

Законопроект предусматривает право поправки или отрицания приведенного тем или иным вещателем факта. Так, «заинтересованное лицо имеет право в течение 10 дней со дня начального заявления, в том числе приведения факта, требовать от соответствующего владельца лицензии произвести поправку или отрицание ложного факта, указанного в заявлении, с использованием равноценных средств и в равноценной форме, той же продолжительности и примерно в то же время, когда было сделано заявление.

Вещатели обязаны организовать в своих телекомпаниях специальные отделы жалоб и претензий потребителей. Кроме того, в случае претензий к вещателю, потребитель может обратиться напрямую в Комиссию или судебные органы.

Проектом предусмотрены и определенные программные ограничения. В частности, запрещается пропаганда в любом виде войны; запрещаются программы, которые создают явную и прямую угрозу разжигания в какой-либо форме расовой, этнической или религиозной вражды; дискриминация какой-либо группы; подстрекательство к насилию. Также запрещены такие передачи, которые направлены на оскорбление, дискриминацию или особое подчеркивание лица или группы лиц из-за их физических возможностей, этнической принадлежности, религии, мировоззрения, пола, сексуальной ориентации или других качеств и статуса - за исключением тех случаев, когда это является обязательным исходя из характера программы и ставит целью иллюстрацию существующей вражды.

Недопустима передача и таких программ, в которых техническими или другими средствами путем воздействия на подсознание зрителя или слушателя может оказываться влияние на его взгляды так, что ему самому об этом не было известно.

Хотелось бы отдельно указать еще на одну новацию законопроекта - Кодекс поведения владельца лицензии, который с целью лучшей реализации функции регуляции по содержанию вещания должна разработать Комиссия по коммуникациям в порядке административного производства, и требования которого обязательны для вещателя. Данный Кодекс, в частности, отдельно установит правила, которых должен придерживаться вещатель, в частности, по следующим направлениям:

- точность, объективность и непредвзятость программ,

- непредвзятое освещение избирательных компаний,

- неприкосновенность личной жизни,

- защита свободы вероисповедания и убеждений,

- защита прав меньшинств,

- защита интересов и прав детей,

- секс и насилие,

- реклама, спонсорство и др.

Условия выполнения правил Кодекса поведения вещателя, являются обязательным лицензионным требованием, так же как выполнение рассматриваемого проекта закона и обязательств, указанных в конкурсном заявлении.

Законопроектом регулируется вопрос, связанный с собственностью вещателя. Это, во-первых, запрет на концентрацию лицензий у одного вещателя - по статье 26, «лицо, независимо или совместно с взаимозависимым с ним лицом, может иметь не более одной лицензии на общее эфирное телевещание и одной лицензии на общее эфирное радиовещания в каждой зоне обслуживания».

Важным новшеством является и то, что в отличие от норм действующего закона, положения законопроекта обязывают владельца лицензии на вещание ежегодно публиковать и представлять Комиссии следующую информацию :

а) о партерах, акционерах и директорах предприятия, если владелец лицензии на вещание является коммерческим юридическим лицом частного права;

б) об учредителях юридического лица, других его членах, составе гамгеоба (управляющих) и попечителей, если владелец лицензии является некоммерческим юридическим лицом частного права;

в) о владении другими лицензиями на вещание;

г) о владении долей уставного капитала или акциями другого владельца лицензии на вещание;

д) о владении долей уставного капитала или акциями периодических печатных изданий;

е) о владении информационным агентством;

ж) о владении долей уставного капитала или акциями информационного агентства;

з) о владении другим предприятием или 5-ю и более процентами его уставного капитала или акций и т. д.

Законопроектом регулируются также вопросы размещения рекламы и телешоппинга (наряду с законом «О рекламе Грузии»).

В этой части законопроекта пока не согласованы нюансы, связанные с размещением рекламы и его ограничением. В частности, по проекту, запрещено прерывать рекламой или телешоппингом следующие категории программ:

- программы, длительность которых составляет менее 15 минут;

- новостные, общественно-политические, религиозные программы, избирательные дебаты и документальные фильмы, продолжительность которых менее 30 минут;

- художественные или телевизионные фильмы или их серии, помимо сериалов и документальных фильмов, длительность которых менее 45 минут и т.д.

Программы, длительность которых составляет от 45 минут до 1 часа, рекламой или телешоппингом могут быть прерваны не более 3-х раз, от 30 минут до 45 минут - до 2 раз, от 15 минут до 30 минут - 1 раз.

Ряд вещателей считает, что подобные ограничения чересчур жестоки и существенно противоречат их коммерческими интересам.

В целом, в новом законопроекте все еще остается открытым много вопросов. Впрочем, успокоением может служить то, что совместная рабочая группа, которая с начала этого года активно взялась за доработку документа, обещает завершить ее к концу февраля, и то, что, совершенствуя документ, она не отклоняется от главных критериев, установленных резолюциями и рекомендациями Евросовета.

Новый законопроект планируется представить на рассмотрение уже новому парламенту Грузии, выборы которого назначены на 28 марта 2004 года, в первые же дни его работы.